基层社会治理的背景精选(九篇)

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第1篇：基层社会治理的背景范文

关键词 社工 志愿服务 志愿者

作者简介：王德明，重庆工商大学硕士研究生，研究方向：社会工作与社会福利。

一、社会治理的基本取向

所谓社会治理是指在党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。党的十八届三中全会提出社会治理的概念取代了社会管理的字眼，意味着党和政府在执政理念上有所转变。长期以来，社会管理被赋予管控和统治的内涵，采取强制性的管控思维来维持社会稳定。事实上，基于管控思维的网格社会管理模式，并不能真正有效地解决社会矛盾，反而增加了许多社会不稳定因素。而社会治理的目标是追求社会的“善治”状态，促使社会公共利益最大化的过程。在社会治理的框架中，强调各个主体的主动参与性，明确各个行为主体的责任，通过社会关系的协调与社会行为的规范，解决社会问题，促进社会和谐。

创新社会治理的取向在于基层社会治理。随着社会领域的扩大和公共社会的兴起，过去由政府全权包办管制的社会方式，逐渐转变为由多元主体共同参与管理的社会治理方式，基层社会治理已成为中国社会发展的重要命题。可以说，基层社会治理、社会服务是社会转型过程中兴起的一种新的社会治理方式，对稳定社会秩序，促进经济持续发展具有重要的意义。

二、社工引领志愿者合作路径辨析

党的十八届三中全会提出要创新基层社会治理的方式，强调基层社会治理主体的多元化，激发治理主体的责任意识，培育治理主体的社区参与，促进治理主体共同管理公共生活。社工与志愿者作为社会治理的生力军，在社会治理与管理创新方面发挥着重要作用。

（一）社工引领志愿者服务模式的可能性

2.社工与志愿者同理：利他精神。社会工作者遵循助人自助的价值理念，综合运用社会工作专业知识和方法，为有需要的个人、机构、家庭、社区提供专业社会服务。它与人们把本职工作之外的福利性、公益性和非专业性助人活动称为的社会工作，有本质不同。志愿者提倡“互相帮助、助人自助”，坚持“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神凭借自己的双手、头脑、知识、爱心开展各种志愿服务活动，帮助那些处于困难和危机中的人们。

3.社工与志愿者同心：大爱之心。社会工作者和志愿者都用自己的爱心去服务和关怀需要帮助的群体，帮助困难群体走出生活的困境。社工运用自己的专业技巧为有需要的个人、家庭等提供专业的社会服务。志愿者利用自己的爱心积极参与各项公益活动，用一颗爱心感染者身边更多的人投身于志愿服务，尽自己的力量去帮助更多的困难群体。

（二）社工引领志愿者服务模式的必要性

1.社工服务在于专精，而志愿服务在于量大面广。社会工作者多用于自身的专业性、技巧性来帮助有需要的人解决困难。相对与志愿者服务的方面较窄，但较于志愿者的服务更加专一，精准。由于志愿者的人数众多，职业教育背景也不尽相同，因此志愿者要比社工的服务范围大，覆盖面要广。

2.专业社工数量有限，志愿者数量众多。改革开放以来，许多高校相继开设社会工作专业，三十年来培育了众多的社会工作专业的学生，但真正从事社会工作这一行业的全职社工少之又少。因此，随着经济的快速发展，专业社工数量难以满足社工服务市场的需求。充分利用志愿者的人数优势，挖掘志愿者的潜能，在社工的带领下开展相关服务，已成为弥补社工人数短缺的重要途径。

3.社工重在链接资源，志愿者服务强调落地生根。社工在提供专业化服务的同时，更要注重资源的链接。通过社区资源整合，在社区工作分工的基础上，强调整合资源进行相互协作，合理配置资源，保障资源能够被有效协调和使用，发挥资源最大的效率达到共同的目标。

（三）社工引领志愿者服务模式存在的难点

1.社工虽具有专业优势，但人力资源有限。志愿者的人数众多，但服务缺乏专业性，系统性，长效性。因此，社工要通过培训、引导志愿者，提高志愿者的服务水平，使得居民享受到常态化、规范化、专业化的服务。

2.由于当前的管理体制问题，存在着政府部门利益分割，社会组织职能分离等问题。在管理体制上，由于长期受计划经济的影响，政府各部门与社会组织机构缺乏良好的沟通，从而影响了社工与志愿者的交流合作。

3.社工与志愿者在观念和专业背景上存在着差异。不可否认的是，社工与志愿者都认可彼此之间有加强合作沟通的必要性。但志愿者与社工互不认同，互不配合的情况时有发生，从而阻碍了社工与志愿者之间的互动。这些是我们在采取社工引领志愿者服务模式中不得不面临的现状。

三、基层社会治理路径探析：社工引领志愿者――以渝中区上清寺路社区服务为例

重庆市“社工引领志愿者”市民学校服务模式是共青团渝中区委与重庆市民悦社会工作服务中心、渝中区上清寺街道办事处、渝中区520志愿者组织和重庆市青年助学协会共同发起的。该模式主要是通过专业社会工作者对社区居民的日常的探访和服务，了解居民的实际需要，并将需要归类，旨在通过整合辖区的专业社工资源和志愿者资源，以专业社工为引领，以广大志愿者为依托为社区居民提供有序、可持续和专业化的服务，以满足社区居民个性化、多样化和复杂化的需要。 （一）“社工引领志愿者”的服务理念

1.坚持助人自助的服务理念。助人是一种美德，努力帮助被助者提升自己帮助自己的能力、环境和条件，最后促进被助者实现自助。如在服务居民过程中，就是要注意唤起居民的参与，培育居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。

2.促进邻里互助。当前，社会竞争日益激烈，工作竞争压力大，人口流动、居住方式的改变等使原有的邻里关系遭到破坏，重建邻里关系是一个不争的事实。基层社会治理需要立足在重建邻里关系、培育守望相助的非正式支持系统，因此，“社工引领志愿者”的服务需要立足增进邻里关系，培育邻里之间的互助，形成守望相助的和谐氛围。

3.促进社团协助。社工具备一定的专业知识和技术训练，在助人过程中重视其角色和艺术，非社工专业的团队，如志愿者组织、社团等拥有助人资源，当社工在一线服务中发现和评估居民的需求后，可以协助社团更有效的服务居民，并告知服务者需要明晰的是其角色是协助者，而非主角。这样可以使社团的资源发挥更好的助人效果。

（二）“社工引领志愿者”的体制、机制

1.政府搭台，社工、志愿者唱戏。由民政局、文明办、团市委等单位牵头，共同搭建社工与志愿者联谊会的架构，协调社工与志愿者服务项目的运作。通过这种方式一方面是易于社工与志愿者的接受，另一方面其职能更多体现在交流、合作，而非规制、管理。

2.社工与志愿者互相认同。“了解―熟悉―认同―合作”机制是社工与志愿者能够合作的必然路径。除了要加强对社工的宣传力度外，社工作为受薪人员，也应该主动的迈出一步，与志愿者交流，比如以个人身份加入志愿者组织，参与志愿者活动，在活动中建立友谊，树立权威。

3.加强社工与志愿者培训交流机制。培训社工与志愿者是增进双方认同的良好平台，培训可以采用“引进来，走出去”的模式，也可以通过个案讨论沙龙、分享会的形式开展。通过培训，树立社工与志愿者共同的服务信念。

（三）“社工引领志愿者”的具体服务内容

1.周末剧场。依托嘉陵桥西村星光广场现有的周末电影放映活动。例如，通过社工的日常探访了解居民喜爱什么样的电影，并将电影分类存档，建立电影库，引领志愿者挑选下载具名喜闻乐见的电影，丰富了社区居民的文化生活。

2.开展爱心直通车活动。社工定期或不定期了解，征集辖区内困难青少年、空巢老人的心愿，通过社工站平台和结对共建单位，招募志愿者等方式，建立一对一关爱帮扶机制，帮助困难青少年和空巢老人完成心愿，使其快乐健康成长。

3.四点半课堂。上学日的下午16：30-17：30，在社工的引领下，由辖区志愿者为社区小学生们提供服务，日常安排为课业辅导、陪护托管，并根据青少年的成长性需要设计形式多样、内容丰富且具有积极意义的专题活动，通过链接各志愿队伍，定期开展志愿服务。

4.开展艺术团活动。以歌会友，以舞会友，以拳会友，重建邻里关系。根据社区群众兴趣爱好和要求，通过组织引导相关志愿者，成立了以居民为主，旨在重建邻里关系、形成良好的邻里守望的支持系统的居民心连心艺术团，不仅丰富社区群众精神文化生活更促进常住居民和暂住居民之间的邻里关系，形成守望相助的支持系统。

第2篇：基层社会治理的背景范文

一、广州市基层社会管理面临的问题

改革开放后，伴随社会转型及单位制逐渐解体，城市基层社会管理工作的环境、内容、对象等要素发生变化，面临新的挑战，例如流动人口大增、居民权利意识增强、社会阶层分化等。从广州市调研情况来看，主要包括：

1.基层政府社会管理职责不清，政府管理责任与职权不匹配

作为政府派出机构，街道办事处直接组织协调辖区内社会管理工作，协同有关职能部门开展工作，落实市区政府部署任务。区政府指导、监督、考核街道办事处的工作，统筹、协调政府职能部门与街道行政管理事务。从街道办事处实际工作内容看，其工作涉及基层社会管理、社会服务的所有方面，例如治安维稳、人口计生、流动人口管理、劳动监督、民族宗教、居民、集体经济和社区服务等。因强调“属地化”管理，加之各级政府间职能边界模糊，上级政府及其职能部门将很多具体工作交由街道办事处，造成街道承担着过多行政管理事务，经常疲于应付。同时条块关系错位，街道办无执法权，难以承担专业性管理职责，管理力度不足，街道和职能部门就难免推诿扯皮、推过揽功、争权推责。责任主体不明确、责权不统一的结果是基层社会管理服务职能难以落实，效果不理想，城市管理和公共服务水平不高。

