行政程序法精选(九篇)

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第1篇：行政程序法范文

一

从国家赔偿法的规定看，行政赔偿程序的最大特点就是：在引起行政赔偿程序发生的方式上，允许两种方式——“单独式”和“一并式”并存。

（一）单独式。即“单独提起”，是指行政机关及其工作人员的违法行为已经被确认，赔偿请求人仅就赔偿问题向赔偿义务机关提出请求，当赔偿请求人采取这种方式时，应符合以下两个条件：

首先，要具备“单独提起”的前提。国家赔偿法第9条第1款规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第3条、第4条规定的情形之一的，应当给予赔偿。第3条、第4条规范的是行政赔偿范围，即当行政机关及其工作人员的职务行为具有何种违法情形时，国家才承担赔偿责任。因此，这一款所说的”对依法确认有本法第3 条、第4条规定的情形之一“的，就是”单独提起“的前提。也就是说，因”单独提起“而发生的行政赔偿程序，必须是在行政机关及其工作的行为已经被确认为违法的基础上进行。那么，什么叫”依法确认“、由谁来确认、怎样进行确认？根据行政法律规范和行政诉讼法的有关规定，有以下几种情况：

1.作出违法行为的机关或者作出违法行为的行政工作人员所在的机关进行确认：

2.行政行为经相对人申请复议，被复议机关确认为违法，或被复议机关撤销；

3.由于相对人提起行政诉讼，具体行政行为已被法院确认为违法，或者判决撤销，且判决生效；

4.具体行政行为系终局裁决行为，被拥有终局裁决权的行政机关确认为违法。

当行政机关及其工作人员的行为通过上述途径被确认为违法后，受害人就可单独提出赔偿请求。

其次，赔偿请求人单独就赔偿问题提出请求的，应当先向赔偿义务机关提出，由赔偿义务机关进行处理。如果赔偿义务机关逾期不赔偿或者双方就赔偿问题达不成协议的，受害人才能向人民法院提起赔偿诉讼。也就是说，赔偿义务机关先行处理是“单独提起”行政赔偿诉讼的一个必经程序，赔偿请求人不能越过该“雷池”而直接向人民法院提起赔偿诉讼。究其原因，不难理解，行政赔偿责任的承担终究是要落实到具体的赔偿义务机关，设置该先行程序，可把大量的赔偿纠纷消灭在该阶段，从而减轻人民法院的负担，也给赔偿义务机关提供了一个对自己的违法行为进行及时补救的机会，是符合设立国家赔偿制度的最终目的的。

赔偿请求人对赔偿义务机关的处理不服的，可在规定的期限内向人民法院提起赔偿诉讼，人民法院应该依照行政诉讼法进行审理并作出判决。

（二）一并式。即“一并提起”，也可称为连带提起，是指赔偿请求人在申请行政复议或提起行政诉讼，要求确认行政机关行使职权的行为违法或要求撤销该违法行为的同时，一并提出赔偿请求。国家赔偿法第9条第2款规定，赔偿请求人请求行政赔偿，“也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”“一并式”具有以下特点：

1.赔偿请求人将两项不同的请求——要求确认行政行为违法或撤销该行为和要求赔偿向同一个机关提出，要求并案审理。这里的“两项不同请求”应当是两项属于同一诉讼系列即行政诉讼系列的不同请求，而不是不同诉讼系列的两项不同请求。因为行政赔偿诉讼其性质仍属于行政诉讼。后者则较常发生在当行政机关依法对公民、法人或其他组织之间以及他（它）们相互之间的土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属进行处理，当事人既对该处理不服，要求人民法院予以撤销，同时又要求人民法院一并解决原权属纠纷，因此而形成的是行政诉讼附带民事诉讼。

2.“一并提起”的条件是两项请求之间存在着内在联系。这种联系表现在：其一，该行政行为违法。因为行政机关承担行政赔偿责任的条件就是行政职权行为违法。其二，受害人所受到的损害是由该违法行为引起的，两者具有因果联系。

3.赔偿请求人的赔偿请求可一并在行政复议中提出，也可一并在行政诉讼中提出，这里既包括在申请复议和起诉的同时提出，也包括在行政复议和诉讼的过程中提出，因此，“一并提起”的行政赔偿程序实际上就是适用行政复议程序和行政诉讼程序。

综上，无论是“单独提起”还是“一并提起”，解决行政赔偿责任的最终程序都是赔偿诉讼程序。其中，单独提出行政赔偿请求的，必须先经赔偿义务机关的处理。

二

与行政赔偿程序相比，司法赔偿程序有很大不同，其特点可以概括为以下三方面：

（一）司法赔偿程序只能“单独提起”。

前已述，行政赔偿请求既可以“单独提起”，也可以在行政复议和行政诉讼中一并提起。但是，根据国家赔偿法第20条的规定，司法赔偿只能单独提起。通过对两种提起方式的分析，不难看出，“一并提起”是在同一个程序中解决两个请求，而“单独提起”却要通过两个程序才能达到同样的目的，相比之下，无论是在效率方面，还是在便于受害人行使以至实现其赔偿请求权方面，“一并提起”都要优于“单独提起”。那为什么在司法赔偿程序中不采取“一并式”，允许赔偿请求人在要求确认司法机关及其工作人员的职务行为违法的同时一并提出赔偿请求呢？这绝不是立法者们任意所作的选择，而是有其内在缘由的。主要有两方面原因：

首先，是由我国刑事诉讼中公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约的机制决定的。在这个机制中，一方面，三机关可以相互纠正对方的错误，比如，错拘可以经检察院不批准逮捕予以确认；错捕可以经法院判决无罪予以确认；错判可能因检察院抗诉引起审判监督程序予以确认。另一方面，三机关又是分工负责，自己有权改变自己作出的决定。如检察院在逮捕公民后，可能因撤销案件、决定免予起诉或者改为取保侯审，将该公民释放，对此，人民法院无权审查检察院的决定是否正确。如果允许“一并提起”，意味着在当事人认为检察院的免予起诉、取保候审等决定违法侵权时，就可以向人民法院起诉并要求赔偿，人民法院就有权对检察院的决定进行审查并进行确认。从目前来看，这种做法缺乏法律依据，与现行刑事诉讼机制背道而弛。而行政赔偿不存在这个问题。根据行政复议条例和行政诉讼法，复议机关有权裁决撤销、变更具体行政行为，人民法院可以行使司法监督权，以判决的形式撤销违法的具体行政行为、变更我失公正的行政处罚行为，等等。因此，允许在行政复议和行政诉讼中“一并提起”赔偿请求是顺理成章的事。不存在任何障碍。

其次，是法制统一的基本要求。刑事赔偿实行的是无罪羁押赔偿原则，而认定有罪还是无罪，是依靠刑法，通过刑事诉讼程序来解决的。比如，对发生法律效力的错判，刑事诉讼法规定应当通过审判监督程序来予以纠正。如果允许“一并提起”，人民法院对当事人及其家属的申诉就必须受理，受理后就必须首先来认定原判是否有错误，这就大大破坏了现行的审判监督程序，无异于另外搞了一套程序来替代审判监督程序，极不利于社会主义法制的统一。同样道理，对司法机关及其工作人员的刑讯逼供等行为也不能“一并提起”。

总之，在司法赔偿程序中，只能通过刑事诉讼程序来确认司法机关及其工作人员的行为是否违法，在违法行为得到确认之后再提起赔偿请求。赔偿请求人“单独提起”司法赔偿也必须具备两个条件，这一点和行政赔偿是一致的，即（1）必须具备“单独提起”的前提。在单独提起赔偿请求之前，司法机关及其工作人员的违法行为已经得到了确认。（2）赔偿请求人应当先向赔偿义务机关提出赔偿请求。所不同的是，确认“违法情形”的途径和依据不一样。

1.错拘。由有权采取拘留的公安、安全等机关自己认定，或者，在公安等机关报捕后，以检察院认为既没有犯罪事实也没有犯罪嫌疑而不批准逮捕来加以认定。

2.错捕。由检察院自己确认，或者经普通审判程序宣告无罪确认。

3.错判。通过审判监督程序再审改判无罪、撤销原判来确认。

4.刑讯逼供等暴力行为和违法使用武器、警械的，由作出行为的司法工作人员所在的机关或其上级机关自己确认；由检察院依照刑事诉讼法提起公诉，或者由受害人向法院自诉，经法院判决来确认。

5.侦查机关、检察机关违法扣押、冻结、查封财产的，经该机关或上级机关来确认。

6.人民法院在刑事诉讼中违法采取扣押、冻结、查封财产等强制措施，或者在民事诉讼、行政诉讼中违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误、造成损害的，由该机关或上级机关确认。

（二）复议为司法赔偿的必经程序。

无论是“单独提起”行政赔偿，还是“单独提起”司法赔偿，首先都必须向赔偿义务机关提出，这是两者的共性。如果赔偿义务机关逾期不赔或者与赔偿请求人达不成协议，行政赔偿请求人可向人民法院提起赔偿诉讼，而司法赔偿请求人的下一步则是向赔偿义务机关的上一级机关即上级公安机关、检察院或者监狱管理机关等申请复议，即司法赔偿多了一个复议程序，而且是一个必经程序，但赔偿义务机关是人民法院的除外。根据国家赔偿法第21条第2款规定，赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。上一级人民法院的赔偿决定就是终局决定了。

