法制建设会议纪要精选(九篇)

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第1篇：法制建设会议纪要范文

[关键词]重大行政决策；基层法治政府；制度保障

[中图分类号]D630；D922.1 [文献标识码]A [文章编号]2095-5103（2017）03-0013-02

推进基层政府的重大行政决策合法性审查机制等相关基础性保障制度，是保证基层政府决策和规范性文件制定民主化、科学化、法治化的重要手段，是检验法治政府建设的重要指标。近年来，各基层政府根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定，探索建立了相应的具体制度，实现了从“运动型决策”到“制度型决策”的转变，推动了基层政府制度建设和重大决策的民主化、科学化、法治化进程。然而，整体形势还不容乐观。一些地方政府在行政决策程序规定中的相关制度方面从上至下都是空白，有的政府即便出台了相关规定，也是照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见等，脱离地方实际，可操作性差，难以发挥应有的作用。对此，我们建议大力推行重大行政决策和规范性文件制定的合法性查机制，建立成本效益分析、风险评估和跟踪评估等具体制度，助推基层政府重大决策迈向民主化、科学化、法治化轨道。

一、合法性审查机制

基层政府首先要制定“重大行政决策合法性审查规定”和“行政规范性文件制定的合法性审查和备案规定”，为合法性审查机制建立提供法律依据和制度保障。在此基础上建立起“有件必审、有件必备、有错必纠”的重大行政决策合法性审查机制，由各级政府法制办承担具体的合法性审查工作，包括政府规范性文件、常务会议纪要和重大行政合同在内的政府文件等。严格按照“先审查、后审议”的原则，在会议集体审议决定或者主管领导签署之前，重大行政决策和行政规范性文件一律由法制办进行合法性审查，未经合法性审查的规范性文件不得上会研究、不得签署。此外，建议基层政府逐步探索建立重大决策和规范性文件制定的公众建议审查制度，加强对重大决策和规范性文件制定的外部监督，以提高决策质量与认可度。

二、成本效益分析制度

一是要改变过去那种不考虑成本、不关注效益的观念，尤其是决策机关（或决策者）更要确立正确的成本效益观。二是建立独立的决策成本效益分析机构。可在各级政府法制办设立专业成本效益分析的单独部门，以实现审查与监督职能的有机整合。三是强化相关人员的业务素质培训。既要组织专门人员对成本效益分析必备内容模块的学习，让其充分掌握相关的知识和技能，以提高业务水平，还要组织政府机构的非该机构人员参加学习，让其充分了解决策成本效益分析的必要性和科学性，以增强社会基础。四是加强政府决策成本效益分析制度理论研究。目前我国尚缺乏成本效益评估的理论支撑，尤其在具体数据和分析模型理论方面极度匮乏。因此要加强这方面的研究力度，为政府决策的绩效分析提供智力支持。

三、风险评估制度

政府制定重大政策是关乎社会公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律风险、社会风险、环境风险、经济风险等）风险评估制度确有必要。虽然从表面上看，从中央到地方的行政决策风险评估制度已经渐次形成但究其实质，其法治化状态却不容乐观。我们认为，优化基层政府的重大决策风险评估制度，一是提高对风险评估制度的认识。要改变过去在评估工作中因唯GDP而导致的避重就轻现象，要深刻地认识到该制度设置的降低决策失误风险、避免不必要损失的重要价值，真正将其纳入法治政府建设的议事日程。二是科学界定评估对象。基层政府的重大决策的评估对象多集中于征地拆迁、农民负担、社会保障、教育、卫生、公益事业等重大领域的事项，必须要明确评估对象的内容和重点，避免整齐划一的形式主义。三是完善评估程序。在进一步规范和落实“五步工作法”的基础上，注重在重大决策作出之前或过程中的评估工作，并形成动态评估机制，注意加强评估后的动态追踪监测。四是科学设置评估指标体系。当前的评估指标体系过于笼统，无法真正发挥评估的效力。五是重视评估制度的配套建设。加强第三方评估机构的培育和提高公众参与程度，实现广泛的外部约束；理顺风险评估制度的组织领导体制，确保有序的组织管理；推行风险评估的责任追究倒查机制，建立有力的内部监督；加强风险评估制度的法制建设，筑起稳固的制度屏障。

四、结果公开制度

政府制度建设和重大决策的结果公开制度，也即建立广泛的公众参与制度。实践中，基层政府规范性文件制定过程中的公众参与相当薄弱。对此，一是应当适当延长规范性文件的审查期限，扩大意见征求范围，以便更加科学的平衡规范性文件制定质量、民主性要求与制定效率之间的关系；二是应当明确规定多种形式的社会公开征求意见的方式和渠道，解决征求意见方式单一、公众知悉渠道少、征求意见效果差的问题。对于涉及地区经济社会全局规划与长期发展，涉及社会公众普遍关切和利益诉求的重大行政决策，发动公众参与、实现结果公开同样意义重大，但实践效果并不理想。对此，一是完善本地重大行政决策的程序规定，明确公众参与政治诉求的具体权利范围和参与方式，为其提供法律依据，让公众参与理性化、规范化、有序化；二是探索第三方民意机构参与利益协调的模式，由重大行政决策的利益相关人组成“公众意见征询委员会”参与到立项设计的阶段，以“征集民意、协调矛盾、监督评价”为工作宗旨，有力规避官员“拍脑袋”的决策风险；三是探索建立“参与式预算”模式，让社会公众能够亲身参与决定部分（或全部）的可支配预算或公共资源，以促进资源的公平分配、激励行政体制的改革和监督行政工作人员的行为，消弭官民之间的区隔与矛盾。

五、轨迹监控制度

所谓“轨迹”监控制度是指，对行政权力运行的决策、执行和监督各环节的程序、过程及结果同步进行“轨迹记录”，除依法不予公开的事项之外，全部依法予以公开并接受监督的制度。具体而言，建立轨迹监控制度，一是决策轨迹监控上，建立决策议题事先征集及筛选情况原始记录和附件、会议讨论过程记录文本、会议纪要原始文本，以及第三方的合法性、科学性评估报告等综合性台账，全程“轨迹化”记录决策的程序、过程和结果；二是执行轨迹监控上，建立行政审批实时登记、运行跟踪、结果反馈等制度，行政处罚事实公开、依据公开、结果公开制度，“三重一大”事项实施过程按照程序同步公开制度；三是监督轨迹上，推行同级纪检监察组织负责人参与重大行政决策事前酝酿记录制度和决策同步监督记录制度、同级纪检监察组织人员对决策事项执行同步监督记录、同级纪检监察组织对重点岗位人员定期谈话记录等制度，以及向上级纪检监察组织汇报监督结果的制度，以促进监督主体依法全面履行监督职责。

第2篇：法制建设会议纪要范文

【论文摘 要】工程档案是档案的一个重要组成部分。本文首先分析了工程档案管理的重要意义,分析了工程档案与工程质量之间有着密切的关系,最后提出了如何做好工程档案管理的应对措施,以确保工程质量。 

工程档案的管理是整个工程建设管理中一项重要的基础工作,指建设项目在立项审批、招投标、勘察、设计、施工、监理及竣工验收全过程中形成的文字、图表、声像等形式的以纸质、胶片、磁介、光介等载体形式存在的全部文件,包括前期文件、竣工文件和竣工验收文件等。保证工程档案资料的准确、完整和系统尤为重要,因此,如何加强工程项目档案管理工作刻不容缓。 

1. 工程档案管理的重要意义 

1.1 完善工程实施状态,确保质量、进度、安全的全面控制。目前我国诸多工程项目一般采取项目经理承包责任制的方式,由项目经理全权负责工程施工的质量、进度、安全等,以便突出工作效益和经济效益。项目经理承包责任制对确保工程项目的完成起着重要的作用,在工程项目承包合同中,针对不同内容,确定不同的目标,只有在工程项目完成后,所有目标达到先前所制定的考核标准,项目承包奖才能得到兑现,如果将工程施工文件归档工作也纳人到工程项目承包合同中,就能保证工程施工文件材料的完整、准确、系统。 

1.2 建设工程档案是建设工程的有机组成部分。建设工程立项文件是建设工程项目决策、审批、确立过程的真实记录,在建设工程施工之前,建设工程档案就开始产生并积累。在项目开工建设前已经形成并积累的文件被称为建设工程准备阶段文件,项目经费落实和项目预算编制、概要设计、招投标、及项目具体实施的根本依据。而项目预算、概要设计、招投标产生积累的文件材料又是项目勘察测量、详细设计的依据。如果把这一个文件积累过程从建设工程中剔除,建设工程是根本无法成立,也是无法开展的。在建筑材料如钢筋、水泥、砖块等使用前,必须要经送检合格才能使用,这些检测文件材料是非常重要的依据。在建筑材料使用进程中,应该根据指令实施,如用什么标号水泥,怎么配比,用量多少等,在实施中还有旁站监督记录和检测记录,出现了问题还有调整指令和变更说明等等,这些都需要工程资料来指导。 

1.3 建设工程档案直接反映建设工程质量的好坏。建设工程质量关系到人民的生命财产安全,因此,质量问题是重中之重,建设档案的管理好坏也直接影响到工程质量的好坏,随着建设工程项目广泛实施和现代科学管理思潮的发展,对建设工程质量有了严格的定义,即建设工程质量是指工程满足业主需要的,符合国家法律、法规、技术规范标准、设计文件及合同规定的特性综合。相信在档案管理的前提下,工程质量也会更加得到重视。 

2. 如何才能够不断完善工程项目档案管理 

2.1 做好项目实施前的准备工作。先期介入,控制为主。在工程准备阶段,建设单位首先要贯彻精神,把档案方面的规定要求向参与的单位和部门进行宣传。每一个工程的建设都会涉及设计、施工、监理等多个单位以及建设单位不同的部门。不同单位和部门在工程的各个阶段又有不同的资料收集任务,所以必须落实好各单位、各部门的责任。因此,为了确保每个基建项目的档案资料能按时、按质、按要求收集齐全,建设单位首先应在各种施工合同中明确有关单位在档案资料收集方面的要求及违约责任,做到以预防为主的重点。 

2.2 档案管理要明确范围,突出重点。总的来说,每一个工程项目都必须经过工程准备、监理、施工、竣工验收等几个阶段,而每个阶段必然产生不同的文件资料。例如,在工程准备阶段有立项文件、建设用地审批文件、勘测设计文件、招投标文件、开工审批文件、预算文件、工程管理机构文件等;在监理方面有监理规划、监理会议纪要、进度控制、质量控制、造价控制和监理总结等;在施工阶段有土建工程资料、安装工程资料、基础设施文件、材料检测文件和各种施工试验及施工记录文件等;竣工验收阶段有综合竣工图、专业竣工图、工程竣工总结、竣工验收记录、工程决算及交付使用财产文件、声像及电子档案文件等。不过,对于不同地区、不同规模、不同使用功能的项目在每个阶段所产生的文件资料又有所不同。因此要把握重点,抓住主要环节。 

2.3 完善工程项目档案管理信息系统。档案管理信息系统用于支持企业在施工过程中及施工完成后的管理工作,是适应现代企业制度要求,推动企业施工档案管理科学化、规范化的必要条件,一套好的计算机档案管理系统将对一个工程项目的顺利实施起到非常重要的作用,而一套不好的管理系统可能会使档案管理陷入混乱甚至使整个施工进程受到影响。因此,一套好的工程档案管理系统应达到如下几个方面的要求:(1)以工程项目档案管理需求为背景,支持企业实现科学化、规范化的档案管理;(2)支持档案人员高效率完成施工档案管理的日常业务,包括新增加的档案建立,旧的档案维护等,以提高公司的档案管理效率;比如:施工人员信息资料,就应该包含施工人员的姓名、年龄、政治面貌、文化程度、施工技能程度、所学的专业、毕业时间等。每一条档案信息都有其自身的属性和特点,但也有相同点。如果不对这些信息进行细致的分析,将直接导致管理的混乱。(3)支持企业的管理层快速有效地获取相关信息,以便做出科学的决策,推动企业科学化、规范化管理;(4)系统软件应尽可能结构简单,使用方便;(5)系统软件要做到修改、添加、删除档案记录准确,查询档案快捷、高效。采用计算机软件系统来进行管理已经是当前水利水电施工档案管理的迫切需要。 

2.4 进一步提高项目档案管理人员的素质。提高认识,加强培训。一是要提高各档案馆(室)对新形势下档案工作重要性的认识,从思想上强化服务意识。二是加强对兼职档案员和档案管理人员以及施工单位档案管理人员的培训,提高业务素质。三是加强档案宣传力度和档案法制建设,对严重影响基建档案质量的,就要追究相关人员的责任。 

3. 结语 

相比一般的档案管理,工程项目的档案管理更加具有系统性、专业性。其档案贯穿于工程实施的全过程,因此,是对工程项目的一个更加直接有效的控制,因此,在建设工程档案管理已有成效的基础上,进一步完善建设工程档案管理工作,为建设社会主义和谐社会做出切实的努力。 

 

参考文献 

［1］ 刘来芳. 对建筑工程技术资料管理若干问题的分析和建议. 城建档案, 2007,(09) . 

第3篇：法制建设会议纪要范文

关键词:档案;建筑;解决方案

Abstract: this article mainly aims at the connotation of the construction project files, the characteristics of the engineering archives, the existing problems and the effective management of the measures are discussed. Construction project file it is part of the construction project management, engineering archives management, good or bad, directly related to the quality of the construction, influence the economic efficiency of enterprises. Construction project files are summed up the experience of the technology, is the enterprise technology assets, is the precious wealth of the enterprise. So, how to strengthen the construction project file management, give play to the role of the file is very important.

