投融资体制改革精选(九篇)

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第1篇：投融资体制改革范文

【关键词】地方政府 投融资 改革

一、地方政府债务及投融资平台现状

近年来,我国城市化进程开始进入快速发展阶段,加速各项基础设施建设对于改善居民生活水平、吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景,早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入,资金来源除国家划拨资金外,主要来源于地方财政收入,这就导致资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配,基础设施需要资金出现极大缺口,地方政府财力无法承担。为筹集政府投资所需高额资金,各级政府均成立了国有独资性质的投资公司,履行政府性投融资职能,银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。近年来,在全国上下投资热潮中,甚至连乡镇政府都成立了投资公司。据不完全统计,全国共有投融资平台3800余家。以某县级政府为例,其所属乡镇就有5家投融资公司。据中金公司的统计,截至2009年末,全国地方政府的贷款总额7.2万亿元,按银行贷款占地方负债的80%来估算,地方政府的负债超过9万亿元,约相当于当年GDP的26.8%、财政收入的131.4%、地方财政收入的276.2%。可以明显看出,2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经大大超过了地方政府全年的总财政收入。地方政府投资发展、债务增长速度与其财力增长严重不匹配,寅吃卯粮现象严重。

政府财政能力的有限性与经济、民生发展对基础设施需求之间的矛盾,已日益成为地方发展的一大障碍,并成为经济安全的潜在威胁。事实证明,单纯依靠政府财力的投入不可能解决基础设施建设对资金的巨大需求;同时,政府垄断的投融资模式也不符合基础设施项目建设本身需要投资主体多元化的内在客观要求。因此,政府性投融资体制势必影响到城市基础设施建设的资金来源。现阶段我国城镇化建设全面铺开,建设资金的需求量一定期间内还将继续高速增长。由于缺乏法律法规制度和相应政策体系,地方政府性债务规模的合理性与否以及这种投融资模式能否持续、能够持续多久、对未来会产生怎样的影响,目前政学界都还在争议,未有定论。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面需要重点抓好的工作之一,这一信息标志着中央政府对地方债务的重视达到了前所未有的高度。

本文认为,地方政府债务危机的根本原因不外乎三点:第一,中央与地方财权事权划分不够明晰,财政体制改革有待深化;第二,地方政府政绩观扭曲,追求超常规发展,寅吃卯粮;地方政府融资渠道单一,投资决策不透明,投融资机制不够科学;第三,缺乏相应法律法规的监控和约束。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因,对解决地方债务危机、促进国民经济健康发展作出一些思考。

二、创新与探索

1、廓清二元财政中建设性财政框架,完善资本市场,深化财政体制改革

根据厦门大学张馨教授等学者提出的二元财政体系理论,在社会主义市场经济条件下,财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成,形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位,国有资本财政居于基础地位。国家具有双重身份――社会管理者和资产所有者;取得双重收入――税收和利润上缴。二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新,它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华,另一方面又考虑到我国的具体国情――存在大量的国有企业,而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。二元财政理论是具有鲜明中国特色的财政模式理论,是对我国社会主义初级阶段财政体系构成的较为准确的界定。

规模庞大且在各经济领域不断扩展的国有经济的存在,目的何在?国家作为资产所有者,取得的国有资本经营收益如何分配?本文认为,国有资本财政支撑的是我国社会主义初级阶段建设性财政的刚性需求,应由国有资本财政来集中财力搞基础设施建设。上世纪九十年代实行公共财政改革以来,建设性财政的提法已不多见,但我国大量国有经济(特别是大量存在于竞争性领域的国有资本)的存在,使得国有资本财政不容忽视。国有资本财政所支持的应该是在公共财政财力缺乏前提下基础设施建设的建设性财政,否则竞争性领域存在大量国有经济就缺乏必要性。

在政府性投融资体制改革中,可将现有国有资本资源进行整合,将作为国有资本出资人代表的国有资产经营公司与负责城市经营的城市建设投资公司合二为一,利用现有国有资产,壮大政府性投融资平台的资产规模,提高直接借贷融资额。同时,完善资本市场,依托多层次的资本市场有效实施国有资本变现,解决国有资本变现预算的资本货币化问题。还可利用政府参与国有资本收益分配的契机,在编制国有资本经营预算时考虑政府性投资需求,用国有资本变现收益以及国有资本收益分红来缓解城市建设与资金短缺之间的矛盾。

2009年度国有及国有控股企业实现净利润1.34万亿元,其中中央企业利润9445.4亿元,地方国有企业利润3946.8亿元。2007年国家开始参与中央企业经营收益分配,上缴的国有资本收益如何使用还在争论。基础设施建设大多集中在地方政府,而国有企业利润大部分是中央企业创造的,参与分配的主体是中央政府,国有资本财政的收入大多集中在中央。因此,编制国有资本预算时,应充分考虑地方的基础设施投资需求,将地方的基础设施建设资金需求作为国有资本预算的一个重要支出项,财力分配向地方倾斜。

2009年全国财政收入为68476.88亿元,中央收入与地方收入分别为35896.14亿元,地方本级收入32580.74亿元。可以看出,在公共财政收入方面,中央集中的财力较多,而民生工程、基础设施建设等支出又逐年加大地方的支出负担,中央与地方的财权与事权并不完全匹配。因此,深化财政体制改革,进行中央与地方财权与事权的新一轮划分是十分必要的。如何在合理的财政体制下满足地方政府基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题,财政体制改革的原则应该既不损伤地方发展的积极性,又能抑制地方政府非理性的投资冲动,防范政府性债务风险的产生。为真正从预算层面上落实对基础设施建设的资金保障,确保政府投资的持续性和稳定性,首先要理顺财政体制,进一步清晰划分中央政府与地方政府财权与事权。其次要促进资本市场的不断完善,利用资本市场加快国有资产变现的速度,将政府作为国有企业的出资者代表的职能真正明晰和落实。最后要压缩不必要的行政支出,降低行政成本。二元财政的二元之间没有绝对的屏障,基础设施建设究其根本,也是保民生、促发展。目前行政支出浪费严重,公款招待、公费用车、公费旅游等不必要的开支占财政支出不小的比例,压缩的空间极大,节约的资金也可用于弥补建设资金的缺口。

2、多方拓宽融资渠道,积极引导民间资本进入

一直以来,我国政府性投融资体制中存在着严重的路径依赖,政府在基础设施建设投资中大包大揽,忽视了民间资本等非公资本的进入。根据科斯的“并非所有公共产品都必须由政府提供”的观点,在政府性投融资体制改革中应充分发挥市场的作用,按“谁受益,谁付费”的原则,实现“市场导向、政府推动”。国务院于2010年5月13日出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业领域,鼓励和引导民间资本重组联合、参与国有企业改革、参与国际竞争,推动民营企业加强自主创新和转型升级。“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入”,“引入市场竞争,推进投资主体多元化”。民间资本的进入,有利于建立市场化的监督约束机制。市场经济条件下应充分发挥市场配置资源的手段,完善相应的法律法规,用法律法规规范和引导市场经济行为,为市场和社会投资者提供公平稳定的投资环境,以保证政府性投融资体系在市场经济条件下得以持续稳定的发展,从而进一步保证经济建设和资本运营的顺利进行。

美国等发达国家的经验表明,作为地方政府债券市场,市政债券市场在满足地方政府债务融资需求方面发挥着重要作用。我国要发展与城市基础设施相关的金融工具和金融市场,市政债券市场是需要研究的内容之一。与其他发展中国家一样,我国也需要在深化财政体制改革的同时,发展与城市基础设施投融资相关的金融工具和金融市场,满足基础设施建设的投融资需求。美国城市基础设施建设资金的30%来自于市政债券,而在我国,截至2009年5月底,人民币债券市场规模为16万亿元人民币,其中市政债券所占比例极小。基础设施的长期建设投资不能过度依靠银行贷款,这一点政学界目前已经达成共识。发行市政债券是解决政府性融资渠道单一、银行风险过大的可行性措施之一,中央政府应赋予地方政府一定的自,通过这种融资渠道筹措资金。中央政府要重点协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系,控制市政债券规模,监督投资方向,考核资金使用效率,防范金融风险。

此外,发展基础设施建设产业投资基金,也可以拓宽政府性融资渠道,规避金融风险。发达的市场经济国家,城市建设投资中有很大比例来自于资本市场。我国的资本市场经过十几年的发展,已形成了初步框架,打下了一定的基础,但资本市场体系的各个环节发展很不平衡,尤其是作为资本市场重要组成部分之一的产业投资基金发展严重滞后,城建投资在资本市场上直接融资的比例还不到1%。因此,大力发展产业投资基金,也是完善资本市场、拓宽政府性融资渠道的重要一环。在政府性投融资领域引入产业投资基金,对政府防范债务风险、银行规避金融风险都有着积极的意义。

3、促进投融资决策透明化、民主化,建立良好的财务控制机制

(1)在投融资平台运作过程中,首先要加强透明度,不能搞脱离财政的“体外循环”,游离于政府监控体系之外。长期以来,投融资平台的运行缺乏有效监督,仅有审计机关对其资金收支情况进行审计,审计目的也仅限于防止违法违纪的收支情况,对投资规模、融资渠道、债务风险等完全没有话语权,不少地方存在投融资决策不民主、不科学的现象。为解决这一问题,政府性债务收支应与政府预算收支一样,结合基础设施建设项目投融资的特点,进行中长期投融资预算的编制,定期向人大报告,接受审议,并由人大批复执行,实现决策民主化,避免政府投融资决策的“一言堂”。

