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浙江省公墓管理办法全文第一条 为加强公墓管理,保护土地资源和生态环境,规范、引导公民丧葬活动,根据《中华人民共和国殡葬管理条例》和《浙江省殡葬管理条例》,制定本办法。
第二条 本省行政区域内从事公墓建设和管理活动,适用本办法。
第三条 本办法中有关用语的定义如下:
公墓,是指为城镇居民及其他规定对象死亡后提供的公共墓地,包括骨灰公墓和遗体公墓。
公墓单位,是指经营或管理公墓,向用户提供墓穴和配套殡葬服务的组织或机构。
骨灰存放处,是指集中安放骨灰的服务场所,包括城市骨灰存放处和乡村骨灰存放处。
乡村公益性墓地,是指在农村建立的、向当地村民提供的非营利性公共墓地。
用户,是指与殡葬服务单位签订协议,为死者获取墓穴或骨灰存放格位及配套殡葬服务的死者亲属,以及与死者有其他特定关系的单位和个人。
第四条 公墓建设应当实行总量控制。
省民政部门会同省计划、土地、建设、林业等部门,负责编制全省公墓建设规划。
第五条 公墓墓区应当实行园林化管理。
自公墓竣工验收之日起,墓区绿地率不得低于墓区面积的50%;公墓开业满9年后,墓区绿化覆盖率不得低于墓区面积的80%。
第六条 骨灰公墓墓穴占地面积,单穴不得大于0.7平方米,双穴不得大于1平方米。
遗体公墓墓穴占地面积,单穴不得大于4平方米,双穴不得大于6平方米。
第七条 骨灰公墓墓碑面积不得大于0.4平方米,墓碑放置后顶端距地表面高度不得超过0.8米。
遗体公墓墓碑面积,单穴不得大于0.4平方米,双穴不得大于0.6平方米,墓碑放置后顶端距地表面高度不得超过0.8米。
墓型设计应当因地制宜,小型、美观,符合公墓园林化要求。
第八条 骨灰公墓墓穴使用年限以20xx年为一个使用周期。第一个使用年限届满前6个月内,用户可以向骨灰公墓单位要求延长使用期,并就续用墓穴的有关事项达成协议,但延长期最长不得超过20xx年。
骨灰公墓墓穴使用年限届满之日起3个月内,用户未处理骨灰的,由公墓单位统一深埋。
第九条 公墓收费属于公益价格,应当按照《中华人民共和国价格法》的规定制定和公布。
公墓单位应当按照核定的收费标准收费。
第十条 公墓单位应当维护墓区秩序,保持墓区宁静、清洁,负责维修墓穴和墓区其他设施。
骨灰公墓单位应当根据售出墓穴的数量和使用年限,将不低于15%的出售收入预留作为售出墓穴在其使用期内的维护经费,单独建帐;预留维护经费不足的,骨灰公墓单位应当予以补足。当地民政、财政部门负责监督公墓维护经费的管理和使用。
遗体公墓的维护经费,以每一墓穴使用20xx年的出售收入按比例计算预留,其预留比例、管理和使用,参照前款规定办理。
第十一条 公墓单位及管理人员应当严格履行职责,向用户提供优质、文明服务。
第十二条 公墓单位不得跨服务区域推销墓穴,但根据国家有关规定特别批准的除外。
第十三条 公墓单位提供墓穴,应当发给用户墓穴使用证。
墓穴使用证是公墓单位和用户之间的民事合同,应当具备下列主要条款:
(一)双方当事人姓名(名称)、住址(地址);
(二)死者姓名;
(三)墓穴规格(墓穴占地面积、墓碑高度与面积)、位置;
(四)墓穴使用年限;
(五)墓穴价格及支付方式。
公墓单位和用户可以在合法范围内作其他约定,在墓穴使用证上注明。
第十四条 建设公墓,应当符合下列基本要求:
(一)符合公墓建设规划;
(二)符合当地城镇总体规划;
(三)选址不在《浙江省殡葬管理条例》第二十四条第二款规定的禁坟区内;
(四)使用荒山、荒坡等非耕地或不宜耕种的瘠地。
第十五条 建设公墓,由县、市民政部门初审;初审同意的,由同级计划、土地、建设、林业等部门签署审核意见;审核同意的,由县、市民政部门汇集申办材料,报省民政部门审批。
第十六条 公墓建设初审时,公墓建设单位应当提交下列材料:
(一)申请书;
(二)可行性报告;
(三)公墓规划图;
(四)其他有关必要的材料。
报省民政部门审批的公墓建设材料应当包括:
(一)初审材料和县、市民政部门的初审意见;
(二)计划、土地、建设、林业等部门的审核意见;
(三)其他有关必要的材料。
第十七条 公墓必须按批准方案建设,不得擅自扩大墓区范围或改变其他核定事项。
公墓竣工后,由省民政部门和公墓所在地参与公墓建设审批的部门以及工程建设管理部门共同验收。
第十八条 公墓开业必须符合下列条件:
(一)竣工验收合格;
(二)公墓单位有必要的开业资金;
(三)公墓单位有与其从事行业相适应的合格技术人员;
(四)公墓单位负责人经民政部门培训和考核合格。
第十九条 公墓开业,应当向省民政部门或省民政部门委托的县、市民政部门办理开业登记手续;未经登记的,不得开业。
第二十条 对违反本办法的下列行为,由县级以上民政部门按照管理权限进行处罚:
(一)违反本办法第五条规定的,责令限期改正,并可处5000元以下罚款;
(二)违反本办法第六条、第七条规定的,按照《浙江省殡葬管理条例》第四十一条规定处罚;
(三)违反本办法第八条规定的,按照《浙江省殡葬管理条例》第四十二条规定处罚;
(四)违反本办法第十条规定的,可处5000元以下罚款;
(五)违反本办法第十二条规定的,按照《浙江省殡葬管理条例》第四十二条规定处罚;
(六)违反本办法第十七条第一款规定的,责令限期改正;逾期不改正的,按照《浙江省殡葬管理条例》第三十九条规定处罚;