2.基层政府社会管理事务与其拥有管理资源不适应

伴随单位制管理的解体，单位承担的诸多社会管理功能转移出来，单位成为单纯的社会生产单元。大量下岗、失业、离退休人员进入社会，单位不承担在业者的社会管理，更多的人成为社会人。社会管理服务等职能开始由单位转到基层政府及社区，造成基层社会管理对象和事务等大量增长。流动人口也使得广州基层社会管理服务的对象、任务、内容等更加繁重。但是，基层社会管理资源并没有相应增加，基层管理资源与其承担任务不相匹配的矛盾日益突出。分税制和分级管理的财政体制决定了基层政府的财政能力。间接决定了基层政府的管理能力。各级政府间缺少较为恰当的财力和责任分担，人财事权过分向上级政府集中，事务具体办理过分向下，基层政府普遍财力不足，很多管理事项依赖服务收费。因编制内人员难以满足管理需求，基层管理机构只能临时聘用人员。而聘用人员薪酬较低，素质良莠不齐，这又给基层社会管理服务带来诸多弊端。为野蛮执法、矛盾冲突埋下祸根。

3.街居关系错位，城市社区居民自治泛行政化

城市社区居民委员会是基层群众性自治组织。但是。实际上居委会已成为诸多政府管理事务的具体执行者。政府及职能部门在向社区延伸时，把各种具体事务的办理下放到社区。却保留管理权。政府下拨给社区居委会的经费也由街道办事处代管，只能根据街道办事处要求使用，经费成为街道办“挟持”居委会的有力工具之一。两者间的指导和协助关系逐渐转变成为领导与指导同时并存的双重关系，届委会沦落为街道办事处下属机构。这使得居民自治机构难以有效地依法履行其居民自治功能。过强的政府行政管理也使得社区的社会组织发育低下，由于成立和运作门槛设置较高，组织居民开展自我服务、互助服务、专业服务受到很大限制。

二、广州市基层社会管理体制变革的做法

面对基层社会管理的困境与问题，为提高社会管理服务水平，2009年以来，广州市借鉴香港、新加坡等地经验，通过整合街道机构人员队伍，开展政府向社会组织购买社区服务等试点工作，大力推进街道、社区基层社会管理改革创新，重构街道社区管理体制，初步构建起综合管理和专业服务相结合的新型基层管理服务模式。

1.整合街道机构人员，重新定位管理与服务功能

针对基层社会管理的问题，广州市整合街道机构、人员及职能，以“业务归并、人员整合、服务前移、管理落地”为主线，按照职能交叉、工作关联、高效便民的原则归并职能相同相似的机构，把涉及行政管理、社会服务及综合执法并各司其职的科室、部门等整合为担负多种职责的综合性机构。这包括：建立街道社区综合管理中心，担负计划生育、劳动保障、社会保障、出租屋管理及流动人员管理等综合性管理职能；建立设立街道社区综合服务中心，搭建再就业服务、婚姻家庭服务、青少年教育、残障人士服务、群众诉求反馈、困难群众帮扶、社区养老、社区卫生保健等服务平台；建立综治维稳中心，形成社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务等联合防控的局面；建立街道管理综合执法队，负责街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生产、劳动监察的巡查、信息采集反馈、简易执法等工作。（根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理，也可参见率征等：《加强和创新基层社会管理服务提升社会建设管理科学化水平》，广州日报，2011年7月14日）整合街道机构人员，优化管理服务职能配置，缩减了内部管理程序，较好地解决了多头管理、重复管理等问题，优化了社会管理服务职能，提升了街道科学管理辖区社会事务的能力。

2.强化居委会的自治职能，理顺街居之间的关系

为强化社区功能，广州市按照政府行政管理和社区居民自治有效对接、良性互动的思路，梳理规范街道办事处和居委会的权力、职责，改革社区管理服务运行机制，形成了居委会工作新模式。根据工作性质内容，将梳理出的136项居委会工作划分为政务协助、居民自治、可转介服务三大类型。对大多政务协助类工作，转交由社区工作站办理，少数从居委会中分离出去，由街道新组建的各管理中心承担；对可转介服务类工作，居委会可通过购买服务方式交由专门的社会组织来承担；居民自治类事务则须由居委会承担。在梳理居委会工作同时，重新定位社区工作人员。部分人员归口社区工作站，与街道中心对接，承担政务协助的工作；部分人员充实到增设居民自治工作专职岗位上，由社区居委主任牵头，与社区党务专职副书记一起，强化社区居民自治工作。针对社区管理的具体事项，届委会建立健全社区居民议事、民意沟通、矛盾化解、转介服务、多方参与、评议监督等工作机制，推进社区居民自治的制度化、规范化和程序化建设。这增强了居委会的自治功能，畅通了民意表达渠道，提高了公众参与意识，促进了政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

3.引进社会组织，以专业社会工作提升管理服务效能

政府及社区承担的特殊人群服务以及家庭服务等工作难以满足人们个性化、人性化的服务需要，而这些服务正是社会组织的强项。由此，广州市在基层社会管理中开始引进社会组织。以专业社会工作提升管理服务。例如，荔湾区逢源街道通过政府购买服务方式引进逢源人家服务中心提供专业社会工作服务。逢源人家服务中心招聘社工人才，立足居民群众需求，引导社工从事实际社会工作，打造出“家长俱乐部”、“群众心声站”、“康龄社区大学”等多个服务创新品牌，为社区居民提供再就业辅导、青少年教育、养老助残解困、群众利益诉求和社区卫生保健等专业化社会工作服务，不断满足居民群众的各种需要。其他街道也采取了类似做法，并取得了良好成效。2010年，广州市共投A6000万元购买了公益民间组织的专业社会工作服务。（根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理，也可参见周祚：《政府购买社会服务今年总投入超过6000万元》，广州日报。2010年9月4日在政府财政支持下，街道、居委会通过依托社会组织，引进社会工作专业服务手段，克服了传统服务手段单一、粗放、有限的缺陷，细化了政府社会服务职责，赢得了社区群众的好评。

4.加强基层资源供给，提升软硬件建设水平

针对基层财政、人力、物力等资源短缺问题，广州市提出街道办事处经费主要由区财政负责解决，加大对街道城市管理和社区建设投入。广州市解决了社区居委会办公用房以及办公经费，明确参照事业单位标准给予居委会专职人员工资福利待遇。2009年以来，为配合试点街道社区综合服务中心建设，市区两级财政为每个试点拨款2007：5元，有的区财政及街道还增拨资金，整合服务场所，增加对基层社会管理和服务的投入。例如，海珠区下拨569万专项经赞作为2个试点街道的建设经费、花都区及新华街道投入1000多万元用于中心及服务站建设、越秀区北京街道调剂700多平方米场地用于服务中心等。（根据广州市民政局在“广州市社会管理创新”调研座谈会上的发言及其提供的书面资料整理）在强化基层社会管理服务硬件建设之外，市区财政还拿出专项经费通过强化服务中心、居委会和专职人员队伍培训，支持街道购买社会组织专业社会工作服务等手段，来提升基层社会管理和服务水平。通过把人力、财力、物力等管理和服务资源更多投到基层，解决基层“无人办事、无钱办事、无址办公”的突出问题，推进了基层社会管理和服务体系建设，强化了城乡社区自治和服务功能。

三、广州市基层社会管理体制变革的启示

广州市通过整合街道管理服务机构强化居委会职能，通过引进专业社会工作增强基层管理服务资源等途径，创新了基层社会管理和服务体系，建立健全了基层社会管理和服务机制，给我国整体基层社会管理和服务带来如下启示：

1.强化基层社会管理服务须转变政府职能

在基层社会管理和服务体系中，政府是最重要的主体。多年来，我国基层政府管理组织机构都将经济职能放在首要位置，造成经济发展和社会发展脱节，经济与社会之间的差距逐渐拉大。为解决此问题，广州市明确街道不再承担具体经济发展职能，改革城市基层管理体制，增强街道的社会管理和服务职能。由此可见，要强化基层社会管理服务体系，首先需要推进政府转型，将政府工作重心转变到社会管理和服务上来。‘

2.强化基层社会管理服务须厘清居委会职能

居委会是基层居民自治的主体，对居民自治范围内的公共事务进行管理。多年来，由于多种原因，居委会在实际工作中更多承担协办政务的职能，较少顾及到对居民群众的自我管理和服务。为加强基层居民自治，广州市对居委会承担工作进行梳理，转移居委会的工作重心，使得居委会有更多的时间精力用到居民自治事务方面，增强了居委会的自治功能，促进了政府管理与基层群众自治的良性互动。

3.强化基层社会管理服务须促进服务专业化

长期以来，我国基层社会管理自上而下，管理手段单一、行政化；社会服务手段传统、低效率。在经济社会转型，社会分化及社会需求多元化、分散化的背景下，基层社会管理服务需要向现代专业化管理服务转变，通过引进专业化服务，引入专业社会工作方法，为社区的儿童、青少年、老年人、残疾人、失业者、问题家庭等提供有针对性的服务，满足了居民社会服务人性化、个性化的需要，推进了基层管理服务社会化。弥补了基层政府在社会管理服务方面的不足。

第3篇：基层社会治理的背景范文

关键词：民生；社区建设；社会建设

近年来，在大力开展社会建设的背景下，改善民生已成为我国社会各界广泛关注的重要话题。一定程度上说，改善民生不仅是我国转变经济发展方式的内在要求，而且也是促进我国社会结构调整的题中之义。伴随着“单位人”向“社区人”的转变，在积极推进政府职能转变的总体要求下，改善民生的重点向基层倾斜有其一定的现实性与必然性。当下，基层社区已成为人们生活的重要空间，人们在社区里不仅有基本的温饱、安居等生活需求，而且也有社区医疗、社区教育、社区养老等现实需求。随着我国经济社会改革的纵深发展，人民群众在社区里的社会需求将会越来越大、越来越多样化。可以说，改善基层民生，不仅要在社区层面满足人民群众的基本生存需求，而且也要根据社会发展的实际不断地“与时俱进”，即通过综合创新的平台来满足社区居民不断增长的民生需求，而以增进社区居民幸福感为宗旨的“美丽社区”建设无疑是当下通过综合创新来保障和改善基层民生的有益尝试。