(2)规范项目建设的财务管理,减少资金沉淀。一般情况下,建设项目实施单位往往都有着强烈的资金控制权,主张自主调配使用建设资金,对资金使用效率比较漠视,存在大量资金沉淀在部门账户上的现象,大大降低了资金使用效率。为避免这种情况,在日常工作中可采用按照工程进度直接支付到供应商的拨款方式,减少资金大量沉淀在项目实施单位的情况。同时加强对项目实施单位的财务控制力度,按资金占用量、项目实施单位的年度收支及项目工程进度、预算执行等情况定期向人大汇报,接受监督。

(3)设计考评指标体系,加强财务控制。探索政府债务规模与政府资产、GDP、财政收入等相关指标的关联度,采取建立债务风险预警机制的手段,防范政府债务风险,并落实偿还计划,保障政府性投融资的良性循环,促进地区经济高速安全增长。或可参考类似EVA、利息保障倍数等财务考核指标设计适合政府性投融资考核的指标,对资金使用效率进行绩效考评,执行严格的激励约束机制,实现对政府性投融资资金事前、事中、事后全方位的监控,合理确定债务规模、保障资金安全,促进建设资金使用效率最大化。

三、结束语

我国城镇化进程的超常规的快速发展,给地方政府的执政能力带来了新的考验,中央政府宏观调控能力和监管能力也面临着极大的挑战,政府性投融资体制的改革和创新迫在眉睫。没有规矩,不成方圆,各级政府首先要完善相关法律法规,从制度层面来规范地方政府的投融资行为;其次要深化财政体制改革,从预算层面来创新融资新渠道;再次要开源节流,压缩不必要的行政成本,减少浪费搞建设;最后要完善资本市场,引导民间资本有序进入。在拓宽融资渠道的同时,要加强地方政府投融资决策的民主化、透明化,合理负债,合理建设;加强投融资公司及项目实施单位的财务控制,确保资金安全,提高资金使用效率。

【参考文献】

[1] 段正梁:城市基础设施投融资体制创新研究[J].求索,2006(9).

[2] 张馨:公共财政论纲[M].经济科学出版社,1999.

[3] 张馨、杨志勇、郝联峰、袁东:当代财政与财政学主流[M].东北财经大学出版社,2000.

[4] 杨萍:我国发展市政债券市场的条件和前景[J].中国投资,2008(12).

第2篇：投融资体制改革范文

关键词：高速公路；发展；投融资体制；改革

近年来，我国的高速公路建设迅猛发展，从而拉动了我国经济的快速发展。巨大的公路建设资金只靠财政投入及公路规费收入是远远不够的，这就要求我们创新投融资思路，拓展投融资空间。应重点从以下几个方面来考虑：

1积极盘活存量资产，优化资源配置

国有高速公路资产也要纳入社会管理体系，建立与高速公路国有资产相配套的管理体系，优化资源配置，充分发挥高速公路资源的最大效益。据初步估算，全国已建成5.5万公里的高速公路，如果每公里公路按4000万元现值计算，存量资产也突破了2.2万亿元。高速公路产业开发成为高速公路企业筹集资金的一个新课题，具有广阔的发展前景，产业开发的主要项目有以下几个方面:

1.1土地开发：高速公路的修建国家给与了大量优惠政策，特别是低价划拨充足土地，并且公路沿线土地都迅速升值，我们要做好土地这文章，进行房地产开发、出租、收取土地增值费等。

1.2广告开发：高速公路要利用本身拥有的大众传播媒介，在收费站、加油站、服务区、停车场、收费票据等载体上经营广告业务，收取广告费。

1.3旅游开发：随着旅游业的兴起，旅游开发日趋火爆。

当然，以上产业开发不能违背国家政策，虽然国家与高速公路产业开发有关配套政策还没有出台，但我们可以利用注册公司的形式进行开发，所得收入全部用于高速公路建设。

2充分利用交通规费收入资金，降低收费成本

交通规费收入资金主要有以下几个方面：

2.1高速公路通行费收入

通行费征收主要目的是作为道路利用资本市场融资的工具达到偿还投资成本，中国高速公路建设能有今天的成就，与20世纪80年代中期国家实施的收费公路政策密切相关。为了多渠道筹集公路建设资金，政府出台了“贷款修路，收费还贷”政策。《公路法》第五十九条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路，可以依法收取车辆通行费”。近年来，偷、逃、抗缴通行费的现象日益严重，给国家造成巨大损失，因此，我们要加强高速公路管理，严厉打击偷逃高速公路通行费行为，保持高速公路通行费快速增长。同时降低高速公路运营管理成本。在目前的管理模式下，新建一条高速公路即成立一个公司或管理处，新成立的公司或管理处，需要投入大量的资金进行队伍管理和购置设施设备，这样必然造成资源的巨大浪费。因此，要改革高速公路管理模式，建立与高速公路发展相适应的管理机制，降低收费运营成本。

2.2车辆购置附加税、燃油附加税收入

可以看出，自1984年在我国诞生收费公路以来，确实为公路建设投融资体制带来了开创性的变革，没有收费公路就没有今天便利的公路交通条件。因此，必须坚持收费公路政策，推进我国高速公路建设可持续发展。但是，随着收费站点的设立，人民群众的意见也日益增加，这与以人为本、建设和谐社会的要求也不相符。因此，政府应该加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，提高服务质量，对收费定价实行听证制度，及时撤销不符合条件的收费站，实行政务公开，让广大人民群众了解收费政策，支持收费工作，创造良好的收费环境。

3高速公路企业债券融资

公路债券是公路企业为投资于公路建设项目，按照法定程序发行并约定在一定期限内还本付息的有价证券。债券市场作为资本市场成熟与否的重要标志，债券融资作为企业外部融资的一种重要方式，其总体规模无论是发行数量还是发行次数都远远超过了股票融资。以美国为例，企业的资金来源，债券占29.8%，银行贷款占61.9%，股票只占2.1%，其他占6.2%。从80年代以来，发达国家企业债券融资放开了限制，企业可根据自己的融资需要和市场资金供求情况发行多种形式的债券。

2006年4月7日，山东高速公路集团发行10亿元公司债券，债券期限为20年期固定利率债券，票面利率为4.10%。这是我省交通基础设施市场化融资的首支企业债券。本次债券所募集的资金将全部用于山东境内高速公路建设等项目，里程共计289.79公里，计划投资总额93.16亿元。本次债券的成功发行拓宽了山东高速公路建设融资渠道，筹集到了巨大的公路建设资金，降低了融资成本，取得了很好的效果。

4转让收费公路经营权及施行股份制

股份制作为一种重要的筹资方式是经营权转让制度的基础，被广泛应用于高速公路建设。1996年9月18日，我国颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，第二十三条规定:“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目”。在收费制度形成以后，公路经营权转让制度是收费制度发展的必然结果，高速公路通行费收入资金积累缓慢，在公路建成的早期，交通量较低，收费额较少，收费额与贷款偿还数量不相匹配，难以偿还到期本息。在公路经营到一定时期以后，现金流才会逐渐增大，为了解决现金流与贷款偿还之间的错位问题，把未来的收益提前变现，用于偿还贷款，高速公路收费经营权的转让就是一个行之有效的方法，它可以把未来预计收取的通行费提前集中获得，迅速筹集到大量的资金，也达到公路资产变现的效果。

5结论

纵观我国高速公路的发展，的确取得了辉煌成绩，但也存在投资过快、过热现象，盲目投资、重复修建现象时有发生，建设质量有待提高，我们要及时总结经验，吸取教训。高速公路经营企业要根据自身特点，选择最佳融资方式，以上融资方式也可以相互配合利用，进一步完善高速公路投融资体制，从而为我国高速公路建设提供充足的资金。

参考文献：

第3篇：投融资体制改革范文

一、深入研究基础设施投融资规律，实施基础设施分类投资

长期以来，我国的城市基础设施国有经济的投资处于绝对优势，采取的是国家立项、财政拨款、银行融资、政府主管、建委建设施工、管理和养护的运营机制。但是国外政府对不同性质的基础设施，采取不同的投资和管理方法。即将城市基础设施项目分为经营性、准经营性和非经营性项目，实行分类管理。比如，法国和德国的做法是对于经营性项目（有足够资金流入和收费机制，通过向社会收取服务费回收投资的项目）政府投资则从其中退出，广泛吸引社会资本进入。对于准经营性项目（有一定的收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因市场、政策及收费价格等因素，无法收回成本的项目）通过财政适当贴息或给予土地开发权等多种政策优惠来吸收社会资本进入。而对于非经营性项目（无收费机制的项目）政府采取购买服务的方式，由民营企业替代政府进行项目投资并提供服务，政府定期向企业支付服务使用费。

近几年，虽然我国基础设施投融资体制改革的进展很大，提出了基础设施领域进行市场化改革的目标，但是，目前我国并未对基础设施项目有明确的分类，导致一些地方的决策者认为，市场化改革取向就是不论项目性质而一概市场化，一概引进民营企业。如在一些地方，对公益性较强的风景区、公园进行市场化改革，引入民间资本投资经营。结果，由于民间资本以逐利为目的，或擅自提高服务价格，或擅自建设与环境不相容的项目，既损害了公众利益，损害了政府的公共形象，又破坏了生态环境。因此，我国的投融资体制改革更需深入研究基础设施的投融资规律，实施基础设施分类投资的原则。