(七)违反本办法第十九条规定的,责令限期改正,可处以5000元以下罚款;逾期不改正的,按照《浙江省殡葬管理条例》第三十九条规定处罚。
第二十一条 违反价格、工商、建设、土地、公安等方面法律、法规和规章的,由有关主管部门依法处罚。
第二十二条 当事人对根据本办法规定作出的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十三条 城市骨灰存放处的建设和管理,参照骨灰公墓建设和管理的有关规定执行。
乡村骨灰存放处骨灰存放格位的使用年限,参照骨灰公墓墓穴的使用年限规定执行。
乡村公益性墓地的建设和管理,参照公墓建设和管理规定执行。
第二十四条 本办法自1999年2月1日起施行。
公墓的类型有哪些公墓主要是指人去世后，将遗体或骨灰式遗物统一集中到一个统一的地点。这是人类发展历史上的文明和进步。其大致分如下类型：
1.古代诸侯王的公墓：有些也可称为皇陵，这是由权力而形成的。
2.宗族墓地：指安葬同一信仰或思想人员地方。
3.家族墓地：指安葬自己家庭有关人员的地方。
11月13日，从河南省人大常委会传出消息，我省地方性法规行政许可事项的清理工作目前告一段落，《河南省文化市场管理条例》等7件地方性法规拟废止，同时，拟修改《河南省劳动力市场条例》等13件地方性法规。
据省人大常委会法制室有关负责人介绍，按照《行政许可法》的相关规定，我省法规清理部门认真组织开展了此次地方性法规行政许可事项的清理工作。由于与上位法的相关
内容不一致甚至相抵触，或缺乏可操作性、不适应新体制发展的需要等原因，此次拟废止的7件地方性法规包括，《河南省文化市场管理条例》、《河南省城市建设管理办法（试行）》、《河南省地方煤矿管理条例（试行）》、《河南省乡镇企业环境管理办法》、《河南省〈渔业法〉实施办法》、《河南省通信管理条例》和《河南省会计工作管理条例》。
拟修改的13件地方性法规包括，《河南省劳动力市场条例》、《河南省人才流动条例》、《河南省档案管理条例》、《河南省殡葬管理办法》、《河南省发展民营科技企业条例》、《河南省行政机关执法条例》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》、《河南省实施〈矿产资源法〉办法》、《河南省国有资产评估管理条例》、《河南省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》、《河南省开发区条例》、《河南省气象条例》和《河南省统计管理条例》。
中原新闻网
根据**市人民政府办公厅《关于进一步做好殡葬改革工作的通知》（渝办发[2004]232号）（以下简称《通知》）精神，我县各级各有关部门高度重视，采取有效措施，加大工作力度，全力推进农村殡葬改革工作，取得了较好的成效。现将有关工作开展情况报告如下：
一、采取的主要措施
（一）广泛宣传，提高广大群众殡改意识。为促使殡葬改革工作深入人心，取得群众支持，县政府多次召开殡改领导小组成员会，各街镇乡及相关部门加大了农村殡葬改革宣传工作力度。8月11日，召开了全县殡葬改革工作会议，传达贯彻了市政府办公厅《通知》精神，对农村殡葬改革工作进行了全面的安排部署。县民政局及时制定了农村殡葬改革工作方案，各街镇乡和新闻单位充分利用广播、横幅、岩标、版报、电视等开展形式多样的宣传活动，大力引导丧者家属规范丧葬行为，自觉抵制封建迷信活动，革除丧葬陋习，群众的殡改意识有了较大提高，为进一步做好农村殡葬改革工作打下良好的基础。
（二）强化措施，确保农村殡改工作落到实处。做好农村殡葬改革工作，既是促进农村经济社会可持续发展的客观要求，又是加强农村精神文明建设的必然要求。全县各级各有关部门把殡改工作作为精神文明建设的重要内容，纳入政府目标管理切实加以推进。县民政、公安、工商、国土、林业、市政、卫生、文化等有关部门充分发挥自身职能作用，抽调专人，精心组织，狠抓落实，坚决逗硬。对群众反映强烈、影响极坏的人和事，严格按照《**市殡葬管理条例》（以下简称《条例》）、《**市殡葬管理实施办法》（以下简称《办法》）规定和市政府办公厅《通知》的要求进行严厉查处。今年5月，中敖、三驱、宝兴、雍溪、邮亭、高升、高坪等乡镇对20起违法土葬进行了强行起尸火化；今年3月龙岗、龙水、珠溪、万古、国梁等街镇乡对乱埋乱葬、骨灰装棺埋葬的人和事按照《条例》规定严格执法，依法行政。通过强化工作措施，加大工作力度，全县殡葬改革工作取得了明显效果。1—8月全县死亡3505人，火化2040具，火化率达58%，较去年同期上升5.18个百分点。全县殡葬火化率呈现出持续上升的良好势头。
（三）严格执法，认真治理违规收费行为。为认真贯彻落实市政府办公厅《通知》精神，各街镇乡坚决执行公民在火葬区死亡实行火葬的规定，定期通报死亡人口火化的数量，自觉接受群众监督，严禁“以罚代化”的现象发生。对拒不遵守《条例》和《办法》，违规土葬的，严格按照《条例》、《办法》和《通知》要求依法进行强制改葬。其强制改葬所产生的直接费用，由各街镇乡向责任人据实收取。对拒不交纳强制改葬直接费用的，由各街镇乡向人民法院申请依法执行；对在殡改工作中违规收费、营私舞弊、中饱私囊的行为，一经发现坚决查处，绝不手软。
二、存在的主要问题
我县殡葬改革工作虽然取得了一定成效，但也存在一些困难和问题。主要表现在：一是部分干部群众对殡葬改革工作的认识不够到位；二是由于受长期殡葬习俗的影响，殡葬改革工作推进难度较大；三是殡葬改革工作发展不平衡，特别是一些较偏远地区工作难度大，等等。