Keywords: file; Architecture; solutions

中图分类号：TU242.3 文献标识码：A 文章编号：

1 建筑工程档案资料的内容

1.1 综合性文件资料

主要包括上级批准文件；计划任务书；工程地质、水文、气象、地震等文件资料；征地、拆迁安置等文件资料；项目的方案及初步设计文件资料；规划、消防、环保、卫生等政府部门的审批文件资料；工程施工、监理中标文件及有关合同、协议书；工程竣工验收及质量鉴定文件资料；工程竣工结算及其审计报告等文件资料；工程有关的照片、录像、录音、光盘

等。

1.2 土建工程及水、电、设备安装工程施工文件资料

主要包括开/竣工报告；图纸会审、设计变更、技术交底记录及材料代用单等文件材料；项目的施工组织设计；监理规划、监理细则、监理月报及工程例会纪要等；原材料、零部件、半成品及成品的质量证明文件或试验资料；混凝土、砂浆等配合比及试验报告；隐蔽工程验收记录；沉降拉移、变形等观测记录；工程质量检验及评定文件材料；工程质量事故记录及处理的文件材料；施工技术总结等。

1.3 竣工图等

主要包括总平面布置竣工图；室外各种管线竣工图；建筑工程竣工图；装饰工程竣工图；结构工程竣工图；给水、排水工程竣工图；强电弱电工程竣工图；通风、空调工程竣工图以及其他特殊专业工程竣工图。

2 建筑工程档案的特点

2.1 单一独立性

即一个单项工程竣工档案的整体性。这是工程档案最突出、最重要的特点。

2.2 真实性

工程档案是该项工程实体的一面镜子似的真实写照。因为工程档案材料是与该工程建设同步形成的，是该工程报批、施工、竣工过程的原始记录，与工程实体完全一致，单从档案材料就可以求和工程质量标准，是建筑工程质量监督部门进行竣工验收的重要依据。

2.3 实用性

工程档案是该工程最原始的记录，所以有很大的使用价值，即实际性。通过档案，可以全面考核工程建设工作，检查工程是否符合设计要求。

2.3.1 综合性文件资料。主要包括上级批准文件；计划任务书；工程地质、水文、气象、地震等文件资料；征地、拆迁安置等文件资料；项目的方案及初步设计文件资料；规划、消防、环保、卫生等政府部门的审批文件资料；工程施工、监理中标文件及有关合同、协议书；工程竣工验收及质量鉴定文件资料；工程竣工结算及其审计报告等文件资料；工程有关的照片、录像、录音、光盘等。

2.3.2 土建工程及水、电、设备安装工程施工文件资料。主要包括开/竣工报告；图纸会审、设计变更、技术交底记录及材料代用单等文件材料；项目的施工组织设计；监理规划、监理细则、监理月报及工程例会纪要等；原材料、零部件、半成品及成品的质量证明文件或试验资料；混凝土、砂浆等配合比及试验报告；隐蔽工程验收记录；沉降拉移、变形等观测记录；工程质量检验及评定文件材料；工程质量事故记录及处理的文件材料；施工技术总结等。

2.3.3 竣工图等。主要包括总平面布置竣工图；室外各种管线竣工图；建筑工程竣工图；装饰工程竣工图；结构工程竣工图；给水、排水工程竣工图；强电弱电工程竣工图；通风、空调工程竣工图以及其他特殊专业工程竣工图。

3 建筑工程档案管理需要解决的问题

3.1 档案材料不完整

档案材料不完整是建筑工程档案存在的主要问题。工程项目归档率较好的单位能达到 80%左右，较差的单位情况就不同了。

3.2 缺乏统一的管理模式

从档案管理机构上看，有的单位成立了专门的档案室，工程档案管理较好。有的单位则不然，工程档案由其他业务部门代管或由文书档案员兼管，形成的档案材料五花八门。

3.3 缺乏复合型档案管理人员

基层单位的档案管理人员专业素质较差，既缺乏档案管理业务知识，又缺乏相关的业务知识，难以适应工作需要。

4 如何才能够不断完善工程项目档案管理

4.1 做好项目实施前的准备工作

先期介入控制为主。在工程准备阶段，建设单位首先要贯彻精神，把档案方面的规定要求向参与的单位和部门进行宣传。每一个工程的建设都会涉及设计、施工、监理等多个单位以及建设单位不同的部门。不同单位和部门在工程的各个阶段又有不同的资料收集任务，所以必须落实好各单位、各部门的责任。因此，为了确保每个基建项目的档案资料能按时、按质、按要求收集齐全，建设单位首先应在各种施工合同中明确有关单位在档案资料收集方面的要求及违约责任，做到以预防为主的重点。

4.2 档案管理要明确范围，突出重点

总的来说，每一个工程项目都必须经过工程准备、监理、施工、竣工验收等几个阶段，而每个阶段必然产生不同的文件资料。例如，在工程准备阶段有立项文件、建设用地审批文件、勘测设计文件、招投标文件、开工审批文件、预算文件、工程管理机构文件等；在监理方面有监理规划、监理会议纪要、进度控制、质量控制、造价控制和监理总结等；在施工阶

段有土建工程资料、安装工程资料、基础设施文件、材料检测文件和各种施工试验及施工记录文件等；竣工验收阶段有综合竣工图、专业竣工图、工程竣工总结、竣工验收记录、工程决算及交付使用财产文件、声像及电子档案文件等。不过，对于不同地区、不同规模、不同使用功能的项目在每个阶段所产生的文件资料又有所不同。因此，要把握重点，抓住主要环

节。

4.3 完善工程项目档案管理信息系统

档案管理信息系统用于支持企业在施工过程中及施工完成后的管理工作，是适应现代企业制度要求一套好的工程档案管理系统应达到如下几个方面的要求：(1)以工程项目档案管理需求为背景，支持企业实现科学化、规范化的档案管理；(2)支持档案人员高效率完成施工档案管理的日常业务，包括新增加的档案建立，旧的档案维护等，以提高企业的档案管理效率；(3)支持企业的管理层快速有效地获取相关信息，以便做出科学的决策，推动企业科学化、规范化管理；(4)系统软件应尽可能结构简单，使用方便；(5)系统软件要做到修改、添加、删除档案记录准确，查询档案快捷、高效。

4.4 进一步提高项目档案管理人员的素质

提高认识，加强培训。一是要提高各档案馆(室)对新形势下档案工作重要性的认识，从思想上强化服务意识。二是加强对兼职档案员和档案管理人员以及施工单位档案管理人员的培训，提高业务素质。三是加强档案宣传力度和档案法制建设，对严重影响基建档案质量的，就要追究相关人员的责任。

第4篇：法制建设会议纪要范文

2009年，伴随着《北京市区县政府统计工作综合考核评价办法》的实施，北京统计人真正将综合评价方法这一统计“利器”对准了自己。四年来，北京市统计局、国家统计局北京调查总队（以下简称市局总队）区县综合考核评价工作进展如何？效果怎样？

建章立制，校准考评精度

今年6月，十六个区县统计局、调查队的负责人都拿到了一份“成绩单”，最高得分为460.5分，最低得分为408.5分。在针对本区县2012年度综合考评情况的说明中，不但附有各分项的得分、全市平均分及最高分与最低分情况，还就考核对象的优势和不足进行了分析。这份比往年来得更早一些的考评反馈得到了区县局队的普遍重视与认可。

考评结果是否具有说服力和决策价值，关键在指标设置是否科学合理。那么，区县政府统计工作综合考核评价体系又是如何出炉的呢？主管此项工作的国家统计局北京调查总队副总队长邬春仙表示，“综合考核评价机制的建立和实施，是解决以往考核评比多乱问题，促使统计管理方式从单纯业务管理向全面管理转化的必然之举。”

区县考评工作从一开始便确立了由局队巡查指导办公室牵头组织落实、各处室协同配合的工作模式。巡查办主任刘金山告诉记者，“考评办法以量化方式呈现考核对象全面工作完成质量的情况，它从调研到出台历时一年时间，在取得参评处室和区县共识的基础上于2009年正式实施。”

2013年，这套考评体系则经历了一次“大手术”。“随着全市各项工作的不断推进，部分项目指标、考评依据和考评标准都发生了不同程度的变化，全面修订势在必行。”刘金山说。

作为一项全局性的工作，此次修订亦得到了市局总队领导班子的高度关注，北京市统计局局长王文杰指出，要本着突出重点、客观公正、内容规范、公开透明的原则，更加客观和真实地反映区县局队的整体工作，并以此推进全市统计工作全面、协调、科学发展。从年初开始，巡查办从项目和要素指标设置，到考核的依据和标准，再到要素和项目的权重各环节，对考评体系进行了全面梳理，修订后的新方案于6月正式印发全市统计系统。

新的综合考评体系共分队伍建设、数据质量、统计服务、法制建设、信息化建设、统计宣传、行政管理和重点工作8个综合项目，46个要素指标，与原体系相比，要素指标减少6个，调整了各综合项目的权重和打分方法。“这次修订凸显了以数据质量为中心，以统计服务为重点，以事实为依据的理念，结果更加科学合理，要素指标的可操作性也更强。”刘金山总结道。

周密布局，凝聚集体智慧

“利器”在手，赢在执行。“区县统计工作综合考核评价机制的落实不仅对强化和规范区县局队管理意义深远，同时也是对各专业处室基础工作的检验。”邬春仙副总队长在今年的考评工作布置会上如是强调。

全员参与，凝聚集体智慧是考评工作的一大特点。数据质量作为权重最大的一项，集中体现了统计部门的专业特点，由设计管理处牵头，考评涉及19个专业的统计数据质量及相关统计工作情况，堪称一项系统工程。“每一个指标的得分都代表了一种评价，因此务求认真严谨是我们对参评处室的基本要求。令人欣慰的是，这项工作得到了大家的积极配合。”刘金山由衷表示。

在任何团队建设中，人都是最根本的要素。区县综合考评的第一项就是队伍建设，包含10项要素指标。行风建设、领导能力、工作实绩、统计文化……这些看似抽象的指标，如何落在实处？人事教育处处长卞晶介绍说，“人教处针对所负责的6项指标，建立了专门的考核办法。为了做好对区县领导班子的考核，我们每个区县都会走到，汇总全体副科级以上干部对班子成员的民主测评情况，然后再按照巡查办的统一要求，确定最终的分数。”

新的考评体系进一步加大了“统计服务”的权重，这与全市正在推进的服务型统计建设不谋而合。作为统筹全市统计服务的龙头处室，综合处负责对区县开展分析服务、数据服务和工作情况的考核。副处长仲长远深有感触地说，“几年坚持下来，真正达到了以考核促工作的目的。”就拿工作来说，考核办法规定，各区县要明确工作的专管部门，制定并及时公布统计数据和统计信息计划，规范工作流程等。综合处还安排专人就区县计划的执行情况、数据的准确性等考核内容进行定期抽查并认真记录存档。从无章可循到照章办事，在考评工作的带动下，各区县实现了数据的规范化。

政府信息公开作为一项备受社会关注的政府工作，今年也首次出现在区县综合考评体系中。资料管理中心副主任石平平谈道，把这项指标纳入对区县的考核，无疑将有助于统计公信力的整体提升。在政府信息公开一项指标的背后包含了主动公开、依申请公开、咨询服务、公众监督等11个方面，30项具体内容。“我们的考核重在务实，对于区县提交的自查报告，不要求长篇大论，说明情况并附好相关材料即可，如文件、会议纪要、网页截图等，切实减轻了区县的负担。”而考评反馈的也不仅仅是分数，还有对扣分原因的细致说明，真正做到了有的放矢。

激活全盘，引领海潮效应

“人思激励，绩效著闻。”有了前期的科学谋划，过程的缜密求实，一项考核的生命力还在于“终端”的积极回应。

7月10日，市局总队巡查组一行来到顺义局队，在这一全系统内部开展的大检查中，结合区县综合考评结果查找问题向来是重点内容之一。在这次巡查中，有关负责人坦诚地剖析了2012年度考核成绩不理想的原因，并明确表示要在今后的工作中正视不足，抓好各项整改措施的落实。

怀柔区统计局局长张同发对全系统开展综合考评的做法颇为赞同，“考评办法的实施，实际上为各区县统一了工作标准，大家奔着一个方向努力，这对于区县局队的规范化建设大有裨益。”尽管今年取得了全市第五的好成绩，但张同发更关注的是，怀柔局队距“成就经典”的工作目标还有多大差距。他强调说，“只有每一个环节都力争尽善尽美，我们的工作才可能成为经典。”

在近年来的考评中，东城局队始终位居前列，区经济社会调查队队长孙书振认为，“秘诀”有三，其一，高度重视，正确看待考评结果；其二，查找原因，制定整改措施；其三，落实责任，强化有效执行。“我们将以此为契机，再接再厉，加大基层基础工作建设和创新力度，进一步挖掘统计工作的亮点，力争取得更大的成绩。”

第5篇：法制建设会议纪要范文

一、领导高度重视，投入稳步增加，城管工作开展顺利。

1、各级领导充分重视，城管工作焕发生机与活力。今年，在区第六次党代会、第七次人代会上，提出了大力推进“中提升”战略，实现城市管理向精细化、网格化、人性化发展，进一步提升中心城区管理水平的工作目标，为城市管理注入了强劲动力。一是领导重视程度高。在国际女排赛事、国际儿童电影节、全国卫生城市复查、浙洽会等重大活动保障中，区各级领导多次亲临现场督促和检查城市管理工作，针对城市管理工作中存在的薄弱环节，多次召开部门协调会议，明确各部门职责分工，并形成会议纪要。分管城市管理工作的副区长，多次主持召开联席会议，及时解决工作中出现的急事、要事，每月听取一次工作汇报，年初主持召开了20*年全区城市管理工作会议，部署全年城市管理工作任务。今年9月，我局召开了*城管执法大队成立五周年庆典大会，市、区各有关领导都参加了会议，并作了重要指示，为下阶段我局的城管执法工作进一步指明了方向；二是协调破解城市管理难题。*大同村是一个较典型的城中村，周边群众生活环境较差。为此，区委书记陈利幸曾先后数次组织相关部门人员到大同村蹲点调查、现场办公。在区委主要领导的支持下，我局与区建筑工务局、新碶街道共同制定了大同村河道污染治理方案。把河道污水通过新铺设管道输入城市污水管网，对无法进入管网的河道污水，用吸污设备抽出来并对河道进行定期清淤和冲洗，以减少河道污染对群众生活的影响。为防止农用车在运输垃圾的过程中对环境造成的二次污染，区政府在调研后决定投资200万元，专门建造了*片垃圾中转站，由我局负责实施。建成后的生活垃圾中转站占地3亩左右，将有效解决*片区的垃圾清运问题；三是建立执法协调机制。为进一步推进城市管理执法权下放工作，落实我区《关于强化乡镇人民政府（街道办）基层行政执法工作的实施意见》，20*年8月份，在区委区府统一协调下，我局在*戚家山街道新成立了一支街道行政执法队伍，使我局的城市管理工作在街道乡镇得到了进一步的拓展与延伸。在借鉴大港综合警务室推行多部门联合执法成功经验的基础上，今年5月在区委常委会的协调下，我区又在*片成立了由区公安、新矸街道、区城管局共同派员组成的*综合警务室，进一步深化了公安协同城管执法的快速反应机制；四是考核机制进一步完善。在城市管理工作向乡镇城乡外延式发展的同时，进一步加强管理，将城市管理工作纳入各街道乡镇目标管理考核，占街道（乡镇）年终目标管理考核的4分。首次将街道（乡镇）自聘的城管队员纳入执法中队考核，对城管队员的行为准则作了详细规定，严防城管队员言语粗暴、管理野蛮等现象的发生。根据区委、区府对我局20*年度工作目标管理考核意见，强化了局属各事业单位的目标考核管理，制定了《20*年度事业单位目标考核方法》，逐项分解指标，充分发挥干部职工的工作积极性和主动性。