二、打破政府垄断，引入市场竞争机制

我国计划经济时代，基础设施采取了由国家投资、国家经营的国营模式，在企业内部形成了单一的由国有资本完全垄断的产权结构。改革开放以后，特别是 90年代以来，虽然基础设施企业开始由传统的全民所有制向以公有制为主体、多种经济成份共同发展的体制转变，但是，从整体看，由国有资本垄断的产权结构还未打破，在一些经营性竞争行业，国有资本占据着绝对控股地位，而在一些地区的某些领域，如管网经营，还存在不允许社会资本涉足的。这种国有资本占垄断地位的现象，极大地束缚着基础设施领域生产效率的提高，也不利于调动社会资本参与基础设施领域的积极性。

西方国家基础设施投融资体制改革取得成功的共同做法是将积极引入竞争作为打破政府垄断、提高生产效率的重要目标。比如，英国的公用事业企业经过产权关系和经营机制改造之后，绝大多数的经营绩效都有所提高，特别是盈利指标有了相当的改善。但是由于英国公用事业改革是与民营化相伴进行的，这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。英国民营化改革之所以能促进公用事业的服务效率，主要是因为英国政府以促进竞争作为重要改革目标。虽然在某些产业、某个改革阶段，英国政府出于对政治因素的考虑，没有把提高市场竞争性放在首要地位，但从总体上分析，英国政府采取的一系列政策都是以增强竞争为主要内容的。更明确地说，所有制变革对提高公用事业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。日本和美国的经验也可证明这一点。

这对于我们有很大的启示意义。对公用事业民营化的效果要有清醒的认识，要明白最终发挥作用的还是竞争。超产权理论的研究也证明，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著；而垄断市场上，企业私有化后平均效益提高并不明显。因此，对于以行政垄断为特征的我国公用事业来说，光有产权改革是不够的，再造一个竞争性的市场同样重要。

三、引入民间资本，拓宽融资渠道

改革开放以前，我国城市基础设施建设由政府包办，不允许其它资金进入，当然也就不存在所谓的社会融资渠道问题。改革开放后，城市基础设施领域向非政府资金开放，融资渠道逐渐拓宽。但总体而言，我国城市基础设施融资渠道是十分有限的。以1986年为例(建设部，1997)，政府资金(包括城市基础设施两项资金、国家预算内投资、各级政府拨款和水资源费等)占城市基础设施资金来源的82％，其它资金(国内银行贷款、外资、债券、股票和民营资本等)合计起来才达到18％。发展到2000年(建设部，2001)，政府资金和国内银行贷款合计占72％，虽然政府资金所占比例有所下降，但这72％的资金性质没有变，它们仍然是国有性质，是政府和国有银行信用资金。再到2004年(建设部，2004 )，财政拨款和银行贷款到合计占52％,自筹资金比例为41％。在自筹资金中，有相当一部分是城市政府利用政府信用以债务的方式取得。这说明我国投融资渠道仍然狭窄。

西方国家基础设施投融资方式的多样性和机制的完善性，为我国拓展基础设施投融资方式提供了积极的思路。如英国政府与私人合作的PPP模式、法国的委托管理模式，美国充分利用资本市场的市政债券融资模式及日本的股权融资模式等。都为我国引入民间资本，拓宽融资渠道提供了可资借鉴的经验。从我国国内可实施的环境看，利用股权融资是合适的方式。参照日本模式，我国可将大型的国有企业改为股份制企业，通过上市筹集股权资金；参照美国等发达国家发行市政债券为基础设施建设融资的模式，我国可以考虑发行支持城市基础设施建设的市政债券。逐步建立地方市政债券发行和交易机制，为中长期基础设施建设匹配资源；组建政府担保机构，完善地方信用担保体系。参照英国做法，尝试推行政府与私人合作的PPP模式，政府逐步从盈利性投资中抽身，对投资期短、见效快的项目可采用政府委托机构发行信托计划或可转换债券的方式，鼓励居民参与地方投资建设，拓宽市民投资渠道，让利与民。对于比较成熟的产业或企业可以采用公私合营或私有化改制等方式进行改革，一方面可以促进管理水平和生产效率的提高，另一方面在不影响税收水平的基础上，政府可以利用逐步回收的公共资金，大力改善环境和完善社会保障体系。

另外，国外经验表明，保险、养老基金、投资基金等机构是城市基础设施债券的主要投资者。随着我国养老、失业保险制度的改革，充分利用保险、养老基金、投资基金等机构形成对城市基础设施建设的巨大潜在投资需求，扩大融资范围，提高融资能力。

四、实行政企分开，创新公用事业管理模式

建国以来，我国一直把各项城市基础设施投资与运营作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对基础设施企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，企业实质上只是政府管理机构的一个附属物，政府对企业的管理是一种完全控制，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。在这种体制下，基础设施企业的主要生产经营活动，包括投资决策和服务收费，由国家计划或主管部门安排，企业没有实质性的生产经营自。企业进行投资决策时，存在审批事项过多、审批范围过宽、办事程序繁杂、工作效率低下及对行政管理行为缺乏监督等一系列问题，加大了社会资本投放的交易成本，政府在制定价格时，或者更多地考虑政治和社会目标，较少地按经济学原理办事，损害企业的经济利益，或者过多地庇护生产者的利益，漠视消费者的利益。结果，基础设施产品或服务价格既不能准确反映生产成本，又不能反映社会需求，既不能有效引导社会资本，又不能正确引导消费，同时降低了社会资本对项目的安全性预期。

20世纪80年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气、自来水和铁路等主要公用事业民营化时，对这些公用事业的管理体制也进行了重大改革。其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以政企合一为特征的管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。在政企分离的管理体制下，企业才能形成作为市场主体所需的经营机制；政府则从公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高管制的效率。英国在公用事业实行政企分离的管制体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。

实行政企分离的管制体制后，企业将拥有生产经营决策权，并以追求自身利益最大化为经营目标。同时，许多公用事业和业务领域具有自然垄断的性质，只存在一家或极少数几家企业。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企业有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格，降低服务质量等途径谋取垄断利润。这就在客观上需要政府采取必要的监督和管制措施，以规范企业的市场行为。对此，英国实行政企分离的管制体制后重新确定了管制的新职能，主要包括：(1)制定有关管制法规；(2)颁发和修改企业经营许可证；(3)制定并监督执行价格管制政策；(4)对企业进入和退出市场实行管制。可见，在公用事业实行政企分离的管制体制后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定管制的新职能，以间接控制企业的主要经营活动。这体现了“放小管大”的改革原则，有利于提高管制效率。

借鉴英国的基本经验，要使中国公用事业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制，一个重要的前提条件就是把政企合一的管理体制改革成为政企分离的管理体制，同时加强政府的监管职能，规范企业的市场行为。

五、加强法制建设，完善政策法规体系

市场经济是法制经济，西方国家经过二三百年的资本主义制度的发展，建立了比较完善的法律法规等制度体系。西方国家在改革过程中往往遵循“制度先于改革”的原则，通过制定明确具体的法律法规及政策措施，规范改革过程，防范和解决改革过程中可能出现的种种问题。如英国政府对公用事业的民营化是以政府管制立法为先导，英国政府依据可能出现的问题及如何进行控制制定了《电信法》、《煤气法》、《自来水法》和《电力法》等多部法规，使民营化具有法律依据和实施程序。美国也十分重视基础设施领域相关法律法规的建设，如针对民营化过程中的合同承包，就先后了三个政府通报，并在20世纪90年代制定了《政府绩效和成果法》、《联邦采购精简法》等四部法律来规范和约束政府的合同承包行为。

从中国的改革开放实践看，似乎有一种先改革后立法的传统，经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法律。这种立法思路虽然有针对性较强的特点，但它是以巨大的改革成本为代价的。因为从开始改革到颁布与实施法律这一时期内，由于缺乏改革的法律依据和实施程序、必然会产生不少混乱现象，同时也给投机者提供了“钻空子”的机会。例如，中国电信产业的无线寻呼领域在20世纪80年代末就开始改革，有线通信领域在20世纪90年代初就酝酿和实施改革，可是至今尚未颁布一部《电信法》，在2000年9月才颁布了一个《电信条例》。在这个拥有世界第二大固定电话网和第二大移动电话网的国家，政府管制的力度与效果是值得怀疑的。反而在实际中的是，移动电话的高额资费标准令全球人咋舌，收费混乱的现象比比皆是，网络服务质量也是差强人意。不只是电信产业如此，煤气、铁路、电力、自来水供应等也是如此。在中国的煤气和自来水供应产业，至今还没有全国性的法律，只有一些地方政府制定的“条例”、“规定”，铁路运输产业目前还是根据在1990年9月颁布的《中华人民共和国铁路法》为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况，尤其不能适应铁路运输产业政府管制体制改革的需要。在中国的电力产业，1996年4月1日开始实施的《中华人民共和国电力法》是我国公用事业领域中一部相对较新的法律，但该法规定的主要政府管制机构已撤销，需要重新确认电力产业的政府管制机构。

可见，与国外相比较，我国城市公用事业在相关法制建设方面还存在较大欠缺，制约了城市基础设施投融资体制的改革和发展。因此，加强法制建设是建立科学、高效的中国城市基础设施投融资管理体制的关键。

六、转变政府监管模式，充分发挥社会监督的作用

第4篇：投融资体制改革范文

关键词：城建 投融资体制 问题及对策

当前，随着对城市基础设施需求的日益扩大，建立在高度集权的计划经济体制基础上的，以政府财力直接投入为主导，行政配置资源为主体的城市建设投融资体制，已无法适应城市化进程的需要，迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革，打破公用行业市场垄断，开放城市基础设施市场，进一步发挥市场配置资源的基础性作用，推行以市场化为取向的体制改革和机制创新，最终建立政府融资平台化、公用事业民营化、投资主体多元化、企业投资主体化、运营主体企业化、融资渠道市场化的新型投融资体制。