三、下一步工作重点
根据《条例》和《办法》要求，我县在2002年开展了殡葬违规现象集中整治行动，并取得了阶段性成果。为巩固集中整治殡葬违规现象取得的成果，推动农村殡葬改革工作稳步发展，下一步将重点做好以下几方面的工作。
（一）落实责任，严格考核。层层签订目标责任书，严格目标考核，确保责任明确，措施得力，工作到位。
（二）依法查处，严格执法。把农村殡葬改革作为一项长期的、经常性的任务来抓，对群众反映强烈、影响较大的人和事要坚决查处，绝不姑息迁就。对贯彻《条例》不到位，工作不得力的单位，严肃追究单位领导和相关人员的责任。
关键词：安乐堂；殡葬设施；行政许可；公众参与
中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）26-0063-02
“安乐堂”是指为公众提供殡仪服务的设施或场所。本文所谓的“安乐堂”选址风波是指近来发生的一系列由于安乐堂建设选址所引起的群众抗议和上访事件。
一、背景事件
某小区突然传出即将在该小区旁边建安乐堂的消息。消息一传开，整个小区都沸腾了，大家都陷入了担心和愤怒之中。担心以后的日子怎么过，担心房产的贬值，同时对政府不顾老百姓利益的武断决策感到愤怒。选址地点与该小区只有一墙之隔，周围人口密集，还有一个小学。第二天部分居民相约到相关部门去询问此事，得到的答案是确有其事，政府已经决定了。当居民们质问为什么决定前事先不通知周围居民听听大家意见时，得到的答复是政府在这个事情上没有义务征求群众意见。小区居民连夜开会讨论，制定了包括在小区周围张贴标语、集体上访等一系列行动方案。随后，小区几百号人一起到政府讨说法，要求政府解决此事。很快政府答复，不能在此地人口如此密集的地方建安乐堂。这事到此告一段落。
二、问题
事实上，在该小区这个事情发生之前，网上、报上已经报道了其他地方也发生了类似的因安乐堂选址引起周边群众强烈反对而搁浅的事。有些地方是已建好了安乐堂不准营业，有的是在悄悄地修建过程中被居民知悉抗议后停下来。这一系列的事件严重影响了政府在群众心目中的权威性，影响了社会的和谐和稳定，同时也造成了巨大的资源浪费。如果政府在作选址决策的时候，能多听听老百姓的意见，避免对老百姓造成不利影响，这些矛盾和冲突都可以化解。这里最关键的是对建安乐堂等殡仪服务机构的程序规范——行政决策过程中的公众参与制度的引入。
三、行政决策中公众参与的内涵及作用
公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于现代民主国家之中（吕同舟等，2009）。国内外研究公众参与的文献很多，对公众参与至今没有一个统一、精确的定义。蔡定剑教授认为“公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程”（蔡定剑，2009）。所以公众参与有广泛的内容，其中公众参与行政决策是其重要内容之一，公众参与行政决策的作用主要体现在三个方面，一是为行政决策者提供决策信息支持，提高决策科学性；二是进行行政决策监督，防止决策损害公共利益；三是经过公众参与的行政决策有利于得到公众的贯彻和执行。在“安乐堂”建设选址决策过程中如果有公众参与，就不会发生上述群众抗议、上访的事件了。
四、中国对“安乐堂”的管理制度
中国的殡葬管理体制是建立在国家推行火葬的基本政策基础上的。1985年《国务院关于殡葬管理的暂行规定》确立了国家推行火葬的殡葬管理方针，并拉开了中国殡葬管理的序幕。各级人民政府民政部门负责管理殡葬工作。管理的主要内容是对殡葬设施建设和对殡葬服务活动的规范。火葬需要的运送、存放遗体和火化设施——殡仪馆、火葬场，一开始都是政府出资建设的公益性设施和机构，收费不高，政府往往是贴本经营。在早期殡仪馆这种公共殡仪服务机构对公众的意义主要在于接送遗体和火化。中国传统丧事活动的重头戏吊唁及相关仪式主要是在家中、家门口的公共场地进行。随着城市化的推进，国家加强了对城市环境卫生和秩序的管理。1997年出台的《殡葬管理条例》禁止在公共场所举行丧事活动，并在殡仪馆之外将“殡仪服务站”列入了殡葬设施的范围，为公众提供更多的殡仪服务机构和场所。随着城市群众不能在家门口占用街道和公共场所举办丧事活动，对殡仪馆、殡仪服务站这类提供举办丧事活动殡葬设施的需要与日俱增。
鉴于殡葬设施的特殊性，立法规定了相应的建设审批制度。政府民政部门是殡葬事务主管机关，负责相关审批。《殡葬管理条例》规定“建设殡仪馆、火葬场，由县级人民政府和设区的市、自治区、直辖市人民政府的民政部门提出方案，报本级人民政府审批；建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批”从中可以看出二者是有区别的。考察现实中殡仪馆和殡仪服务站的差别主要是前者具有火化设施和功能。设施条件决定了殡仪服务机构可以从事的殡葬服务业务范围以及不同的审批要求。“安乐堂”不具有火化功能，应属于殡葬设施中区别于殡仪馆的殡仪服务站。殡仪服务站主要是开展治丧活动，对周围环境的影响相对较小，所以立法将其审批权限放到了县级人民政府的民政部门。民政部门对建设殡仪服务站进行审批管理主要是审查是否符合本行政区域的殡葬设施数量、布局规划。
五、“安乐堂”建设审批相关规定
第二条殡葬管理的方针是：积极有序的在全县范围内实行火葬，任何单位和个人不得借故土葬，更不得为土葬提供方便。