一、“美丽社区”建设体现了改善基层民生的现实要求

当前，随着我国经济转轨、社会转型的不断深入，社区在解决我国民生问题中的优势与潜力越来越凸显，可以说，伴随社区建设的大力开展，保障和改善基层民生已成为社会共识。近年来，各级政府高度重视社区建设工作，为保障和改善基层民生的有序践行不仅制定了一系列的政策法规，而且也通过加大投入力度、增加人力保障等行动，使在社区里开展民生建设的物质基础得以明显改善。如在社区服务机构建设上，“截至2012年底，全国共有各类社区服务机构20.0万个，社区服务机构覆盖率29.5%；城市社区服务中心（站）覆盖率72.5%。城镇便民、利民服务网点39.7万个。”[1]总体来说，在和谐社区建设的推动下，通过实行诸如增加社区服务机构等一系列的具体举措和行动，保障和改善基层民生的整体质量得到了大幅提升。然而，随着社会发展“不确定性”因素的增加，我国经济社会发展所面临的诸多挑战也在向社区转移，一定程度上说，改善基层民生面临着新经济社会发展因素的全面考量。特别是在生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局的背景下，随着基层社会管理创新的整体推进，改善基层民生必然要有新的要求与期待，而这种新的要求与期待恰又与“美丽社区”建设的内涵具有一致性。

“美丽社区”建设，既是美丽中国建设的结构基础和重要组成部分，也是当下推进社区建设的有益探索。它着力于把生态文明建设的思想与实践贯穿于社区建设的全过程，以提升社区居民的归属感和幸福感为导向与宗旨，从积极推进基层社会管理创新的战略高度，全面、有序地改善基层民生的整体格局，努力在满足社区居民多样化、多层次的社会需求上有所作为。可以说，“美丽社区”建设是当下提升社区建设质量与效益的有效契合，更是当前着力保障和改善基层民生的鲜活实践。

民生涉及人的生活方方面面，既有基本的生存需求，也有保障和发展的现实需求，既有物质方面需求，也有精神方面需求，而且随着社会的不断发展与进步，民生需求也在不断变化。对于保障和改善基层民生而言，必须要结合当前社区居民所最关心最直接最现实的利益问题，及时地回应居民在社区生活中所面临的各种实际问题，特别在新的发展理念下，社区居民对于低碳生活、幸福生活的期待已成为当前改善基层民生的重要需求。

在社区生活中，随着生态文明意识的提高，在基层民生建设中要时刻注重生态元素，这不仅体现在人民群众对于资源节约型、环境友好型社会的热切期盼，也体现在人民群众对于环境优美、宜居生态的生活小区的良好期许，更体现在人民群众对于低碳生活方式的美好诉求。在积极推进社会管理创新的过程中，随着社会重心的下移，加强基层社会管理创新尤为迫切，可以说，社会管理创新的重点与难点都在基层，这不仅体现在基层民生需求要通过基层社会管理创新来保障和实现，而且也体现在推进基层社会管理创新以此来有效改善基层民生是国家发展战略的必然选择。从基层民生建设的内容和实际来看，保障和改善基层民生涉及经济、政治、文化、社会、生态等多个维度，特别是在我国现阶段，民生问题呈现一定的复杂性，而且还存在着具有阶段特点的结构性矛盾，为此说，推进基层民生建设需要进行综合创新。面对我国民生问题的结构性矛盾，寻求在基层解决好民生问题，以此实现社会结构的有序调整是实践中的一种理性选择。

可以说，无论从生态文明建设的实践来看，还是从社区社会管理创新的要求来看，乃至从化解民生问题的结构性矛盾来看，“美丽社区”建设不仅体现了当下改善基层民生的现实要求，而且也体现了探求通过综合创新平台来改善基层民生的实践努力。也可以说，“美丽社区”建设既有对社区建设的生态追求意涵，也有推进基层社会管理创新的价值指向，更有通过综合创新解决基层民生问题的具体实践。

“美丽社区”建设的“美丽”具有丰富的内涵，它不仅有外在的“物质”之美，更有内在的“精神”之美，既有生态之美，又有心态之美。“美丽社区”建设就是要适应当下社区生活的实际，从社区居民的现实需求出发，通过综合创新平台和手段解决各种基层民生问题。进一步来说，“美丽社区”建设是新的发展理念下社区建设的生动写照，它赋予了社区建设新的内容与新的价值，它的实践集中体现了在社区里实现经济社会发展效益与生态文明效益的高度整合、体现了社区“生态”与社区人的“心态”的协调与统一，它通过各种改善基层民生的具体实践，让“美丽”常驻人心，让“美丽”充实现代人的生活方式。

二、改善基层民生是“美丽社区”建设的主线

“美丽社区”建设是一个内容广泛的系统工程，涉及多个层次和不同面向。仅就回应当前社区民众关心的社会热点和难点问题而言，它的实践着实地体现了在社区层面通过综合创新来集中推进基层民生建设的思路与举措。可以说，“美丽社区”建设的主线就在于努力改善基层民生、提升居民幸福指数。党的十报告指出：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”[2]（P.34）为此说，“美丽社区”建设的全部实践必然要围绕基层社区里人民最关心最直接最现实的利益问题而积极行动，具体来说就是要从当前社会发展的重点与难点问题以及社区建设所面临的突出问题出发，在保障社区基本公共服务的基础上，通过建立一个适应多样化社会需求的社区服务与管理的体制与机制来有重点、有步骤地推进基层民生建设。

从实践上来看，如天津市按照“居民自治规范化、管理手段现代化、办事服务便捷化、人文环境宜居化、生活方式文明化、群众参与广泛化”的标准启动了“美丽社区”创建活动，并根据“美丽社区”的创建安排将实施六项工程，即居民民主自治工程、社区管理深化工程、服务能力提升工程、居住环境优化工程、社区文化繁荣工程、社会组织培育工程。[3]可以说，天津市提出的“美丽社区”建设以及所要实施的六项工程，既是对当前社区建设中的一些重点与难点问题的及时回应，也是对解决社区居民最关心最直接最现实的利益问题与民生问题的积极尝试。如社区物业管理问题，当前城市社区里物业纠纷问题相当突出，物业纠纷及其后果不仅影响了社区整体的稳定，而且也影响了社区环境的改善。有的小区由于物业纠纷而造成了小区绿化无人养护、生活垃圾无人处理等等一些不良后果。物业纠纷的频发既影响了小区居民的正常生活，也影响了物业公司的有序经营，可以说，面对当前社区物业管理的现状，建立多方参与的社区物业管理新机制就成为当前社区建设的一个重点，对此，“美丽社区”的创建给予了积极回应。又如社区环境问题，治理城市社区中的乱搭乱盖、乱贴小广告等问题已成为困扰社区管理工作的难点，而“美丽社区”建设的天津实践――“居住环境优化工程”对此也给予了积极探索。诸如此类的涉及人民群众最为关心的民生问题还有很多，如社区文化、社区教育等等。可以说，民生问题是“美丽社区”建设的重点，“美丽社区”建设的“美丽”之处恰在于它时刻以民生建设为根基，及时回应社区民众的现实需求。

当然，“美丽社区”建设不仅对民生问题的基本面给予了必要关照，而且还面对民生需求的变化，及时地调整思路、更新理念，时刻用“以人为本”的手段解决社区层面的民生问题。如社区信息化建设问题，随着网络社会的到来，利用现代信息化技术与手段，把高效便民的智慧服务带进社区生活已成为民众的重要需求。“美丽社区”建设通过建立社区管理信息平台，提升网格化社区管理的运行效率，让社区居民在网格化治理空间中获得最大限度的民生实惠。又如社区养老问题，面对新时期养老的新需求，传统的养老模式已无法适应现代社会发展的现实需求，探求在社区层面回应养老问题已成为时代课题。随着人口老龄化的推进，老年人对在社区里进行生活照料、医疗护理、情感关怀、精神慰藉等方面的需求将会越来越大，为此，必须要改变过去应对养老问题的思维方式，让社区养老成为我国养老服务模式的重要组成部分，“美丽社区”建设对此也进行了回应。

可以说，“美丽社区”建设的依据、思路均在于基层民生的保障和改善，而且它还随着民生需求变化的实际而不断调整。以“美丽社区”建设推动基层民生的有序改善，必须坚持以人为本，从社区居民不断变化的社会需求出发，确保“美丽社区”建设的目标、任务等内容时刻体现基层民生的现实要求；必须坚持构建“幸福生活”的原则，以社区居民满意与否作为美丽社区评价的根本标准，让幸福指数成为改善基层民生的导向；必须坚持统筹规划，努力在社区建设的关键领域和重点环节上有所突破，争取在保障基层民生的体制机制、政策体系、财政保障等方面有所创新。诚然，通过“美丽社区”建设推进基层民生的全面改善，不仅要有新的思维、新的理念，更要有实实在在的美丽指标，如天津市提出的“美丽社区”建设已细化到了具体的美丽指标上，这些指标包括6个大项目，81个子项目，每一个为社区“量身定做”的评分项目都与提升居民幸福指数息息相关。[4]

总之，以“美丽社区”建设推动基层民生的有序改善，既体现了积极推进基层社会管理创新的现实要求，也体现了改善基层民生向“美丽”求索的实际需求。美丽社区是环境优美、卫生干净的宜居生态社区，同时也是和谐友善、安居乐业的幸福家园。“美丽社区”建设所提供的综合创新平台不仅拓展了改善基层民生的思路，而且也丰富了改善基层民生的内涵。

参考文献：

[1]民政部.2012年社会服务发展统计公报.（http：///article/tjbg/201306/20130600474746.shtml）

[2].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社， 2012.