一、目前城建投融资平台的现状及问题

1.现有投融资平台脆弱，缺少实体支撑

按照“政府投资、国企运作”的模式，各地通常以无收益的公益性资产为资本组建国资总公司作为投融资平台，然后以政府信用为担保进行融资并负责项目实施。由于缺少实体支撑，几乎没有经营现金流入，其财务指标通常达不到基本的信用标准，必须依靠政府资源的支持，才能勉强维持平台资金周转。

2.债务问题突出，债务风险凸现

一是筹资渠道单一，城市建设债务主要表现为对银行尤其是商业银行的贷款，资金还贷压力大;二是债务结构不合理，多为中短期贷款，资金还贷期集中，可持续能力不强;三是净资产负债率高。城市建设项目基本上是公益性项目，投资回报少，必然造成融资规模不断扩大，而资本金却未能与负债总额同步增长，造成了净资产负债率畸高。

3.项目管理机制混乱，损失浪费问题严重

目前，城建投资项目的具体实施一般由建设局、水利局等行业主管部门成立国有独资子公司作为建设业主，各子公司的组织体制不健全，管理人员不专业，违规问题较多。主要表现在:一是招投标不规范，存在规避公开招投标，评标把关不严，业主擅自变更招投标结果等问题;二是项目超概算严重，很多项目实际投资超概算50%以上;三是项目建设和基建财务管理不规范，普遍存在变更设计施工、违规签证、提前支付或多付工程款等问题。

二、现行投融资体制运行中已暴露出的弊端

1.投资主体单一

目前，城建、市政、交通等领域的融资、投资、建设和运营主体均为各主管部门成立的国有独资子公司，呈现分散融资、单一建设、垄断经营、统一还贷的局面，这些公司拥有代行政府职能的天然业主地位，与政府往日成立指挥部直接参与投资和建设没有本质区别。

2.成本约束弹性化

现行模式其实就是“借贷主体是国资总公司，投资主体是各子公司，最终负债的还是政府”。这样，各子公司既不承担偿债风险，又缺少必要的约束机制，造成各种违规问题时有发生，普遍存在损失浪费资金的现象。

3.融资渠道狭隘化

现行的投融资体制，融资渠道单一，高度依赖银行，不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上，许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设，但缺少准入规则，城市基础设施投资管理呈封闭式运行，使外界参与投资出现瓶颈效应，抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性，阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。

三、对下一步城建投融资体制改革的建议

1.及时转变思想观念。长期以来，城市建设的传统体制使得人们对城市建设中公用行业的理解发生偏差，往往只注重它的社会公益性、福利性的一面，认为公用行业向社会提供服务应该是无偿的，即使收费，也只能是象征性的。实践证明，无视公用行业经济属性的观点，只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。今后必须真正树立“经营城市”的理念，以符合现代企业制度要求的企业组织形式来运作城市建设，构建城建资金的良性循环机制，最终实现可持续发展。

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2.拓宽城建投融资渠道，节约政府投资，解决制约城建发展的“瓶颈”问题。在投融资时应注重直接融资，加快利用资本市场进行融资的步伐，建立科学的、合理的筹资渠道，完善筹资方式，形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。主要是从股权融资和债权融资以及各种融资模式的组合方面进行研究，挖掘城市基础设施建设投资的营利点，吸引民间资本和外资进入，实现市场化的投融资格局。

3.盘活存量，搞活增量，推动城市建设的可持续发展。盘活存量资产、搞活增量资产和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分，相辅相成，互为条件。通过经营城市，最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环，真正实现“以城养城，以城建城”。

4.实行“政企分开，投、建、管分离”，提高运行效率。实行“政企分开，投、建、管分离”，可消除原有体制下严重的“等靠要”现象，政府可以把主要精力转向为投资者服务，为各类投资者创造公平的投资环境。同时，政府应防止从统办统揽的职能定位极端走向全盘推向市场，由市场主宰的职能虚位极端，在整个城市投融资体制改革中，必须切实加强政府的监管、导向、调控作用。

5.加强对城建资金的管理与监督。

(1)加强制度建设。建立健全相关规范性文件，从制度上为强化建设资金管理提供保障，做到“二控制一加强”。

(2)加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来，包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核，控制支出的合法性、合理性和正确性，并严格审核项目用款，减少项目资金沉淀。

(3)配套进行项目管理体制改革，进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目制等方式，对项目管理体制进行改革，降低建设成本，提高投资效益。

6.建立城建发展专项资金，完善偿债机制。建立稳定的城建发展专项资金和可靠的贷款偿还机制，是保持城市建设可持续发展的重要保证。

参考文献

[1]姜笑琴.转变政府职能完善投资环境[J].中国科技产业，2005，(5).

[2]樊保军.小城镇建设与政府职能转变[J].村镇建设，2004，(3):15-18.

第5篇：投融资体制改革范文

关键词：城建 投融资体制 问题及对策

当前,随着对城市基础设施需求的日益扩大,建立在高度集权的计划经济体制基础上的,以政府财力直接投入为主导,行政配置资源为主体的城市建设投融资体制,已无法适应城市化进程的需要,迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革,打破公用行业市场垄断,开放城市基础设施市场,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,推行以市场化为取向的体制改革和机制创新,最终建立政府融资平台化、公用事业民营化、投资主体多元化、企业投资主体化、运营主体企业化、融资渠道市场化的新型投融资体制。

一、目前城建投融资平台的现状及问题

1.现有投融资平台脆弱,缺少实体支撑

按照“政府投资、国企运作”的模式,各地通常以无收益的公益性资产为资本组建国资总公司作为投融资平台,然后以政府信用为担保进行融资并负责项目实施。由于缺少实体支撑,几乎没有经营现金流入,其财务指标通常达不到基本的信用标准,必须依靠政府资源的支持,才能勉强维持平台资金周转。

2.债务问题突出,债务风险凸现

一是筹资渠道单一,城市建设债务主要表现为对银行尤其是商业银行的贷款,资金还贷压力大;二是债务结构不合理,多为中短期贷款,资金还贷期集中,可持续能力不强;三是净资产负债率高。城市建设项目基本上是公益性项目,投资回报少,必然造成融资规模不断扩大,而资本金却未能与负债总额同步增长,造成了净资产负债率畸高。

3.项目管理机制混乱,损失浪费问题严重

目前,城建投资项目的具体实施一般由建设局、水利局等行业主管部门成立国有独资子公司作为建设业主,各子公司的组织体制不健全,管理人员不专业,违规问题较多。主要表现在:一是招投标不规范,存在规避公开招投标,评标把关不严,业主擅自变更招投标结果等问题;二是项目超概算严重,很多项目实际投资超概算50%以上;三是项目建设和基建财务管理不规范,普遍存在变更设计施工、违规签证、提前支付或多付工程款等问题。

二、现行投融资体制运行中已暴露出的弊端

1.投资主体单一

目前,城建、市政、交通等领域的融资、投资、建设和运营主体均为各主管部门成立的国有独资子公司,呈现分散融资、单一建设、垄断经营、统一还贷的局面,这些公司拥有代行政府职能的天然业主地位,与政府往日成立指挥部直接参与投资和建设没有本质区别。

2.成本约束弹性化

现行模式其实就是“借贷主体是国资总公司,投资主体是各子公司,最终负债的还是政府”。这样,各子公司既不承担偿债风险,又缺少必要的约束机制,造成各种违规问题时有发生,普遍存在损失浪费资金的现象。

3.融资渠道狭隘化

现行的投融资体制,融资渠道单一,高度依赖银行,不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上,许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设,但缺少准入规则,城市基础设施投资管理呈封闭式运行,使外界参与投资出现瓶颈效应,抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性,阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。

三、对下一步城建投融资体制改革的建议

1.及时转变思想观念。长期以来,城市建设的传统体制使得人们对城市建设中公用行业的理解发生偏差,往往只注重它的社会公益性、福利性的一面,认为公用行业向社会提供服务应该是无偿的,即使收费,也只能是象征性的。实践证明,无视公用行业经济属性的观点,只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。今后必须真正树立“经营城市”的理念,以符合现代企业制度要求的企业组织形式来运作城市建设,构建城建资金的良性循环机制,最终实现可持续发展。

2.拓宽城建投融资渠道,节约政府投资,解决制约城建发展的“瓶颈”问题。在投融资时应注重直接融资,加快利用资本市场进行融资的步伐,建立科学的、合理的筹资渠道,完善筹资方式,形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。主要是从股权融资和债权融资以及各种融资模式的组合方面进行研究,挖掘城市基础设施建设投资的营利点,吸引民间资本和外资进入,实现市场化的投融资格局。

3.盘活存量,搞活增量,推动城市建设的可持续发展。盘活存量资产、搞活增量资产和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分,相辅相成,互为条件。通过经营城市,最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环,真正实现“以城养城,以城建城”。

4.实行“政企分开,投、建、管分离”,提高运行效率。实行“政企分开,投、建、管分离”,可消除原有体制下严重的“等靠要”现象,政府可以把主要精力转向为投资者服务,为各类投资者创造公平的投资环境。同时,政府应防止从统办统揽的职能定位极端走向全盘推向市场,由市场主宰的职能虚位极端,在整个城市投融资体制改革中,必须切实加强政府的监管、导向、调控作用。

5.加强对城建资金的管理与监督。

(1)加强制度建设。建立健全相关规范性文件,从制度上为强化建设资金管理提供保障,做到“二控制一加强”。

(2)加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来,包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核,控制支出的合法性、合理性和正确性,并严格审核项目用款,减少项目资金沉淀。

(3)配套进行项目管理体制改革,进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目制等方式,对项目管理体制进行改革,降低建设成本,提高投资效益。

6.建立城建发展专项资金,完善偿债机制。建立稳定的城建发展专项资金和可靠的贷款偿还机制,是保持城市建设可持续发展的重要保证。

参考文献:

[1]姜笑琴.转变政府职能完善投资环境[J].中国科技产业,2005,(5).