2、理顺体制，积极构造“和谐城管”新格局。在区领导的协调下，逐步理顺城市管理机制。针对我区污水处置管理相对混乱的局面，经区政府研究决定，将宁波开发区岩东污水处理厂建设有限公司与宁波开发区岩东污水处理厂合并，更名为宁波*岩东排水有限公司。同时，将开发区污水管理处更名为*区（开发区）排水管理处，划归*城管局管理，彻底解决了原来多部门重复管理的局面，使我区污水处置工作的管理体制真正得到理顺；结合全国卫生城市复查的有利契机，在区创卫办的支持下，与华山小学、东海实验学校等五所学校组建了“少年城管学校”，与杜鹃社区、牡丹社区等多家社区签署了“共建公约”，与*最大的企业—申洲公司开展了多次联合专项整治行动。通过学校、社区、企业三位一体的齐抓共管，一种全方位、立体式城市管理模式已具雏型，“文明家园手牵手，和谐城市心连心”的全社会共建*美好新家园的和谐氛围正在形成。

3、转变理念，努力构建“服务型”城管。今年全国“两会”以来，关注民生、共建和谐社会已成为各地政府工作的重中之重。为紧跟时代节拍，根据*区委、区府相关精神要求，结合我区城乡结合部及工业区周边的流动设摊现象难以根治问题，局党委在区领导的支持下，经细致调研多方论证，在大力推行路段分类管理的基础上，从人性化管理、服务广大群众的角度出发，投资100万元，在位于*城乡结合部的*村建立两个临时市场，把*区域周边的流动摊贩和大排档纳入市场进行有序管理，从而满足低收入人群的购买需求，实现城市管理从“硬堵”向“巧疏”转变，将在一定程度上有效缓和城市管理与特困人群流动设摊之间的矛盾。目前，该项目已进入收尾阶段。与此同时，*城管局面向市民推出了5张极富特色的“城管名片”。五张名片由“市政联系卡、停车导向图、燃气安全卡、社区联络卡、城管服务卡”组成，在管理和执法过程中向市民发放。目前已累计向沿街经营户、企业、学校、社区、城中村发放各类“城管名片”共2万余张，极大方便了市民群众的日常生活，畅通了市民与城管部门之间的联系，在城管与市民之间架起了一座连心桥。

4、加大城市维护经费投入，切实提高维护管理力度。为确保城市维护经费落实，基本满足正常的设施维护、综合执法需求，根据区财政部门的要求，年初编制并上报城管系统年度部门预算，制定全年城市维护费的分配方案，确保管理资金到位。20*年我区下达城市维护费项目经费预算指标4450万元；区预算追加369.6万元；长江路与明州路等路口改造工程860万元，骆霞线改造一期（长江路—珠江路）改造工程784万元，骆霞线辅道644万元，黄山路拓宽工程393万元，骆霞线（珠江路—海河路）拓宽工程349万元，太平洋工业区道路改造工程782.5万元。全年用于道路、绿化改造资金共计8632.1万元，比去年（7130.6万元）增长21%。

二、加强管理与养护，城市配套服务设施不断完善。

1、市政设施畅通化。以实施市政道路专项改造为重点，不断加强市政设施管养工作。根据区财政1000万市政设施专项维修资金的安排，我们在充分调研的基础上，启动了20*年市政配套设施改造项目，分三期进行改造，主要改造项目为人行道改造、路面改造、停车场改造、背街小巷改造等市政工程共17个工程，涉及30多条道路。目前，第一、第二期项目已基本完成，第三期项目已正式启动。20*年市政处以方便群众出行为出发点，重点解决了群众行路难问题。投入专项资金共311.7万元完成了对镇小路、农技弄、公安路、幼苗路、爱国路等小街小弄的专项改造，解决了城区小街小弄路难行、深积水问题，方便了广大群众日常通行。继续对桥梁实行“一桥一卡”电脑化管理工作，并对新增桥梁进行添加。全年共完成通途路太河桥接坡、明州路规划河桥接坡等桥梁接坡改造9座。完成了大路村、凤洋村等6个村的撤村改居道路照明工程。至11月底，市政设施专项改造共完成砼路面11840平方米、沥青路面3283平方米，新铺人行道17575平方米，安装路灯400杆，改造下水道683米。相比20*年底，*城区新增道路4条，增加道路长度4.4KM，增加道路养护面积15万M2，其中增加人行道面积2.2万M2。各项主要设施拥有指标仍列市区前茅，经综合评定市政设施完好率达90.4%。全年市政设施人行道改造共获得单项奖3项并获得宁波市市政工程协会城区组市政设施管理优良奖和市政设施资料管理规范奖。20*年城管局市政处被评为省市政行业协会先进单位。

2、绿化景观精品化。实施“增色添香”工程，全年共投入资金963万元，对恒山路（钱塘江路—富春江路）机非隔离带、黄山路（新大路—凤洋一路）中间绿化带、龙角山路等道路共25个绿化工程进行了绿化升级改造，完成总改造面积14.1万平方米。积极做好裸地排查和补种复绿，今年1—11月份累计补种乔木29421株、灌木152274株，补种草坪17357平方米，绿地恢复6400平方米，新种绿地面积2万余平方米。加强与群众生活息息相关的城区公园绿地的改造与升级，投资250万元建设太河沿河公园绿地2.3万平方米；投资20万元，完成小山公园的园灯改造，统一配备了节能灯具；投资15万元，新增中河路小游园1530平方米，有效地提高了城区公园景观效果，为市民提供如诗如画的休闲养身环境。继续抓好园林式居住小区、园林式单位的复查工作，由区绿化办牵头对7个园林式居住小区、14家园林式单位进行了复查，指导新建设小区开展园林式居住小区创建工作。今年共投入500万元，完成了对金港花园、华恒公寓、桃源里小区、景第公寓等四个小区绿化、自来水、管线综合升级改造。20*年3月，*区城管局下属园林处被（市）评为园林绿化管理先进单位。

3、市容环境优美化。根据市城管局提出的大城管、全覆盖的目标及建设社会主义新农村的总体要求，我局通过二年的探索和实践，先后制定并出台了《*区全面推进市容环境卫生责任区制度实施方案》、《*区建筑垃圾处置管理实施细则》、《*区建筑垃圾处置管理实施意见》、《*区餐厨垃圾专项整治工作方案》等一系列规范性文件，逐步完成了对全区街道、乡镇市容环境卫生目标考核工作，形成了全区市容环境卫生城乡一体化管理机制，使全区街道、乡镇市容环境卫生面貌得到了明显改善。首先，加大了投入。今年投入460万元在新矸和亚浦街道新建了2座垃圾中转站，全区共投入384.3万元在各街道乡镇新增各类环卫车辆共16辆，其中8吨以上5辆，使保洁面积进一步扩大至城乡结合部和背街小巷。截止11月份，我区城区保洁面积达290万平方米，18小时保洁面积250万平方米，18小时保洁率达到76%，比去年同期上升16个百分点，机扫面积为201万平方米，机扫率达到65%，比去年同期上升5个百分点；其次，规范了各类垃圾处置。1—11月份*城区98家主要餐饮单位中已有80家餐饮单位实施了餐厨垃圾集中清运处置，处置率达到81.6%；全区共规范化处置生活垃圾13.8万吨，处置粪便2.5万吨，查处各类渣土案件65起，处置装潢垃圾18594吨，调剂回填装潢垃圾约6000吨。所有垃圾都在垃圾中转站实行处理分类，妥善处置。全区8座垃圾中转站均设置有有效除臭系统，基本实现了垃圾清洁化处理。再次，完善公厕管理。进一步将社会公厕纳入区环境卫生管理处考核范围规范管理，全年共完成简易公厕改造8座，城区有4座公厕实行24小时免费开放，达22%。其中*城区海韵园、海晨园、星中路公厕率先在全市公厕范围内提供免费手纸，这一方便往来群众的细节创新，成为我区今年公厕管理过程中的亮点，将进一步在城区范围内推广。

三、文明管理，严格执法，城管执法水平不断提高

1、创新执法机制，落实执法责任。一是执法机制不断完善。落实执法管理责任制，实行定时、定员、定岗、定职责、定奖惩的五定考核制度，使工作职责落到实处。推行路段分类管理、明确标准，建立健全巡查机制，加强重要路段的执法力度。实行定点管理与徒步巡查相结合、路段管理与机动巡查相结合的管理形式，初步实现了工作范围的全覆盖。二是抓好队伍培训。为转变城管执法理念和工作方法，强化执法能力，提高执法水平，利用每月一次的中层例会，经常性地开展执法工作研讨；建立以大队案审科为主的执法培训工作小组，定期对各中队进行执法培训，参训率达100%，不断提高基层执法队员执法水平。三是不断创新执法方式。针对城区新疆羊肉摊贩属于少数民族、言语不通、难管理的状况，执法大队率先在全市范围引入“城管课堂”的做法，请精通维语的老师有针对性地给执法队员授课，让每一位执法队员都能掌握简单实用的对话语句，有效解决了这一困扰城区环境的老大难问题；结合*城区小山公园地处城中村，人员相对复杂、夏天夜间流动摊贩人满为患的局面，采取灵活机动的“提前介入、教育为先”的做法。在通过发放告知书、宣传册教育的同时，让执法队员在晚间还末形成市场之前介入蹲点，发现一起，劝告一起，既避免了夜间强行整治可能引发的肢体冲突又收到了极好的效果，为小山公园附近城乡居民营造了一个温馨的休闲娱乐环境。

2、重视队伍建设，加强督察力度。一是加强执法队伍建设。为切实加强队伍管理，大队完善了督察工作方案，建立了一套保障廉洁的监督机制，维护形象的督察机制，奖勤罚懒的奖惩机制及过错追究责任机制。对队员行为规范、到岗到位责任落实、执法效果和形象、依法办理案件情况进行每月一次的督察，每季度一次综合考核，每半年一次全面考核，并及时将每一次的考核结果反馈给队员，保障和监督各中队执法队员依法履行职责、遵守纪律，防止不作为、乱作为等行为出现。为完善中队内部管理，在对4名中层进行轮岗的同时，在大队内部新选拔任用了6名中层干部，使一批德才兼备、富有一线工作经验的队员脱颖而出，充分调动了干部职工的积极性和工作热情。20*年9月，*城管局又面向社会公开招聘了15名城市管理行政执法队员，并在12月初完成了培训上路执勤，不仅为行政执法队伍注入了新鲜血液，更如初升的旭日，赋予年轻的城管以朝气与活力。二是以人为本开展工作，在服务中管理，在管理中执法。从人性化管理的角度出发，以服务市民为中心，在服务中坚持原则，严格管理；在管理中，讲究方法，严格执法；在执法过程中，坚持注重日常的宣传教育、服务先行，实行文明管理；对屡管屡犯，视城管法规于不顾的人员，坚决依法处理。相继开展了违章建筑、流动摊贩、夜间施工、渣土乱倾倒等专项行动，使执法队伍进一步得到锤炼，城管形象进一步得以提升。三是健全投诉处理督办机制，解决群众关心的热点、难点问题。为使群众投诉办理情况做到“件件有回复，事事有着落”，执法大队始终坚持接到举报30分钟内赶到现场，并及时将处理结果反馈给举报人，指挥中心做到24小时专人值班，通过建立礼貌接听、准确记录、每日汇总、领导批办、全程督办、征求举报人意见等工作程序，快速、高效地办理了各类投诉，全年共受理各类投诉2737起，无一起重复投诉案件，多次受到区领导、区效能办的通报表扬，多次收到群众表扬信件。20*年*执法大队城区中队先后获得了*区青年志愿服务先进单位、市装备管理先进单位和绿地认养管理先进单位等荣誉称号，新矸中队被评为省级保护母亲河先进集体。

3、加强法制建设，提高办案质量。以市城管系统优秀案卷评比和星级办案能手评选为契机，健全案件审核制度，对中队承办个案进行打分，提高队员对案件质量的重视。强化法制指导和服务，案审科定期对疑难复杂案件和难点热点问题进行分析，向各中队提供法律帮助，提出指导性意见。注重执法公开透明，案件审理工作坚持公开、公正和保障当事人合法权益的原则，使办案人员的自由裁量权受到社会监督。重大、重要行政处罚案件的审理实行例会制度，由大队领导召集各中层干部集体讨论决定。同时，还建立了行政执法错案追究制、行政处罚备案制，进一步完善了处罚程序，要求各中队的执法案件定时上报。从而，既提高了办案效率，又使执法情况得到有效的监督，避免关系案、人情案的发生。大队案审处全年没有发生一起错案，也没有发生一起行政、行政复议案件，保证了办案质量。截止11月底，执法大队共查处各类案件1868起，罚款164.845万元，其中一般程序477起，罚款158.957万元。简易程序1391起，罚款5.888万元，机动车违停抄告1105起，录入交警联网949起，接受处理680起。执法文书制作、案卷装订整洁规范，在区行政执法案卷评比中被区政府法制办通报表扬。