应当指出，司法赔偿复议和行政复议是两种截然不同的制度。（1）性质不同。行政复议属于行政行为的一种，而司法赔偿复议则应归入司法行为的一类。（2）处理的内容不同。行政复议所要解决的主要是具体行政行为合法性和合理性问题，司法赔偿复议是针对赔偿义务机关的处理决定是否正确而展开，仅解决赔偿问题，它不涉及司法机关及其工作人员的职权行为的合法与否。（3）救济途径不同。对不少行政复议裁决，相对人若不服可提起行政诉讼；而受害人对司法赔偿复议机关所作的处理不服不能起诉，只能向人民法院提起作出赔偿决定的请求。（4）程序不同。行政复议有着一套较为完备、独立的程序。而司法赔偿复议程序，国家赔偿法规定得很不详尽，可以说这是立法中的一个缺陷，给将来的实际操作带来了困难，这就有待于有权机关作出司法解释，并在实践中逐步加以完善。

（三）终局解决司法赔偿的程序是人民法院赔偿委员会的决定程序。

无论是行政赔偿，还是司法赔偿，终局解决赔偿纠纷的都在人民法院，但终局解决行政赔偿的是诉讼程序，而终局解决司法赔偿纠纷的程序是人民法院赔偿委员会的决定程序。根据国家赔偿法第22条，赔偿请求人不服复议决定或者复议机关逾期不作复议决定的，赔偿请求人可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，人民法院的赔偿决定程序与行政赔偿诉讼程序不同：

1.当事人的称谓不同，赔偿决定程序中只有申请人（赔偿请求人）和被申请人（赔偿义务机关），没有诉讼程序中的原告、被告之称。

2.管辖不同。司法赔偿由复议机关所在地的与复议机关同级的人民法院，一般是中级以上人民法院管辖，赔偿义务机关是人民法院的，由其上一级人民法院管辖。而赔偿诉讼是根据行政诉讼法中有关级别管辖和地域管辖的规定来确定管辖的法院。

3.审理组织不同。赔偿决定程序实行特别的审理组织——赔偿委员会。行政赔偿案件则由各级人民法院内设的行政审判庭受理，并采取合议制，由合议庭负责具体赔偿案件的审理。

4.结案形式不同。赔偿决定程序以决定的形式结案，行政赔偿诉讼是采取判决和裁定的形式结案的。

5.采取的审级不同。在我国，凡诉讼程序（民事诉讼中的特别程序除外）一律实行两审终审制，行政赔偿诉讼自不例外。但赔偿决定程序是一次终局。

6.审理方式不同。赔偿决定程序不象诉讼程序那样实行以开庭审理为主的方式，而是采取书面审理。赔偿委员会根据双方当事人提供的材料，必要时可以进行调查、询问当事人，在事实清楚的基础上即可作出书面决定，送达当事人。

7.纠正的途径不同。在赔偿诉讼程序中，一审判决作出后，当事人双方如果不服，皆可上诉。判决生效后，还可望通过审判监督程序来纠正错判。而赔偿委员会的决定为终局决定，具有法律效力，当事人不得上诉。

综上所述，司法赔偿程序实际上是由三大阶段构成：赔偿义务机关先行处理阶段；赔偿义务机关的上一级机关的复议阶段和人民法院赔偿委员会的决定阶段。当然，并非所有的司法赔偿纠纷都必须经过这三个阶段，但每个阶段必须循序进行，不得逾越。对行政赔偿而言，由于两种提起方式的并存，行政赔偿程序不能作简单的阶段划分，可以将它分解为以下三套程序：（1）“单独提起”的，由赔偿义务机关先行处理；赔偿请求人若不服处理决定向人民法院起诉的，再适用行政赔偿诉讼程序；（2）在行政复议中“一并提起”的适用行政复议程序；（3）在行政诉讼中“一并提起”的，适用行政诉讼程序，不管以哪种方式提起，最终解决行政赔偿纠纷的都是诉讼程序。

三

以上我们着重分析了行政赔偿程序和司法赔偿程序的不同点，下面就两者的共同点作些归纳和分析。

（一）引起赔偿义务机关先行处理程序发生的原因相同。

行政赔偿和司法赔偿中赔偿义务机关先行处理程序的发生可以有以下两种原因：一是因赔偿义务机关主动提出而发生。赔偿义务机关有权力也有义务与受害人主动进行协商，达成协议，主动给予赔偿。这体现了我们国家的社会主义性质，体现了国家机关及时纠正自己的违法行为并予以补救的积极态度。二是因受害人申请而发生。

（二）因申请而发生行政赔偿和司法赔偿程序的，在申请形式上，都实行书面申请为主，口头申请为辅的原则。根据国家赔偿法第12条的规定，“要求赔偿应当递交申请书”，“赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书，也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。”

（三）单独提起行政赔偿和司法赔偿的请求时效相同，均为两年，从国家机关及其工作人员行使职权的行为被依法确认为违法之日起计算，由于“一并提起”行政赔偿是在行政复议和行政诉讼中提起，因而“一并提起”的时效适用复议和诉讼的有关时效。

（四）无论是合议庭评议行政赔偿案件，还是赔偿委员会处理司法赔偿纠纷，都实行少数服从多数原则。且两者在人数组成上亦有相同的要求，都必须是三人以上的单数。

（五）行政赔偿和司法赔偿程序中，在赔偿问题上运用证据的规则相同。在国家赔偿程序中，当国家机关及其工作人员违法行使职权的行为得到确认之后，解决赔偿纠纷的关键是要认定损害后果是否存在，违法行为与损害后果之间是否具有因果关系等。对此，应采用“谁主张、谁举证”的证据规则，主管机关在必要时也可调查收集有关的证据。

（六）在行政赔偿和司法赔偿程序，围绕着赔偿纠纷可以进行调解。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼不适用调解，但“赔偿诉讼除外”。这是因为赔偿诉讼不涉及对行政职权的处分问题，而是对经济利益的处分，具备调解的基础。在国家赔偿程序中，无论是“单独提起”还是“一并提起”，围绕着赔偿问题，主要是赔偿方式和金额上可以适用调解。

第2篇：行政程序法范文

关键词:行政程序违法实体违法

一、行政程序违法的表现

行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:

1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。

2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。

3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。

4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。

二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较

行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。

我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。

三、对行政程序违法的司法审查

1.对行政程序违法进行司法审查的程序

(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。

(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。

(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。

(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。

2.对行政程序违法司法审查的结果

对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。

在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。

概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:

(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘’,人民法院可以以为根据撤销相应具体行政行为。”

(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。

(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。

行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。

注释:

①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247.

②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000.

第3篇：行政程序法范文

【正文】

科学地界定行政程序违法的内涵，有效地设定行政程序违法的法律责任，对于增强人们的程序观念，推进行政法治，保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现行政程序法的价值目标具有重大意义。

行政程序及行政违法的概述

一、行政程序及其分类

行政程序，顾名思义，是行政过程中的次序。行政程序是为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。行政程序并不具体指导如何去进行行政管理，但它指示行政管理进行的方向与顺序，详细规定完成行政工作和处理行政事务的步骤。行政程序的实质是确定行政管理活动的时间序列，达到协调和促进完成某项行政管理计划的目的。

二、行政程序违法的概念

凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。 何为行政程序违法，在法国，将行政程序违法称为形式上的缺陷，是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序，这些形式或程序由法律、法规或者法的一般原则所规定。此外，法国将程序滥用也划入程序违法的范畴。如省长利用司法扣押程序达到行政目的。[①]在英国，行政程序违法包括违反自然公正原则和程序上的越权。而越权特指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序而言。[②]在我国，人们一般认为，行政程序违法是指《行政诉讼法》第54条第2款第3项规定的“违反法定程序”，即指行政机关实施行政行为违反法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限、行政主体实施行政行为违反正当程序。

综观国内外各学者的理论意见，行政程序违法不仅指行政主体实施行政行为违反法定的程序规则，也指行政主体实施行政行为违反正当程序原则。法哲学家罗纳德·德沃金（Ronald Dworkin）说道：“我们只有承认法律既包括法律规则也包括法律原则，才能解释我们对于法律的特别尊敬”。[③]

我国行政程序违法责任的现状

一、行政程序违法的界定

法定行政程序是一国为了实现保护行政相对人的合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标，而将一些行政程序法律化的产物。[④]我国《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为违反法定程序的应予以撤销。但是对于法定行政程序中“法”的外延应如何界定，法定程序的范围有多大，在理论界尚有不同的认识。有学者将“法定程序”中的“法”限定为法律、法规，法律法规未规定即意味着立法机关赋予行政执法机关自由裁量权。[⑤]有学者则认为违反规章及规章以下的规范性文件，也应属于违反法定程序。[⑥]

界定行政程序违法中“法”的范围，主要存在以下三个层次的问题。

首先，行政法学界对违反法律、法规规定的程序构成行政程序违法这一点没有争议；

其次，违反行政规章规定的程序是否构成程序违法虽存在一定的争议，但应当属于法定程序的范围；

最后，违反规章以下的规范性文件是否属于程序违法在行政法学界存在更大争议。但从信赖保护原则的要求出发，既然行政机关自己作出了承诺，规定了行为的规程，就应当属于违反法定程序的范畴。