[2]樊保军.小城镇建设与政府职能转变[J].村镇建设,2004,(3):15-18.

第6篇：投融资体制改革范文

关键词:地方政府;投融资体制改革;投融资平台;经验总结

2009年人行与银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,同时要“加强信贷结构监测评估,有效防范和控制信贷风险”。

在金融监管部门的政策刺激下,2009年河北、云南等地相继出台了系列的投融资体制改革措施,掀起了新一轮以地方政府为主导的投融资体制改革浪潮。这次投融资体制改革浪潮也得到有关专家的支持。例如,财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜在地方政府投融资平台构建与融资研讨会上认为,地方政府融资需要进行隐形负债向显性负债转变等三个方面的转变。

与此同时,邹晓峰等(2009)从我国投融资体制改革变迁过程总结未来投融资体制改革的发展趋势和并提出了政府的角色定位,他们分析认为,市场化运作、地方政府行政引导作用是地方投融资改革的基本方向,也是其改革的原则,同时,地方政府在投资体系建设当中应当坚持行政引导应当坚持在市场化运作的前提下进行,这也就是投融资体制建设中地方政府应当坚持的角色定位。

在明确地方投融资体系建设的基本方向和政府角色定位的同时,建设符合地方经济、资源特色的投融资体系仍然是各地政府需要注意的关键性问题。在全国各地积极深化投融资体制的过程中,东西部各省市结合本地区的经济发展需要和特点,在投融资体制的改革和创新中,取得了丰硕的成果并积累了丰富的经验,有力地推动了当地经济发展。这些成功经验可以为各地的投融资改革提供很好的启示和借鉴,对此,本文梳理和总结目前我国各地主要的投融资体系建设的做法和经验,通过分析得出四点主要的经验:

一、组建地方投融资公司,搭建地方投融资平台

组建地方投融资公司,构建服务地方经济发展的投融资平台,为地方基础设施建设、中小企业和地方产业和特色产业服务。其主要做法:一是构建实现地方政府投资职能的城市基础设施投融资平台。例如,广州市成立了交通、水务等领域成立七大投融资集团;昆明市城建投资等6家投融资公司,2008年完成了56个项目,融资112.09亿元,投资78.88亿元;贵阳于2009年成立了十家公司作为投投融资平台。二是搭建中小企业投融资平台,服务于地方中小企业。浙江从2005年开始在国内率先开展小企业贷款,到2008年末底成立小额信贷公司56家,注册资本总额达到77.05亿元,为中小企业提供了融资的平台。三是搭建服务地方产业经济和特色经济的投融资平台。例如,成都市为恢复5.12大地震后的农业发展,利用市现代农业投资有限公司、市小城镇投资有限公司和市现代化农业物流投资有限公司搭建农业投融资平台,引导聚集社会资金,为灾区现代农业建设累计融资137.1亿元;湖南省怀化市以工业园区和经济开发区为投融资平台,服务怀化市的商业经济发展,其中工业园区累计实现合同引资124.2亿元,经济开发区实现引资项目19个,实际到位70331万元,实现商品交易额90亿元,形成了怀化市产业集群发展的效应。四是搭建综合式的投融资平台,构建地方政府投资体系。其中最有代表性的例子是重庆成立的渝富资产经营管理公司。该公司成立后控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投,拥有三峡担保公司50%股份,参股安诚保险公司,形成“渝富系”地方国有投融资集团,行使了重庆市大部分的投融资职能。

重庆市政府组建了重庆渝富资产经营管理公司。四年内,渝富公司资产从10亿元增长到将近400亿元,控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投,拥有三峡担保公司50%股份,参股安诚保险公司,“渝富系”地方国有投融资集团形成,渝富模式在重庆取得了巨大成功,其具体措施包括:

第一,清理消化和重组不良资产。从成立时的解决工商银行重庆分行的157亿元资产包,又清理了西南证券、重庆银行、农村信用合作社和其他不良资产,提供了处置不良债务的平台,同时优化了重庆市的金融环境。

第二,代表政府实施土地一级储备,进行土地调控。渝富将分散的国有工业企业用地集中储备起来,根据规划和市场要求,集中招标、拍卖挂牌转让,进行周转土地,调控房地产市场。

第三,控股地方金融,进行金融调控,打造类似中央汇金公司形式的企业,作为金融企业重组,改善金融生态的调控工具,达到构建地方控股的框架的长远目标。

第四,融资调控。渝富公司帮助三峡库区、农村地区、中小企业融资难的问题,与国开行共同组建全国最大的三峡库区产业担保公司,为库区与农村地区、中小企业发展提供200亿元融资担保。渝富还专门给各类企业和研究所,提供贷款支持或者资本金诸如,或是风险资金投入,促进科研成果产业化。同时渝富还向国企参股,为担保公司注入资本金,参与国企上市的平台搭建。

二、多渠道的创新性融资模式

突破要素制约,创新融资模式,采用市场化运作方式多渠道筹集资金。其主要做法:一是通过股权融资。昆明市土司采用扩股方式筹集18.93亿元的城市开发资金,江苏省镇江利用江苏大港股份有限公司融资3000余万元投资新区5万吨级工业水厂,广州的地铁公司和交通投资集团都准备进行上市融资,方案只待政府的批准。二是通过债券融资。借助地方政府所属的综合性投资公司发行债券,如上海的久本债券、江苏的交通债券、苏州工业园区债券、昆明滇池债券等,这些债券背后有地方政府信用作担保,为城市基础设施建设融资,实质是“准地方政府债券”。另外,杭州市还探索通过筛选成长性好、经营管理规范,信用度较高的中小企业打捆的方式,进行中小企业集合债券发行试点。三是对经营性基础设施项目采用BT、BOT方式引入其他社会资本投资建设。例如,镇江市在污水处理上创新BOT特许经营模式,将分散在各乡镇的污水处理项目整合成一个特许经营协议框架下,把若干个乡镇污水处理项目打成一个项目,由一个投资人完成投融资和建设运行管理;怀化市在经济开发区的建设中以BT模式引进中国太平洋建设集团投资5亿元承建首期规划面积的基础设施;昆明市采取BT方式融资41.5亿元新建全长为39.3公里的环湖南路。四是结合自身需要实行创新的投融资模式,如镇江市水务招商中采用区域一体化特许经营模式,特许投资人采用逐步投资建设到位的滚动式投融资模式,昆明市新都公司采用信托投资理财方式筹集新城建设资金。

三、构建服务投融资平台的行政服务体系

构建服务投融资平台的行政体系,这主要体现财政、税收、土地等方面。其主要做法:一是走政府划拨启动资金,企业市场化经营的路子为投融资平台的搭建提供财政财政资金支持。例如,怀化市在经济开发区中实行“一级财政,一级金库”的管理办法,经济开发区的财政预算、决算归并市财政统一管理;昆明市政府承诺当投融资公司出现偿债资金不足以还款问题时,由市级财政从预算内安排资金补足。二是在搭建经济开发区为投融资平台。通过对投资商实行税收减免的优惠政策,以扶持社会资本成立风险投资公司、企业投资基金等投融资平台。三是地方政府直接或者授权投融资公司对土地实行调控管理,充分利用土地资源的稀缺性引导投资方向。重庆赋予渝富资产管理公司实行土地一级储备和土地调控的权利,渝富将分散的国有企业用地集中起来,根据规划和市场要求,集中招标、拍卖、挂牌、转让,进行周转土地。怀化市在建设经济开发区征地过程中推行“股田制”,吸引民间资本,使征迁群众与开发区成为利益共同体,并且高标准建设安置房。四是改革项目审批制度,提高行政效率,以降低投资成本、增加投资效益。一些地方对于非限制类的企业投资项目取消审批制,实行登记备案制;对于必须审批的限制类项目,政府向社会公开审批的依据、内容、权限、程序、时限等,推进集中办理,“一站式”服务的审批方式,推进网上并联审批,实现项目审批信息化和高效化。五是构建地方的投资担保体系,为地方投融资服务。成都市组建各类中小企业信用担保机构为中小企业投融资搭建服务保障平台,做强现有的国有担保公司,以社会资本为主创立商业性担保公司,探索以企业和个人联合成立互担保公司。2008年成都市共有各类担保机构150余家,注册资本合计25.46亿元,累计为中小企业提供融资担保余额超过130亿元,逐渐成为中小企业融资分散风险的主要方式。

四、完善制度与规范行为

完善制度设计,以规范和激励投融资主体行为。其主要做法:一是理清职能关系,明确政府定位。按照“政府引导,市场运作”的要求不断改进政府的引导方式,放宽市场准入领域,放权投融资主体,扩大政府代建制的范围,正确处理好政府和市场的相互关系。例如,浙江省把政府引导的重点转为制定和执行中长期发展规划,并积极营造投资的公平环境,对民间投资项目同国有项目一视同仁。怀化市政府赋予经济开发区“准政府”职能,对开发区放权或全权委托,经济开发区独立行使相关行政审批并负责区内的社会事务管理。二是建立科学规范的投资管理决策程序,以提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。广州市在政府投资项目中实行专家论证基础上引入中介机制的咨询评估程序,咨询评估引入竞争机制,并制定合理竞争规则,重大项目实行专家评议制度和投资项目公示制度,广泛吸取各方意见和建议,提高决策的科学性。三是建立投资效益考评制度和资信评价体系,以形成有效的投融资约束机制。例如,广州参照国企改革的成功做法,对各投资主体实施股份制改造,并研究制定对投资主体的考核办法,由国资委进行监管。上海市初步建立了个人信用联合征信系统,杭州市建立了企业信用公示工程,以约束投资主体的借贷融资行为。

参考文献:

1、周文渊.专家建议尽快建立地方政府投融资平台[N].中国证券报,2009-04-27.