第三条县民政局是殡葬工作管理部门，负责贯彻落实国家殡葬相关法律法规。国土、工商、建设、公安、物价、卫生、财政、人事、审计、文化等部门，应在各自职责范围内，积极协同县民政局搞好殡葬管理工作。
县民政局下设殡葬执法监察大队，负责殡葬改革的日常监督，主要职责是殡葬法规宣传、殡葬执法监督，监督落实辖区内火化普及、土葬改革、葬仪规范、环保葬推广等。
各乡镇（管委会）、驻县各单位，县属企事业单位，（村）居委会都应建立丧事管理组织，负责处理本单位、本辖区的丧葬事宜。
第二章火葬管理
第四条我县被划定为火葬地区，公民死亡后一律实行火葬，禁止将死亡人员的遗体运往外地。对应当火葬的遗体实行土葬的，或为土葬提供抬尸、运尸及安葬等便利条件的人，依据《市殡葬管理实施办法》第18条规定，由县殡葬管理部门处以200元以下罚款。
第五条党政机关、企事业单位及驻县各单位的干部职工死亡后，一律实行火葬。对应当火葬的遗体土葬的，有关单位不得发给丧葬费、抚恤费、遗属生活补助费，已发给的要全部收回，拒不交回的，由县殡葬管理部门依据《市殡葬管理实施办法》第17条规定，对有关单位处以1000元以下的罚款，并强制火化，火化等费用由丧属承担。村民死亡后，必须实行火葬，对私自土葬的，由县殡葬管理部门、有关村委会、乡镇（管委会）会同公安、国土等部门强制火化，一切费用由丧属承担，并依据《市殡葬实施管理办法》第17条规定，由县殡葬管理部门处以责任人200元以下罚款。遗体火化后，骨灰在村委会划定地域内深埋，不留坟头，或存放在骨灰纪念堂内；因开发建设造成村组公墓所在区域被征用的，该公墓可搬迁至县政府兴建的公益性墓园内；因开发及国家建设土地被征用的失地农民，死亡后骨灰可安葬在县政府兴建的公益性墓园内；少数民族可按本民族习俗办理丧事，自愿火葬的，所在单位和当地政府应予以支持。
第六条为促进我县殡葬改革，自本办法实施之日起，凡城乡居民死亡火葬的五年内兔除火化费；凡城乡低保户、农村五户、城镇三无人员、见义勇为牺牲人员，全部兔除遗体接运费、冷藏费、火化费及寄存费。
第七条凡在各医疗部门死亡的病人，由医院出具证明，一律实行火葬，否则由卫生部门追究医疗单位领导责任；非正常死亡及无名尸体由公安部门出具证明，实行火化；因工伤事故死亡的，由其所在单位出具证明，实行火化；有关部门凭火化证明进行事故处理；现役军人死亡的由所在部队团以上机关出具证明，实行火化；村（居）民在家中死亡的，由所在村（居）委会出具证明，实行火化。
第三章殡葬设施管理
第八条县民政局要加强与市奉正源殡仪馆的协调沟通，不断完善殡葬服务设施，实行全程服务，满足不同层次人民群众办理丧事的需要。
第九条奉正迁安园属县级公益性公墓，主要针对涉及开发区村组旧坟搬迁，失地农民骨灰安葬。县民效局负责公墓的管理工作。各乡镇（管委会）要按照我县由土葬区转为火葬区的要求，在各自辖区内兴建骨灰安放堂或建立骨灰公墓，对辖区内骨灰盒统一集中安放管理。
第十条尸体运输一律由市奉正源殡仪馆负责承担。禁止任何单位和个人的车辆承运灵框或尸体，违者由公安交管部门暂扣其车辆，并依据《市殡葬管理实施办法》第18条规定，由县殡葬管理部门对车主处以200元以下罚款。
第四章丧葬用品管理
第十一条由县民政局会同县工商行政管理部门对丧葬用品市场进行清理整顿，严禁在城区各主干街道销售丧葬用品。凡申请生产和销售丧葬用品的单位和个人，须经县民政局批准，发给许可证后，方可到工商部门办理登记手续。未经民政部门批准，檀自生产销售丧葬用品的，由县民政局责令停止生产或销售，没收实物和非法所得，并依据《市殡葬管理实施办法》第21条规定，处以非法所得1—3倍的罚款。
第十二条禁止生产销售封建迷信用品。非法经营纸质品、棺木、骨灰盒和刻制墓碑等殡葬用品的，由县殡葬管理部门予以取缔，并依据《市殡葬管理实施办法》第21条规定，处以1—3倍的罚款。
第五章丧事活动管理
第十三条未经民政部门批准，任何单位和个人不得从事经营性殡仪服务活动。
第十四条凡在殡仪活动中妨碍公共秩序、危害公共安全、侵犯他人合法利益或利用丧事从事封建迷信活动的，依据《市殡葬管理实施办法》第23条规定，由县殡葬管理部门对当事人进行政策宣传和劝阻。违犯《治安管理处罚条例》的，由公安机关予以处罚。
第十五条国家干部、职工死亡后，其亲属不执行上级殡葬管理条例和本办法规定的，除按规定给予直接责任人和协助人员相应的处罚外，单位或同级纪检、监察部门给予相应的党纪、政纪处分。所在单位不得为其举办丧事活动提供方便。
第六章罚则
第十六条公民对违反殡葬管理规定的单位和个人，可以举报，经查属实，由县殡葬管理部门对举报人予以奖励。
第十七条未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由县民政部门会同建设、国土、公安部门予以取缔，并责令恢复原状。
第十八条殡仪服务人员刁难丧属或收受丧属贿赂的，由县民政部门追究其责任并按有关规定予以处理。
第十九条当事人对行政处罚不服的，可以申请复议或者向人民法院，当事人逾期不申请复议，也不提讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关，申请人民法院强制执行。
诉讼代表人：杨央，五组村民。
诉讼代表人：刘根，五组村民。
被告：丁国政，男，大尹庄村六组村民。
被告：丁二洋，男，大尹庄村六组村民。
被告：丁三洋，男，大尹庄村六组村民。