4、加强装备管理，充实装备力量。为了进一步规范装备管理，我局制定了装备使用登记制度、装备操作规程、装备出行申请制度，大队装备实行分级管理，装备管理责任落实到各中队，建立健全装备管理台帐，中队装备管理实行装备日清点制，大队综合科按月对各中队所使用的执法装备进行核查，将装备使用、管理情况纳入考核范围，使各项装备管理工作责任明确、条理分明。为改善执法环境，在区政府的重视下，不断加强执法队伍装备力量，新购置了执法指挥车1辆，皮卡车4辆，手提式无线调频对讲机12部，数码相机4台，摄相机4台，大大提高了执法通讯的便捷和高效。全年累计投入装备经费100.45万元，比去年同期（68.28万元）增长了47.1%。

四、服务于民，公用行业管理不断规范。

1、节水型城市创建有序推进。在“中国水日”、“中国水周”、第十六个“城市节水宣传周”中，通过在行政大楼、海韵公园、城区各主要路段设立节水广告宣传图片、发放节水手册、展示节水器具，开展节水知识有奖问答等活动，全方位、多层次地进行节水宣传，大力推进节水型城市创建工作。通过一年的努力，继玉兰社区里仁花园、芝兰社区明州花园之后我区海棠社区新艳公寓创建节水型小区顺利通过了宁波市供节水办考核验收。

2、燃气管理进一步加强。始终坚持为群众服务意识，在区政府的关心和协调下，为通途路以南拆迁安置小区美好家园、滨海锦苑等共计7000户居民安装了天然气管道，解决了居民用气难问题。多次召开*区瓶装液化气市场安全管理工作会议，不断强化“安全第一”意识。对我区5家液化气经营公司、41个液化气供应点和8个瓶组气化站及3家储灌站进行了地毯式检查。区燃气办会同城管执法部门不间断地进行突击性检查。全年共取缔无证液化气供应点20家、暂扣钢瓶80只、罚款15000元；加强燃气安全宣传，组织开展“关爱生命、安全用气”的咨询活动，在海韵园内摆放各类燃气知识安全图片，分发宣传资料，接待群众咨询，听取群众意见，受到了群众的好评，今年我区3家瓶装煤气公司全部被评为市级星级储灌站。

第6篇：法制建设会议纪要范文

关键词：食品安全 风险评估 科学顾问 合法性危机

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）02-0090-10

虽然不同国家和地区对食品安全风险评估的科学顾问具有不同的称谓，比如，在美国，食品安全风险评估的科学顾问是食品建议委员会① 和食品与药品管理局的科学委员会；② 在欧盟，是欧洲食品安全管理局的科学委员会和科学小组；③我国食品安全风险评估科学顾问则是食品安全风险评估专家委员会④与食品安全风险评估中心。⑤虽然称谓不同，但它们都应当承担相似的制度功能，即增强食品安全风险评估结论的科学性，进而保障食品安全风险管理决策的合法性。然而，与欧盟及美国的食品安全风险评估科学顾问制度相比，由于我国的食品安全风险评估科学顾问制度起步比较晚，理论研究相当欠缺，积累的经验也相对不足，因而在实践中引发了诸多问题，致使社会公众对该项制度产生了严重的不信任，也削弱了行政机关所作出的食品安全风险管理决策的科学性。由此，亟需从食品安全法制的视角探究治理我国食品安全风险评估科学顾问的具体之道。围绕该问题，笔者主要从以下三方面展开论述。

一、食品安全风险评估科学顾问合法性危机之突出表现

我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机，既体现在他们对特定食品实施风险评估的情形之中，也表现在社会公众需要他们积极对某一食品实施风险评估时，他们却不作为或迟延作为的情形之中。对于前一种情形，可以称为“作为行为”中的合法性危机；对于后一种情形，可以称为“不作为行为”中的合法性危机。

（一）“作为行为”中的合法性危机

尽管到目前为止，我国食品安全风险评估科学顾问从事的食品安全风险评估实例并不多，然而，从这些为数不多的风险评估实例中不难发现，他们已经陷入了合法性危机，突出表现为社会公众和同行专家对科学顾问作出的风险评估结论持怀疑和不信任的态度，而对制度的信任是人们服从该制度的心理基础，也是制度具有生命力的动力机制。⑥因而，缺乏公众信任的食品安全风险评估科学顾问自然不会得到公众的支持，科学顾问中的专家也被戏称为“砖家”。有时，甚至连行政机关自身也不得不不采纳科学顾问所作出的风险评估结论。比如，针对一些人大代表和学者对我国全民食盐强制加碘策略的科学性的质疑，⑦2010年4月7日，卫生部致函国家食品安全风险评估专家委员会，要求对膳食中碘对健康的影响进行评估。2010年5月14日，国家食品安全风险评估委员会发表《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》报告。该报告的基本结论是，继续实施食盐加碘策略对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要。⑧2010年7月，卫生部依据该风险评估报告，作出由于我国居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险而继续实施食盐强制加碘策略的决策。应当指出，《食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》是我国食品安全风险评估委员会首次就重大食品安全问题的潜在风险作出的评估。然而，该风险评估报告一出炉，就遭到不少同行专家和社会公众的强烈质疑与反对，有学者甚至认为该风险评估报告是“一场魔术”，而卫生部以及食品安全风险评估科学顾问是“魔术师”。⑨然而，值得玩味的是，2011年8月31日，卫生部《食用盐碘含量》标准，规定从2012年3月15日起，食盐碘含量将不再“一刀切”，各地可以根据当地人群实际碘营养水平，在规定范围内浮动添加。⑩显然，《食用盐碘含量》标准的修改从反面证明了此前国家食品安全风险评估委员会的风险评估报告的科学性之不足。又如，作为2010年我国食品安全重大议题之一的面粉增白剂存废之争（化学物质过氧化苯甲酰、过氧化钙的俗称），终因卫生部于2010年12月14日就撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙公开征求意见，而暂告停歇。卫生部于公开征求意见过程中《关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况》，以权威的官方信息宣布了国内外关于在面粉中使用过氧化苯甲酰的安全限量标准，以及在此限量下使用的安全性，这是具有科学意义的风险评估结论。B11它是卫生部依据食品安全风险评估专家的意见作出的结论。然而它同样受到同行专家和社会公众的批评与质疑；B12同时，卫生部的决策也未完全依据该评估结论。既然是具有科学性的风险评估结论，那么就应当作为卫生部决策的依据，B13既然在面粉中使用安全限量之内的过氧化苯甲酰不会对人体带来健康风险，那么卫生部就应当作出坚持在面粉中可以使用安全限量之内的过氧化苯甲酰的决定，然而，卫生部却作出了一年过渡期后彻底废除面粉添加剂的决定。B14再如，2012年11月19日21世纪网报道，第三方检测显示酒鬼酒中的塑化剂含量超标高达260%，由此引起社会公众强烈恐慌。两天之后，国家质检总局、卫生部和国家食品安全风险评估中心有关负责同志公布，“国家食品安全风险评估中心根据国际通用风险评估方法和欧洲食品安全局推荐的人体可以耐受摄入量，以媒体报道的酒鬼酒中塑化剂含量为1.08mg/kg计算，按照我国人均预期寿命，每天饮用1斤，其中的塑化剂不会对健康造成损害”。B15显然，这一意见属于科学意义上的对酒鬼酒中安全限量的塑化剂的风险评估结论，理应受到社会公众和同行专家的尊重，然而，社会公众和同行专家对此并不接受。这既表现为酒鬼酒的股票在复牌当日就遭股民大量抛售而跌停，同时也殃及整个白酒行业板块，也表现为该结论正日益受到社会公众和专家学者的诘难。B16这是因为，2011年6月卫生部签发的551号文件《卫生部办公厅官员通报食品及食品添加剂中邻苯二甲酸酯类物质最大残留量的函》规定塑化剂的最大残留量为0.3㎎/㎏，卫生部的这份文件中所规定的限量值是基于风险评估的结果，B17可是，国家食品安全风险评估中心的负责人却认为超过该文件规定最大残留量近3倍的酒鬼酒，每天饮用1斤也不会对人健康带来损害，这显然与卫生部之前所规定的限量值相矛盾。而据新浪网的一份题为《白酒塑化剂事件是否对你有影响》的调查，自国家食品安全风险评估中心评估意见的3天之内，就有近3万人参与其中，对于四个选项：担心影响健康，将逐渐戒酒并劝告身边亲友；无所谓，身体已经被苏丹红、地沟油等练得百毒不侵；不受影响，而且中国是酒文化，饮酒量无法自己控制；相信权威部门，每天饮用白酒不超过1斤就没问题。参与调查者投赞成票的比例分别是：54.7%、33.1%、 6.3%和5.9% ，B18也就是说，参与调查的社会公众极为不信任国家食品安全风险评估中心的评估意见。

（二）“不作为行为”中的合法性危机

在实践中，其合法性危机还表现为不作为或迟延作为，对于一些其危害性在科学上存在争议的食品没有给出权威性的评估意见，对于一些事关社会公众重大健康风险的食品，则迟迟未实施风险评估，由此所带来的负面后果毋庸置疑。比如，对于转基因食品安全的风险评估，我国的食品安全风险评估科学顾问至今尚未作出科学的评估结论。然而，在科学界，对于转基因食品安全的风险，一直存在广泛的争议以及许多不确定性，诸如，它们对生命结构改变后的连锁反应不确定；导致食物链潜在风险不确定；污染、增殖、扩散及其清除途径不确定等。B19可是，一些转基因食品生产企业基于巨大的商业利益考虑，一方面转基因食品对人体不存在健康风险的评估报告，另一方面则大量种植和销售非法的转基因作物和食品，对此，2011年4月28日的《每日经济新闻》、B204月29日的《华夏时报》、B21《经济观察网》、B22《中国新闻网》B23以及《中国经营网》B24等媒体作了详细披露。这些媒体报道所揭问题着实让社会公众担心，其中，有两个问题值得深究：一是为农业部抽检不合格，从而遭到“封杀”的超级玉米品种，都是经国家农作物品种审定委员会审定通过的“合格”产品，比如，“登海605”、“登海662”等；二是在安全性未加以明确之前，违法的转基因食物已进入多地多个品种的儿童食物，比如，惠氏“S-26爱儿素婴儿配方豆粉”、 伊利“胡萝卜营养米粉”、含有转基因水稻Bt63成分的米饭等等。而这两个问题都指向对转基因作物或食品的风险评估。换言之，如果对这些转基因作物或食品，我国食品安全风险评估科学顾问在事先能作出客观、中立的科学评估，就不会产生一系列可能侵害社会公众及公共利益的后果。可是，我国食品安全风险评估科学顾问对之一直沉默不语。又如，在2008年9月三鹿问题奶粉全面披露之前的3个月，在国家质检总局食品生产监督司网站上，就有消费者投诉婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石的情况。然而，食品安全风险评估科学顾问并没有启动对三鹿问题奶粉的风险评估，因而无法确切掌握三鹿问题奶粉的社会危害性，也就没有采取及时和有效的防范措施。等到卫生部组织调查组对三鹿集团奶粉进行深入调查时，已经是在9月中旬了，错过了治理三鹿奶粉危机事件的关键3个月，这不仅在客观上加速了三鹿奶粉集团的灭亡，也加重了对消费者的损害。B25再如，前述酒鬼酒，甚至是整个白酒行业中的塑化剂事件。由于在2011年5、6月间，我国台湾地区发生因塑化剂而引发的重大食品安全危机，波及数百家厂商、千余项产品，岛内民众更是一度谈 “塑”色变，在这种背景下，2011年6月中国酒业协会因获知白酒产品中含有塑化剂有关信息，要求相关企业查清白酒中的塑化剂产生来源，当年12月又通知要求白酒企业进一步提高食品安全意识，2012年4月，协会再次强调严控白酒产品塑化剂含量。B26从理论上讲，既然我国台湾地区发生了塑化剂事件，而我国大陆的酒业协会也已经反复强调查清和严控相关白酒企业中的塑化剂，那么我国的食品安全风险评估科学顾问应当有所作为，积极主动地对白酒的塑化剂安全限量进行风险评估，然而，他们一直无所作为，直到2012年11月19日21世纪网进行相关报道之后，才匆匆发表意见。可是，社会公众已经对他们的意见持不信任态度。其他事关社会公众重大健康风险的食品，比如，食品中的反式脂肪酸、镉的膳食暴露等，食品安全风险评估科学顾问至今也未给出明确的科学评估建议。

二、食品安全风险评估科学顾问合法性危机之原因分析

以上分析表明，我国食品安全风险评估科学顾问已经陷入了合法性危机，那么他们陷入合法性危机的原因何在？纵观在实践中所暴露出的问题，笔者认为可以归纳为以下几方面。

（一）科学顾问缺乏科学上的卓越性

专家权威是一种建立在科学理性基础上异于传统强制性的知识话语权。B27正是由于缺乏科学上的卓越性，才使我国食品安全风险评估科学顾问权威的根基受到动摇，社会公众难以信任他们能够作出科学的风险评估结论或者他们自身能够对社会需求作出积极的回应。那么我国的食品安全风险评估科学顾问为何会缺乏科学上的卓越性？一些学者将其中的原因更多地归咎于食品安全风险问题在客观上的复杂性和食品安全风险评估科学自身的局限性。B28“任何参与为风险决策提供信息的科学家都不会对事实的不确定性感到意外。认识数据的局限性是基本的科学训练”。B29然而，笔者认为，这一原因是包括欧盟及美国在内的世界各国食品安全风险评估科学顾问都普遍存在的，而科学的食品安全风险评估科学顾问法律制度的一个重要目的就是尽可能化解这种因复杂性和局限性所带来的难题，于是才对食品安全风险评估科学顾问的卓越性提出严格、甚至是苛刻的要求。由此，从法制建设角度而言，我们需要从我国现行的规范食品安全风险评估科学顾问的法律制度层面来分析导致他们缺乏科学上的卓越性的具体原因。