第7篇：投融资体制改革范文

关键词：区域性中心城市；城市水业；投融资；机制设计

1 引言

区域性中心城市是指在一定区域的城市带中具有相当的实力，能在经济、、文化各方面对周围区域产生相当辐射作用的中心城市。[1]改革开放之后，尤其是上世纪90年代以来，区域及其中心城市的跨越式发展，给作为城市发展基础要素的城市基础设施带来了具大的压力，也对城市基础设施投融资提出了更为迫切的需求。城市水业作为城市基础设施的重点投资领域，以其投资量大、沉淀性强的投资特征在中心城市投资结构中占有相当的比重。因而，关于城市水业的投融资机制的设计是政府部门的世界性难题。作为区域性中心城市，具有较大的产业规模，先进的技术，较健全的经济管理机构，对经济诸要素的输入和输出，流向和流量具有很大的调节作用。因而，它对经济要素的聚扩、转换呈现出大范围、大规模、多层次、全方位、高效率、高效益的特点。所以，结合我国中心城市水业改革的步伐，研究创新投融资机制，开发有效工具，将有利于促进城市水业的健康发展，同时对周边城市也会起到带动和示范作用。

2 中心城市水业投融资改革现状分析

我国城市水业改革以投资体制改革为核心。，城市水业的投资来源总体上可分两大类：一是不需要考虑资本收益的政府公益性投资，主要指来自税收和行政性收费的投入，二是资本通过商业资本市场对水业的投入。而社会资本的商业性融集与使用又有两类实施主体，一是政府，二是。

随着城市水业市场化工作的推进，尤其在各中心城市，水业的投融资正发生结构性变化。以各级政府财政为主导的公益性投资模式逐渐被以社会资本为主导的市场收益性投资模式所代替。城市水业发展也由原先计划体制下的技术引导转型为投资拉动。

2.1 政府的困境

由于城市水业资金量大、沉淀性强的投资特征以及水资源的战略地位，加之水业与公共利益、环境保护的紧密关联，政府投资（包括以政府为主体的商业投资）在投融资结构中举足轻重。

通常政府资金具有两大来源，即财政收入（包括行政事业性收费）和政府为融资主体的针对社会资本的商业融资。目前，在我国中心城市水业投融资结构中，政府投资所面临的困境可概括为：财政能力不足、中央政府商业融资低效（如国债）、地方商业融资手段缺乏，政府行业监管不力。[7]显然，市场化转型期的，地方政府，尤其是各中心城市政府在投融资体制中的能力缺位，严重制约了城市水业的健康发展，了市场化的合理推进。

政府在城市水业的直接财政投入的不足，是伴随着水业迅速发展、要求日益提高的必然。财政能力有限的政府在城市水业的公益性和收益性之间做出了收益性的选择。以收益性特征为基础，政府投资部分更多地求助于社会资本的商业性融集也就成为必然。而对于商业资本，城市水业投资具有基础设施投资的基本特征，对资本有一定的垄断保护、市场风险小、现金流稳定，但是投资巨大、资本沉淀性强、回收期长、回报率较低、政策风险大。

从投资特征我们看到，长期、稳定、融资成本低的资金是城市水业寻求的资本对象。上讲，抛开不计投资收益的政府财政投入外，适于水业的资金来源最好运用以政府信誉为基础的成本低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金，以及政策性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。因此，政府实际上是水业融资最有效的主体。但是，政府作为投融资主体面临效率和体制上的两大制约。首先，中央政府广阔的融资渠道与水业项目的地方性特征严重脱节，致使资金使用效率低下，从根本上讲这是由于我国缺乏有效的中央与地方协调发展、分工负责的投融资机制。其次是财税体制限制，《预算法》严格限定了地方政府的预算权限，使本来国际上作为通行的地方政府水业融资手段——市政债券、地方专项基金不能发行，从而大大消减了地方政府的商业融资能力。

政府的行业监管是水业市场化的重要组成部分。市场化后，政府的职能应由传统的企业管理转为行业管理。然而，现实中城市政府对水业管理责任认识不足，忽略了公众责任，同时在体制上缺乏明确的责任界定和严格的责任追索机制。[6]

2.2 企业的机遇

政府投资主体的困境虽不意味政府将退出投资主体，但是却为企业主体的商业资本投融资带来巨大的发展机会。十六届三中全会提出对公用事业进行开放，允许社会资本进入，客观上加速了中国城市水业改革的进程；同时国家大力推行金融体制改革，鼓励商业金融的创新，将为企业主体开辟广阔的融资天地。

对企业来说，中心城市水业投资的市场机会来自于我国经济的迅速发展、经济体制的市场化转型。城市水业在巨大需求背景下的投资拉动特征，使来自国际、民营、其他社会资本得以迅速进入城市水业并成为主角。但是，企业投融资主体比政府投融资主体多了一道致命的政策风险，虽然在市场化的机制和管理的高效上具有优势，但仍不足以化解与政府投资的竞争劣势。因此必须处理好与政府投资的定位与分工。[7]

目前，从业于中心城市水业的企业源于三种主体，具有不同的投资形态。一是传统国营自来水公司、排水公司，基本属运营型企业，只有资本存量，除极少数外基本无投融资能力；第二类是原来工程、技术性企业，多属民营企业，部分企业涉足水业投资，在水业领域的投融资方式以中小型项目的BOT形式为主；第三类是来自资本领域的战略投资性公司，它们以企业整体产权收购和TOT、BOT为主要投资形式。然而，这些水业企业主体的投融资体系存在金融工具单一、融资成本过高等，难以适应水业投资特征的要求。在融资结构上，水业融资过度依赖以商业银行为主导的间接融资，利率过高，周期过短，难以适应水业设施的收益低，周期长的特点。企业直接融资渠道不畅，不利于降低融资成本。企业主体可利用的政策性融资的量与渠道有限、企业债券和股市融资的门槛过高、股本融资经验不足，融资问题已经成为众多水业企业发展的障碍。

如今，资金因素已经成为战略性项目竞争获胜的关键。因此，对于处在资本拉动时期的我国中心城市水业来说，从业企业应主动抓住机遇，拓宽融资渠道，降低融资成本，积极配合城市政府建立适应水业资本特征的投融资战略。3 中心城市水业投融资机制基本原理与设计原则

3.1 基本原理

根据的长期趋势，城市公共部门以及私人部门的资金实力都会逐步得以加强壮大。[3]为此，政府部门需要预测经济发展制定长期的投融资计划。有两种办法可以考虑：其一是在政府部门主导下拓宽融资渠道，从长期发展的角度制定债务偿还计划，不限于只依靠现有税收来投资；其二是向私人部门开放市场，让它们发挥作用，法国、英国和众多东南亚和拉丁美洲国家已经开展了这方面的工作。一般称为政府部门与私人部门的伙伴关系(Public-Private Partnership: PPP)。在这一体系里，政府部门负责公共事业，同时私人部门也可参与，其融资主要来自于商业银行的贷款、股票市场和债券等融资手段(图1图略)。[2]发达国家实施PPP/PFI(Private Finance Initiative)主要是为了提高效率减少财政负担、消减财政赤字。而发展家主要是为了融资和引进先进的技术和管理经验提高效率。

3.2 设计原则

设计区域中心城市水业投融资机制应坚持污染者和使用者(受益者)付费原则，服务于环境保护目标，注重资金效率，兼顾公平(贫富差别和地区差异)。准确界定和切实落实各相关主体的投资事权。政府必须发挥投资主导作用：一是强化环境法规，加大实施力度，制定明确的建设计划，增加对水业投资的实际需求；二是不断加大财政投入力度；三是通过政策引导，融通资金。[5]在引导政策中，关键是切实落实向排污者和受益者收费政策。在解决政府财政困难和提高设施运营效率的政策需求下，要特别注意鼓励政府和污染者以外的投资者参与投资，建立健全的商业融资手段。

中心城市政府是供水与污水处理设施的建设者和所有者，在设计水业投融资机制时要先建设水业市场的资本供需状况。需求指投资水业设施建设与运营管理所需资本的预测，供给指地方政府财政能力与融资能力。要考虑并比较每个项目的各种资金来源的可能性。明确年度支出预算，在供需有差距的情况下，确定融资额度。要重点分析从城市地方资本市场融资的可能性。城市地方资本市场也存在着供需关系。需求方指地方政府投资水业对于资本市场的需求量和其贷款能力与资信程度，供给方指是否具有有效的融资手段。可以说地方政府投资水业的资金供需情况决定社会资本的参与程度，是否能够融到所需资金，需要设计具体融资手段与完善配套工具。地方政府需要雇用专业的财务顾问进行财务分析、设计融资机制、制定融资计划。