第4篇：基层社会治理的背景范文

关键词：精准扶贫；政策执行；基层组织；治理能力

中图分类号：F126文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0001-08

收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD030）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（16YJC710010）

作者简介：雷望红（1991-），女，华中科技大学公共管理学院/中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为乡村治理。

一、问题的提出

2013年底，由中办和国办联合出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称意见）。《意见》提出，要建立精准扶贫工作机制，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2014年初，中央和地方纷纷制定了精准扶贫的战略规划，地方政府逐步进入实施阶段。

精准扶贫政策，试图通过改“漫灌扶贫”为“滴灌扶贫”的方式，既能够节约扶贫资源，又能够有针对性地扶持贫困户，但在政策执行过程中，面临着多个层面的困境。一方面，在执行中出现目标偏离，表现为精英俘获[1]、贫困户参与不足[2]以及多种排斥现象[3，4]；另一方面，在政策落地时，会出现政策与村庄的不匹配现象，比如产业支持、安居扶贫等政策无法有效扶持贫困户[5，6]。不仅如此，精准扶贫政策还会引起村庄激荡，由于盛行平均主义思想，村民们要求对于政策资源进行公平分配，由此会引发上访等问题，给村庄带来新的治理难题，甚至会出现乡村治理的“内卷化”[1，2]。

精准扶贫政策的目的在于扶贫，实现路径在于“精准”二字，但从目前学界研究的整体上看，主流观点认为精准扶贫出现了严重的不精准执行现象。关于精准扶贫政策执行过程中出现的不精准执行问题，大致有三种解释路径：（1）从官僚体系的视角出发，认为是央地关系、社会控制和社会成本承担等因素导致了执行困境[3]；（2）从村庄的内部特性寻找原因解释，村庄社会环境、乡土社会的特征、社区精英被俘获、贫困群体集体行动的缺乏等因素影响了政策的执行[1]；（3）从政策本身进行解释，认为精准扶贫政策本身具有内在悖论，由于忽略了扶贫对象的内部差异性，从而引发执行问题[2]。另有一些学者主张从转型的角度认识当前的扶贫问题，从而理解贫困治理的复杂性所带来的精准扶贫挑战[7]。

精准扶贫政策的不精准执行，本质上是政策执行偏差问题。已有研究对于精准扶贫政策的理解与认识，从总体上来看，侧重于从政策落地的制度基础和社会基础探讨政策执行的状况，而忽视了政策执行主体即基层组织的重要性。制度基础与社会基础具有不可逆性，从这些角度出发，对于政策执行的改善无法做到对症下药。若从基层组织的角度探讨精准扶贫政策的执行问题，可以把握政策执行的情境性，因此能够洞悉政策执行偏差的直接原因，从而及时纠偏。本研究立足于赣南宋村的调查经验，呈现当地精准扶贫政策执行偏差，从基层组织的角度予以解释，并以此为基础，拓展理解当前我国农村资源输入的组织困境。

二、精准扶贫政策的实践个案

2014年5月，国务院扶贫办等七部门联合颁发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求通过对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。赣南宋村宋村是赣南最大的行政村之一，全村在册人口为8 837人，实际人口接近万人（严格计生时期的黑户多）。笔者于2016年7月4-24日在该村进行为期20天的调查。于2014年底开始集中精力开展精准扶贫工作，总共确定421户贫困户，1 468个贫困人口。2015年宋村将扶贫工作确定为中心工作，在具体的政策实践过程中，该村存在着明显的不精准执行现象。

（一）精准识别不精准

贫困人口与贫困户的识别与确定，原则上要求申请评议，由群众根据自己的家庭情况自行申请，由村组干部评议、公示公告，再由上级进行筛选和抽检。在村委会具体的识别过程中，宋村干部为了减轻精准识别的麻烦，实际操作过程如下所述：

上面给了我们村1 468个贫困指标，基本上每7个人中有1个是贫困人口，指标这么多，谁是贫困人口根本辨不出来。具体分配的时候，村里按照人口比例分到小组，由小组长评选，再由包组组长进行确认，村里按照入选人口大致做个评选，砍掉条件明显比较好的，留下条件差的。小组长评选时，有时也有私心，但主要权力还在村干部。

宋村村干部在精准确定贫困户上，实际上面临两难困境：一方面，宋村分配到的贫困户名额过多，贫困名额占到全村人口的15%，远远超过实际贫困人口；另一方面，宋村村民的经济差异不明显，村干部容易选出绝对贫困群体，但不易选出次贫困群体，名额分配的标准不易确定，即使按照民主评议的方式，也无法公平地识别和确定。因此，村干部不得不采取主观评议的方式选择贫困户，避免群众申请和民主评议，并通过打球的方式，将名单公布在村委会六楼的会议室。

2.权责不匹配的无力。精准扶贫的政策由中央层面作出，但由基层组织具体执行和落实。基层组织责任重大，对贫困户的具体帮扶责任主要落在基层干部身上。一方面，他们需要亲力亲为为贫困户出谋划策、拟定计划、支持脱贫，另一方面，他们需要做好规范化管理工作，跟踪与记录，如果出现纰漏，需要承担失职的责任。在精准扶贫政策的执行上，基层干部既是政策的具体执行者，也是责任的直接承担者。

然而，基层干部肩负的责任与享有的权力严重不匹配，表现在两个方面：一是分税制和农业税改革以后，基层组织丧失了资源汲取能力，高度依赖上级政府的转移支付，可支配资源极其有限；二是随着官僚制的深化发展，上级政府对于基层治理的干涉程度强化，在面对乡村社会的现实问题时，基层干部丧失了治理的灵活性。当精准扶贫政策出现时，基层干部一无充足资源，二无政策权力，只能在资源有限的情况下硬着头皮，按照上级要求执行政策。他们一面利用国家政策，一面动用私人资源，试图完成帮扶工作，但政策渠道未打通，如银行设置种种障碍不给真正的贫困户贷款，私人扶持也不易获得，私人普遍不愿进行风险帮助。因此，帮扶干部们要真正完成帮扶脱贫工作难度极大。况且，一位帮扶干部面对几十个贫困对象，难度可想而知。在权责明显不对等的情况下，他们只好选择性退步，只完成相对容易的形式帮扶工作，即通过文字脱贫的方式交差，以期在运动期限内糊弄过去。

3.压力考核下的自保。目标管理责任制在权威体系内部构建了一套“责任―利益连带”的制度性联结关系，形成基层政权运行与地方社会的治理压力[12]。目标管理责任制在基层组织中所营造的压力氛围，会促使基层干部通过策略主义的方式，寻求自恰的生存之道[13]。实际上，策略主义的运用，既是基层组织的治理智慧，也是基层政权不得已的选择。

目标管理责任制具有明显的目标导向，通过对目标达成状况的考核进行奖优惩劣，但由于目标实践过程不可保留，无法完整呈现，只能通过形式化的文字材料呈现出来。文字材料就如同一份考卷，在上级进行检查时，如果“考卷”出现纰漏，上级“打分”低，不论平日里的工作做得多好，都相当于未实现目标。同样，在向上呈阅工作材料时，如果数据不好看，与规定目标相差甚远，也会受到上级的批评与惩罚。在压力型体制之下，基层组织更加看重上级的考核工作而非具有实质意义的实践工作，因此，基层干部会进行策略性转换，将文字材料的准备工作置于政策执行之上。面对精准扶贫工作，宋村村干部最强调的是数据的“正确性”，他们要反复核对文本数据与网上数据，国网与市网的数据。在上级检查时要确保所要回答的数据与贫困户家庭的文本情况一致，以免在领导问话时回答失误。在目标责任制下，政策落实通过文本形式的呈现，实际目的在于通过考核避免惩罚，以实现基层干部的自保。

（三）基层干部的政策定位

从基层组织的角度来分析精准扶贫政策的具体执行，能够观察到基层干部政策执行的情境。在基层治理资源有限、权责不对等和压力型的考核体制之下，基层干部会对政策进行定位，选择执行的方式与力度。尽管精准扶贫政策以政治运动的形式下达，但贫困具有相对性、流动性，消除了今天的底层，明天还会出现新的底层，今天解决一批，明天会新出一批，以突袭式的方式根本无法啃掉这块“最难啃的硬骨头”。在基层干部看来，这场针对贫困的运动式治理，“就是一阵风，很快就会过去” [14]，上级部门规定了目标达成时间，不论任务完成与否，在政治压力之下，各级政府都必须“完成”既定目标。

在短促的扶贫运动中，基层政府一方面要在压力考核下满足上级目标达成的愿望，一方面要在基层治理资源匮乏、权责不匹配的情况下完成任务。他们需要在两者之间寻找到平衡，既去完成任务，并让上级在检查时感到满意，又不完全按照上级的要求做事。因此，精准扶贫政策在基层就被定位为隐秘的资源分配政策和文本制作工作，基层干部低调地将名额和资源分发下去，能否真正帮扶到贫困户不再重要，重要的是通过数字考评呈现政策执行的样态。在基层干部的这一政策定位之下，政策执行必然产生不精准执行现象。

四、国家资源输入的基层组织困境

农业税费改革后，公共服务型福利国家取代了控制提取型国家[15]，国家改“资源汲取”为“资源输入”，通过项目下乡的方式向农村社会输入资源。在国家资源输入的背景下，基层组织如何承接资源、如何执行国家政策成为一项重要的理论问题和现实问题。精准扶贫政策是国家的又一大惠农政策，基层组织在政策执行时所面临的治理成本、权责问题和考核压力等执行约束，暗含着基层组织的深层困境，严重制约了国家资源的输入效率与国家政策的执行力度。

（一）资源输入背景下的基层组织样态

农业税费取消以前，国家表现出强者形象，具有高度的专制权力[15]，保持着对于基层社会的强势汲取。此时，国家为了保持对于基层社会的汲取能力，与基层组织结成合谋关系，默许和容忍基层组织的过激或违法行为，导致国家政权与农民关系的紧张状态。基层组织则由于和农民在各项事务上密切互动，建立紧密关联。税改以后，国家改变治理思路，通过资源输入不断向农民示好，国家与农民之间的关系迅速拉近。然而，由于中央掌握财政的分配权，形成了“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”的分配格局[16]，乡镇财力下降，可支配资源严重不足。乡镇不得不依赖上级的资源转移，中央借机约束和规范基层组织的治理行为，导致基层组织日益丧失治理自主性。由此带来的后果则是，基层组织与国家的信任关系被打破，与农民之间的关系日渐疏远与恶化（见图1）。