1.缺乏一整套严格和公正的程序制度来招聘和遴选最高水准的科学专家组成食品安全风险评估科学顾问。对于我国食品安全风险评估科学顾问的成员的招聘和遴选程序及其所应具备的专业水平，《食品安全法》及其实施条例、《食品安全风险评估管理规定（试行）》都没有规定。对于作为科学顾问组成部分的食品安全风险评估专家委员会的专家的条件，《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第13条作了规定。其中，涉及专业水平的条件有三项：即从事专业技术工作，具有副高级以上专业职称（副高级职称者需具有博士学位），年龄在 65岁以下（院士除外），身体健康；具体从事食品安全风险评估工作，或者从事与食品安全风险评估相关的工作；业务水平突出，在国内相关专业领域具有较高的学术威望，或者具备丰富的工作经验。对于食品安全风险评估中心的专家的条件，现有法律规范及卫生部的规范性文件都没有规定。而对于这些专家的招聘和遴选程序，也缺乏法律规范依据，这表明行政机关在遴选和聘请科学顾问的专家方面，实际上存在着非常大的自由裁量空间。例如，关于我国第一届国家食品安全风险评估专家委员会的成员组成，在卫生部官方网页上只能看到专家委员会的成立决定、拟入选以及最终确定入选名单的公示通知，对于专家的选择标准、程序、方式等问题仅有一句话：即“第一届风险评估专家委员会是在有关部门、科研机构和大专院校推荐的专家中，按照多学科组成、代表性和独立评估等原则产生的，并向社会进行了公示”。 B30

2.缺乏严格的质量保障程序来确保科学顾问所作出的风险评估结论具有可靠性。基于食品安全风险本身的复杂性以及科学顾问专家知识的局限性，为确保科学顾问所作出的评估结论经得起同行专家和社会公众的诘难和质疑，就需要一整套严格的质量保障程序来确保科学顾问的评估结论是权威和可靠的。对此，我国现行法律规范却处于空白状态。而在食品安全风险评估科学顾问法制比较发达的地区，则已建立比较完善的制度。例如，欧洲食品安全管理局的四阶段质量保障程序：一是自我评估：欧洲食品安全管理局的科学委员会使用自我审查的形式来确保持续性地遵循相同的步骤以实施每一次科学评估，比如，确保所有的科学数据被清楚地描述和参考、在规定的期限之内达成共识等；二是内部审查，欧洲食品安全管理局的一个内部审查小组对经自我评估程序的科学结论作第二次复查，该小组会提出修改建议；三是外部审查，欧洲食品安全管理局通过建立外部独立的专家小组来对其内部的质量审查程序加以审查，外部专家小组会提出建议；四是质量管理年度报告，欧洲食品安全管理将内部和外部的审查建议汇编成质量管理年度报告，该报告的作用是增强其工作程序的质量，并在其官方网站上公布。

3.缺乏完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络体系来有效地支撑科学顾问开展高质量的风险评估工作。因为食品安全风险评估科学顾问不能在真空中从事食品安全风险评估工作，需要大量精确的信息和专业化的科学知识与数据，所以在法律上需要安排一种确保科学顾问开展高质量的风险评估工作的支撑体系，也就是完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络体系。然而，对于这样一种支撑体系，我国现行相关法律规范并没有较为科学的规定。唯一的依据是《食品安全风险评估管理规定（试行）》第8条和第4条的规定。根据第8条第1款的规定，食品安全风险评估专家委员会无权收集需要评估的食品的风险信息和数据，而是由卫生部来提供，即卫生部根据食品安全风险评估的需要组织收集有关信息和资料。可是，卫生部如何收集信息和资料呢？于是，根据第4条的规定，由卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。那么，其他国家行政机关又如何提供信息和数据呢？根据第8条第2款的规定，国务院有关部门和县级以上地方农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等有关部门应当协助收集前款规定的食品安全风险评估信息和资料。通过分析这些条款可以发现，目前支撑我国食品安全风险评估科学顾问开展高质量的风险评估的信息网络体系是十分脆弱的。理由在于：一是将大量的食品安全风险信息源排除在该体系之外。我国的现实情况是，主要的食品安全风险评估信息和数据存在于食品生产和经营企业、各类行业协会、以及农村和乡镇。按照现行的网络体系，这些最重要的食品安全风险信息源却被排除在外。二是虽然规定了国务院有关部门和县级以上地方政府有关部门应当协助卫生部收集信息，但这些部门到底有哪些？通过什么途径协助、不协助的法律后果是什么，协助的期限是多少等问题，则没有规定。三是虽然规定了由卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据和技术信息的收集，但现行的食品安全风险评估技术机构在人员、编制、经费等方面都存在不足，比如，它只是一个事业单位，只有总共200多个编制，目前全国只有一家等。至于它如何与中央和地方其他相关食品安全风险监管机关沟通和联络，如何获得这些机关的协助等重要问题，现行法律都没有规定。

（二）科学顾问缺乏科学上的独立性

专家的本质特点是价值中立，以确保专家能够忠实于公共利益，在不受外部影响的情况下来实施食品安全风险评估的独立性制度，是实现其科学上的卓越性的最重要手段，同时，也是赢得社会公众和其他同行信任的重要因素。《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条规定：“国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正。任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作。”《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第19条规定：“专家委员会根据卫生部下达的风险评估任务，按照相应程序独立开展风险评估工作。”由此可见，我国有关食品安全风险评估的法律规范及其他规范性文件已经明确了专家独立、客观、公正地进行风险评估的基本原则，然而，这些原则性的规定根本无法为食品安全风险评估工作的独立开展提供强有力的和可以操作的保障。在现实中，缺乏独立性保障的食品安全风险评估科学顾问的成员，既可能被政府潜在的权力运行规则所牵制，成为“傀儡”专家，也有可能成为利益集团的代言人，成为被管制者借以捕获管制者的工具。B31具体而言，我国食品安全风险评估科学顾问存在依附性的情形主要体现在以下两个方面。

1. 对行政机关的依附。虽然《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条规定食品安全风险评估专家委员会独立实施风险评估，但令人感到困惑的是，该管理规定的其他诸多条款却让食品安全风险评估专家委员会严重依附于行政机关。比如，第7条规定，国家食品安全风险评估专家委员会开展食品安全风险评估任务的来源由卫生部下达；第10条规定，对于国家食品安全风险评估计划和优先评估项目的确定，由卫生部决定；第12条第1款规定，对于根据卫生部下达的评估任务，国家食品安全风险评估专家委员会提出风险评估实施方案，需要报卫生部备案；第12条第2款规定，对于在实施风险评估过程中，需要进一步补充信息和数据的，国家食品安全风险评估专家委员会需要向卫生部提出数据和信息采集方案的建议。而第15条和第18条甚至进一步规定，对于风险评估的结果和报告，国家食品安全风险评估专家委员会应当及时向卫生部报告；对于食品安全风险评估结果的公布，则由卫生部依法向社会公布。显然，这些条款严重削弱了食品安全风险评估专家委员会的独立性。而从实践中来看，以第一届国家食品安全风险评估专家委员会的组成情况为例，进行评估的42名委员绝大多数都来自国家部委的下属机构，委员会委员由卫生部选聘，分别来自于各有关医药院校、科研单位、药检部门及医院各不同专业。B32至于我国科学顾问的另一组成部分——食品安全风险评估中心，则直接属于事业单位，受国家行政机关的领导和监督。因为国家食品安全风险评估中心建立了理事会，是食品安全风险评估中心的决策监督机构，负责中心的发展规划、财务预决算、重大事务、章程拟订和修订等事项，按照有关规定履行人事等方面的管理职责，并监督食品安全风险评估中心的运行。而卫生部是食品安全风险评估中心理事长单位，国务院食品安全办、农业部为副理事长单位，工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门为理事单位。虽然从理论上而言，让食品安全风险评估科学顾问依附行政机关的初衷正是为了科学决策，但是行政机关的决策思维和使命与科学顾问的工作思维和使命并不一致，有时，甚至完全相反。面对强大的行政权力，科学顾问往往丧失独立性，他们被称作“御用专家”，科学也就变成了政治的工具。

2.缺乏保障科学顾问忠实于公共利益和客观地科学事实的具体制度。尽管《食品安全风险评估管理规定（试行）》第7、10、12条等条款使得食品安全风险评估科学顾问依附于行政机关，但这并不必然导致科学顾问一定不能忠实于科学事实，可是，如果缺乏保障科学顾问忠实于科学事实的具体制度，那么则根本无法实现客观、公正和独立。这是因为，食品安全风险评估科学顾问成员的中立性本身只是一个假设，他们具有经济人动机，“经济人”或“理性人”的基本行为动机是获利，追求的是个人效用、利润的最大化，这种在评估过程中的自利取向往往会埋下损害他人及公众利益的祸根。B33依据公共理论选择逻辑，由于专家行为的灵活性以及自利动机的强烈刺激，当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时，他们的行为实际上也是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是其声称的最大限度地增进公共利益。B34然而，对于此类保障科学顾问忠实于科学事实和公共利益的制度，我国现行的法律规范没有规定。虽然《国家食品安全风险评估专家委员会章程》在第15条B35和第17条第（四）项B36有所规定，但是这些规定极为原则，缺乏可操作性，比如，如何认定“可能与自身利益相关的风险评估工作”中的“利益”，由谁来认定，以及通过何种程序认定等，都没有规定。

（三）科学顾问的活动缺乏公开透明性

我国食品安全风险评估科学顾问的评估结论若要获得社会公众和同行专家的信任与支持，还需要遵循公开和透明的法律规则。这是因为，如果他们的活动是不为公众所知的或者在很大程度上不为公众所知，公众难以监督他们的行为，对其信任自然会大打折扣。这正如有学者所指出的：“通过公开的决策程序，将使原本黑盒子式的政策形成过程处于大众舆论监督的阳光下，降低了行政官僚图利自我或他人的可能，强化了责任监督机制，增进了民众对于政府的信赖”。B37尽管这一观点主要针对行政机关而言，然而同样适用于我国食品安全风险评估科学顾问的行为。可是，现行的关于食品安全风险评估科学顾问的法律规范对此仅作了极为有限的规定，即《食品安全风险评估管理规定（试行）》第18条规定， 卫生部应当依法向社会公布食品安全风险评估结果。此外，通过对食品安全风险评估中心网站公开的仅有的3份食品安全风险评估报告——《食品中丙烯酰胺的危险性评估》、《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》、《苏丹红危险性评估报告》——的分析和梳理可以发现，对于每一项食品安全风险评估科学建议的目标和适用范围的信息，参与食品安全风险评估的专家名单（除《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》注明了专家组和工作组名单外），评估的议程和时间，关于科学建议的会议纪要、少数派成员的意见，这些科学建议被拒绝或修改的理由等信息均未涉及，也没有公开；对于某一食品安全风险作出评估建议时，所使用的任何既定的指南、数据质量标准、默认假设、决定标准以及对于任何偏离既定规定的做法的理由等信息，用以识别相关数据和其他信息的方法，作出科学建议所依据的数据来源信息，适用或排除某些数据的标准的信息等公开较少且不全面和完整；对于作出科学建议时所涉及的不确定性和差异性的信息以及对其进行解释说明的信息等并未一同公开。显然，我国食品安全风险评估科学顾问的行为依然主要是黑盒子式活动，离全过程的透明和公开还有非常遥远的距离。

三、克服食品安全风险评估科学顾问合法性危机之食品安全法制度

以上对我国食品安全风险评估科学顾问合法性危机突出表现及其原因的分析，其实揭示了我国《食品安全法》以及其他规范科学顾问的相关法律规范，既没有考虑对科学顾问的中立性、权威性、透明性的诉求，也没有关注科学顾问的专家知识可能被滥用的机制，其结果将可能是：专家角色的“空洞化”和“符号化”与专家知识滥用同时存在，B38科学顾问作出的科学建议及科学绩效也会陷入民众的不信任之中。然而，来自欧盟和美国等食品安全风险评估科学顾问法制比较发达地区的理论与实践的经验告诉我们，担负提供食品安全风险评估科学建议职责的科学顾问若要获得其他政府机构以及公众的信任，食品安全风险评估科学顾问的法律制度的设计者至少会遇到这样一些难题：如何确保他们所提供的评估建议具有科学上的卓越性？如何确保他们是在一种忠实于公共利益的独立的状态下作出评估意见，或者如何克服他们在经济利益上存在的或明或暗的偏见并防止行政机关和其他组织的干涉？如何让他们在透明和公开的条件下提供科学意见？B39这些问题恰恰是目前困扰我国食品安全风险评估科学顾问的制度设计者的难题，也是我国科学顾问出现合法性危机的原因。由此，笔者在适当借鉴和合理改造发达国家地区的法制经验基础之上，B40提出克服我国食品安全风险评估科学顾问合法性危机之具体的食品安全法制度。

1.设计公正和科学的食品安全风险评估科学顾问成员的遴选制度。公正和科学的遴选制度是确保科学顾问能够作出高质量的风险评估报告，并获得公众和同行专家信任的基础性制度。对于这项制度，我国现行法律规定得相当不足，一些关键的环节缺失。笔者认为，一项完整的公正和科学遴选的制度至少应当包括四个环节：一是适格的候选人的评价标准。对此，《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第13条规定了3项，笔者认为，这3项标准是不够的，还需要加上两项：即具有跨学科的，最好是国际化背景的专业经验，以及具有娴熟的食品安全风险评估信息的沟通技巧。二是遴选程序。对此，我国现行法律规范没有明确规定。笔者认为，它应当包括五个阶段：（1）卫生部运用多种媒体和新闻手段，向全国范围内遴选科学顾问成员的公告。（2）卫生部组织专家对申请人申请的有效性进行形式上的审查。（3）卫生部组织专家对适格的候选人进行实质上的评价。（4）卫生部确定最佳候选人的入围名单。（5）卫生部从入围名单中任命候选人。三是科学顾问成员的更新程序。对此，《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第17条规定了专家委员会委员资格终止的情形，第18条简单规定了专家委员会委员每届任期为五年。笔者认为，这里至少需要规定：更新成员的情形，比如辞退、辞职或任期届满；需要履行的更新程序，比如，食品安全风险评估专家委员会主任向卫生部提出建议，卫生部根据遴选程序选择新成员等步骤。四是与遴选相关的候选人的身份信息的保障。笔者认为，这一点对于确保有足够优秀的候选人来参加遴选程序非常重要，因而需要作出规定，比如，有权获得这些候选人身份信息的主体，主体需要遵守的法定义务等。对于这四个环节，笔者建议卫生部或者食品安全风险评估专家委员会通过规范性文件的方式来加以规范。就像欧洲食品安全管理局通过两个内部指引——《关于协助食品安全管理局的科学工作的科学委员会、科学小组和外部专家的成员的选择决定》B41与《关于科学委员会、科学小组以及它们的工作团体的建立和运作决定》B42——来法制化那样。