二、我国目前行政程序违法的法律责任规定

（一）行政行为违法处理规定：

1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》， 从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一，《行政诉讼法》在多处涉及行政程序问题，最突出的有第11条、第33条、第54条等。关于受案范围的第11条第一款中有两处涉及行政程序问题：一是第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照、行政机关拒绝颁发或不予答复的。”另一处是第五项，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。”这两项中的“不予答复”实质上含有行政程序中的时限要求，若是在法律规定应作出决定的时间内未作出决定的，即是程序违法。第33条中规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这实质上是反映了行政程序中的顺序要求。行政机关在作出具体行政行为时，必须遵循先取证后裁决的顺序，否则就是程序违法。程序违法的法律责任承担问题主要表现在第54条的规定中，该条规定：具体行政行为只有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，才能判决维持，而违反法定程序的可以作为判决撤销、并可责令被告重新作出具体行政行为的理由之一。也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的问题，也不能判决维持。

从积极的方面看，《行政诉讼法》对行政程序的要求是前所未有的，它有力地推动了我国有关行政程序方面的立法。但是，《行政诉讼法》对行政程序的要求，以及在程序违法的后果规定上仍存有不足之处。《行政诉讼法》第55条规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同样的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第68条规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第55条规定的限制。”也即是说，如果行政机关仅仅是因为程序违法而败诉的，在重新作出行政行为时，仍然作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。对行政程序违法的这种处理结果在实践中会产生许多的弊端。对行政机关来说，虽然因程序违法而败诉，但实体处理并未受到影响，这种实体并未“受损”的后果，很有可能成为行政机关及其工作人员淡漠程序的重要原因之一。对相对人来说，虽然在对行政机关程序违法的诉讼中胜诉了，但实体上并非得到任何好处，所得到的还是如前一样的后果，这样就会使其认为有关程序违法的诉讼没有多大意义而不去起诉，其结果就会失去对程序违法应有的监督。

（二）行政复议程序违法处理规定

在《行政复议条例》中，也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。在第九条“申请复议范围”的规定中，将“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”和“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，与《行政诉讼法》一样包含了行政程序中的时限要求。在第42条关于行政复议的决定中，将符合法定程序作为维持具体行政行为的要件之一。但是，在对具体行政行为违反程序的后果问题上该条的规定是十分模糊的。 该条第2项规定了“具体行政行为有程序上不足的决定被申请人补正”，第4 项，违反法定程序影响申请人合法权益的才能决定撤销、变更，并可责令被申请人重新作出具体行政行为。可见《行政复议条例》在违反程序的后果上，比较多地考虑了行政效率问题，而将程序公正降到了次要地位。这就给行政复议机关在事实上很少以“违反法定程序”为理由撤销具体行政行为提供了“法律依据”。程序的价值在此也就不能充分地得到体现（《行政复议法》草案在这一问题的规定上有所变化）。

在《行政复议条例》中，对行政相对人提出了许多程序方面的要求，同时对违反法定程序所造成的法律责任也作了明确规定。主要有第29条：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起15日内提出，法律、法规另有规定的除外。”这是对行政相对人（复议申请人）提起复议的时限要求。第30条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，人民法院已经受理的，不得申请复议。”“公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议，复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向人民法院起诉”。这是对行政相对人在选择救济方式方面的程序规定。第32条“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”这是对行政相对人申请行政复议的形式要求，不采用书面形式者，复议机关不予受理。

（三）行政处罚法违法规定

在我国行政程序的立法史上，对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。该法不仅在行政处罚的具体程序设置方面具有开拓性意义，而且明确规定，行政处罚必须依照法定程序实施，不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。该法第55条规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样，不管实体是否正确，也不管程序违法对相对人影响的轻重，均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。如此规定，就会使有关人员重视行政程序，因为即使是实体正确，而程序违法，相关人员也要承担一定的法律责任，而不仅仅是重新作出行政处罚。可以肯定，如果《行政处罚法》能够得到严格实施，行政程序违法，至少是行政处罚中的程序违法现象将会大大减少，依法行政的水平将会因此而大大提高。

在《行政处罚法》中对行政相对人的有关程序行为及其法律责任也提出了具体要求。如第42条规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。”如果相对人超过法定时限未提出听证要求， 则丧失要求听证的权利。又如第46条规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款”，如果当事人超过法定期限不缴纳罚款，作出处罚决定的行政机关可以采取强制措施。

各国行政法违法责任之比较

“程序违法也属违法”即违反法定程序便应承担法律责任。由于在实践中程序违法之后果，并不像实体违法责任那样简单。对此，各国行政程序法或行政诉讼法以及行政诉讼判例也多有差别。

一般认为：行政行为明显违法并导致损害行政相对人权益，包括程序违法已导致对行政相对人不公正的待遇，应撤销该行政行为，并认定该行政行为自始无效。但对程序方面违法，不能采取一刀切的简单化态度。许多国家和地区行政程序法中都有一些“适当宽松”的规定，即对有某些“瑕疵”的行政行为予以补正。

一、德国行政程序违法责任

在德国，行政程序的法律效力与行政程序的不同类型有关。德国的行政程序分类有“正式程序”与“非正式程序”之分；有“外部程序”与“内部程序”之分；有“行政立法程序”与“行政裁决程序”之分。根据德国行政程序法的基本精神，违反有关程序、方式的行政行为，相对于内容上“实质违法”，是一种“形式违法”，因此如构成程序违法，以撤销该行为为原则，确认其无效为例外。德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的，包括程序严重瑕疵的，为无效行政行为；另外，在撤销和无效两种纠正方式外，第45条则对“不导致第44条规定无效的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正，这些情况包括：1.事后提交行政行为所需的申请（对行政相对人而言）；2.事后提出所需的说明理由；3.事后补作对参与人的听证；须协作的委员会，事后作出行政行为所需的决议；4.其他行政机关补作其应作的共同参与等。

德国《联邦行政程序法》规定，对法律未特别规定适用某种程序时就适用“非正式程序”。该法第10条规定：“行政程序不受一特定形式约束，对形式有特别的法律规定时依该规定。行政程序的进行应力求简单和符合目的”。所谓“非正式程序”即指程序之时间、方式、内容等都没有明确规定的程序，由行政机关采取职权主义在自由裁量权范围内行使（尽管行政机关被授权依其裁量行为时，裁量活动也须符合授权目的，且应遵守法定的裁量界线。）其承担法律责任的形式、要求与“正式程序”应有区别。德国《联邦行政程序法》规定的“正式程序”包括：程序开始、调查事实、听取当事人陈述以及作出行政决定等。

在德国，行政机关在行政程序开始或进行过程中，针对程序而非最终实体问题所作出的行为，其目的在于最终达成实体决定，这样的行为与程序缺乏独立性，是形成最终决定之一环，因此，在德国不能对之单独提起撤销请求，换言之，行政相对人只有等这类程序完成，行政主体作出最后行政决定之后，才能将此类程序行为连同行政决定，经由法律途径解决“程序违法”问题。但学者对此有不同意见，认为“纯粹程序行为”不可对之单独提出救济，但若此程序行为在实体上影响当事人权利，则应允许当事人单独对此提起救济。

德国法典第47条还对行政行为的转换作出规定，即“具瑕疵的行政行为与另一行政行为目的相同，作出前者的行政机关依已发生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者，且具备作出要件的，可将前者转换为后者。”此外，德国程序法典中还有对某些有程序或形式瑕疵的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。

二、英国行政程序违法责任

英国是一个非常重视程序的国家，它要求行政机关的行政行为必须遵守程序公正原则，尤其是当相对人的合法权益受到行政行为的损害或行政行为将产生不利后果时，要给予相对人提出意见的机会，行政机关及有关行政官员必须充分考虑当事人所提意见。“一个行政机关，在适当情况下，必须给予受到他们决定影响的人一个申诉机会，……在没有听到他要说的话之前就剥夺他的权利是不公正的。”[⑦]违反公正原则的后果也不是一概而论的，法院一般根据具体情况而论，如果违反了公正原则对当事人影响不大，法院可作撤销决定。

英国，成文法规定的程序很多，诸如调查程序、咨询程序、通知程序、公布程序等。其中有内部程序和外部程序、强制性程序和任意性程序之分。行政机关违反成文法明文规定程序的称为程序上的越权行为。程序上越权行为其后果不像实体上的越权那样一概无效，违反任意性程序的行政行为可能仍然有效。区分强制性程序与任意性程序的标准是，是否对公共利益造成重大影响。[⑧]

在实务上，英国极少规定程序违法的法律效果的法律。程序瑕疵的法律效果一般由法院决定。英国早期划分“强制程序”与“任意程序”。 只有违反“强制程序”的才可决定无效。

现在英国为确定程序违法的严重性，规定了“重要性标准”，在相关案例中可以归纳出若干原则：

（1）行政机关中人民以财务负担或者其他限制时，应严格遵守程序要件；

（2）作出决定时，未依法定程序咨商利害关系人或者未依法定程序进行调查，其决定也可能无效；

（3）公告或者通知之方式应妥当，使利害关系人或者公众得为有意义之参与，否则，公告或者通知则无效。

（4）未教示当事人救济途径者，原决定无效。

三、我国台湾地区相关行政程序违法责任

我国台湾地区曾仿照德国关于行政处分有无效与得撤销两种处理方式，对行政机关法规命令因其程序违法导致无效和废弃两种处理结果。如行政机关命令其订定依法应经其他机关核准，而未经核准者，可导致命令无效。如行政机关命令依法应经听证并依听证笔录订定，而听证笔录所示证据不以支持其决定者，订立命令的行政机关应自行或由上级机关命其废弃全部或一部。命令经废弃者，自废弃之日起，失其效力。