在基层组织治理能力日益弱化的状况下，基层组织承担的自上而下的任务与自下而上的诉求却不断增长。在税改以前，基层干部对上主要完成收取税费与计划生育工作，对下主要则是解决矛盾纠纷和分配土地。国家加大向农村社会输入资源以后，大力发展民生事业，将提高农民的收入和改善农民的生活环境作为重要工作。国家改善“三农”的宏愿落到基层组织，不断累积的自上而下的任务堆积到基层干部身上，农民则借助国家对于“三农”领域的倾斜充分表达自身的利益诉求，对上的期待不断高涨，基层干部承担着来自于国家和农民日益增长的双重任务（见图2）。

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第5篇：基层社会治理的背景范文

[关键词]单位制；社区制；东北老工业基地；社会管理

[中图分类号]D632 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）45-0022-02

东北老工业基地的振兴重在“转型”，如何能将有限的资源开发转化为长效的经济发展已经是这些工业城市都在积极探索的课题。此外，除了经济增长模式的转型，社会管理模式也要转型。因此，作为国家治理模式的社会管理模式的转变，包括社会管理制度的转型，社区的建设、发展以及如何从“单位办社会”到“社区办社会”的转变都是需要深入研究的问题。如何成功转型，就必然要考虑整个城市发展体制的转型以及广泛存在于东北老工业基地各大城市中的社会管理制度“单位制”对社区建设的影响。

1“单位制”产生的背景和特点

单位制是一个高度整合和低度分化的基本组织形态。作为一个基层的组织，社会成员在社区中总是隶属于一定的单位，如在学校时属于学校这个单位，工作以后属于工作单位，退休以后也属于原单位负责。在中国的单位里，人们组成了一个熟悉的小“社会”，人们彼此互相了解，相互影响和依赖。个人与单位的紧密联系还体现在个人的一切福利都依赖于单位，这是由于资源主要由单位垄断进行分配的机制。一方面，从制度上不允许人们割断与单位社会的联系，因为离开了单位，人们就会失去社会身份和地位，国家和政府也会失去像以往那样对人的控制；另一方面，从个人本身来说，失去与单位社会的联系，在目前的这种社会环境中，也是一件不现实的事情，个人不仅会失去自身存在的社会基础，还会引起对前途的迷茫和失落。这也构成了单位作为制度存在的前提条件。

在孙立平看来，中国总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。首先，单位组织系统的严密使得国家可以动员和集中全国的人力物力资源，达到经济建设的目标。其次，单位组织还通过“国家—单位—个人”这种结构实现有效的信息传递，国家可以控制整个社会秩序，这在对民众之间沟通需求不足和个人自主意识不强的计划经济时期是十分有效的社会控制手段。此外，由单位制促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机。人们通过单位找到了个人的归属感。国家对单位的支配和领导，继而单位再对单位成员支配和领导，这样的局面就造成了企业单位办社会的一种特殊形式。国家和政府对其社会成员，按照国家所倡导的行为规范和价值取向进行整合和控制，根本不需要、也不可能直接作用于社会成员，而仅仅只需要通过控制其隶属的单位就能实现自己的行为目标。换言之，国家和政府的社会控制主要是通过单位来实现的，而单位在单位成员中贯彻国家整合和控制的意志则主要是基于单位成员对单位的全面依赖性，通过单位办社会、单位自身功能多元化的过程来实现的。

单位在相当长的一段时间里，成为了我们国家与政府进行社会动员以及进行整合全社会资源的一种重要的、有时甚至是唯一的制度与统治手段。但随着现代企业制度的建立以及体制改革意识和需求的增强，单位制的局限性也逐渐开始显现。

2“单位制”及“单位制社区”的局限性

单位制作为一种基本的社会管理制度，它的出现是当时中国在内外危机困境下的最优选择。单位制的实行适应和配合了计划经济体制的实施，更有效地将基层社会原子化的个人有效地组织起来进行社会生产，很好地应对了社会危机。与这一社会管理制度相对应的，在社会空间的建设层面，依据空间维度进行单位组织的划分，就得到了“单位制社区”，即计划经济体制下中国城市的基本功能单元和管理单元。

尽管在过去一定时间内“单位制”为强化国家管理、巩固社会组织的基础、整合社会资源起到了很大的积极作用。但随着经济社会的发展，市场经济逐渐占据主导地位，计划经济下的“单位制”呈现出了与经济社会发展不符的一些滞后性。因此，自20世纪90年代以来，社区制作为一种替代单位制的社会管理体制兴起。单位制的弊端主要体现在以下三个方面：

首先，从社会结构的角度，“单位制”易形成一种制度性的依赖。单位体制下，人们的全部生活都与其所在单位紧密相关，对于个人而言，单位不仅具有特定的经济、社会、政治功能，它还在社会中观层面发挥着国家代言人和代表的功能，正是基于单位这一独特的社会组织形式，“国家—单位—个人”这一纵向的社会联结与控制体系得以形成。因此，长久以来，一直都是企业在“办社会”，在一些特殊的工业城市，企业和政府的关系，不是垂直的领导关系，而是相互协调的平行关系。在政府相对“弱化”的背景下，企业的经济效益也很难保证其在社区建设上有过多的投入，社区建设也存在资金不足、单位支持力度不足等问题，导致了社区建设的推动力不足。

其次，在政治上易导致一个“政治型社会”出现。这种社会体制下，国家对经济以及各种社会资源实行全面垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，使得全部的社会生活呈现出政治化、行政化趋向。单位社会在政治上则表现为“全能主义”，即“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”。国家通过单位对个人进行社会管理和社会控制，反过来个人又在精神和物质上过分依赖和服从单位以及国家的控制。单向度的组织形式使得社会的联结和控制缺乏弹性，一旦单位的组织基础有任何变迁，这一社会管理体制就会出现极大的问题。从社会关系角度看，所谓“单位办社会”实际上是以“单位”覆盖了“社会”，用“单位空间”代替了“公共空间”。在大部分东北老工业基地，社会公共事务都是由企业一手承包，单位将几乎所有的人都吸纳进单位体系的内部，其社会活动、人际交往等都直接与单位发生关系，在一些老工业城市，甚至还有对子女和家属的优待政策，连整个家庭都与企业有着千丝万缕的联系。在居民委员会控制的职权范围内，往往也依托于单位制社区的巨大影响。因此，无论是职工，还是其家属，都对企业产生一种强烈的依附，这种“依附”所带来的对企业的内部认同也是非常强烈的。这种对单位的认同，实际上替代了对社区的认同。因此，社会公共空间形成和建设之路就更加漫长了。

再次，经济上，单位制下的社会又是一种低效、僵化的社会，企业难以调动生产效率，进而影响企业资源在社区建设上的有效转移。效率难以提高自然也使得企业自身负担较重，因此，虽然企业有支援地方政府建设的传统，也因受到多种因素限制而难以使社区得到较好的发展。首先，在社区建设的硬件设施方面，企业很难在办公设施方面慷慨解囊。目前在大多数地区，经济因素都是社区建设的首要问题，因为企业在其发展过程中已经控制了几乎全部的社会资源。这就使得企业以外的社区经济基础格外脆弱。其次，在社区建设的人力资源方面，在典型单位制的条件下，居委会几乎完全居于“剩余体制”之下，很难在企业影响力的巨大阴影下发展壮大。而一个单位人到居委会任职简直是一种不可想象的事情。近年来，东北一些老工业基地虽然成立了社区，但由于社区管理人员的待遇过低，以黑龙江省大庆市为例，社区管理人员月收入仅在2000元左右，与大庆石油管理局企业基本员工的工资相比还是有一定差距，这样也很难吸纳高学历人员来社区任职。因此，只要企业的经济效益还可以维持，企业的人力资源便不可能分化出来，纳入社区。

3社区制——新型的社会管理和城市整合模式

计划经济下单位制的发展有它的合理性，“单位制”也的确为经济社会的发展作出了一定的贡献，但也必须承认，随着市场经济改革的深入，单位制的衰退也是一种历史趋势。社区制逐渐成为现代城市管理模式的必然。单位制的有效运行是以计划经济的存在为基础，但在市场经济越来越发达的今天，市场化改革改善了国家的治理绩效，同时也动摇了计划经济的地位，极大地影响了“单元化隔离”的治理模式，其社会整合功能大大衰弱。一方面，国家开始必须面对社会结构的变化，政府在复杂多变的社会现象之下必然也使得国家治理社会的难度增大；另一方面，随着社会的发展，权力逐渐从单位制社会中渗透出来，国家权力逐渐收缩。随着社会结构的转型和利益的分化，作为政府控制和整合城市社会资源的单位组织已经危机重重，一种新的社会整合机制——社区制必然要承担城市基层社会整合和重构的重任。