2.设计广泛而有效地支撑科学顾问开展风险评估工作的网络体系，或者各类合作性制度。此类制度类似于科学顾问安放在全国各地的手足或耳目，帮助其快速和高质量地实施风险评估。笔者认为，未来的法律制度设计至少应当包括以下合作性制度：一是建立利害关系人B43协商平台来开展合作。卫生部自身或者委托食品安全风险评估中心实施该项合作制度。这项制度是食品安全风险评估中心与各类利益团体进行合作的主要制度安排。卫生部应当通过一项指南，详细规定食品安全风险评估中心与各类利益团体之间合作的具体制度。比如，该平台的职责与任务、平台的构成、平台的主席、平台的会议制度与工作方法和资金等内容。二是建立食品安全风险评估咨询平台来实施合作。咨询平台是国家食品安全风险评估中心与地方行政机关之间开展合作的关键性制度，以实现两者之间的食品安全风险信息和数据的共享。笔者认为，卫生部可以在卫生行政系统内建立食品安全风险评估咨询平台，并通过指南的方式规定咨询平台的各项制度，比如，咨询平台的成员构成、出席会议规则、独立性、保密性、透明性、秘书、会议的召集、议程、法定人数与投票、结束争议、书面程序、解释与会议所使用的语言、工作小组、会议记录和文件的发送以及补助等。三是建立食品安全风险评估各类网络联络点来实施合作。网络联络点可以视为咨询平台的有机组成部分，因为咨询平台的成员是借助于网络联络点来开展具体的任务。它的主要使命是就与食品安全风险评估相关的科学事项来支持咨询平台的工作，从而支撑国家食品安全风险评估中心工作。网络联络点可以设在全国的各类研究机构、大学、食品生产和经营企业、医院、乡镇和村的卫生所等，使触角能够延伸到非常广泛的领域。卫生部也应当通过内部指南的方式来规定网络联络点与咨询平台开展合作的制度，比如成员构成、主要使命、经费来源、会议制度等。

3.设计精密和完整的利益声明规则，确保科学顾问成员严格依据公共利益来实施风险评估，不受其他组织的利益和意志的影响。笔者认为，如要较为有效地实现独立性原则，应当建立科学和完整的利益声明规则，即应当通过法律规则的方式规定，科学顾问的成员在从事食品安全风险评估活动时承诺与该活动不存在直接或间接的利害关系。对于我国科学顾问的制度设计者而言，利益声明规则可能显得陌生，对于它的功能或许持怀疑态度，然而，从欧洲食品安全管理局的经验来看，利益声明规定对于确保科学顾问成员的独立性以及获得社会公众和其他国家行政机关的信任非常有效。对此，欧盟《统一食品安全法》第37条首先规定了两种类型的利益声明，即利益的年度声明和利益的特别声明。该法规定，欧洲食品安全局的管理委员会、咨询论坛的成员和执行主任应当制作一份承诺宣言和一份利益宣言，以表明不存在违反他们独立性的直接或间接利益，这些申报应当每年以书面形式作出。科学委员会和科学小组的成员应当制作一份承诺宣言和一份利益宣言，以表明不存在违反他们独立性的直接或间接利益，这些申报应当每年以书面形式作出。管理委员会成员、执行主任、咨询平台成员、科学委员会和科学小组的成员以及参与工作小组的外部专家，在每次会议时都应当声明不存在任何与议程项目有关而影响其独立性的利益存在。而《关于利益声明的独立和科学决策规则》B44等指南则进一步具体化了欧盟《统一食品安全法》第37条的内容。这些指南不仅增加一种利益的声明类型，即利益的口头声明——是对利益的年度声明和利益的特别声明的补充，在每一次会议开始之前，欧洲食品安全局的成员应当口头声明可能损害其独立性且与相关会议议题有关，但尚未在利益的年度声明和利益的特定声明中加以声明的利益事项。此外，欧洲食品安全局对利益声明的诸多相关事项还进行了明确规定，比如，对所涉及的关键术语，像利益、利益冲突、经济利益、研究经费、相关利益，作了较为详细的界定；规定了利益声明和评估的原则；规定了三种类型的利益声明中所需要声明的利益类型；规定了如何对三种类型的利益进行审查；规定了对成员个人资料的保护等等。笔者认为，我国可能并不需要完全照搬欧洲食品安全管理局的这些利益声明规则，但不能忽视这些规定的功能，即旨在通过实施具有可操作性的利益声明规则来保证欧洲食品安全局的成员能够忠实于公共利益，避免受其他组织的不良影响，从而独立实施风险评估。由此，适当借鉴其中的一些利益声明规则类型，比如年度利益声明和口头利益声明，对于确保我国食品安全风险评估科学顾问的独立性是十分有益的。

4.设计合理和全面的食品安全风险评估活动公开和透明的制度。如前所述，现行的食品安全风险评估公开制度仅仅是结果公开，而且由卫生部来公开，作为具体作出风险评估的科学顾问无权自行公开。笔者认为，这种公开制度显然无法满足社会公众和同行专家的知情权，也难以获得他们的信任和支持，我们需要一项合理和全面的食品安全风险评估活动公开和透明的制度。该项制度的内容至少包括四个方面：一是首先要取消由卫生部统一来公开食品安全风险评估信息的做法，科学顾问有权在遵守相关保密规定的前提下，自行公开食品安全风险评估信息。二是确立卫生部和科学顾问公开信息的原则，即全过程都应当体现透明性，而不仅仅是最终的科学建议或结论应当向社会公开；透明和公开的信息具有可理解性（特别是能够为社会公众所理解）和可复制性，从而能让其他专家来验证。三是规定需要重点公开的事项，比如，每一项食品安全风险评估结果的目标和适用范围的信息，具体而言，该评估结果的背景以及需要回答的问题；评估结果所针对的对象和范围，包括被评估的活动、事项或危害， 被暴露的人群，对评估范围加以限制的理由等。又如，对某一事项作出评估结果时，所使用的任何既定的指南、数据质量标准、默认假设、决定标准以及对于任何偏离既定规定的做法的理由等信息。再如，用以识别相关数据和其他信息，包括文献调查的范围和标准的方法，科学顾问的议程和时间，关于评估结果的会议纪要、少数派成员的意见等等。四是要对公开性与保密性之间的关系加以规范化。这首先需要明确公开和透明是基本原则，而保密是例外。科学顾问所从事的风险评估活动的信息应当最大限度地公开或让公众获得，而只有在具有正当的法定理由情况下，最小数量的信息才能被保密。其次，即使对于依法应当保密的信息，如果为了保障社会公众健康的需要，该类信息也应当公开，保密的要求将被解除，社会公众有权及时获得该类信息。再次，规定某一信息是否应当保密时所需要考虑的因素：比如，公开是否会给个体或公司带来经济损失或不正当的赢利；公开是否会严重干扰科学顾问的活动；公开是否会违反现行有效的法律等。最后，要规定保密的方式，比如，科学顾问的成员应当签署一份书面声明以表明遵守保密的义务，并且，这种义务一直持续到其职责的终止。

应当指出，以上四项制度是克服我国食品安全风险评估科学顾问合法性危机的主要制度，其他制度，比如，类似于欧洲食品安全管理局的风险评估质量评估制度、科学顾问的经费保障制度、科学顾问的集体决策且成员之间享有平等发言权制度等，都能在一定程度上发挥相应的功能。可以说，通过这些制度的有效运作，我国的食品安全风险评估科学顾问将走出合法性危机，从而获得社会公众和同行专家的高度信任，也能为食品安全风险管理决策提供充分的科学保障。

The Legitimate Crisis of Science Advisers of Risk Assessment

for Food Safety and Its Overcome in China

QI Jian-gang YI Jun

第7篇：法制建设会议纪要范文

随着全国第一起业主状告业主委员会案件最终以业主的胜诉而告终，案件背后更深层次的问题便浮现出来：业主委员会是什么性质的组织？处于什么样的法律地位？具有什么样的权利义务？应该由谁来监督业主委员会行使其权力？

二、业主委员会的法律地位业主委员会，简称“业委会”，又称“物业管理委员会”（颜真、杨吟：《物业管理危机处理及案例分析》，西南财经大学出版社，2002年版，第29页。）；早期著作中也称其为“建筑物区分所有权管理委员会”或简称其为“管理委员会”（陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版，第265页。）。2003年9月1日起开始实施的国务院《物业管理条例》，第一次将“业主委员会”在行政法规这样高层次的规范性法律文件中予以规定，从而在立法层面上正式创立我国的业主委员会制度。《物业管理条例》第十五条规定：业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；（四）监督业主公约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。对于业主委员会的法律地位，理论上有不同的表述。《物业管理条例》中的表述是：业主委员会是业主大会的执行机构。有的学者认为：业主委员会为管理业务的具体执行机关，如同管弦乐队的指挥，于管理制度上占有极其重要的地位。（陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版，第265页。）也有人认为：业主委员会是新建物业或物业群中常设的最高权力机构。（颜真、杨吟：《物业管理危机处理及案例分析》，西南财经大学出版社，2002年版，第29-34页。）以上各种表述都只是从某一特定的角度对业主委员会法律地位的局部把握，没有从整体上真正揭示出业主委员会法律地位的实质。依据《物业管理条例》有关条文的规定，结合其他专家学者的研究结果，我认为可以将业主委员会的法律地位划分为内部法律地位和外部法律地位两个部分。

（一）业主委员会的内部法律地位所谓业主委员会的内部法律地位，是指业主委员会相对于产生其的全体业主（通常是通过第一次业主大会选举产生的形式）所具有的法律地位。

新出台的《物业管理条例》对于业主委员会内部法律地位的直接规定虽然只有第十五条一个条款，即“业主委员会是业主大会的执行机构”，但是在其他一些条文中也间接地体现出了业主委员会在内部法律关系中所处的地位。例如，《物业管理条例》第六条第二款规定：业主在物业管理活动中享有选举业主委员会委员和监督业主委员会的工作的权利。第十一条规定：业主大会履行选举、更换业主委员会委员，监督业主委员会的工作的职责。第十五条规定：业主委员会履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同的职责。通过对于上述条文的综合分析和整体把握，参考其他学者的观点，我认为：业主委员会与全体业主之间存在着一种民事法律关系。所谓，是指人在权范围内，以被人的名义或自己的名义独立与第三人为民事行为，由此产生的法律效果直接或间接归属于被人的法律制度（王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版，第117页。）。在业主委员会与全体业主的法律关系中，全体业主基于对居住小区进行物业管理的目的，由于其自身无法完成物业管理活动，故需要聘用物业管理企业。而业主又由于缺乏专业法律知识或其他方面的原因，需要由他人代自己与物业管理企业签订物业管理委托合同，作出适当的意思表示。所以全体业主在第一次业主大会上选举产生业主委员会，使其在自己的授权范围内，代自己与物业管理企业签订物业管理委托合同，作出一定的意思表示；而一旦业主委员会被选举产生，且当选成员没有表示异议，即可视为其接受了该民事法律行为的，愿意为全体业主为一定的民事法律行为、作出一定的意思表示。虽然民法通则第六十三条规定：人在权限内，以被人的名义实施民事法律行为。但是，人未明示本人（即被人）名义而为意思表示者，应视为该人所自为；惟相对人明知其权，或可得而知者，不在此限，称此为“隐名”（郑玉波：《民法总则》，三民书局，中华民国四十八年版，第288页。）。业主委员会在与物业管理企业签订物业管理委托合同时，虽然使用的自己的名义，但是却是在全体业主的授权之下，是在其权范围之内；并且物业管理企业对此也显然是明知的。所以尽管业主委员会在与物业管理企业签订物业管理委托合同时使用的是自己名义，但其行为符合“隐名”的构成要件，仍然属于行为。在业主委员会与物业管理企业所签订的物业管理委托合同中，除了明确写明由业主委员会享有的权利和承担的义务之外，其他一切法律效果均归属于全体业主。上述这些内容，完全符合的特征（参见前引⑶，王利明书，第117-118页。），故业主委员会与全体业主的上述法律关系，可以认定为是民事法律关系，其中业主委员会系人，全体业主系被人，业主委员会所的民事法律行为系与物业管理企业签订物业管理委托合同。

但是，民事法律关系并不足以完全揭示或概括业主委员会与全体业主之间的法律关系。因为《物业管理条例》第十三条规定：经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。第十五条规定：业主委员会履行监督业主公约的实施的职责。第五十一条规定：因维修物业或者公共利益，业主确需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委员会的同意。第六十七条规定：违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳。基于以上条款的规定，业主委员会与全体业主之间还存在着一种管理关系。其中，业主委员会扮演着一种类似于居民委员会或村民委员会的群众自治组织的角色，在管理关系中处于管理者的地位；而全体业主则处于被管理者的地位。

（二）业主委员会的外部法律地位所谓业主委员会的外部法律地位，是指业主委员会相对于除了全体业主和业主大会以外的其他特定主体（依据《物业管理条例》的规定，主要包括物业管理企业、房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会）所具有的法律地位。对于业主委员会的外部法律地位，理论上到目前为止尚未见到比较明确的表述。但是仔细分析国务院《物业管理条例》的有关规定，我们可以将业主委员会的外部法律地位划分为民事法律关系中的法律地位和行政法律关系中的法律地位。

《物业管理体条例》第十五条规定：业主委员会履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同，以及及时了解业主、物业使用人的意见和建议、监督和协助物业管理企业履行物业服务合同的职责。第三十五条规定：业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。第五十一条规定：物业管理企业确需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委员会的同意。依据以上条文的规定，我认为：业主委员会与物业管理企业之间存在着一种合同法上委托合同的民事法律关系。所谓委托合同，1999年颁布并实行的《中华人民共和国合同法》对其定义如下：委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。也有学者将委托合同称为“委任”，谓当事人约定一方委任他方处理事务，他方允为处理之契约（史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股份有限公司，中华民国四十九年版，第359页。）。在业主委员会与物业管理企业的法律关系中，由于业主委员会其自身没有能力进行物业管理，故只能委托具有管理能力的物业管理企业代为自己进行管理。一旦业主委员会与物业管理企业协商一致，在物业管理委托合同上签字，便意味着物业管理委托合同的成立。物业管理企业在物业管理委托合同规定的范围内为业主委员会实施物业管理的事务，而业主委员会则在全体业主及业主大会的授权下向物业管理企业支付报酬，两者之间存在着明显的劳务给付关系。上述内容，完全符合委托合同的法律性质，（参见上引，史尚宽书，第359-365页。）故业主委员会与物业管理企业的法律关系，可以定性为合同法中委托合同的民事法律关系，其中业主委员会是委托人，物业管理企业是受托人，委托的内容是业主委员会所在居住小区的物业管理事务。