在台湾地区又有所谓的“重要性理论”之倾向，即重大的程序违法可以构成撤销原处分之原因，轻微的程序违法则不影响决定的结果，不构成撤销的原因。

台湾地区1998年10月由“立法院委员会联席会议”通过的台湾行政程序法草案第105 条有关“行政处分”无效的涉及程序违法的有“不能由书面处分中得知处分机关者”，“应以证书方式作成而未给予证书者”等几种情况，在这种情况下“无效之行政处分自始不生效力”。但该草案又在第108条中作了补充：“违反程序或方式规定之行政处分，除依105条规定而无效者外，因下列情形而补正：一、 须经申请始得作成之行政处分，当事人已于事后提出者。二、必须证明之理由已于事后证明者。三、应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者。四、应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者。五、应参与行政处分作成之行政机关已于事后作成者。前项第2款至第5款之补正行为，仅得于诉愿程序终结前为之；得不经诉愿程序者，仅得于向行政法院起诉前为之。”这一规定，既给予行政机关某些程序瑕疵以补正的机会，又给予时限的必要限制。

值得注意的是，台湾地区1998年10月2 日经“立法院”会议修正通过的《行政诉讼法》中未有关于程序违法审查的明确规定。

从以上有关国家和地区行政程序违法的后果比较中可见，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，行政主体程序违法的后果并不一定都会直接影响到行政行为效力，而是要根据某种行为程序违法是否影响到相对人的权益，是否影响行政决定的实体内容和效果以及是否影响到公共利益等具体情况加以调整。国外的经验未必都可以应用到中国来。但是，对行政程序瑕疵的分析、评价判断与处理确实不宜简单化，国外的经验还应全面介绍、深入研究。

我们认为：中国社会目前法律意识整体水平不高，在行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高的情况下，既不宜对违反法定行政程序的行为规定过于严格的法律责任，也不宜规定过于“宽松”的法律责任，作为成熟的《行政程序法》的制定，则宜作一些具体情况与类型的区分，以便“未雨绸缪”，对各种可能发生的情况加以规范。

对我国行政程序违法法律责任的思考

根据中外各国各地区行政程序违法的责任体系的分析，我国在制定统一的行政程序法时，应借鉴其他国家和地区的经验，结合我国的实际情况，针对程序违法的不同情形，设定多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，并科学规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活有效运用，实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡的目的。具体可从以下方面加以完善：从法律之间存在矛盾之处应确立科学合理的行政程序法律责任的规则原则；从行政程序违法责任实现形式过于简单之处。从各法律规定中可以看出，目前的法律对程序违法的责任实现形式主要是撤销，缺少其他方式的有效补充。这无论从保护相对人权益角度还是从执法成本与效益角度来说都是不合理的。应增加行政程序法律责任的实现形式，并对已有的撤销的实现形式加以限制，以保障相对人利益和提高行政效率促进行政法治建设。笔者认为具体来说，行政主体程序违法的责任形式可归结为：

（一）无效

无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民方的信赖利益，行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。

就行政行为无效的情形的规定可包括因程序违法而导致行政行为无效的情形。对程序上重大、明显违法而无效的行政行为，因其自始对当事人不具有拘束力，从理论上推导，当事人具有程序抵抗权，即拒绝服从或合作的权利。建议我国在制定统一的行政程序法时，对行政行为无效的条件、法律后果及当事人享有的程序抵抗权作出系统明确的规定。

（二）撤销

在我国，撤销是行政主体程序违法承担法律责任的主要形式，但非唯一形式，且撤销权的行使也应区别不同的情况加以灵活运用。可具体分析为：

1、撤销对公共利益有重大危害的，不能撤销；受益人对该行为的信赖利益显然大于撤销所要维护的公共利益的，不能撤销。

2、违反任意性程序规则不影响行政行为的效力，违反强制性程序规则才发生程序越权问题，将影响行政行为的效力，有时产生无效的后果，有时产生撤销的后果。

3、在成文法所规定的程序规则之外，普通法上的自然公正原则是行政机关必须遵循的最基本的程序规则。一般而言，法院对违反自然公正原则且对于当事人有重要影响的行政决定，认为是无效的决定；而对于当事人影响较小和违法情节较轻的行政决定，则认为是可撤销的决定。

4、为了保护受益人的权益及其对行政的信赖，对有瑕疵的授益性行政行为的撤销可做限制，即要求对授益性行政行为撤销的前提是：因公共利益的需要而不得不撤销，且受益人因撤销所受的损失得到合理的补偿。

综上可理解为，只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。

（三）补正

补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此来承担法律责任的方式。根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义，对违法的行政行为，动辄宣告无效或予以撤销。转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。[⑨]补正限于行政程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往，其作为程序违法的一种责任形式需要有法律的明文规定作依据。从行政法院的判例看，允许在某些情况下，行政行为形式违法可以补正：首先，物质上的遗漏和错误可以补正。例如会议讨论的记录，事后补上负责人的签名，行政决定中条文引证的错误可以改正，但不能修改决定的内容。其次，在某些情况下相对人的同意，可消除形式上的违法。[⑩]我国在制定统一的行政程序法时，应将补正作为行政主体承担程序违法的一种责任形式规定下来，并严格规定其适用条件。

（四）责令履行职责

当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。行政主体程序上的不作为行为有两种表现形态：一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为义务。对行政主体不予答复的行为，有权机关（如行政复议机关、人民法院等）应当在确认其违法的前提下，责令行政主体在一定期限内予以答复。对行政主体拖延履行法定作为义务的行为，有权机关应当在确认其违法的基础上责令行政主体限期履行作为义务

（五）确认违法

确认违法这种责任形式在实践中有着广阔的适用空间。其可适用于下列情形：一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，适用确认违法这一责任形式。确认违法后，可建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，如给予行政处分。确认违法还可以为行政主体承担赔偿责任取到预决作用。二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。例如，法律规定某行政机关应在60日内给符合条件的申请人颁发某种证照，该行政机关在第61天或第62天才颁发。此种情况下，采用撤销的方式追究行政主体的法律责任并不妥当，而对行为结果不予撤销，只确认行政主体逾期履行职责的行为程序违法，并建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任能较好地达到目的。三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究行政主体的责任。四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，应当确认该行政行为违法，使该行政行为继续有效，并责令行政主体采取相应的补救措施。五是行政行为程序违法但结果正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；若采用确认程序违法的方式进行处理，使该行政行为继续有效，但建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，这样做，既能达到追究责任的目的，又能收到降低行政成本的功效。当然，这与我国《行政诉讼法》的有关规定不相一致。根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。而没有规定确认判决。《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。行政诉讼法的《若干解释》第54条第2款规定：人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。据此可见，如果行政主体实施的行政行为仅仅是因为程序违法而被判决撤销的，在重新作出行政行为时，仍可基于同样的事实和理由，作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。这对相对人来说，并未带来实体处理结果上的改变，还增加了行政的成本，而改“撤销并责令重作的处理方式”为“确认违法的处理方式”，并严格追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，可能会收到更好的效果。

（六）赔偿

对行政主体程序违法的行为仅靠无效、撤销、责令履行职责、确认违法等方式追究其责任，有时很难达到目的，而采用赔偿的方式既有助于切实监督行政主体依法行政，又能有效地保护行政相对人的合法权益，并使行政主体程序违法的责任形式在体系上更加完整。赔偿这种责任方式可适用于下列情形：一是行政主体程序上不作为行为违法，责令该行政主体履行作为义务已无实际意义，且该不作为行为已给相对人的合法权益造成了实际损害。此时，确认行政主体不作为行为违法，责令行政主体承担赔偿责任。二是行政主体实施的作为行为程序违法，并给相对人的合法权益造成实际损害，在撤销违法行为时，责令行政主体承担赔偿责任；如撤销行政行为会给公共利益造成重大损害，在此情况下，确认该行政行为违法，责令行政主体采取相应的补救措施，并责令行政主体向受害人承担赔偿责任。

结语

本人只是从几个方面对我国的行政程序违法责任做了简略的探讨，但从实际看来需要进行完善的地方还有很多。无论如何，法律法规的制定，都要有利于广大人民群众，贴近实际。显而易见的是，行政程序违法责任的完善不仅有利于保护行政相对人的合法权益，还有利于维护和促进行政执法的公正公平，有利于推动社会主义法治建设。所以，在现阶段，我们应当结合我国的国情，进一步探讨、修改，建立完善的行政程序违法责任制度，为行政体系的健全做贡献。

【注释】[①]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第662、665页。

[②]张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第539页。

[③]参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第88页。

[④]参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第88页[⑤]参见王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，载《中国法学》2001年第4期。

[⑥]罗传贤著：《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1990年版，第261页。

[⑦]（英）丹宁著：《法律的训诫》，群众出版社1985年8月版，第82页。

第4篇：行政程序法范文

行政行为必须走向程序化是行政法治的法制建设价值取向的要求,行政程序违法及其法律后果是司法审查中的一个具有理论和实践意义的论题。本文探讨了行政程序违法的表现,在此基础上与实体违法进行了比较,最后借鉴国外做法提出了对行政程序违法进行司法审查。