通过对现有社区建设情况的分析，可以看出目前在东北老工业城市推行社区制还需要很长的一段路要走，理论探讨和实践都需要进一步地摸索。首先，国有企业“办社会”的职能应该有所削弱，积极推进社区的建设，将单位的一部分基本职能分化出来，以适应社会经济的发展；同时促进“社会空间”的重组和再建，为居民的社会活动提供基本平台，在转型期使社区制的组织基础得以重构。其次，政府的力量应该在社区建设过程中占据主导。东北老工业基地“典型单位制”背景下社区建设的特殊性在于，在长期的发展过程中，以企业为主体的单位因素一直占据着绝对的主导地位，因此单位之外的力量相对弱小。因此，目前我们尚不能过高地期望民间自治力量在社区建设进程中表现出相当的主动性和自觉性，而以政府为代表的行政力量仍将发挥主导作用。再次，从整个城市社会的长远发展来看，社区制的发展有助于解决城市的一些现实问题。在社会转型期，由于国有企业改制等原因，在一些东北老工业城市产生了一部分与企业有偿解除劳动合同的人员，这部分人因不同的原因与企业一次性地有偿解除了劳动合同，多数人们选择在家过着“退休”式的生活，自主创业的成功者寥寥无几，他们普遍有着经济收入低、就业矛盾较为突出等问题，离开了工作生活了一辈子的单位，心理上的不适应和与企业正式职工经济收入上的差距使他们成为了社会的弱势群体，极易酿成社会的。近年来这些东北老工业基地城市频繁发生的也多数因这部分人员而起。因此，社区的发展可以充分地接收脱离单位的这部分弱势群体，替单位承接一部分基本职能，使这部分人员得到良好的安抚；如果能够充分地发挥社区的优势，充分发挥这部分人的主观能动性，实现有偿解除劳动合同人员的再就业，也可以缓解就业矛盾，维护社会的和谐稳定。

4结 论

在社会转型期，城市基层社会中从单位制的隐退，到社区制的兴起，本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。这种转变体现在，即在空间关系上，从直接统治向“有距离的治理”转变；在运作机制上，从组织扩散与组织覆盖向“交织—渗透”模式转变；在治理资源上，由资源掌控向资源动员转变。国家在塑造城市社会的同时，城市社会也在塑造和影响国家的机制和组织体系，使国家和社会之间的关系得到重构。

东北老工业基地城市的社区建设与国内其他大中型城市的社区建设既有相同点，又因其特殊的历史因素而不同于其他城市。这种不同既体现在体制性的依赖，也有社区建设的动力不足以及政府与企业的特殊关系等原因。社区建设作为一种政府与社会之间合作空间和建设方式上的博弈，是城市社会管理的必然趋势，它“既是城市发展的继续，也是市民现代化的继续”。因此，东北老工业基地的城市社区建设首先需要肯定其重要意义，还需要突破单位制的持久影响，只有这样才能实现社会空间的重组和转换，促进经济、社会的发展。

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第6篇：基层社会治理的背景范文

【关键词】法律监督；检察室；司法体系

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-129-02

检察机关是国家的法律监督机关。但现在的问题体现在，检察机关无法对基层执法活动进行有效监督，无法满足基层群众的司法诉求。而检察室作为延伸法律监督职能的一种方式开始逐渐兴起。在此背景下，笔者拟对检察室的意义以及检察室工作的规范等问题进行探讨。

一、设立检察室的必要性

（一）设立检察室是检察机关履行法律监督的需要

检察院是国家的法律监督机关。这种监督权主要通过两方面来实现：一是行使职务犯罪侦查、批准或决定逮捕权以及审查的权力；第二则是对诉讼活动，即刑事立案、侦查、刑事审判、刑罚执行以及对民事行政审判活动进行法律监督。这些职能也就是法律监督的权力范围。

随着我国经济社会建设的进步和法制的健全，社会公众的民主意识、法治意识日趋强烈，各种社会经济活动的利益诉求不断增多，而产生的大量纠纷又多产生在基层，导致来自基层的涉法案件大量增加。为了缓解案件急剧上升的巨大压力，社会上就迫切需要相应的法律监督机制来及时处理、纠正和监督案件，维护社会和谐稳定。因此，检察室的设置就为基层法律监督权力的行使拓展了空间。检察室扎根群众中间，使群众能够直观地理解检察工作，便于人民群众反应与其利益密切相关不公正的现象，从而使检察机关及时掌握矛盾根源和基层社会活动的弊端，有针对性地开展法律监督工作，切实收到有监督和没监督不一样的监督成效。

（二）设立检察室是完善基层司法体系的需要

在乡镇（街）一级的司法组织结构中，有公安局派出所，法院派出法庭，司法行政机关的司法所，而检察机关则一直未在乡镇基层以国家机关的形式出现。检察室的设立则弥补了检察机关在乡镇基层司法系统的缺位，也使得检察机关与当前我国的权力配置相协调。同时也有利于与公安派出所、司法所、人民法庭共同构成乡镇（街）一级的司法体制，形成各司其职、相互配合、相互制约的基层政法工作良性运行机制。

（三）设立检察室有利于维护基层百姓的合法利益

在乡镇基层设立检察室，是法律监督工作向基层延伸的重要组成部分，是强化检察机关社会责任的表现，是运用法律监督手段维护人民群众的根本利益重要举措；有利于及时发现积聚在基层的社会矛盾，发现基层矛盾中的违法腐败问题，及早解决问题，从而尽早化解社会矛盾；再次基层群众对法律的需求急剧增长，在乡镇基层设立检察室有利于为百姓提供法律咨询，增强群众法律意识；最后，基于广大群众对政法工作的不了解，设立基层检察室有利于百姓接触政法工作，另一方面也可以听取众对政法工作的意见，及时改进检察机关的执工作作风和工作方法。

二、检察室的设置和工作中存在的问题

（一）检察室的设置类型不统一

目前，由于检察室仍然处在探索阶段，确立怎样的检察室仍然是各个地方根据自己的情况在摸索。就笔者所在的检察室而言，采用的是派驻检察室的形式，即检察院作为“本部”，向乡镇基层设立派驻检察室，其级别与检察院内设业务部门平级，受检察院“本部”直接领导。

由于情况各不相同，在全国范围内，检察室的类型也没有统一的模式。这样带来的问题就是，检察室工作的不稳定。除检察室领导相对固定（笔者所在检察室的领导年轮岗一次）外，检察室干警则带有流动性，即人员不固定，工作分工范围相对模糊，造成工作上衔接困难。

（二）检察室与基层检察院内部机构的关系不明确

目前检察室与基层检察院内部机构主要存在两种关系，一种是下属关系，即检察室是某个职能部门的派出机构，检察室的人员和业务都归该职能部门管理；另一种是并列关系，即检察室是基层院的内设机构之一②。

下属关系的检察室缺陷在于，没有理清检察室的性质。因为检察室作为检察院在基层的代表，其职能是检察院的主要职能在乡镇基层的体现。因此，延伸检察机关法律监督触角，促进检力下沉，应是是整个检察机关的监督触角延伸和检力下沉。所以，检察室与检察院内设机构不应该是下属关系。

另一种并列关系则具有较大的优点，一是能在乡镇基层体现检察院的职能，二是检察室作为检察院的综合业务部门，方便基层群众、举报和表达利益诉求，同时可以直接联系乡镇公安派出所、司法所和人民法庭，而不会因为仅仅具有单一职能而妨碍检察院在乡镇基层工作的开展。

三、检察室机制的完善

针对上述问题，要使检察室真正发挥应有职能，还需要从以下几方面进行完善。

（一）厘清检察室性质，做好人员编制

检察室应当具有独立编制。正如上文所言，检察室作为与检察院内设机构平行的部门，应到具有独立的人员编制。虽然检察室作为检察院在乡镇基层的代表，没有完整意义上的检察权，但是检察室要面对乡镇基层各种各样的现实问题，单一的检察权不足以应对基层社会发生的各种事态。这就要求检察室的工作人员要具备各种业务素质，体现出综合性的特点。给予检察室独立编制，有助于吸引或者督促检察室工作人员的综合发展，有利于稳定检察室的工作队伍③。

（二）划清工作范围，做到权责统一

作为法律监督机关，开展法律监督为检察院的第一责任，检察室也责无旁贷。但这种法律监督又不能仅仅体现在履行综合治理、法制宣传、法律咨询、犯罪预防等派生性职能。更重要的是，检察室应当担负起监督基层政府组织的行政执法和基层司法部门的诉讼活动的重任，这对于促进依法行政和建设法治国家具有重要意义。

另外，检察室要加强与司法所和诉讼服务工作室的协作配合，对社区矫正工作实施法律监督。确保社区矫正制度发挥实效，共同调处矛盾纠纷以及轻微刑事案件的和解；应当密切与公安派出所的联系，建立派出所执法信息共享机制，对立案监督、纠正违法行为等检察院重要职能予以体现；还应当应当加强与派出法庭的联系，对民事行政案件等进行法律监督④。

加强对检察室工作的制约。检察室虽然是检察院在乡镇基层的代表，其职能是检察院职能的延伸，但不是取代检察院本部的职能。因此，检察室的工作也应当收到相应的制约。这种制约体现在：1.在涉及具体业务工作方面，仍要由检察院相应的职能部门办理；2.密切联系群众，主动接受群众的监督，听取群众对检察室工作的意见和建议，通过各种方式，回应群众对检察室提出的利益诉求；3.检察室还要接受其他单位的监督，征求派出法庭、公安派出所、司法所以及其他基层行政执法机关的意见和建议，协助其他单位开展社会治安综合治理过程中，立足检察职能，服务工作大局⑤。

综上所述，检察室是检察院法律监督职能的延伸，对促进检力下沉，维护基层社会稳定，回应基层群众利益诉求，化解社会矛盾都有着积极意义。同时，检察室处于摸索阶段，机构配置、人员编制、工作职能范围、甚至检察室类型都不完善、不统一。因此，有必要在现有建设的基础上，逐渐完善检察室的设置，建设稳定的干警队伍，促进检力下沉，同时也要加强对检察室工作的制约，以便更好的履行检察室职能！

注释：

①郑红.发展乡镇检察室服务新农村建设的思考[J].人民检察， 2008（22）.

②徐国平，汪泽文.检察机关乡镇检察室工作制度刍议――以乡镇检察室历史沿革为视角[J].景德镇高专学报，2012（1）.

③周光清，胡勇.乡镇检察室制度及其发展[J].国家检察官学报， 2013（5）.