原告大尹庄村五组有一块内有老坟的空闲地。1997年6月29日，被告大尹庄村六组村民丁国政、丁二洋、丁三洋三兄弟之父亡故，未经原告五组村民同意，被告三兄弟将其父葬入上述五组空闲地之内，并建起了新墓。五组村民知道后，要求三被告拆墓还地。三被告以其祖坟在该处为理由予以拒绝。原告即由其组长为代表（但在诉讼中辞去了组长职务，而由杨央、刘根为诉讼代表人）向鲁山县人民法院提起诉讼，称：三被告未和我组协商，将其亡父葬入我组土地内，并建成一座高1.7米左右的新墓，侵犯了我组群众集体土地使用权。依据《土地管理法》第十一条，国务院《关于殡葬管理暂行规定》第六条，请求法院判令三被告立即停止侵害，恢复土地原状。
被告丁国政、丁二洋、丁三洋答辩称：葬人之土地虽属原告五组土地，但该地又是我家的祖坟地，且村委会同意我们在此殡葬，故不同意原告请求。
「审判
鲁山县人民法院经公开审理认为：原、被告之间的侵占土地使用权争议，涉及到殡葬管理。国务院《关于殡葬管理的暂行规定》第五条规定：“凡不宜推行火葬或尚不具备推行火葬条件的地区，当地人民政府应本着有利于发展生产建设的原则，规划土葬用地。”我县虽为火化区，但在农村并没有完全推行火化制，殡葬用地应由政府主管部门解决，故本案纠纷应由有关部门予以解决，不属于人民法院受理的民事案件范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，该院于1997年11月10日裁定如下：
驳回原告大尹庄村五组38户村民的起诉。
原告大尹庄村五组38户村民不服此裁定，向平顶山市中级人民法院提起上诉称：我县为火化区，被上诉人不应将其亡父葬入我组土地内。请求撤销原裁定，恢复我组土地原状。
被上诉人丁国政、丁二洋、丁三洋答辩仍持一审答辩理由。要求维持一审裁定。
平顶山市中级人民法院认为：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定并无不当之处。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定，该院于1998年3月10日裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
「评析
该案涉及到一个农村现实生活中普遍存在的一个问题，即农村埋坟问题。大家知道，现在在城市都已推行了死人火葬制度。而在农村、特别是边远山区农村，还大量存在死人土葬的埋坟现状。我国正在逐步推行人死火葬制度。国务院于1985年2月8日《关于殡葬管理的暂行规定》，1997年7月21日又《殡葬管理条例》。这两部法规都原则性地规定：“在人口稠密耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬，暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。”同时规定：国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。由此可见，在我国一些地区实行火葬和土葬相结合，且负责殡葬改革及管理的机关是各级人民政府民政部门。另外，在允许土葬的地方，是否就是想葬哪就葬哪呢？回答当然是否定的。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十五条规定：“单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。”
结合本案实际，鲁山县虽然定为火化区，但在农村并没有完全推行火化制度，死人土葬现象还大量存在，推行火化制度还刚刚起步。而另一方面，鲁山县人均土地面积较少，耕地面积更少。推行死人火化制也是势在必行。本案原、被告发生的纠纷，是在我县推行死人火葬制度过程中发生的问题。我们既要考虑到保护集体土地的权利，又要考虑到我县土葬改革的实际情况，不能够做出限期拆除坟葬的实体判决，也不能作出驳回原告诉讼请求的实体判决，只能从程序上驳回原告的起诉，由人民政府有关部门依据有关法律、政策处理、解决该纠纷。
责任编辑按：
为土地资源的合理利用，在我国推行死人火化制度势在必行，殡葬改革也主要是指由土葬向火葬改革。但殡葬管理中不仅有改革的问题，也有依本地实际情况对仍需土葬的管理问题。该土葬管理，一般是指由民政部门划定一定区域地点作为土葬之地，及对在农村集体所有的土地上殡葬进行指导、监督。因而，殡葬用地应有申请和批准程序，经申请批准程序取得殡葬用地的，即为合法使用殡葬用地，反之为非法侵占土地殡葬。也即在允许土葬的地方，并不是想在哪里葬埋亡人就可以在哪里葬埋，如果随意葬埋，则发生侵犯土地使用权和违反土葬管理两种法律后果。因而，本案是否不能作出实体裁定，是值得研究的。
摘 要：土葬是千百年来在我国流传下来的一种习俗，尤其在广大农村地区，入土为安的思想根深蒂固。近年来为了推进新农村建设，退还耕地，我国推行土葬改火葬的殡葬改革。但是目前看来，无论从政策的设计还是推行的过程看都造成了农村丧葬的畸形发展，同时也增加了农民的负担。本文就以河南周口的平坟运动为例来分析农村殡葬改革过程中呈现出的一些问题。
关键词：殡葬改革;平坟运动;文化滞后
一、殡葬改革的历史沿革