业主委员会除了在与物业管理企业的法律关系中处于委托人的地位以外，《物业管理条例》第十六条还规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。第十九条规定：业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定。第二十条规定：业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作；在物业管理区域内，业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督；业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。上述条款表明：业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会之间还存在着一种行政管理法律关系。所谓行政管理法律关系，是指作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织因行使行政职能而与行政相对人的个人、组织所发生的关系（姜明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003年版，第17-18页。）。当业主委员会作出的决定违反法律、法规时，房地产行政管理部门无须与业主委员会协商或是征得其同意，而可以直接在《物业管理条例》规定的范围内通过自由裁量，单方面地选择责令业主委员会限期改正、撤销其决定抑或给予其一定程度的行政处罚。相反，当业主委员会选举产生后，则必须无条件地强制性地向所在区、县人民政府房地产行政主管部门备案；并且，业主委员会协助、配合公安机关和居民委员会维护社会治安工作并接受其建议、指导和监督也是强制性的。如果其不为上述行为，就会受到有关部门的行政处罚。以上内容符合行政法上行政管理行为的特征（参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1992年版，第107-110页。），故可得出以下结论：业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会之间存在着行政法上的行政管理法律关系，房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会作为行政管理主体，业主委员会则处于行政相对人的地位。

三、业主委员会的权利和义务在明确了业主委员会在各种法律关系中的法律地位以后，其权利和义务便显得十分明晰了。基于业主委员会内部法律地位和外部法律地位的划分，其权利义务也可以划分为内部权利义务和外部权利义务。

（一）业主委员会的内部权利义务所谓业主委员会的内部权利义务，是指业主委员会基于其内部法律地位而产生的、在与全体业主和业主大会之间的法律关系中所具有的权利和义务。由于业主委员会在内部法律关系中处于行为的人和管理行为的管理人两种不同的法律地位，其内部权利义务也可以划分为行为中的权利义务和管理行为中的权利义务。

1.行为中的权利义务业主委员会在与全体业主（包括业主大会）的民事法律关系中处于人的地位。人在民事法律关系中的权利义务主要包括以下几点：（1）人必须亲自实施行为。除非经被人同意或有不得已的事由发生，不得将事务转委托他人处理。（2）人应谨慎、勤勉地行使权。人不履行勤勉义务，疏于处理事务，使被人设定的目的落空并遭受损失的，由人予以赔偿。（3）人应向被人忠实报告处理事务的一切重要情况，以使被人知道事务的进展以及自己利益的损益情况。在事务处理完毕后，人还应向被人报告执行任务的经过和结果，并提交必要的文件材料。（4）人不得与第三人恶意串通，损害被人的利益。如使被人遭受损失的，由人和第三人负连带赔偿责任（参见王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版，第117页。）。基于以上内容，业主委员会在与全体业主的民事法律关系中，所具有的权利义务大致有以下几个方面：（1）在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名义同物业管理企业签订物业管理委托合同。业主委员会是由全体业主在业主大会中选举产生的，其代表全体业主与物业管理企业签订物业管理委托合同，必须在权的行使范围之内。只有业主委员会在权行使范围之内代全体业主签订的物业管理委托合同，才对全体业主具有法律效力。如业主委员会没有得到全体业主或业主大会的授权或超越其权的行使范围同物业管理企业签订物业管理委托合同，则该合同对于全体业主没有法律效力。此外，业主委员会在同物业管理企业签订物业管理委托合同时，必须以自己的名义。非经全体业主或业主大会追认，业主委员会以其他任何名义签订的一切合同，对全体业主都没有法律效力。（2）在业主大会上向全体业主报告物业管理实施情况，并接受其监督。作为全体业主的人，业主委员会在每年召开业主大会时，应当进行年度总结，向大会作出工作报告，将一年中其所进行的各项物业管理活动向全体业主进行详细的说明，并对财务状况作出年终结算和新一年的预算。此外，在业主大会上，业主委员会还应当接受全体业主对于其各项物业管理工作的监督。当业主大会发现业主委员会超越权的行使范围从事行为，或者和物业管理企业串通、损害全体业主利益的，可以拒绝承认业主委员会所为民事法律行为对全体业主的法律效力，其法律效力仅及于业主委员会自身；如果全体业主的利益受到损害，还可以要求业主委员会和物业管理企业承担连带责任。（3）充分考虑业主的利益，维护业主的合法权益。业主委员会与全体业主之间的民事法律关系之所以产生，是因为全体业主由于自身专业知识和技能的缺乏而利用业主委员会为自己服务，希望其最大程度地维护自己的权益，实现自己的利益。因此，业主委员会在行使权时，必须从全体业主的利益出发，维护其权益，增进其福利。《物业管理条例》规定业主委员会成员必须从业主中选举产生，所以业主委员会成员也是业主之一，其维护全体业主的权益实际上也是在维护自己权益，故其在为任何民事法律行为时，都应该更谨慎、勤勉、忠实地行使自己的权，为全体业主的利益服务。

2.管理行为中的权利义务业主委员会与全体业主之间还存在着一种管理关系，处于管理者的地位。管理者在管理关系中所具有的权利义务主要包括检查权、调查权、建议权、移交处理权、奖惩权以及依法管理、公开管理、对于非法管理给被管理人造成的损失承担赔偿责任的义务（参见应松年：《行政行为法-中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社，1993年版，第648-650页。）。落实到业主委员会与全体业主之间具体的管理关系中，业主委员会的权利义务有：（1）监督全体业主对于业主公约的实施。所谓业主公约，依照《物业管理条例》第十七条的规定，是指由业主大会制定的、对有关物业的使用维护管理、业主的共同利益、业主应当履行的义务、违反公约应当承担的责任等事项依法作出约定的、对全体业主具有约束力的规范性文件。业主委员会有权对全体业主在日常生活中实施、遵守业主公约的情况进行检查；对于业主违反业主公约的行为，业主委员会可以建议其改正，并可以在法律、法规和业主公约规定的范围内进行一定的处罚；对于严重违反业主公约且拒不改正的业主，业主委员会还可以移送上级房地产行政主管部门，实施行政强制或行政处罚。（2）收取、使用和管理专项维修资金。所谓专项维修资金，根据《物业管理条例》第五十四条的规定，是指属业主所有的、专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造的资金。在国务院建设行政主管部门和财政部门关于专项维修资金收取、使用和管理的办法还未正式出台之前，各省、自治区、直辖市的物业管理条例中，都将这部分资金划归业主委员会管理。但是，业主委员会在收取、使用和管理专项维修资金时，只能用于符合全体业主共同利益的、物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。（3）接受全体业主对于其管理活动的监督。业主委员会在业主大会召开期间，应就其管理活动及专项维修资金的收取、使用和管理情况向全体业主作出详细的说明，并接受其质询。业主一旦发现业主委员会的管理行为超越了法律、法规和业主公约规定的职权范围，或违反有关法律、法规的规定，可以变更或撤销其行为；如发现其上述管理行为给业主造成了损失，则可以要求其承担赔偿责任。此外，如果业主发现业主委员会有非法挪用专项维修资金的情况，则可以要求其退还；也可以直接报县级以上地方人民政府房地产行政主管部门，由他们负责追回。

（二）业主委员会的外部权利义务所谓业主委员会的外部权利义务，是指业主委员会基于其外部法律地位而产生的、在与物业管理企业、房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会之间的法律关系中所具有的权利和义务。由于业主委员会在外部法律关系中具有委托合同的委托人和行政管理行为的行政相对人两种不同的法律地位，其外部权利义务也可以划分为委托合同中的权利义务和行政管理行为中的权利义务。

1.委托合同中的权利义务业主委员会在与物业管理企业之间存在的委托合同的民事法律关系中，处于委托人的地位。委托人在委托合同中的权利义务主要包括：（1）指示受托人处理委托事务，不将处理该事务之请求权让与第三人。（2）监督受托人处理委托事务的情况。（3）预付费用及费用偿还。（4）支付报酬（参见史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股份有限公司，中华民国四十九年版，第369-384页。）。结合以上内容，业主委员会在与物业管理企业的委托合同中所具有的权利义务包括：（1）签订物业管理委托合同，委托物业管理企业进行物业管理。业主委员会在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名义同物业管理企业签订物业管理委托合同，将自己所在小区的物业管理事务交由物业管理企业进行处理。依据1997年建设部、国家工商行政管理局印发的《物业管理委托合同示范文本》及国务院《物业管理条例》的规定，物业管理委托合同中只要应该包括业主委员会与物业管理企业的名称、物业的基本情况、物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容。在委托管理的期限内，若物业管理企业没有违反《物业管理委托合同》，业主委员会不得单方面提前终止合同，将物业管理事务让与其他物业管理企业实施；否则就将按照合同中规定的违约责任向原物业管理企业赔偿损失。（2）监督物业管理企业履行物业管理委托合同。业主委员会须定期检查监督物业管理企业履行物业管理委托合同、实施物业管理事务的情况，检查监督的内容主要应该包括物业管理企业对于物业管理委托合同中的全部管理事项是否都进行了管理、管理是否达到物业管理委托合同中规定的服务质量以及物业管理费用的具体收支状况。对于物业管理企业违反物业管理委托合同的行为，业主委员会应明确指出、限期整改，如物业管理公司未能在规定的期限内整改或拒不整改的，业主委员会有权按照物业管理委托合同中的有关条款单方面终止合同，并按照委托合同中的违约责任条款要求物业管理公司进行赔偿。此外，业主委员会还应当收集业主和物业使用人对于物业管理事务的意见和建议，转告物业管理企业。（3）向物业管理企业支付其用于物业管理事务的费用。对于物业管理企业在日常物业管理事务中支出的，用于物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造的正常费用，业主委员会应当事先预付或事后偿还，资金从专项维修资金中支出。但为了维护全体业主的利益，业主委员会有审查物业管理企业提出的财务预算和决算的义务，只有在充分论证物业管理企业支出费用的必要性与合理性的前提下，经业主大会同意，才能向其支付该费用。若未经业主大会同意或业主大会不同意支付，则业主委员会不得私自从专项维修资金中向物业管理企业支付任何费用，否则支出的资金由业主委员会自行偿还。（4）协助物业管理企业收取物业管理费。虽然签订物业管理委托合同的是业主委员会，但由于其与全体业主之间存在着“隐名”的民事法律关系（前文已有论述），物业管理委托合同中规定的物业管理费应由业主支付。如有业主拖欠或拒付物业管理费，物业管理企业不能直接以业主委员会为被告提起民事诉讼，但业主委员会仍然负有协助物业管理企业督促业主支付物业管理费的义务；若物业管理企业以拖欠、拒付物业管理费的业主为被告提起给付之诉，则业主委员会负有配合其诉讼的义务。

2.行政管理行为中的权利义务业主委员会在与房地产行政主管部门、公安机关、居民委员会的行政管理法律关系中，处于行政相对人的地位。行政相对人在行政管理法律关系中的权利义务有：（1）服从行政主体的行政管理。（2）依法履行各种法定义务。（3）对行政主体执行公务的行为予以配合、协助。（4）接受行政主体监督。（5）在行政主体对自己作出不利的行为时，有权陈述、申辩。（6）向有关国家机关提出申诉、控告、检举。（7）依法提起行政诉讼。（8）依法请求国家赔偿或补偿（参见姜明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003年版，第22-23页。）。在业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会具体的行政管理法律关系中，业主委员会的权利义务包括：（1）向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。为了使房地产行政主管部门更好地了解和管理业主委员会所在物业小区的物业管理事务，这次《物业管理条例》规定了业主委员会备案制度。当业主大会选举产生业主委员会后30日内，业主委员会须向所在区、县人民政府房地产行政管理部门备案，在备案时一般还需提交业主大会成立简要过程、业主大会议事规则、业主公约、业主大会决议和业主委员会委员名单等材料。在通常情况下，只要业主委员会选举产生的过程符合《物业管理条例》的规定并提交了所需的全部材料，房地产行政主管部门一般都会让其顺利备案的。此外，当业主委员会成员变更、业主公约内容修改或其他业主委员会备案的事项发生变化时，须重新备案。（2）配合、协助公安机关和居民委员会做好物业小区内的社会治安工作。依据《物业管理条例》第二十条第一款的规定，业主委员会负有配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作的义务。当公安机关、居民委员会出于维护物业小区社会治安的目的，需要查阅业主公约、业主大会纪录、全体业主名单、物业小区建筑物的施工设计图纸等文件资料时，业主委员会应当主动予以提供。当公安机关、居民委员会出于维护治安的目的，需要使用物业小区内共用部门或公用设施时，业主委员会应当准予其使用；若情况紧急，可不必事先征得业主大会的同意，仅需事后告知即可。此外，业主委员会若发现物业小区内的社会治安出现异常情况，应及时通知公安机关和居民委员会。（3）接受房地产行政主管部门的监督。依据《物业管理条例》有关条款的规定，业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。若其作出了违反法律、法规的决定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门有权责令其限期改正或者撤销其决定。业主委员会挪用专项维修资金的，应由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，并对业主委员会给予警告，没收违法所得，还可并处挪用数额2倍以下的罚款。业主委员会擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的、擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的、擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正、给予警告，并对业主委员会处以处5万元以上20万元以下的罚款。（4）依法获得行政救济。当业主委员会在规定的期限内向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门申请备案，若其选举产生的程序符合法律规定且提交了所需的全部材料，而房地产行政主管部门对于其备案要求不予答复或决定不予备案的，业主委员会可向其上级行政主管部门申请复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。若业主委员会不服房地产行政主管部门对其进行的行政处罚的，也可以向其上级行政主管部门申请复议或向人民法院提讼，要求其撤销处罚决定，并可以要求其对于行政处罚行为给业主委员会及全体业主造成的损失进行补偿和赔偿。