第7篇：基层社会治理的背景范文

关键词：社会管理；社会管理创新；公众参与

现阶段我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，社会制度系统不断发生变迁，利益和权力在不同的主体之间进行着重新分配，导致各种不稳定的因素出现，新老矛盾叠加交织。近年来，我国发生了一系列备受热议和关注的热点事件，“郭美美”事件、广东的“乌坎”事件、温州动车事故、 罪犯漂白身份，长期“潜伏”现象、“兰考大火”事件、“表叔”、“房姐”以及今年初让政府有关部门处于尴尬境地的“黄灯叫停”事件、“昭通泥石流”事件等，这些现象和事故的频繁发生并不是偶然的，这是我国的改革步入深水区的信号，是对传统社会管理体制进行改革的呼唤。

国内外实践经验证明，现代化过程中各种社会矛盾的多发、突出和集中，带有一定的普遍性和必然性。社会矛盾的突出和集中、多发，一方面说明了随着社会经济的发展，财富的快速增长，人们对平等、自由以及权利的主张更加强烈，对知情权、话语权、行动权以及维护个人切身利益和社会公共利益的意识在不断加强。另一方面，在面临和处理这些社会矛盾和问题的时候，也反映出了一些地方政府对社会管理工作不重视或认识不到位，凸显了我国在社会管理方面中还存在诸多“盲点”和薄弱环节。不断出现的社会问题与相对薄弱社会管理之间的矛盾，已经成为一个重要挑战，要妥善解决好这个问题，必须加强和创新社会管理。

一、社会管理的概念

社会管理作为一个新兴领域，其研究还处于刚刚起步阶段，对于什么是社会管理尚未形成一致看法。纵观各种学者的研究来看，比较具有代表性并为大多数学者认同的描述是：社会管理的概念有广义和狭义之分。国外广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动。狭义社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。中国行政管理学会提出“所谓社会管理，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。”在《中国大百科全书・社会学卷》一书中认为在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。目前，官方比较认同的概念是“政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建立经济、社会和自然协调发展的社会环境”。

实际上，无论从何种视角来阐释社会管理的概念，社会管理的基本任务是诠释社会管理的关键。之所以强调社会管理的基本任务，是因为重构社会秩序，促进社会和谐，提升社会福祉，成为研究者公认的社会管理应该追寻的目标旨归所在。社会管理的基本任务实际上限定了社会管理的范围和目标取向。因此从这个意义上来讲，从社会管理的基本任务角度来界定社会管理的概念更具有合理性。“在现代国家和市场经济背景下，社会管理有两个基本内容： 一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。后者是以前者为前提的，前者的实现则以后者为条件”。

二、我国传统社会管理模式与体制的特点和弊端

社会管理存在诸多问题的主要原因是我国长期以来奉行的“自上而下，大一统”的社会管理模式和体制。目前，我们的社会管理呈现出“维稳型、管制型、单向型和补救型”的特征，这种社会管理体制与社会化、多元化、信息化、动态化的社会发展趋势越来越不相适应，也与多中心治理、服务型政府、以人为本等社会发展理念不合拍。这种模式有如下特点和弊端：

第一是在认识上把所有的社会矛盾都视为消极和负面的，采用“强制型管理”、“高压式管理”的方式，对一切矛盾都采取“捂、瞒、压、堵”的方式，轻视法制规范和道德管理，重事后处置，轻源头预防，片面认为社会管理的目标就是维稳。

第二是这种“大一统”的模式忽视了不同区域、不同民族、不同群体在社会管理上的差异性，社会管理手段单一，工作流于形式和表面，以至于在管理上出现矛盾无法化解、引发公众与政府的对立，政府的权威性和公信力受到质疑，政府管理失效。

第三就是这种模式的属性决定了其不透明性，决策缺乏竞争机制，公众无法参与到社会事务的决策、管理、执行和监督中来，社会诉求表达机制不顺畅，政府回应能力低，速度慢、效率低。回应议程缺乏针对性和有效性，甚至导致公民对政府的信任危机。

第四是这种模式使得政府在全面履行社会管理权以及公共产品供给权的同时，缺乏有效的社会监督与制约机制，为权力寻租和腐败滋生提供了空间和便利。

三、现阶段我国社会管理创新的基本思路

总的来说，现行社会管理中存在的体制还不利于经济社会科学发展。社会管理体制改革已迫不及待。切实加强社会管理创新，建立“重心下移，权力下放”的社会管理模式是目前我国社会管理创新的关键。社会管理作为政府的一项主要职能，其主要目标是“化解社会矛盾”，同时“公正廉洁执法”，以实现“善政”和“善治”。构建社会主义和谐社会要创新社会管理体制，应着眼于增加社会活力，营造和谐有序的社会环境。要努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。以社会管理主体多元化及有效参与为关键，以社会管理方式信息化、多样化和人性化为重点。广泛运用现代信息技术作为加强和创新社会管理的有效手段，提升社会管理信息化水平。比如深圳市龙岗区的“大综管”模式及深圳市的“桃源模式”的创新实践。同时，从宏观层面和法治高度对社会管理制度进行“顶层设计”，实现制度间的相互匹配和相互增强，推动社会管理发展，实现民生幸福。

四、社会管理创新的政策建议

（一）限制与规范政府权力，建立广大人民群众便于参与的举报监督机制

政府作为社会管理的主要主体，对社会管理事务拥有高度的决策权。同时，政府也是社会管理的责任主体，应明确各级政府和有关部门在社会管理中的职责，限制与规范政府的权利和地位，清晰界定政府、市场和社会的职责，从全能政府向有限政府转变。把政府的管理职责和行为标准进行公示，接受公众的监督。强化举报制度，把民众便于应用的网络信息技术作为社会监督的有效手段。如目前的“网络反腐”，相比传统的社会监督模式，网上举报因其速度快、影响大和低成本、低风险的技术优势，更容易形成舆论热点，能有效预防、遏制、惩戒腐败行为。

（二）发挥基层社会自治组织作用，建立基层和谐社会单元

扩大公众对社区、市政的参与度，公众参与可大大减轻社会管理的成本，提高社会管理效率，也可以提高社会管理质量，调动公众参与的积极性，同时也能够避免矛盾争议的产生。新时期，充分发挥公众参与作用的基本途径是健全城市基层社区和农村基层社区功能，要发挥各种基层社会团体的自治作用，提高基层组织自我管理、自我监督和自我服务的能力，由政府制定规则让群众执行转变为政府与群众共同参与标准制定、共同监督标准执行，使群众真正成为社会服务管理的参与者、受益者和监督者，形成政府管理与基层自治良性互动的新格局。中国自古就有“修身、治国、平天下”的思想，那么在现代社会，同样也要按照自下而上的思维，构建个人、社区、国家三个层次和谐社会的单元，最终实现和谐社会的目标。

（三）全面建立起全社会的协商对话沟通机制

新时期的社会管理方式，要从命令与服从这种单向的管治行为，转向各个主体之间的协商决策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活动；社会政策制定，要从封闭、神秘方式走向公众参与、多方协商和透明化决策，减少决策的随意性。要最大限度地畅通不同群体的利益表达和诉求传递渠道，通过信息反馈的沟通回应，把社情民意，特别是公众对政策或者决策不满意的信息迅速输送给政府，使政府社会管理政策或者决策真正符合公众的意愿和需求。要完善领导接待日制度、自由制度、信息公开制度、举报人保护制度以及心理干预机制等。

（四）建立政府官员政绩科学考核的制度和指标

长期以来，我们的社会工作都是以“维稳”为主要目标，在政绩考核的时候总是以“零事故、零上访，死亡人数、安全事故低于某个指标”来衡量，或者就是“炫耀式”政绩，以建设全国乃至世界之“最长、最高或最大”等来衡量，这些政绩考核标准都是不科学的，最终的结果是树立了公众的抵触对立情绪，对政府失去信心。我们要改变这种评有多大 “捂、堵、瞒” 能力的考核办法，更多的从重视防控能力、解决问题的能力、回应能力和处理突发事件应急能力的强弱方面来进行考核。就是不要仅仅比出不出问题，更要比预防矛盾、化解矛盾和处理问题的能力和水平。

（五）将社会矛盾化为社会发展的契机与社会管理的动力

社会矛盾的出现，说明了某种生产关系已经约束了生产力的发展，广大人民群众有了求变的呼声，此时的社会，需要变革才能进步。社会管理应该把社会矛盾的出现看成是社会变革的“信号”，通过集中有效地解决各种矛盾来获得公众的拥护和信任，同时也可以通过妥善解决某些事件来增强民族的凝聚力和爱国热情，这样就把社会矛盾转变为社会前进的机遇和动力。

参考文献：

[1]李程伟.社会管理体制创新：公共管理学视角的解读[J].中国行政管理， 2005（5）.

[2] 王郅强.政府社会管理和公共服务职能仍面临诸多突出问题[N].人民日报，2004-08-09.

[3]中国大百科全书总编辑委员会《社会学》编辑委员会.中国大百科全书（社会学卷）[M].中国大百科出版社，1991.

[4]陈振明.什么是政府的社会管理职能[J].新华文摘，2006（3）.

[5]杨雪冬.走向社会权利导向的社会管理体制[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010（1）.

[6]张明军，陈朋.社会管理研究在中国：进路与焦点[J].学术界，2012（1）.