一、行政程序违法的表现

行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来重实体,轻程序传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:

1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。

2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。

3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。

4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。而在我们依法行政的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。

二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较

行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。 我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。

三、对行政程序违法的司法审查

1.对行政程序违法进行司法审查的程序

(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。第49条规定:行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。

(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。

2.对行政程序违法司法审查的结果

对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。

在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些适当宽松的规定,即对某些暇疵的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对不导致第44条规定的对程序或形式的违反的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行法律程序至上原则,视正当法律程序为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。

概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:

(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成滥用职权,人民法院可以以滥用职权为根据撤销相应具体行政行为。

(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。

第5篇：行政程序法范文

论文关键词 目标模式 控权模式 维权模式 服务模式

随着法学领域研究的不断深入，“模式”分析方法被引入来对程序法的体例、目标进行整体研究。在行政程序法中，学者们提出的目标模式是对未来我国立法行为模式和内容模式起到了重要的推动作用，从当今世界各国来看，各国程序法具有以下几个方面的立法目的，一是限制行政权力的扩张；二是加强保护公民的合法权益；三是与行政实体法紧密联系，围绕实体法的管理和服务功能展开，形成了行政程序法三大目标模式：控权模式、维权模式和服务模式，我国行政程序法的目标模式侧重于三种模式的结合，更注重对行政权力行使的控制，公民权利的保护与服务社会的功能。

一、行政程序法目标模式之概述

（一）何谓目标模式

所谓模式（model，pattern）是指“事先或者将要确定的某一事务的样式或者特征。”例如专利法规定的发明样本，产品或者项目的风格或样式。行政程序法中所说的目标模式特指一个国家的立法机关从本国的法律传统、法律文化、公民的法律意识等各种因素考虑，从本国的实际出发，继承本国优秀的法律文化，法律制度的同时，吸收别国先进的对发展本国法律具有进步作用的各种法制因素而形成的相对稳定的对行政程序法具有指导作用的一种模式，这种模式体现了行政程序法的设计、价值、功能等多方面的指向，并与立法目的紧密联系。

（二）研究并选择目标模式的重要意义

研究行政程序法的目标模式，对于完善和发展我国行政程序法具有重要的作用，对控制行政权力，维护人民利益、服务社会、完善依法行政程序具有重要的意义，对推动我国依法行政具有进步的意义。

特定的目标模式体现了特定行政程序法的价值取向，决定了其基本架构、基本原则以及由此所产生的各种规则和制度。它对行政程序法的构架、体例产生巨大的影响，甚至更深层次地影响到行政程序法的理念、法律精神和制度，它的确定性往往也会影响到人们对法的认识程度、开放程度、思维定势。

二、目标模式之厘清——基于比较法视角下的认识

目标模式是研究行政程序法众多热点问题中的一个。我国法学界有关行政程序法目标模式概括起来大致有以下几种观点：

第一种观点把目标模式分为控制模式、效率模式和权利模式三种。控制模式是指统治者为了维护其统治，要求下级行政机关不得违反自己统治意志的模式，体现强大的强制性。效率模式是指以效率为中心，服务于效率的模式。权利模式主要体现为维权，保障权利。

第二种观点把目标模式分为保权模式、控权模式和效率模式三种。保权模式主要指在行政程序中，最大限度地保障行政相对人在行政程序中所享有的权利的一种模式。控权模式主要是控制行政机关行政权力的扩张，保证依法行政的一种模式。效率模式主要是基于管理和服务的效能而产生，强调高效。

第三种观点把目标模式分为公正模式和效率模式两种。公正模式主要强调对行政机关行使行政权的监督，防上偏私，效率模式指以效率为中心，服务于效率的模式。

第四种观点将行政程序法目标模式与行政程序法价值模式放一起探讨。提出行政程序法目标模式分为维护模式和保护模式，与此相应行政程序法的价值模式可以分为民主模式和效率模式。

分析以上各种观点，各个学者都是站在本国的立场和自身研究的方向去阐述这一问题，从行政程序法所要求的目标上去看，各种观点都有自身的合理性、适用性。但都存在着划分标准不明确和划分概念不周延的不足。本人特别指出，行政程序法的目标模式应归结控权模式、维权模式和服务模式三位一体的目标模式。在当今各国，由于受民族传统、法律传统、人文传统、法律意识、法律心理、法律文化、、经济发展、民主发展、社会制度以及地域的影响，各国的行政程序立法目标模式不完全相同或完全不相同。但各国都在一定程度上遵循控权和服务的模式。而这一模式则是将两者都放在同一或基本同一的高度和位置，都给以共同重视，并以此为出发点，在实践中视具体情况而允许其在不同历史时期、不同的历史条件能有一定程度的侧重点。或者说，并重模式作为一种目标模式其实是一个呈现出动态侧重点的兼容模式，是站在一定的制高点上，起着统摄、引领和指导作用的模式。

为了说明这一问题，我将从比较法的视角对现代西方国家（分别以美国和奥地利为典型代表）两大目标模式——控权模式和服务模式的实践情况进行阐述和分析，指出不同国家于目标模式之不同选择是历史的选择，是规律性和必然性的统一。

（一）行政程序法之目标模式——控权模式（以美国为例）

《美国联邦行政程序法》（简称APA）于1946年6月11日公布施行，作为行政程序法控权模式的典型代表。美国行政程序立法之所以选择了控制行政权力，侧重于保护公民的权利的控权模式，主要是受以下几个方面的因素所制约：第一，注重程序价值观的法律传统的内在要求。将程序的公正作为行政行为公正、公开、民主的保障手段，提高对行政权力的监督。第二，满足行政权力运作的现实需要。立法目的的最终确定很大程度上取决于公众对行政权力运作的现实需要。第三，受行政法观念的影响。美国将行政法视为“控制行政权力的法”，控权理念使美国更注重防止限制行政权力滥用，保障公民权益。第四，受社会价值观念的影响。美国强调个人的权利，强调个人主义，人权意识和观念很强。此外还有其他因素影响和制约着目标模式的选择，但这些因素的合力皆偏向了控权模式，同时进一步强化了对社会的服务。

（二）行政程序法之目标模式——服务模式（以奥地利为例）

奥地利是行政程序立法较为发达的国家之一，其行政程序法在行政法中享有很高的地位，早在1925年6月，奥地利国会就通过了《行政执行法》、《行政处罚法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。这4部法律奠定了奥地利行政程序法的服务模式。奥地利目标模式之选择，亦由其诸多因素来共同影响和决定的。比如说有以下方面：第一，程序价值观的影响。奥地利属于传统的大陆法系国家，历来很重视实体法而轻视程序法，把实体法应用于管理社会、服务社会之中，而程序法被视为实体法实现其目标和介值的工具，具有从属性。常更多关注于结果、实体上的正义实现，努力追求效率的提高。第二，以行政行为为核心，将行政法视为行政权力运行规则的行政法观念的影响。第三，在社会价值观念方面，大陆法系国家倾向于传统的集体主义思想，习惯于依照一些事先已经拟制好的规则行事。总之，奥地利选择服务模式与该国所存在的各种因素有关。

三、我国行政程序法目标模式之选择——控权模式、维权模式和服务模式并重

我国行政程序法目标模式选择上，应力求从国家利益、集体利益和个人利益出发，一是考虑行政机关权力运行的有效控制，防止权力无限扩张；二是考虑行政程序的完备；三是考虑人民的权利得到保护；四是兼顾国家利益的实现，最终实现社会和谐这一目标奋进，因而我国行政程序法科学的目标模式应是控权模式、维权模式和服务模式并重，突出对行政权力的控制、人民权利的维护、对社会经济发展的服务，三者之间不能顾此失彼，应并重发展，科学发展，科学立法。

在我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》都从不同的角度上体现控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式，这在我国是有现实的土壤基础的，且理论上是确实可行的。

控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式是我国行政程序法发展的必然，这一模式和我国的发展有着不可分割的联系。中国改革开放三十年，在广泛而深刻的意义上促成了中国这个社会的转型，是一个新的起点，从社会现代化的角度看，中国属于后发现代化国家，与许多已经完成现代化的发达国家相比，在各个方面皆有“赶超”的特点。在法治和法律体系的建设方面也不例外。可见，中国的法律体系是具有一定规模和优越性的，但也指出未来实质意义的法律体系的建设之路是漫长而艰辛的。于是，在今后将要制定的行政程序法更需要有一种高瞻远瞩。在目标模式的确立上，某种意义上可以说控权模式、维权模式和服务模式并重是我们目前境遇下的理想殿堂，但又是我们未来努力的方向和趋势。毕竟在中国当下，人民法律意识的提高、民主政治化的发展，并重模式成为我国行政程序法目标模式的必然选择。一方面由于我国经济社会的发展，人民的科学文化水平有所提高，生活质量也有所提高，人民对民主立法、科学立法的要求日增不减，人民要求有序的政治参与、要求政务公开、民主监督呈现上升趋势，依法行政，建设社会主义法治国家更应该落到实处，这就要求我们更科学地运用法律的手段控制行政权力的扩张。另一方面，我国现正处于社会主义改革开放时期，是各种社会矛盾突发和高发的时期，人民处于弱势状态，因此对人民权利的维护必不可少。最后，我国改革就是为了发展，发展就需要一个强有力的政府作为支撑，作政策指导，作法律导向，这就离不开政府的服务，因此，总的来说控权模式、维权模式和服务模式并重行政程序法目标模式显得更为符合中国转型时期的立法的诉求，也更符合我国在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的必然选择。