四、立法缺陷与现实中存在的问题在明确了业主委员会的法律地位和应该具有的权利义务之后，再回过头来看国务院的《物业管理条例》，不难发现其中还存在着不少立法缺陷，从而导致了现实中存在的诸多问题。其中比较突出的问题主要有以下几类：

（一）业主委员会成立数量少《物业管理条例》第十一条明确规定业主大会履行选举业主委员会委员的职责，第十六条规定业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案；但由于《物业管理条例》中对于业主委员会的成立及备案没有做强制性的规定，也没有规定业主委员会不成立或不备案的法律后果，从而造成了在某些地区（尤其是中西部地区）业主委员会数量极少的现状。据有关数据统计，现实中由于业主这方面意识的欠缺，向房地产行政主管部门备案的业主委员会相对于物业小区而言，数量相当少。例如乌鲁木齐市的物业管理公司大大小小已达242家，物业管理行业已初具规模。然而与之极不协调的是，全市830多个住宅小区（包括高层大厦），仅有50多个小区成立了业主委员会，与物业管理公司的数量相差悬殊（参见孟瑶：《乌鲁木齐业委会数量少制约物管发展》，/html/wuguan/200421994052.asp，2004-02-19.）。再比如，2001年山东省济南市的房产管理局下发了《济南市住宅区业主委员会产生办法和议事规则》，济南市民可以据此组织成立业主委员会。但经过两年多的时间，真正依法成立、在房管部门登记备案业主委员会的小区却只有区区15家（参见郑重：《业主委员会泉城遇冷》，/html/wuguan/200352194556.asp，2003-05-21.）。

（二）业主委员会缺乏经费，不能有效地开展管理活动《物业管理条例》第十五条规定了业主委员会的六项职责，但是却没有规定业主委员会办公经费的来源，从而造成了现实中很多业主委员会由于缺乏经费，不能有效地开展物业管理活动；另外，还出现了业主委员会成员借口缺乏办公经费而拒绝履行其职责的情况。例如安徽省合肥市科苑新村（一期）小区的业主委员会，是从物管费中提取一定的比例作为办公经费。但成立近四年了，一共只报销了1000多元钱，平时交通费、电话费，一般都是自己出。由于没有经费，如果出现房屋维修、公共设施维修以及一些法律问题，就请不到专业人士咨询。而且，很多业主委员会成员都很忙，只能利用业余时间进行工作。在业主业委员会中，还有几位成员经常以缺乏办公经费委由拒绝参加业主委员会会议（参见马祥平：《业主委员会：无尽“尴尬”在其中》，/xinwen/2003-06/23/content_631769.htm，2003-06-23.）。

（三）业主委员会诉讼地位不明确《物业管理条例》对于业主委员会的法律性质未予确认，从而导致了在现实中业主委员会的诉讼地位极不明确。例如，安徽省合肥市的金湖新村1993年由合肥市某房地产公司开发，1995年开始投入使用，1996年9月该房地产开发公司因营业违规被吊销营业执照。该房地产公司在撤离金湖新村时，擅自卷走了原本属于用作小区房屋维修和公共设施维修的55万元维修基金。当金湖新村小区业主委员会把当时开发该小区的房地产公司的合作方推上被告席的时候，合肥市中级人民法院作出民事裁定，认为该业主委员会不具备民事诉讼主体资格，对其不予受理。业主委员会不服裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉，同时还致信给最高人民法院。不久，最高人民法院给予回复，省高院据此下达民事裁定书：裁定市中院立案受理该案，业主委员会可以以自己的名义提讼（参见刘传勋：《业委会致信高法讨说法》，/html/fayan/2003121592408.asp，2003-12-15.）。

（四）业主委员会超越权范围、《物业管理条例》虽然作出了业主委员会权利义务的规定，但条款过于抽象，缺乏明确性和可操作性；此外条例中也没有规定业主委员会超越业主大会授权范围所为民事法律行为的法律效力以及业主委员会对此应承担的责任。上述问题导致了现实中很多业主委员会超越权的范围或者在根本没有得到业主大会的授权下，以自己或者全体业主的名义为民事法律行为；甚至还出现了、挪用专项维修资金、损害全体业主利益的情况。例如，上海市浦东新区德州高层小区的业主委员会，在没有得到全体业主和业主大会的同意且没有任何审查的情况下，便同意了物业管理企业使用专项维修资金。一年之中，小区内的675家住户少则分摊到2000多元维修费用，多则近4000元。在业主们的强烈要求下，业主委员会才召开了部分业主会议，要求物业在5天内公布明细账目、支出总额及每平方米分摊的费用，但事后又杳无音信（参见马美菱：《维修费狮子开口业主利益受侵害、业委会就像围城》，/newshtml/60001.html，2004-03-05.）。更有甚者，上海都市庭院业主委员会在业主大会上要求颁发“重大贡献奖”，受奖者是业主委员会主任、副主任以及其他“索赔有功人员”，奖金总额为16万余元。后因业主非议未能全部兑现。此后，业主们陆续发现业主委员会存在诸多问题：业主委员会未经业主同意，私自和开发商签订赔偿协议；藏匿开发商补偿给全体业主的架空层、底层车库；将部分房屋私自出租给个别业主65年；私自向外发包13个小区物业工程；用维修基金购买超市水票作为奖励发放等等。当业主们要求业主委员会公布维修基金明细账、活动经费预算及使用情况、会议纪要和开发商移交的架空层、底层车库及部分房屋的位置及数量清单，并解决已发的超市水票、重大贡献奖、出租收入纳入维修基金等一系列问题时，业主委员会拒不处理（参见包蹇：《业主缘何状告业主委员会》，/house/2003-08/20/content_1034898.htm，2003-08-20.）。

五、制度完善纵观世界各国的民事、物权、房地产管理或物业管理法律法规，很多国家都有着与我国业主委员会制度相接近或相类似的制度设计，其中有些规定对我国业主委员会制度的完善具有很大的借鉴价值。

德国法民法规定：业主委员会（凡外国法律中某具体概念与我国《物业管理条例》中的某一概念相近的，为便于理解，统一使用我国《物业管理条例》中的提法。下同）成员由业主中的一人或其他具有专门特长的个人或法人担任。业主委员会成员的任命及解任由业主大会之多数决议予以决定，任期为5年。5年期满之后，即使没有特别解任之必要，但依法律规定，该业主委员会成员的职务即已终结。对于任期届满、职务终了的业主委员会成员，可以由业主重新任命，但这一任命必须考量该成员在任期内的业绩。另外，即使在任期之内，业主委员会成员如有重大事由，业主大会仍然可以将其解任。业主委员会的权利义务主要包括：（1）执行业主大会的决议，监督业主公约的执行。（2）保存及修缮小区物业中的共用部分。（3）在紧急情况下，对共用部分的维护保存采取必要措施。（4）物业管理费用的管理。（5）以全体业主的名义为一定的行为。（6）将业主的款项同自己的财产分别保存。（7）请求业主出具载明权范围的授权书。（8）预算及年终结算。

法国民法典规定：业主委员会的选任，以业主大会单纯多数的决议予以认定。在实践中，将专家选任为业主委员会成员的情况居多；否则，则当选者必须为业主之一。当选为业主委员会成员的具体对象，既有管理公司，也有自然人（包括专家和业主）。业主委员会的权利义务主要包括：（1）承担执行业主大会决议的任务。（2）遵守业主公约。（3）管理并保全小区物业，在紧急场合可凭借自己的判断，决定紧急施工事宜。（4）制作业主大会会议报告书和预算案。（5）代表全体业主为民事及诉讼上的一切行为。（6）雇佣一般管理员，并有权将其解雇。

日本民法典规定：业主依照业主公约或业主大会的决议选任和解任业主委员会成员。业主委员会成员有不正当行为或其他不适于执行职务的情况时，业主可以请求法院将其解任。被选任的具体对象，既可以是业主中的一人，也可以是其他人，包括管理公司。业主委员会的权利义务主要包括：（1）小区物业共用部分的管理、维护和改良。（2）执行业主大会的决议和业主公约所规定的内容。（3）管理事务的报告义务。（4）保管业主公约，并在有利害关系人请求阅览时将其提供阅览。（5）召集业主大会。（6）适用委任合同中的相关规定。

意大利民法典规定：业主大会可以指派一个业主委员会，或由业主申请法院指定。业主委员会成员的任期为1年。业主大会可以随时将其解任，也可由业主申请法院解任。被选任和以任何理由终止业主委员会成员的职务时，必须向有关部门进行登记。业主委员会在其权限范围内所作的行为对全体业主均有拘束力；对于其超越职权范围所作的行为，业主可于30日内向法院提起控诉。业主委员会的权利义务主要包括：（1）执行业主大会的决议，遵守业主公约。（2）小区物业共用部分使用的管理及共同利益事项的执行，以使全体业主获得最大的利益。（3）收取物业管理费用和专项维修资金，支付小区物业共用部分所需通常维护的经营管理费用。（4）在年终提出管理的账目。（5）在依职权或业主公约或业主大会赋予的权利范围内，代表全体业主对某一业主或第三人进行诉讼。

瑞士民法典规定：业主委员会成员由业主大会选任，或由业主请求法院指派。业主大会可以随时依照其决议解任业主委员会成员，并保留可能发生的损害赔偿权。当业主大会忽视重大事由的存在而拒绝解任业主委员会成员时，各业主可于1个月内向法院请求解任。对于法院指派的业主委员会成员，未经法院同意，不得于任期届满前将其解任。业主委员会的权利义务主要包括：（1）依法律法规、业主公约及业主大会的决议实施有关小区物业共同管理的一切行为，以及为防止或除去损害，而自行采取一切紧急措施。（2）将物业管理费用分派给各业主，并收取物业管理费和专项维修资金。（3）注意业主是否依法律、规章及业主公约的规定，使用小区物业的共同部分和共同设施。（4）在获得业主大会的授权下，对外代表全体业主（参见陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版，第244-273页。）。

我国台湾地区《公寓大厦管理条例》规定：业主为执行小区物业管理工作，选举业主委员会。业主委员会成员由业主互选产生，任期为1年，连选得连任。业主委员会成员互推一人为主任委员，主任委员对外代表业主委员会。业主委员会具有当事人能力，当其作为原告或被告参加诉讼时，应将诉讼事件要旨迅速告知全体业主。业主委员会应对业主大会负责，并向其报告会务。业主委员会的权利义务主要包括：（1）小区物业共有及共用部分的清洁、维护、修缮和一般改良。（2）对于业主违反法律法规和业主公约的行为进行处理。（3）建设业主共同事务中应兴革的事项。（4）保管业主公约、业主大会纪录、物业使用执照誉本、建筑物竣工图说等有关文件资料，并提供利害关系人阅览。（5）维护物业小区的安全及环境。（6）收缴、保管和使用物业管理费及专项维修资金。（7）执行业主大会的决议。（8）委任、雇佣及监督物业管理服务人。（9）提出并公告会计报告、结算报告及其他管理事项。（10）其他业主公约规定的事项（参见中国民商法律网：《台湾公寓大厦管理条例》，/twcivillaw/law/law30.asp，2002-03-20.）。

通过分析比较上述各国关于业主委员会制度的立法设计，结合我国的实际情况，我认为我国的业主委员会制度应该做如下设计：

1.实现业主委员会职业化，确立业主委员会聘任制业主委员会成员由业主大会聘任，并由业主大会向业主委员会颁发写明权范围的授权书。业主委员会的成员可以是业主，也可以是其他人；若成员不是业主，则必须是具有专业知识和技能的专家。业主委员会成员的聘任期限如果过长，则极易招致其惰性，不利于积极有效地开展管理工作；还容易滋生贪污挪用的情况的发生。过短则又由于业主委员会成员变动频繁，致使业主委员会的工作缺乏稳定性和连续性，也不利于管理。故我认为取2年或3年为宜。

2.加强全体业主和业主大会对于业主委员会的监督权业主委员会应定期向业主大会报告其工作，接受全体业主的监督。若业主大会发现业主委员会超越权的行使范围从事行为，或者为任何损害全体业主利益的行为时，可以随时依照其决议解任业主委员会成员，拒绝承认其行为对全体业主的法律效力，并保留损害赔偿的请求权。

3.确定业主委员会的法律地位，赋予其诉讼当事人资格应当明确规定业主委员会属于事业法人，自成立之日起就具有法人资格。其在与全体业主的民事法律关系中处于人的地位，在与全体业主的管理关系中处于管理者的地位；在与物业管理企业的委托合同中处于委托人的地位，在与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会的行政管理法律关系中处于行政相对人的地位。当业主委员会在全体业主或业主大会的授权下与物业管理企业为民事法律行为时，物业管理企业不得以业主委员会为被告提起民事诉讼。其他情况下，业主委员会都可以以自己独立的名义参加诉讼活动。

4.明确业主委员会的权利义务，规范其权力的行使业主委员会在与全体业主之间的民事法律关系中，权利义务包括：（1）在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名义同物业管理企业签订物业管理委托合同；（2）在业主大会上向全体业主报告物业管理实施情况，并接受其监督；（3）充分考虑业主的利益，维护业主的合法权益。在与全体业主之间的管理关系中，业主委员会的权利义务包括：（1）监督全体业主对于业主公约的实施；（2）收取、使用和管理专项维修资金；（3）接受全体业主对于其管理活动的监督。业主委员会在与物业管理企业之间的委托合同中，权利义务包括：（1）签订物业管理委托合同，委托物业管理企业进行物业管理；（2）监督物业管理企业履行物业管理委托合同；（3）向物业管理企业支付其用于物业管理事务的费用；（4）协助物业管理企业收取物业管理费。在与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会的行政管理法律关系中，业主委员会的权利义务包括：（1）向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案；（2）配合、协助公安机关和居民委员会做好物业小区内的社会治安工作；（3）接受房地产行政主管部门的监督；（4）依法获得行政救济。对于以上未列出的权利义务，在实践中可以参照民事法律关系、委托合同法律关系和行政管理法律关系中的相关规定。

主要参考书目：

1.陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版。

2.姜明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003年版。

3.罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1992年版。

4.史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股份有限公司，中华民国四十九版。

5.王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版。

6.颜真、杨吟：《物业管理危机处理及案例分析》，西南财经大学出版社，2002年版。

7.应松年：《行政行为法-中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社，1993年版。新晨