在建政之初，当局对坟墓的态度尚不激进，规定“任何人先人之坟墓占用地均予保留，不应平分。”但当土地私有产权随集体化到来而消失时，殡葬问题也开始被提上日程。1956年国家开始鼓励以火葬代替土葬，当时报纸上连篇累牍地宣传土葬是封建迷信，1957年出台的《农业发展纲要（修正草案）》明确规定要“改变原来不合理的风俗习惯”，在全国大张旗鼓宣传“平坟开荒，向鬼要粮”。
全国范围的殡葬改革于1997年展开。《殡葬管理条例》（1997年7月21日国务院令）第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正;拒不改正的，可以强制执行。”但在2012年《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，删除了1997年《殡葬管理条例》中“民政部门有权对拒不改正的强制执行”的条款，自2013年1月1日起施行。
二、河南周口市的平坟运动
从2012年6月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作，300多万个坟头先后被平掉，之所以这项工作被称为“运动”，是因为采取了许多匪夷所思的工作方式。例如：2012年3月，商水县召开殡葬改革动员大会，小学生被要求回家宣传政策，村庄挂满宣传标语，一支由退伍兵为主的“能打、能战斗”的所谓“殡葬改革执法大队”宣告成立。
又如：10月12日扶沟县的《平坟复耕工作实施方案》要求：副科级以上干部、股级干部、一般人员，分别在7到15天平掉自家坟头，而且要做好亲属思想工作，如果这些干部平坟不力，他们要被“直接采取组织措施”，由纪检监察部门依法依纪，严肃处理。周口市政府网站也曾经刊文道：“对还没有平、迁的坟头，坚决平、迁到位，不留死角”、“要一战到底”。
三、从社会学视角分析平坟运动呈现出的问题
首先，从设计的初始看，忽视了传统土葬的文化属性。殡葬改革是党和政府倡导的一项移风易俗的社会改革，根本目的是破除丧葬陋习，节约土地资源，倡导健康文明殡葬新风。可见，政府有关部门认为，土葬就是一种愚昧的、封建的、不文明的表征。事实上，对农民来说，土葬不仅是一种埋葬方式，更是深植于人们心中的信念和传统以及文化认同感，土地是他们的生命依托，他们生在这里，死了也要回归土地，这样做是对死者的一种尊敬，对生者来说，既抚慰心灵上的伤痛，体现了孝心，也能够得到群众的赞同，增加自己的社会声望。
殡葬改革的设计者忽视了这种文化属性，因而缺乏对不同地域、不同传统习俗的殡葬需求的探索以及对底层农民心理感受的尊重。美国社会学家奥格本在研究社会变迁时提出了文化滞后理论，他指出应该从人的文化方面而不是人的生物本性中去寻求社会变迁的原因。文化中的物质部分首先变迁，其次是文化中的精神部分，最后是文化中的风俗习惯发生变迁。人们的观念和习俗与经济的发展和技术的进步是不相协调的，所以不分地区的强制推行火葬就会出现很大的问题。
其次，从推行的过程看，反映出不顾官民情意和执政的软暴力。周口市、县两级通过一系列措施让党员、教师等有身份人员带头平坟，普通村民的工作被压在了乡镇、村庄一级头上，这一级夹杂着上一级的软暴力和底层的强制执行。
2012年11月23日太康县杨庙乡铁佛寺村，听闻记者前来采访，村民从四周陆续涌来，争相带记者去看被强行平掉的祖坟。村民卢军（化名）说：“我听说钩机来了，就赶紧赶过去，只有你站在哪个坟上，他才不敢挖哪个。有些村民父母的坟都在，哭喊着来回跑，不知站在哪一个坟上好。”而直到采访当天，该村公益性墓地仍未建成。对于偷埋，政府出台了有奖举报的政策，并扒坟掘墓进行火化。这种强制太不尽人情，甚至可以称之为让人不寒而栗的暴戾手段，对死者可谓是一种大不敬。对基层官员来说，如果不遵守上级的命令，会遭受批评甚至免职，而如果严格执行的话，又会得罪广大百姓。这样就造成了干群关系的紧张，甚至引发严重的。
另外，在强制推行的过程中，不仅火化费用很高，存放骨灰盒的地方也相当昂贵，骨灰盒的价格也极高，要上千元。土葬不能单纯地被认为是一种封建迷信，它已经成为一种民俗，一种信仰，就像一样，政府不可能取缔所有的宗教，同样也不能否定对土葬的信仰。这样强制推行的后果最终会扰乱社会的稳定，使丧葬走向一种畸形的演变。
最后，从结果看，农村丧葬走向畸形。村民们不敢再明目张胆办葬礼，而是改为以下几种方式以维持原来的土葬。
偷埋。殡葬改革初期，村里死了人几乎全是偷埋。这样既实现了亲人的土葬，表面上也没有违背政策，同时省去了不少开销。然而，政府为阻止偷埋，出台了有奖举报的政策，于是便有了扒坟掘墓，起尸火化的现象。据了解，举报者一般都是因为双方有过节，或者为了谋求私利贪图钱财，这样因改革而增加的矛盾必将会影响和谐农村的构建。
骨灰土葬。有些村民先将亲人尸体火化，然后将其骨灰放入棺材再次土葬，这是无法逃脱火化而采取的“另类”土葬方式，是一种极大的浪费。火化费、运输费及其他费用至少也需几千元，再按照土葬操办二次入棺的花费又是一大笔。
金钱来换取土葬。这种方式显然是利益双方博弈的结果。农民总是弱势的一方，博弈的结果就是弱势者的妥协。农民交罚款可以换取土葬。这样，殡葬改革的结果便成了有关部门的一种经济行为。这也印证了社会学家孙立平先生在《博弈》一书中所说的“每一次涉及大多数人利益的改革最后往往都成为一场利益或财富掠夺的战争。”
此外，强行火化还造成了空气污染。就拿我们县的火化场来说，虽然烟囱越修越高，但周围数公里内的冬青树叶子上依然可见白色粉尘，烟囱再高，不过是排放的更远。
四、农村丧葬改革的对策探讨