第6篇：行政程序法范文

论文关键词 目标模式 控权模式 维权模式 服务模式

随着法学领域研究的不断深入,“模式”分析方法被引入来对程序法的体例、目标进行整体研究。在行政程序法中,学者们提出的目标模式是对未来我国立法行为模式和内容模式起到了重要的推动作用,从当今世界各国来看,各国程序法具有以下几个方面的立法目的,一是限制行政权力的扩张;二是加强保护公民的合法权益;三是与行政实体法紧密联系,围绕实体法的管理和服务功能展开,形成了行政程序法三大目标模式:控权模式、维权模式和服务模式,我国行政程序法的目标模式侧重于三种模式的结合,更注重对行政权力行使的控制,公民权利的保护与服务社会的功能。

一、行政程序法目标模式之概述

(一)何谓目标模式

所谓模式(model,pattern)是指“事先或者将要确定的某一事务的样式或者特征。”例如专利法规定的发明样本,产品或者项目的风格或样式。行政程序法中所说的目标模式特指一个国家的立法机关从本国的法律传统、法律文化、公民的法律意识等各种因素考虑,从本国的实际出发,继承本国优秀的法律文化,法律制度的同时,吸收别国先进的对发展本国法律具有进步作用的各种法制因素而形成的相对稳定的对行政程序法具有指导作用的一种模式,这种模式体现了行政程序法的设计、价值、功能等多方面的指向,并与立法目的紧密联系。

(二)研究并选择目标模式的重要意义

研究行政程序法的目标模式,对于完善和发展我国行政程序法具有重要的作用,对控制行政权力,维护人民利益、服务社会、完善依法行政程序具有重要的意义,对推动我国依法行政具有进步的意义。

特定的目标模式体现了特定行政程序法的价值取向,决定了其基本架构、基本原则以及由此所产生的各种规则和制度。它对行政程序法的构架、体例产生巨大的影响,甚至更深层次地影响到行政程序法的理念、法律精神和制度,它的确定性往往也会影响到人们对法的认识程度、开放程度、思维定势。

二、目标模式之厘清——基于比较法视角下的认识

目标模式是研究行政程序法众多热点问题中的一个。我国法学界有关行政程序法目标模式概括起来大致有以下几种观点:

第一种观点把目标模式分为控制模式、效率模式和权利模式三种。控制模式是指统治者为了维护其统治,要求下级行政机关不得违反自己统治意志的模式,体现强大的强制性。效率模式是指以效率为中心,服务于效率的模式。权利模式主要体现为维权,保障权利。

第二种观点把目标模式分为保权模式、控权模式和效率模式三种。保权模式主要指在行政程序中,最大限度地保障行政相对人在行政程序中所享有的权利的一种模式。控权模式主要是控制行政机关行政权力的扩张,保证依法行政的一种模式。效率模式主要是基于管理和服务的效能而产生,强调高效。

第三种观点把目标模式分为公正模式和效率模式两种。公正模式主要强调对行政机关行使行政权的监督,防上偏私,效率模式指以效率为中心,服务于效率的模式。

第四种观点将行政程序法目标模式与行政程序法价值模式放一起探讨。提出行政程序法目标模式分为维护模式和保护模式,与此相应行政程序法的价值模式可以分为民主模式和效率模式。

分析以上各种观点,各个学者都是站在本国的立场和自身研究的方向去阐述这一问题,从行政程序法所要求的目标上去看,各种观点都有自身的合理性、适用性。但都存在着划分标准不明确和划分概念不周延的不足。本人特别指出,行政程序法的目标模式应归结控权模式、维权模式和服务模式三位一体的目标模式。在当今各国,由于受民族传统、法律传统、人文传统、法律意识、法律心理、法律文化、、经济发展、民主发展、社会制度以及地域的影响,各国的行政程序立法目标模式不完全相同或完全不相同。但各国都在一定程度上遵循控权和服务的模式。而这一模式则是将两者都放在同一或基本同一的高度和位置,都给以共同重视,并以此为出发点,在实践中视具体情况而允许其在不同历史时期、不同的历史条件能有一定程度的侧重点。或者说,并重模式作为一种目标模式其实是一个呈现出动态侧重点的兼容模式,是站在一定的制高点上,起着统摄、引领和指导作用的模式。

为了说明这一问题,我将从比较法的视角对现代西方国家(分别以美国和奥地利为典型代表)两大目标模式——控权模式和服务模式的实践情况进行阐述和分析,指出不同国家于目标模式之不同选择是历史的选择,是规律性和必然性的统一。

(一)行政程序法之目标模式——控权模式(以美国为例)

《美国联邦行政程序法》(简称APA)于1946年6月11日公布施行,作为行政程序法控权模式的典型代表。美国行政程序立法之所以选择了控制行政权力,侧重于保护公民的权利的控权模式,主要是受以下几个方面的因素所制约:第一,注重程序价值观的法律传统的内在要求。将程序的公正作为行政行为公正、公开、民主的保障手段,提高对行政权力的监督。第二,满足行政权力运作的现实需要。立法目的的最终确定很大程度上取决于公众对行政权力运作的现实需要。第三,受行政法观念的影响。美国将行政法视为“控制行政权力的法”,控权理念使美国更注重防止限制行政权力滥用,保障公民权益。第四,受社会价值观念的影响。美国强调个人的权利,强调个人主义,****意识和观念很强。此外还有其他因素影响和制约着目标模式的选择,但这些因素的合力皆偏向了控权模式,同时进一步强化了对社会的服务。

(二)行政程序法之目标模式——服务模式(以奥地利为例)

奥地利是行政程序立法较为发达的国家之一,其行政程序法在行政法中享有很高的地位,早在1925年6月,奥地利国会就通过了《行政执行法》、《行政处罚法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。 这4部法律奠定了奥地利行政程序法的服务模式。奥地利目标模式之选择,亦由其诸多因素来共同影响和决定的。比如说有以下方面:第一,程序价值观的影响。奥地利属于传统的大陆法系国家,历来很重视实体法而轻视程序法,把实体法应用于管理社会、服务社会之中,而程序法被视为实体法实现其目标和介值的工具,具有从属性。常更多关注于结果、实体上的正义实现,努力追求效率的提高。第二,以行政行为为核心,将行政法视为行政权力运行规则的行政法观念的影响。第三,在社会价值观念方面,大陆法系国家倾向于传统的集体主义思想,习惯于依照一些事先已经拟制好的规则行事。总之,奥地利选择服务模式与该国所存在的各种因素有关。

三、我国行政程序法目标模式之选择——控权模式、维权模式和服务模式并重

我国行政程序法目标模式选择上,应力求从国家利益、集体利益和个人利益出发,一是考虑行政机关权力运行的有效控制,防止权力无限扩张;二是考虑行政程序的完备;三是考虑人民的权利得到保护;四是兼顾国家利益的实现,最终实现社会和谐这一目标奋进,因而我国行政程序法科学的目标模式应是控权模式、维权模式和服务模式并重,突出对行政权力的控制、人民权利的维护、对社会经济发展的服务,三者之间不能顾此失彼,应并重发展,科学发展,科学立法。

在我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》都从不同的角度上体现控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式,这在我国是有现实的土壤基础的,且理论上是确实可行的。

控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式是我国行政程序法发展的必然,这一模式和我国的发展有着不可分割的联系。中国改革开放三十年,在广泛而深刻的意义上促成了中国这个社会的转型,是一个新的起点,从社会现代化的角度看,中国属于后发现代化国家,与许多已经完成现代化的发达国家相比,在各个方面皆有“赶超”的特点。在法治和法律体系的建设方面也不例外。可见,中国的法律体系是具有一定规模和优越性的,但也指出未来实质意义的法律体系的建设之路是漫长而艰辛的。于是,在今后将要制定的行政程序法更需要有一种高瞻远瞩。在目标模式的确立上,某种意义上可以说控权模式、维权模式和服务模式并重是我们目前境遇下的理想殿堂,但又是我们未来努力的方向和趋势。毕竟在中国当下,人民法律意识的提高、民主政治化的发展,并重模式成为我国行政程序法目标模式的必然选择。一方面由于我国经济社会的发展,人民的科学文化水平有所提高,生活质量也有所提高,人民对民主立法、科学立法的要求日增不减,人民要求有序的政治参与、要求政务公开、民主监督呈现上升趋势,依法行政,建设社会主义法治国家更应该落到实处,这就要求我们更科学地运用法律的手段控制行政权力的扩张。另一方面,我国现正处于社会主义改革开放时期,是各种社会矛盾突发和高发的时期,人民处于弱势状态,因此对人民权利的维护必不可少。最后,我国改革就是为了发展,发展就需要一个强有力的政府作为支撑,作政策指导,作法律导向,这就离不开政府的服务,因此,总的来说控权模式、维权模式和服务模式并重行政程序法目标模式显得更为符合中国转型时期的立法的诉求,也更符合我国在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设的必然选择。