第8篇：基层社会治理的背景范文

所谓新型城镇化进程中农村社区治理创新，指的是在根据当地城镇化过程中新产生的农村社区，在新型城镇化的内涵的条件下，结合社区治理的特殊性，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区良好治理的过程。具体来说，在新型城镇化背景下，加强农村社区治理创新 

一、根据城乡统筹发展，站在构建新型城乡关系的高度，有序变革新型农村社区治理。 

城乡发展一体化是统筹城乡发展的根本目标。但城乡发展一体化并并不是城乡发展一样化，而是通过加大农村公共服务建设力度和农村治理变革，实现城乡公共服务均等化，建造新型城乡关系。在新型农村社区建设过程中，各级政府要切实提高投入力度，特别是在水、电、燃气等基本生活设施公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障其生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征活设施以及管理方式，提高管理水平。 

二、根据新型农村社区各自本身的特点，重置农村社区治理体系。 

社区管理体制是社区管理主体在社区资源配置、社区事务管理、社区关系调适等领域中的地位、作用以及相互关系、运作方式。新型农村社区治理中存在三个主体：村居民群众、社会组织和乡政府。 

顺应城镇化发展趋势，根据新型农村社区的特点，探索构建社区服务中心、社区建设协调委员会和社区社会组织等组织框架，形成以社区服务中心承接政府公共服务、社区建设协调委员会主导社区民主协商和社区自治、社会组织参与自治和社会协管为内涵的社区组织管理体制，完善农村社区治理体系，促进社区居民的社会融合。 

三、理顺政府管理与基层群众自治的关系，实现政府社会管理与基层群众自治良好而有效的衔接。 

乡村关系是村民自治的核心问题之一。新型农村社区治理要坚持以社区自治为基本原则，首先要调节好好村民自制体系与行政管理体系之间的关系，依法完善关系定位，理清乡村关系。其次，新型农村社区是介于农村和城市社区之间的特殊形态，其自治到底是依据哪项法律尚未明确。但在群众自治与政府管理的关系问题上基本精神是一致的，这就是乡镇政府与社区之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，这意味着政府对社区负有指导和服务的义务，社区则代表居民群众对政府部门的工作予以协助并进行监督。据此，实践中要对乡镇政府与社区之间的所有相关工作进行明确的清理，划清在这些基层管理和服务工作中，乡镇政府及其部门与社区之间的权利义务关系，严格分清政府与社区的各自 

职责。 

在理清政府与社区关系的基础上，要以公共服务和社会治理为纽带，建立起政府社会管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和社区居民依法自治良性互动的新型农村社区治理体制。这就要求推进政府职能转变，建设服务型乡镇政府，促进政府工作重心下移，加快公共管理社区化步伐。乡镇服务型政府建设的首要任务就是发展农村社会事业，提供公共产品和服务，做好农村社会管理，而农村社区建设的首要内容也是农村基础设施建设和有效的社区治理。乡镇政府和社区自治组织的工作在这里有农村社区治了交集，为理顺乡村关系，构建政府与社区的衔接和互动提供了可能。 

四、注重社会组织的培育，发挥社会组织作用，善于引进市场和社会力量参与社区治理。 

发挥社会组织作用，增强社会自治功能，这是新型农村社区治理极其主要的一个环节。社会组织能够凝聚社会力量，引导居民参与联结，实现利益表达有序化，能够在反映民众诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面发挥积极作用。基层政府要努力培育并发展公益类、慈善类和服务类为重点的社会组织，使其与政府管理形成合力，共同推进基层社会治理创新。 

农村社区治理离不开政府和社区自治组织，但市场和人民的力量也不应该忽视，在发达地区的社会管理实践中，市场和人民的力量不仅参与社区的管理和服务中，而且作出了卓有成效的贡献。社会力量隐藏在广大群众之中，积极依托和运用社会的力量包括市场力量进行社会治理，是实现社会治理有效性的重要途径。要采取有效措施，鼓励和动员社区居民变被动管理为主动参与，引导和激励社会力量和市场力量参与社区治理，构建民众表达和联结的载体，形成广泛持久的社会合力，推动社会治理创新。 

作者简介：第一作者：程乙悦（1991-），女，汉族，硕士研究生，云南农业大学，基本原理专业。 

第9篇：基层社会治理的背景范文

笔者不赞成“救灾，让个人和民间组织走开”的观点—恰恰相反，在大灾的考验下，我们可以看清一些原本模糊的东西，那就是，国家和社会的合作治理是现代社会的基本特征。

不可否认，中国的“社团管理条例”在很长时间里限制了民间NGO的发展，作为回应，草根NGO也对政府机构带有抵制情绪。一直以来，中国的国家和社会关系中存在更多的相斥，而不是合作。

从日本的经验看，官民合作才有可能实现防灾减灾效果的最大化。这些经验可以概括为两点：一是扎根基层的消防救助力量建设，二是民间救灾力量（NGO）的网络化建设。

植根于区域的自救能力

4月22日，《南方日报》发了题为“请救援队速至王家村1组帮忙挖出被埋粮食”的报道，称位于震中的芦山龙门乡王家村1组有40多户人家，由于救援物资尚未运达，粮食短缺。村民王玉珍家有四千多斤谷子被压在倒塌了的房屋下。天气预报称又将有大雨，村民非常焦急：“能否派救援队过来，帮忙挖出粮食，这样大家就有饭吃了。” 看了这样的新闻，让人不禁想问：村民自治实施这么多年，中国基层有哪些村子有像样的消防自救组织？城市化的大背景吸引走了大批年轻人是一方面原因，基层组织的实质上的涣散，是另一重要原因。

日本的情况如何呢？恰恰是强大的基层消防自救能力把历次灾害的损失降到了最低。根据地方自治法，消防属于“基层地方自治体（市町村）”的事权，必须按照人口基数，建立一支可靠的区域内消防力量。中央政府层面，在总务省下设消防厅，主要起“指导、协调”作用。

日本的基层市町村有1700余个，消防分为“常备消防力量”和“非常备消防力量”两部分。常备力量方面，全国设807个消防本部，辖1705个消防署、3230个派出机构，有消防职员（正式公务员）15.7万人。非常备力量方面，全国设2380个消防团，辖2.3万个分团，团员89.3万余人（兼职地方公务员）。为了使覆盖全国的这支消防力量具有专业化的救灾技能，日本设有消防大学和消防学校，专门对地方上的消防职员和团员进行培训，必须修满一定的学时才能上岗。平时，这些扎根在各地区的消防力量负责组织居民展开各种防灾演练，训练有素的居民在救灾减灾中积极展开自救和互助。据消防厅资料，1995年的阪神大地震中，自救和互助拯救了77%的居民。救灾的优先顺序应该是：“自救—互救—公救（政府救援）”，这一点已是日本社会的共识。

日本是一个典型的灾害大国，地震、台风、山洪、海啸等自然灾害频发。1995年的地铁沙林毒气事件，2004年的列车脱轨事件等突发事件，以及2001年美国的9·11恐怖袭击事件等新型灾害事件进一步刺激日本去完善消防救灾体系—应对大规模灾害的“紧急消防救援队体系” 建设。配套措施包括：增加财政拨款的保障、中央政府配备高性能专业化的救灾器材并可以免费借给地方政府使用等（包括消防救灾用的专用直升机72架）。“一方有难，八方相助”，这些紧急救助力量以网络化形式存在，保证在灾害扩大时可以跨区域紧急出动。

除了对建筑物的抗震设计有国家标准，日本的基层社区里还有不同级别的“避难点”，初级避难点一般指定为就近的中小学或者公民馆、体育馆等。这些避难点里储备有各种应急物资—很多物资专门为救灾而开发（比如食品，保质期更长）。

NGO网络化改进资源配置

社会组织（NGO）不能孤立生长。在大灾害的考验面前，中国的NGO应该努力修补原先网络化程度不高的问题，以期发挥应有的作用。

雅安地震发生当日，李连杰领导的“壹基金”迅速发出募捐号召，首日即募得善款2900万元，许多NGO以及个人也纷纷展开了爱心行动。不过，民间救灾的道路似乎并不顺畅。4月22日，第一财经发表了题为“爱心为何阻碍救援”的报道，称地震发生后，国内各官方及民间组织，以及一些个人等立即自发筹集抗震救灾物资，星夜运往灾区，谁知运抵雅安后却因为道路原因一堵几十公里，“爱心大堵车”遇到了欲速则不达的尴尬。多位爱心人士称他们火速赶来，之前并未联系好当地部门。22日，还发生了运药途中的志愿者被坠落的山石击中死亡的事件。同时，灾区有不少人抱怨志愿者一腔热情而来，但不专业，反而增加了当地的食宿压力，大量志愿者由此被劝退。然而，同时又有机构称随着救灾物资的陆续运达，搭帐篷、分配物资等缺人手，需要志愿者帮忙……总之，我们看到的是一个资源配置失调的救灾现场。

笔者不赞成“救灾，让个人和民间组织走开”的观点—我们共同生活的社会发生大灾难，作为共同体成员，怎能袖手旁观？但是善心要取得成效，还要方法得当，民间救灾遭遇的尴尬提示了一个至今为止一直存在的重要欠缺：网络化程度低。如果民间组织是网络化存在的，灾害发生后，马上由熟悉灾区情况者作为协调员来统筹救灾的人力物力，就能变“不要去”为“怎么去”，眼前的尴尬就可以避免。

在社会治理中，政府不是万能的，救灾中同样如此。在日本，NGO在1995年的阪神大地震中发挥了令人刮目的作用，此后，日本政府加大了对NGO的各种扶持政策。由此1995年被称为日本的“NGO元年”。但是，在日本的NGO参与各种国内外救灾活动中，也曾遭遇类似中国目前的困扰：各自为政的NGO要么不知该干什么，踌躇难行，要么好心办坏事，干扰了救灾的某些进程—那么，谁来整合资源、配置资源？

可以说，2000年8月10日成立的 “日本平台”（ Japan Platform，JPF）就是在这样的背景下诞生的。它是一个网络化的非赢利组织，整合了NGO、经济界、政府（总务省）、研究机构、媒体等众多资源，当国内外有紧急灾害事件发生时，它可以组织协调各种人力、物力、资金，高效地开展人道主义援助—JPF兼具资金筹措和资金运作两方面功能。资金来源包括政府拨款、企业捐助、会员费、利息收入以及部分赢利项目的运作。目前，包括日本红十字会在内的37家NGO是它的会员单位（图1）。成立13年以来，除了国内救灾，JPF还在40多国（地区）开展各种紧急的人道主义援助，运用资金达到279亿日元（2013年4月止）。和其他运作良好的NGO一样，JPF有完善的组织架构。财务方面，除了监事的自我审查外，还需要第三方会计师的专业审查，所有资料在网站公布，接受社会监督。日本的NGO普遍重视信息共享和相互协作，除了像JPF这样的大平台，还有林林总总的交流网络存在，形成了牢固的相互支撑结构。