对于殡葬改革，人们众说纷纭。有的人说火葬又科学又简单，应该坚决实行;有的人说，应该因地制宜，不强制火葬，尊重人们的心理需求。但是，我觉得这两种做法都未免有些偏激，我赞同社会学家郑升旭的建议：实行集体公墓制。
村委会应和农民协商，将不适宜耕作的土地划出一块来，作为集体墓地，农民比上级领导更懂得节约耕地。还需制定条件：首先摈弃散葬;二是对每座坟占地做出限制，人人平等，防止有人利用特权;三是采用农村传统的土坟制，便于栽种绿色植物，不许任何人建造砖石水泥坟墓。我认为这样既节约耕地，又可以防止权力滥用，更能体现殡葬改革的最初精神，并且保护了人们的文化习俗，可以更好的推动新农村建设。
（作者单位：西北师范大学）
参考文献：
[1] 《河南周口平坟运动续：村民欲寻觅市长祖坟》，搜狐新闻，http：///20121130/n359133333.shtml
[2] 《社会学家郑升旭建议两会：废除火葬推行土葬》，http：//.cn/u/2720533181
[3] 赵庆伟，《农村丧葬形式变迁的社会学分析》，《金卡工程经济与法》，2010年第4期
为加强公墓建设和管理工作，满足城乡居民丧葬需求，节约集约利用土地，妥善解决滥埋乱葬、修坟立碑引发的各类矛盾，推动殡改工作健康发展，根据《国务院殡葬管理条例》、《民政部公墓管理暂行办法》、《省殡葬管理规定》、《省公墓管理办法》和《市殡葬管理办法》等政策法规，结合我市实际，制定公墓建设管理工作意见如下：
一、指导思想
以科学发展观为指导，坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨，深化和推进殡葬改革，加强殡葬管理，革除丧葬陋习，在全面推行遗体火化的基础上，加快推进公益性公墓（骨灰堂）规划建设，整治滥埋乱葬，有效节约土地资源，保护生态环境，转变丧葬风气，促进社会和谐稳定，推动我市公墓(骨灰堂)建设科学规划、规范管理、有序发展。
二、工作内容
（一）加强公益性公墓（骨灰堂）规划建设和管理。规划部门、民政部门要把公益性公墓（骨灰堂）规划建设纳入全市公墓建设总体规划，按照统筹城乡发展和新农村建设的要求，科学合理的规划公益性公墓（骨灰堂），编制《市公益性公墓（骨灰堂）布局规划》，制定《市公益性公墓管理暂行办法》，全面提升我市公墓规划建设管理水平。
（二）整治滥埋乱葬现象。各镇(街道)要采取绿化、深埋、平毁或迁移等多种形式，治理铁路公路沿线、耕地、林地、绿化带、城市公园、风景名胜区、文物保护区及水库、河流堤坝附近和水源保护区内的滥埋乱葬现象。民政局、公安局、住建委、国土局、林业局、环保局、工商局、物价局、园林局等有关部门搞好协调配合。
（三）加强执法监督管理。各镇（街道）要对新规划审批的公益性公墓（骨灰堂）进行有效监督，严格按照规划布局进行建设。未经批准擅自建设的公墓，由各镇（街道）会同民政局、公安局、住建委、国土局、林业局、环保局、城管执法局等部门坚决予以取缔，并责令恢复原状。
三、工作步骤
（一）动员部署阶段(年4月)。
召开动员会，进行安排部署，明确各镇（街道）、部门职责任务，建立工作机制。各镇(街道)要根据公墓建设管理工作要求，建立由主要负责人为组长的领导班子和工作机构，结合自身实际，制定切实可行的实施方案。在电视台、《今日》等新闻媒体开辟公益性公墓（骨灰堂）建设管理专栏。各镇(街道)要通过张贴标语、发放宣传单等形式加大宣传力度，营造深化殡葬改革、加强公墓建设管理、革除丧葬陋习的良好氛围。
（二）组织实施阶段(年5月—11月)。
1.公益性公墓（骨灰堂）规划选址。在整合现有公墓资源的基础上，按照“布局合理、超前谋划，节约土地、保护生态，方便群众、相对集中”的原则，制订完善全市公益性公墓（骨灰堂）布局规划。公墓选址必须符合《省殡葬管理规定》、《省公墓管理办法》及我市土地利用总体规划和城镇建设总体规划，其规模根据辖区内人口总数的年平均7‰死亡率、每亩300穴及20年为周期确定用地面积，一次规划，分期实施。也可对符合规划选址要求的原有公益性公墓（骨灰堂）进行改造扩建。镇村建设公益性公墓按照《省公墓管理办法》审批程序执行，公益性公墓（骨灰堂）建设用地，由国土局根据有关规定办理集体土地使用证；住建委、林业局、环保局审核同意，民政局审批。公益性公墓（骨灰堂）的建设规划原则上要求近郊镇(街道)以建立骨灰堂、骨灰墙等新型骨灰存放处为主，平原镇(街道)以镇（街道）为单位集中建设1-2处公益性公墓（骨灰堂），交通不便的山区可以相邻村联建的形式建设。提倡和鼓励树葬、花葬、草坪葬等不占或少占土地的骨灰处理方式，推行绿色殡葬。
2.公益性公墓（骨灰堂）建设与管理。
一是规范公益性公墓（骨灰堂）建设。公益性公墓（骨灰堂）的建设要按照规划、国土、民政等部门批准的规划和用地范围及标准进行建设，不得擅自修改规划，扩大建设用地面积。各镇(街道)要有计划、有步骤地组织公益性公墓（骨灰堂）建设，做到科学规划、合理布局，并符合公墓园林化的要求，公墓区绿化率要达到75%以上。到年底，各镇(街道)至少建设一处规模在1000座墓穴（格位）以上的公益性公墓（骨灰堂），改变现有公墓“小、散、乱”的现状。
二是严格公益性公墓（骨灰堂）审批管理。要按照《国务院殡葬管理条例》的有关规定，民政局按程序严格审批，加强监督管理。公益性公墓（骨灰堂）的墓穴和存放格位价格，由所在镇(街道)提出，报民政、物价部门审批。三是完善骨灰存放制度。要制定和完善公益性公墓（骨灰堂）管理规章制度，包括财务管理、墓料采购、管理人员职责规范等制度；有关证照、墓穴(格位)存量和位置、墓区布局规划、服务指南等张榜公布；建立公益性公墓（骨灰堂）安放档案。