4中心城市水业投融资机制创新的战略思路

建立健全有效的中心城市水业投融资机制，需要明晰战略思路，走一条适合中心城市水业创新发展之路。为此，我还需要从以下几方面进一步努力：

（1）进一步加大政府投资规模，发挥城市政府主要投资主体的作用，同时还要发挥政府资金的引导、担保的特殊作用。中央政府应通过转移支付或加强税制地方自治，积极促进地方城市政府在水业领域的投资、保证地方资本市场的健全发展。如设立投资水业领域的专项滚动基金。同时，城市政府需要改进传统的“基于投入”的补贴机制，实现“基于产出”的补贴。要彻底对投资项目的投入产出进行分析，提高项目的商业运作可能性及运营效益。

（2）完善相关政策，充分利用多渠道的商业融资手段，筹集资金。如银行信贷、债券、信托投资基金和多方委托银行贷款等。[8]其中，应重点利用好银行信贷和企业债券。积极创造条件利用银行信贷为城市环境基础设施建设融资，将国家支持环保事业发展的政策与银行信贷的风险管理要求相结合；企业债券的发行符合我国金融改革方向。应配合《企业债券条例》的修改，制定相关配套政策，使企业债券融资能用于包括环境基础设施在内的市政项目的综合开发。在充分利用现有商业融资渠道的同时，还应将发行市政债券作为新的重要融资渠道。[5]

（3）建立促进水业企业竞争、保护产权的有效制度。水业产权改革是城市水业市场化改革的核心，将从根本上改变传统水业企业的组织形式，这既是传统企业改革的大事，也是社会资本进入水业的必要条件。政府应积极的进行经济和行政体制改革，要建立、健全有效保护人、法人的经济权益的产权制度。要建立规范政府，特别是规范政府与城市水业企业关系的制度，加快建设刺激企业投资动力的贡献与报酬相对称的经济刺激制度，同时要把大量产权边界模糊，政企职责不分，内部管理混乱的经济单位改造成为真正的企业。创造一个公平、公正、公开的竞争环境。

（4）健全完善城市水业领域监管职能。[6]政府的行业监管是城市水业市场化的重要组成部分，也是城市水业投资体制改革中的首要任务。被监管对象有两个：地方城市政府即政府投资责任和投资企业。现阶段这两项监管工作都十分薄弱，主要是缺乏有效的监管体系的建设与监管工具的开发。目前，在城市水业领域里需要建立一套用于企业的监管的体系，特别是开发绩效管理体系作为有效管理水业行业的手段和工具及时运用到水业领域的监管工作中。

（5）进一步提高城市水业领域政府投资决策的化、民主化水平。当前，城市政府对于供需分析缺乏科学性；对投资资金组成缺乏系统规划，只是从短期的融资角度、从引资的政绩的角度出发，缺乏对于水业领域的投资需要中长期规划与统筹安排；对投资资金管理不规范，需要针对不同的资金类型和资金运用方式，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化；中心城市公共参与机制不完善，民主化程度尚低，缺乏民主决策，不能真实反映公共选择。

（6）吸收外资同时须注意到外资投资所占市场比例与吸引外资政策的导向有直接的关系，引进资金和吸取技术、管理经验是两个主要目的。[8]目的不同需要外资参与的形式也是不同的。在地方资本市场有融资能力的情况下，可以减少对外贷款或外资在投资方面的参与这样可以避免外汇风险。这在经济危机发生时菲律宾、阿根廷等国都有教训。可以把重点放在引进先进管理经验提高系统效率降低成本。目前，威利雅（原威望迪）、苏伊士（包括旗下昂帝欧）和RWE（包括旗下泰晤士）为代表国际三大水务集团均已不同程度地投资我国水业。

5 结语

水业领域是我国现阶段的基础设施重点投资领域，也是各国基础设施建设中需要资金最多的行业，公众最为关注的公用事业领域之一。区域性中心城市水业投融资体制改革是一项长期的系统工程，不可急于求成。投资机制的健全和创新需要城市政府和水业企业的共同参与和努力。

[1] 苗建军.城市路径——区域性中心城市发展[M].南京：东南大学出版社，2004

[2] 任志涛，张世英.城市水业的公私伙伴关系[J].邯郸师专学报，2004，(9):77-80

[3] 周晓花.城市水务基础设施投融资机制浅析[J].水利发展研究，2004，(1):20-21

[4] 张允宽等.城市基础设施投融资改革研究报告[M].北京：中国建筑出版社，2002

[5] 中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)环境保护投融资机制课题组.中国环境保护投融资机制课题组报告[M].北京:2003

[6] 傅涛等.城市水业市场化的认识误区与政府角色[J].中国给排水，2004，(1):88-91

第8篇：投融资体制改革范文

一、文化产业成为安徽新的经济增长点和发展亮点

从 20 世纪 80 年代到 90 年代，美国、英国、日本等发达国家都在加速发展文化产业。来自文化部的资料显示，现在美国文化娱乐产品已成了第一大出口项目； 日本的音像产业成了国民生产的第二大项目，其文化娱乐业经营收入已超过其汽车工业的产值；英国文化产业平均发展速度近两倍于整个经济的增长率；加拿大文化产业从业人员占总就业人数的 6%，文化产业规模已经超过农业、交通、通讯及信息技术、建筑业等。 这些事例充分表明，文化产业加速发展是大趋势，很多国家把它叫做朝阳产业。近年来，安徽文化产业异军突起。“十一五”期间，安徽文化产业增加值年均增长 30%以上， 不仅高于全国平均水平， 也远高于全省 GDP 增速， 约占全省GDP 的 4%（表 1）， 名副其实地成为安徽经济发展新的增长点，为安徽实现从文化大省向文化强省的跨越提供了强力支撑。 安徽省“十二五”规划明确提出，发展文化产业是安徽在“十二五”时期一个重要的战略性举措。 未来 5 年，安徽文化产业增加值年均增长率达到 23%-25%，将达到 1000 亿元以上，占 GDP 的比重达到 5%以上，力争 2015 年末，文化产业成为全省国民经济的支柱产业。任何社会生产规模之所以能得以不断扩大，都有赖于消费的不断扩张。 近年来，在中国总体达到小康社会后，人民群众日益增长的文化需求成为拉动经济增长的有生力量，也为文化产业化快速发展提供了坚实的物质基础。 2010 年安徽省国内生产总值（GDP）12263.4 亿元， 全年城镇居民人均可支配收入 15788元， 比上年增长 12.1%， 扣除价格因素， 实际增长8.8%。 人均消费性支出 11513 元，增长 12.5%，其中食品支出增长 7.9%，交通和通信支出增长 33.9%，衣着支 出 增 长 13.5%， 教 育 文 化 娱 乐 服 务 支 出 增 长20.8%。 可见，文化类增长速度最高。虽然安徽省文化产业具备了进一步发展的基础，但长期以来，受体制和观念上的约束，文化市场优化配置资源的作用不能得到有效发挥，难以适应市场化运作［2］。 同时，安徽文化产业发展还受到安徽省经济发展水平不高的制约。

二、安徽文化产业发展的投融资概况

世界各国文化产业发展的实践无不证明，投融资问题是制约文化产业发展的最大瓶颈。经过多年的探索和努力，安徽文化产业多元化投融资体制已基本建立，通过政策措施鼓励社会资本进入文化产业、文化项目招商引资、推动银企对接、争取银行信贷、发行企业债券、积极上市融资、组建文化产权交易所和版权交易中心、创立文化产业股权投资基金等，在一定程度上有效缓解了安徽文化产业发展的资金瓶颈。安徽文化产业在具有一定规模的基础上，在投融资体制方面进行了大刀阔斧地改革，使安徽在全国文化产业发展涌现出多艘航空母舰乃至航母群的新局面。 2007 年 11 月，安徽省政府正式《安徽省社会资本和外资投资文化产业指导目录》，此后，安徽日报报业集团与大型跨国传媒集团米拉德合作组建新安传媒公司，一次性引进资金 2.1 亿元，成为全国首家党报集团中外合作企业［3］。2008 年安徽出版集团重组科大创新，主业成功借壳上市，被业内誉为“文化产业在资本市场上的新突破和新亮点”， 入选全国十大经典重组案例。 2010 年 1 月，皖新传媒成功上市，公司市值超过 100 亿元， 成为全国发行业主板首发上市“第一股”，并成为全国出版发行业唯一入选沪深 300指数样本股的股票。 形成了安徽日报报业集团、安徽出版集团、安徽新华发行集团、安徽广电传媒产业集团和安徽演艺集团等五大集团的文化盛况。 同时，有172 家经营性文化单位实行了转企改制，公益性文化事业单位普遍推行了三项制度改革。 在 2008 年改革办编辑出版的《文化体制改革 100 例》中，安徽有 8 个案例入选，位居全国前列。虽然多年来安徽省在文化产业投融资方面大胆探索，不断创新，且成效显著，但由于文化产业有轻资产、高风险、收益难以预期以及文化产业与资本市场之间信息不畅等特点和原因，困扰文化产业快速发展的融资难瓶颈并没有从根本上得以消除。