第7篇：行政程序法范文

【关键词】行政程序违法 行政诉讼 合法审查

【中图分类号】 G 【文献标识码】 A

【文章编号】0450-9889（2015）06C-0127-03

对《行政诉讼法》第七十条第三项的规定，学界仍存在不同的理解，司法适用也比较混乱。比如，对行政程序违法的“法”是否应该包括规章、行政法的基本原则等有不同的意见。在司法实践中，对于行政程序，法律、法规没有明确规定的，当事人认为应认定行政程序违法，但法院认为不宜认定行政程序违法；有关听证、送达、期限等程序的规定，当事人理解为行政机关没有按要求组织听证、没有按要求送达、超出期限实施行政行为就属于行政程序违法，但是法院有可能认定行政机关的行为属于程序瑕疵而不属于程序违法。也就是说，有这样一种理解，即认为行政行为违反法定程序并不意味着行政程序违法，违反法定程序有可能只是程序瑕疵。笔者认为行政行为违反法定程序，就意味着行政程序违法。讨论何为“违法”，先梳理学界对行政行为程序违法中“法”的范围的理解，非常有必要。

一、学界已经基本达成的共识

（一）行政程序包括步骤、顺序、方式和时限

行政程序，是行政机关和法律、法规、规章授权的组织作出行政行为时应当遵循的程序。一般认为，这里的程序包括步骤、顺序、方式和时限。比如，应松年教授认为，行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政程序的步骤要求，比如《治安管理处罚法》第四章规定治安管理处罚要经过调查、决定、执行三个步骤。行政程序的顺序要求，比如《行政强制法》第十八条规定行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，报告、批准在前，实施行政强制措施在后。行政程序的方式要求，比如《行政许可法》第三十二条第二款规定“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”这里要求行政机关出具符合规定的书面凭证，便是行政程序方式要求的体现。行政程序的时限要求，比如《道路交通安全法实施条例》第九十三条规定，公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。

（二）行政程序违法的“法”包括法律、法规、自治条例和单行条例

法律和行政法规的法律位阶较高，地方性法规、自治条例和单行条例由地方的权力机关制定，用它们审查行政行为的合法性，具有权威性。《行政诉讼法》第六十三条就明确规定将法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作为人民法院审理行政案件的依据。笔者未见学界对行政程序违法中“法”的范围包括法律、法规、自治条例和单行条例有反对意见。

二、行政程序违法中“法”还应当包括的范围

（一）审查行政行为是否违反法定程序，参照规章

用规章判断行政行为违反法定程序是否合适？没有法律、法规、规章的规定，是否就不能认定行政行为程序违法？有观点认为，“法律、法规规定了的即为法定程序，行政行为必须遵循。法律、法规未规定即意味着立法机关（包括行政立法机关）赋予行政执法机关的自由裁量权。”此观点把规章排除在外，有学者认为不妥当，并列了三个理由：“一是目前行政主体所遵循的法定行政程序大多数是由规章设定的；二是几乎所有的行政法著作都将规章列为行政法的渊源；三是何种行政程序为法定行政程序，取决于设定行政程序规范的实际效力。”

这两种意见均值得商榷。笔者认为，审查行政行为是否违反法定程序，参照规章。理由如下：第一，规章具有法律效力，行政机关应当遵守，这也是“合法行政”的要求。国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中规定，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。但是，规章规定的行政程序是否合乎法律、法规的规定，需要经过审查。比如，法律规定做出行政行为要公开、公正，但规章规定行政程序时，没有规定公告、告知或者听证等程序，这时就不能依据规章没有规定公告、告知或者听证等程序而判断行政行为程序合法。

第二，法律、法规没有规定行政程序，规章规定的，只要不违反法律、法规规定的原则和精神，可视为行政机关的承诺，执法机关应当遵循，执法机关违反的，应当认定行政行为程序违法。行政机关立的法，不违反上位法的情况下，执法机关应当遵循，不能以上位法没有规定作为抗辩理由，这应该也算是诚信原则在行政法中的运用。

第三，法律、法规规定了行政程序，规章增加更为具体的程序规定的，只要不是明显违反法律、法规规定的效率要求或者增加相对人义务的，可以用来判断行政行为程序的合法性。“增加”程序规定，如果只是细化，使行政程序更具操作性，并未增加相对人义务或者降低行政效率，应当允许。行政效率原则，也是《全面推进依法行政实施纲要》对行政机关提出的要求。避免增加相对人义务，也是与“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一《行政诉讼法》的立法目的相符的。

第四，法律、法规规定了行政程序，规章减少程序规定的，以法律、法规为依据判断行政行为程序的合法性。减少程序规定，有可能是行政机关减轻自己的义务，也有可能是行政机关忽视对相对人某种程序权利的保障，还有可能是行政立法为了不重复上位法的规定等等，所以，要根据具体的情形判断，在规章减少程序规定的情况下，以法律、法规为依据判断行政行为程序的合法性。

（二）审查行政行为是否违反法定程序，可以适用正当程序原则

程序的独立意义和价值，得到越来越多人的认可。在立法领域，尽管目前尚未制定《行政程序法》，但地方立法已经有规定，做了有益的尝试和实践。比如湖南省人民政府于2008年4月17日颁布的《湖南省行政程序规定》，规定了行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序、应急程序和行政听证程序等。其中第一百二十四条第二款规定：“采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。”根据该规定，行政机关有采取应急处置措施的权力，但实施行为时应当遵循相应的程序。在行政实体法中，也有很多行政程序的规定。比如2011年6月30日颁布的《行政强制法》设专章分别规定了行政强制措施实施程序和行政机关强制执行程序。对行政程序作出专门的规定，这是立法的趋势。

在行政执法领域，国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中规定，程序正当是依法行政的基本要求。“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”这份文件规定四个方面的具体要求，与有些学者的主张是一致的。比如，有学者认为：“在我国，正当程序的基本要求包括：（1）行政公开。（2）听取意见。（3）保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。（4）回避”。

虽然这两者一致，但正当程序原则应该包括哪些内容，学界的认识还是有些差异的。有的学者认为，“正当程序原则包括公开原则、公正原则、参与原则和效率原则”。有的学者认为，“正当程序原则包括公开原则、公正原则、民主参与原则”。概括表述上存在差异，但实际上大部分是趋同的。比如公正原则，公正分为实体的公正和程序的公正，程序的公正要求回避、禁止单方接触等；参与原则或者民主参与原则，就包括听取意见、行政相对人的知情权和参与权等。分歧在于，正当程序原则是否应该包括效率原则？笔者同意把效率原则作为正当程序原则的内容之一。强调效率，就要求行政机关依法定的步骤、时限、顺序等作出行政行为，行政机关违反规定，可以认定行政行为程序违法。“行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。”在司法实践中，一些法院认定行政主体作出行政行为超出法定期限的，只是属于程序瑕疵，并没有认定该行政行为程序违法。如（2014）浙温行终字第164号行政判决书认定，平阳县公安局未及时受理举报、超过法定办案期限属于程序瑕疵，予以指正；（2014）大行终字第54号行政判决书指出，被上诉人作出的工伤认定决定超出了法定的期限，属于程序瑕疵；（2014）蒲行终字第84号行政判决书认为，被告逾期作出行政处罚决定，系程序瑕疵。笔者认为这种司法认定危害很大，有损法律的权威，降低了司法机关的公信力。违反了时限的规定，就是违反了法定程序，对此应该确定无疑。有法律、法规的明确规定，法院也有可能会不认定为程序违法，由此可见，把效率原则归入正当程序原则，是非常有必要的。

法律、法规没有明确规定行政程序，但法院在审查行政行为是否违反法定程序时，可以适用正当程序原则。用行政法的基本原则来审查行政案件，在法理上是没有异议的，在司法实践中也有先例。在黑龙江省哈尔滨市规划局与黑龙江汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷上诉案中，（1999）行终字第20号行政判决书认为，规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。这里法院就适用了比例原则进行裁判，很好地平衡了公共利益和相对人的合法权益，在能够实现行政管理目标的前提下，使相对人的权益受到最小的侵害。正当程序原则，在司法实践中也有运用，但尺度不一。第一种表现，法律没有规定行政程序的，法院认定原告要求被告遵循相应程序的主张不成立。比如，（2013）衢柯行初字第30号行政判决书认为：“法律并未规定行政机关作出对违法建筑决定前必须经过听证程序，对原告主张行政机关未进行听证程序违法的意见，本院不予采纳。”第二种表现，法律没有规定行政程序的，根据正当程序原则，被告应当履行相应的义务，但不认定行政行为程序违法。比如，（2014）川行终字第15号行政判决书认为：“根据行政行为程序正当的要求，被告省国土厅应向作为申请人的原告王燕平作出答复和说明，以保障其知情权，被告省国土厅未予答复属于程序瑕疵。程序虽有瑕疵但不致违法。”第三种表现，法院根据程序正当原则的要求，判定被告行政程序违法。比如，（2013）苏行再终字第0002号行政判决书认为：“建邺区执法局在过程中，未对建筑物内的物品予以登记，制作物品清单，实施第二次时，未通知作为被执行人的江华公司负责人到场，亦违反了程序正当性的一般要求。因此，被诉行为违反法定程序。”可见，法院在适用正当程序原则时，尺度不统一，这也会降低司法机关的公信力，有损法律的权威。笔者赞同法院在前面第三种表现中的做法，不同意第一种表现和第二种表现的做法。法律、法规没有明确规定行政程序的，根据正当程序原则，也应该判定被告是否有义务履行相应的义务，被告未履行相应义务的，应当认定该行政行为程序违法。