3.坟墓迁移管理。凡因基础设施工程建设和项目开发涉及的坟墓搬迁，原则上就近迁移至公益性公墓（骨灰堂）或经营性公墓。坟墓迁移时，严禁搭车新建和重修祖坟、宗族坟、家族坟。迁坟费用原则上由项目建设单位负担。
4.整治滥埋乱葬行为。各镇(街道)要按照全市的统一部署，全面排查本辖区不符合国家法规政策的做法，根据排查情况，全面整改。建立骨灰存放跟踪制度。全市范围内遗体火化后的骨灰，全部实行跟踪管理，一律进入公益性公墓（骨灰堂）或经营性公墓，不得以任何借口另行处置。加大违规殡葬治理力度。按照属地管理原则，各镇(街道)是整治主体，民政局搞好业务指导，相关部门配合，对违反殡葬管理法规政策的坟墓进行全面的调查摸底，对群众反映强烈、意见较大的违规坟墓，要集中进行清理整治。
（三）验收总结阶段（年12月）。
市政府将在年底组织有关部门，对全市公益性公墓（骨灰堂）建设管理工作进行检查验收。在检查验收的基础上，建立长效管理机制，巩固公益性公墓（骨灰堂）规范化建设管理工作成效。
四、奖励标准
市政府设立公益性公墓（骨灰堂）建设奖励专项资金，对新建成并经市民政局审核验收合格后的公益性公墓（骨灰堂）项目，每建成一处由市级财政奖励5—15万元，市财政局及时将奖补资金拨付至市民政局，市民政局根据建设进度情况及时兑现，按照“谁投资谁受益”的原则，用于补助投资单位。镇（街道）也要安排一定的配套资金进行奖补。
“*园”生态公墓：*园子*公墓规划5亩，前期建设2亩，新公墓取名“*园”生态公墓。
“*园”生态公墓：*村里达*规划5亩，前期建设2亩，新公墓取名“*园”生态公墓。
“*园”生态公墓：*岭公墓规划2亩，前期建设1亩，新公墓取名“*园”生态公墓。
二、依据
以《*省殡葬管理条例》和《*省公墓管理条例》以及*市关于殡葬和墓地管理有关规定和要求为依据，规划建设生态墓地。
三、公墓建设方式
3个生态公墓以联村形式统一筹建，所有权归属各公墓管理委员会。公墓管理委员会全面负责相应公墓的规划建设、管理与维护，镇政府负责指导，并积极争取上级有关部门对生态公墓建设工作的扶持，上级补助资金实行专款专用，不得移用。
四、成立公墓管理委员会
㈠“*园”生态公墓管理委员会
主任：*
成员：*、*、*、*、*
会计：*
公墓管理员：*
㈡“*园”、“*园”生态公墓管理委员会
主任：*
成员：*、*、*、*、*、*
会计：*
公墓管理员：*
公墓管理委员会每季度至少召开一次会议，审查帐务情况，研究和解决公墓建设和管理问题，并做好有关会议纪要。公墓管理委员会所辖村内有死亡人员骨灰入葬的，公墓管理委员会成员或委派人及公墓管理员必须到现场协助指导做好骨灰入葬工作。
五、公墓所辖范围
“*园”生态公墓：*园、*、*村。
“*园”生态公墓：*、*、*、*、*村。
“*园”生态公墓：*岭、*自然村。
六、公墓建设资金筹措
公墓以联村形式筹建，建设资金实行各村统筹，按每村人口数量来平均摊派。公墓管理委员会建立独立台帐，帐务实行每月公开、公示。
七、公墓使用规定
1、原则上丧户按3个公墓所辖范围来选择墓地，但也可以在3个公墓间进行选择。
2、墓穴由公墓管理委员会统一安排，原则上丧户不得自行挑选。
3、公墓为规范的墓地。已经做好了统一尺寸的墓穴和埋放墓碑的水泥槽，丧户不需要自带水泥、砖块、沙土（公墓管理委员会负责提供）等，公墓管理委员会提供泥水匠。
4、丧户必须按规定向村里定做墓碑，村必须在镇指定的墓碑店订制标准的墓碑。墓碑的尺寸大小不得超过40厘米×50厘米（即高50厘米，宽40厘米），骨灰盒深埋，不留坟头。
5、丧户所有需焚烧的祭品必须放在公墓统一建好的焚烧池内焚烧，并注意做好墓地的防火安全。
6、为保证墓地规范整齐，穴位安排在一排满后，再安排另一排。丧户挑选穴位只能在管理委员会指定的一排墓穴中进行挑选。
八、公墓收费标准
为了确保墓地建设和维护的正常运行，将收取相应的墓穴费用。
㈠“*园”公墓收费标准：
1、按照公墓管理委员会指定的穴位：面对公墓，左侧每个穴位收取200元，右侧每个穴位收取400元。
2、丧户自行挑选穴位：在原穴位费的基础上再加1000元作为赞助公墓管理费用。
㈡“*园”、“*园”公墓收费标准：
1、按照公墓管理委员会指定的穴位：每个穴位收取300元。
2、丧户自行挑选穴位：在原穴位费的基础上再加1000元作为赞助公墓管理费用。
九、公墓管理员和会计的职责和报酬
㈠公墓管理员
1、职责
⑴负责墓地的维护管理。
⑵负责墓地的防火安全。
⑶负责为丧户提供相关服务并到现场指导（包括咨询、安放墓碑用的水泥和工具、水泥匠等服务）。
⑷严格执行墓葬标准，严禁超标准墓碑入公墓。
⑸重大祭日期间，负责到公墓做好防火等安全工作。
⑹按规定负责收取每位丧户的墓地穴位费。
2、报酬
公墓管理员必须认真负责，把好各种关口，维护和管理好墓地，并确保墓地安全。公墓管理员由公墓管理委员会研究决定并聘用，签订责任书。报酬规定：“*园”公墓每入葬一穴100元；“*园”和“*园”公墓每入葬一穴80元。公墓管理员未履行好职责，将视情进行处罚。
㈡会计
1、职责：
⑴做好公墓管理委员会台帐工作，并按规定进行公开、公示。
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