三、安徽文化产业投融资模式的基本思路

借鉴国内外文化产业投融资的先进经验，结合安徽实际，我们设计出安徽文化产业投融资模式的基本思路，即在政府的引导下形成符合安徽省情，以国有资本为主导，吸引社会资本参与的，按市场化规律运作的投融资体系。具体来说，政府的财政预算资金、专项文化资金对市场化运作投融资领域注入，以此来带动社会资本和资金的参与，通过文化产业风险投资、贷款担保公司、文化产业投资基金等市场化投融资，为文化融资提供多样化的渠道和方式。一是安徽省各级政府通过制定宏观经济政策支持文化产业发展。二是成立专门金融机构支持中小型企业文化产业投融资。由于中小企业规模较小，很难在股票市场上与一些大型的企业竞争。 因此，应成立专门金融机构加强对中小企业的融资支持，以服务于具有发展潜力的中小企业。 如美国建立了中小企业管理局、社区合作银行。 三是营造良好的投资环境，鼓励政府与民间共同注入资本促进文化企业的发展，如借鉴韩国文化产业振兴院的成功融资经验，在两年时间内，政府与民间投资合作 17 项文化产业项目， 共融资 2073 亿韩元， 其中政府融资350 亿韩元，民间融资 1723 亿韩元［4］。 安徽文化产业发展投融资的主要方式有发挥财政投入的引导机制、疏通间接融资渠道、加大直接投融资领域和不断创新融资新方式［5］。

四、安徽文化产业进一步发展投融资的措施

安徽具有丰富的自然资源，并在开发自然资源基础上形成了明显的区域特色。 构建文化投融资体系，实现文化产业与金融产业互动发展，是利用安徽资源优势加快发展文化产业、建设文化强省的必然选择。

（一）深化文化市场化体制改革，发挥政府投资对文化产业的导向和杠杆作用

文化产业投资风险大、抵押物少，具有显著的高投入、高效益、高风险等特点，很多金融机构不愿意介入文化产业不够成熟的前期内容和创意的开发。 同时，安徽地处中部，经济基础薄弱，发展文化产业靠自身积累太慢，靠财政投入太少。因此，安徽应从经济欠发达的省情出发，加强政策引导，加大政府对文化建设投入力度， 通过政府投资设立文化产业引导基金、文化发展基金。 政府投资就像一根指挥棒，引导着文化资源的市场配置和结构优化。

（二）进一步降低文化企业上市融资门槛，打造一批在全国有影响的大型文化集团

安徽文化企业跨地区、跨行业的兼并重组已经展开， 亟待发展相配套的金融创新和金融服务提供支持。 文化企业上市能最大可能地吸收社会游资，资金供求双方联系紧密，有利于资金快速合理配置和使用效益的提高。迅速做大做强相关产业，如戏曲、体育场馆、图书馆、公园等。这些行业由于体制、机制的原因，公益性、非公益性文化实体混杂在一起相互拖累。 前者因得不到财力支持而举步维艰，后者则因非市场主体地位而缺乏发展动力。对那些已经可以市场化经营的行业，如娱乐业、各种文化中介组织，艺术设计市场、文化信息市场等，应该加强监管。这些行业只要是合法经营、照章纳税，政府不应当管制太多，坚决杜绝以管理为名实为“吃、卡、拿、要”等现象的发生，为安徽省文化产业发展努力营造公平竞争、严而有序的投资和经营环境。

（三）创新适用于文化产业投融资的金融产品加强与金融机构的合作，不断创新开发适合文化

产业发展的金融产品和服务，加强文化部门与银行机构开展合作，共同推动文化企业贷款渠道建立，同时和保监会合作进行保险险种设计，加快第一批险种试点。充分发挥政府职能，为文化产业与金融增进了解，开展业务，提供公共服务。 2006 年，在香港举办的安徽省文化产业对外合作说明会暨项目推介会上，安徽省共签约 30 个项目，总投资额 12.5 亿美元，引进外资 9 亿美元，这是安徽省也是国内文化产业首次在香港举办大型招商活动。政府要进一步搭建文化产业投融资公共服务平台建设工作，基于互联网技术，为文化企业和金融机构提供投融资信息和服务网络平台，将这个平台建设成集文化产业投融资信息交流、政策对外、金融业务在线办理、金融品种发行、项目咨询投资、产品展示交易、行业知识普及等服务于一体的综合性公共服务平台，为文化企业与金融机构之间搭建一座沟通与合作的桥梁。

（四）培养专业化的文化投融资人才，实现金融与文化产业有效对接

第9篇：投融资体制改革范文

[关键词]公路建设;投融资体制;思考

“十一五”期间是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,要求公路总里程达到230万公里,五年新增38万公里;高速公路达到6.5万公里,新增2.4万公里。完成这一任务,需要数万亿元的巨额投资。

改革开放以来,正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律,才推动了我国公路建设的快速发展。完成“十一五”公路发展的艰巨任务,仍然需要继续推动公路投融资体制改革,筹集更多的建设资金。因此,认真思考、总结、完善公路投融资体制,对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。

一、我国公路建设投融资体制改革回顾

建国初期,公路建设由中央和地方分工负责,中央政府负责国家干线公路的规划与修建,地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年,中央政府决定,除国防公路仍由中央政府专款投资建设外,将其他公路的建设与管理权全部下放到地方,中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目,而改由地方政府计划安排。

在计划经济体制之下,公路建设投资主体单一,政府是惟一的投资主体,而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方,地方政府由于财力有限,难以拿出充足的资金发展公路。公路建设长期落后于经济发展,成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难,运力与运输要求的矛盾越来越突出。

改革开放后,随着国民经济发展的迫切需要,各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置,开始了公路投融资体制改革。1984年,国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费(即“贷款修路,收费还贷”)的决定。1997年颁布的《公路法》,以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。

这些改革措施,极大地调动了各级政府加快公路建设的积极性,各地在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方式,归纳起来大致有如下几种:

1.以各级交通主管部门做项目业主,贷款修路、收费还贷。2.由各级政府集资修建收费路。3.利用国外政府和银行贷款修路。4.鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售现有收费公路的全部或部分经营权,再投入新路建设,滚动发展。6.选择经济效益前景好的高等级公路,明晰产权,成立股份有限公司,向社会发行股票,在金融市场融资。

公路投融资体制改革,有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制下,我国高速公路从无到有,迅速达到4.1万公里,位居世界第二,发展速度令世界惊叹。据交通部统计资料,“十五”期间我国累计完成交通固定资产投资2.23万亿元,超过建国后前51年完成投资的总和。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%,为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。

我国公路建设的实践证明,改革开放以来公路投融资体制改革符合公路建设发展经济规律,符合我国国情,改革的经验值得充分肯定。

二、公路建设中存在的问题

广大人民群众和社会各界在充分肯定我国公路建设取得巨大成绩的同时,近年来对公路建设中存在的问题也提出一些意见,主要是收费公路、收费站点过多,增加了运输成本。对这一问题,必须引起高度重视。

目前我国已建成的收费公路约15万公里左右,占全世界收费公路总量的70%。造成这一现状的原因,各级政府财力不足是根本原因,但在具体操作上也存在对公路经济学属性认识偏差的问题。

1.公路是基础产业,从本质上讲是公共产品,绝大部分公路应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大,政府财力无法满足,但经济社会发展和人民群众对公路发展要求迫切,各地运用“贷款修路,收费还贷”政策,在加快发展的同时,形成了较大数量的收费公路。这是我国作为一个发展中国家,在加快公路发展中出现的情况。

2.从经济规律看,由于存在道路级差效益,适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利、西班牙等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时,一般比较重视道路的级差效益,主张要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益,还是以忍受不便为代价来换取在公路上免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时,没有充分考虑道路级差效益,常常出现多条收费公路并行现象,使人们有到处是收费路的感觉。

3.随着公路的快速发展,人们对高等级公路的认识发生了变化。改革开放初期,公路严重匮乏,技术等级普遍偏低,很多地方为建成一条二级公路而欢欣鼓舞,人们把二级路收费视为理所当然。现在高速公路纵横交错,高速公路作为体现道路级差效益的高等级公路收费,人们从心理上是能够接受的,但很多二级路在人们心目中已不再是当年的高等级公路,对其仍然收费就产生了质疑。

这些问题已引起高层决策部门的高度重视,国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》明确提出公路发展坚持非收费公路为主、适当发展收费公路。面对这些问题和情况,必须进一步完善公路投融资体制,才能从根本上解决问题,从而实现我国公路建设又快又好的发展。

三、几点建议

国务院《收费公路管理条例》对收费公路作了明确界定:高速公路连续里程30公里以上、一级公路连续里程50公里以上,中西部地区二级公路连续里程60公里以上。

笔者认为,这一规定是符合我国公路发展阶段性实际的,也是符合公路发展经济规律的。但由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷,特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够,各级政府及其交通主管部门在实际操作中还存在很多困难。为此,对完善公路投融资体制改革建议如下:

1.国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来,国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施,这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现在随着国民经济快速发展,国家财力大大增强,中央财政对今后一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任,以避免新设收费站点。

2.地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。要按照《公路法》规定,省道主要由省级政府投资,县道由市、县级政府投资,县、乡、村三级是乡道、村道的投资主体。目前,各级财政对公路建设投资严重不足,地方公路建设主要靠养路费,而养路费顾名思义主要应是道路养护资金,而不是建设资金。各级财政从公共财政理念出发,应加大对公路建设的支出。养路费作为国家为公益事业发展而依法征收的税费,要严格征管,不能挪用,也不宜为发展某个产业而减免,否则会对全社会的福利造成损失。

3.对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路,仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化的改革方向,加大筹资力度,加快建设步伐。

4.由于公路所具有的巨大的外部经济特性,各级政府要继续从土地政策、税收政策等方面给予公路建设优惠。