（三）审查行政行为是否违反法定程序，可以适用一般规范性文件

在目前还没有制定《行政程序法》的情况下，如果一般规范性文件对行政行为程序有具体规定，属于羁束行政机关自己的，并且在没有违反法律、法规、规章的前提下，可以用来判断行政行为是否符合法定程序。因为一般规范性文件可以理解为广义的“法”的范畴；另外，一般规范性文件关于羁束行政机关实施行政行为的规定，可以视为行政机关的一种“承诺”，对此承诺，根据诚实信用原则，行政机关应当遵守。

综上，在我国尚未出台《行政程序法》、行政实体法又很庞杂、分散的形势下，如何理解《行政诉讼法》中行政行为“违反法定程序”中的“法”，是非常重要的。笔者认为，这里的“法”应包括：第一，法律、法规、自治条例和单行条例；第二，规章；第三，行政法的基本原则特别是正当程序原则。第四，一般规范性文件。

【参考文献】

[1]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2005

[2]罗豪才，应松年.行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，1990

[3]章剑生.论行政程序违法及其司法审查[J].行政法学研究，1996（1）

[4]张树义.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2012

[5]马怀德.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2009

[6]罗豪才，行政法学[M].北京：北京大学出版社，2006

第8篇：行政程序法范文

我国已经通过宪法确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。实现这一目标所面临的一项非常重要、非常艰巨的任务即是健全和完善行政程序法。怎样完成这一任务，我们首先面临的是立法模式选择：是制定统一的行政程序法典，还是分别制定单行法？如制定统一的行政程序法典，调整范围如何确定：是否包括抽象行政行为程序，是否包括内部行政行为程序，是否包括行政救济程序，是否包括行政法的有关实体原则和规则？此外，如制定统一的行政程序法典，其性质如何确定，是欲使之成为一部"基本法"（其他有关行政程序的法律与本法不一致的，均以本法为准），还是欲使之成为一部"普通法"（本法之前或之后制定的有关行政程序的单行法律可作为"特别法"而在效力上优于本法），是欲使之成为一部"纲要式"或"通则式"的法律（需依靠其他具体法律实施），还是欲使之成为一部具有"可直接操作性"的"规则式"法律？

对于上述问题，我们已经争论了好几年，现在是必须作出抉择的时候了。否则，我们将耽误建设法治国家的进程。下面笔者就这些问题谈一点个人的看法：

统一立法还是分别立法。笔者一直主张制定统一的行政程序法典，笔者认为，制定统一行政程序法典至少在下述方面优于分别制定单行法：其一，有利于行政程序法制的统一，以避免分别立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突，以及由此引起的对行政相对人的不公正：相同情况不同对待，或不同情况相同对待；其二，有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞（在某些领域、某些事项上有法可依，在其他相关领域、相关事项上却无法可循），以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立法成本的节约，以避免单独分别立法（在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量行政行为的程序是相同，或者说是应该相同的，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等）导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的"操作规则"，以防止滥权和腐败，同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材，全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育，显然，这种教育功能是个别的单行法难以企及的。

当然，行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。

统一行政程序法典是否应规定行政行为实体规则。目前学界和实务界的大多数人对于我国应制定统一行政程序法典已基本达成共识，并已开始拟制法典试拟稿。但对于该法调整的范围和应包括的内容却仍存在着较大，甚至是很大的争议，其中之一即是统一行政程序法典是否应规定行政行为的有关实体规则。笔者属主张应规定实体规则之列。之所以如此主张，理由有三：其一，行政法由于调整范围广泛，各类行政法律关系差别很大，故在实体规范上很难制定或编篡成统一法典。但是行政法的有关基本原则，如依法行政原则、比例原则、诚信和信赖保护原则等，有关一般规则，如行政行为的效力、成立、生效、合法的条件、撤销、无效、废止的条件和法律后果等，均普遍适用于各领域的各类行政行为。为使这些原则、规则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循，在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的；其二，行政法的上述实体基本原则与程序基本原则，如公开原则、参与原则、回避原则、听取相对人的意见原则、不单方接触原则、职能分离原则等，是紧密联系的，行政行为的一般实体规则，如效力、生效、失效的条件、法律后果等，与行政行为的开始、进行、终止等程序规则是紧密联系的，将此二者规定在一起显然有利于对行政行为的统一规范。如将二者分割，将那些具有实体性的基本原则、规则分散规定于各种不同的单行法中，其对行政行为规范的效果肯定要差很多；其三，现代行政程序立法，在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋势，如德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、我国的台湾、澳门地区，均在行政程序法典中规定了相关的实体问题。

行政程序法典是否应调整内部行政行为。许多学者认为，行政法是调整行政主体与行政相对人关系，即外部行政关系的法律规范系统，故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序，而不调整、规范内部行政行为的程序。但是，我们考察国外、境外的行政程序法律文件，发现实际情况并非如此，不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的单行法律、法规，就是一些国家和地区的行政程序法典，同样也有规定内部行政行为程序内容的。笔者主张我国行政程序法典应适当规范内部行政行为的程序。理由如下：其一，有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影响其权益，有时甚至影响甚巨，如授权、委托、、公务协助等。因此，行政程序法典对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范；其二，有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨，如行政处分，包括对其人身权、财产权进行一定限制，以及开除公职等，对这类内部行政行为，行政程序法典应规定最低限度的程序制约，如要求遵守正当程序原则等；其三，内外行政程序有时很难区分，如审批许可程序，在同一个行政行为中，可能内外程序交织，行政程序法对之规范，自然应统一规范，而不应（实际也不可能）对二者加以区分，只规定纯外部程序而不规定内部程序。当然，在很多情况下，内外行政行为还是可以区分和应该区分的，行政程序法主要应规范外部行政行为的程序，内部行政行为程序则主要应由专门的内部行政法律文件规范。

行政程序法典是否应规范抽象行政行为。抽象行政行为包括行政立法行为（制定行政法规和规章的行为）与其他规范性文件的行为。对于行政立法行为，我国现已有立法法和国务院的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其程序作了较详细的规定；而对于行政机关其他规范性文件的行为（这类行为在数量上大大超过行政立法行为），目前尚无统一的法律或法规加以规范。对此，行政程序法典应如何处理，立法者可以有四种选择：其一，在统一程序法典里不规定任何抽象行政行为程序，行政立法仍适用现行法律法规规定的程序，其他规范性文件行为则另制定专门单行程序法规范；其二，在统一程序法典里不规定行政立法程序，行政立法仍适用现行法律法规规定的程序，但对现在仍无程序法规的其他规范性文件的行为则设专节予以规定；其三，在行政程序法典里对抽象行为程序予以统一规范，现行法律法规规定的程序可继续适用的，在法典里予以重新规定；现行法律，法规规定的程序不宜继续适用的或现行法律，法规没有规定而应该规定的程序；法典对之作出新的规定，今后抽象行政行为的程序一律以法典为准；其四，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，但现行法律法规规定的行政立法程序可继续适用，行政立法即遵守统一程序法典规定的抽象行政行为程序的一般原则，又遵守立法法和两个行政法规规定的行政立法具体程序规则，至于对现行法律法规尚未规范的其他规范性文件的行为，法典则应予以具体规定。笔者建议立法者做第四种选择，此既有利于保障法制统一，又不致使行政程序法典过于庞大，还有利于保障现行法制的一定的稳定性。

行政程序法典是否应调整特殊行政行为。行政程序法典通常以一般行政行为（抽象行政行为和具体行政行为）为调整对象，对于某些特殊行政行为，如行政合同、行政指导等，是否可纳入和应纳入其调整范围，是一个值得研究的问题。行政合同具有双方性，而一般行政行为具有单方性；行政指导具有非强制性，而一般行政行为具有强制性，对二者很难确立完全统一的程序规则。对此，有人主张对行政合同、行政指导等特殊行政行为单独立法，在统一的行政程序法典里对之不作规定。但是国外、境外的一些行政程序法典有专章规定行政合同、行政指导的趋势。之所以在统一程序法典里规定，是因为这些行政行为在现代社会，在民主化、市场化的条件下，具有了越来越重要的地位和作用；之所以设专章规定，是因为这些行政行为确实有不同于一般行政行为的特殊性，很多问题难于对之作统一规范。笔者主张我国行政程序法典应设专章对行政合同、行政指导作出规定。单独立法可能难于在短时间内提上立法日程，而对这两种行为的规范却具有迫切性。

第9篇：行政程序法范文

「关键词行政　程序　立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样，主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称，而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件，通常不被认为已经制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世纪初以来世界许多国家越来越普遍的立法现象。20世纪初，西欧一些国家首先制定行政程序法；20世纪中期，美国制定了联邦行政程序法，对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响；特别是20世纪后期，更多的国家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的兴起和发展在人类政治文明、制度文明进步史上的意义非同寻常。从对国家权力进行约束的意义上讲，人类政治文明、制度文明的进步表现为三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出现。在这次浪潮中，法律并不对国家权力的来源进行约束，而且法律本身充满着不平等，但法律的出现毕竟意味着国家权力运行方式的确定化、有序化，对国家权力有了源自它本身的适当约束。第二次浪潮是现代宪法的出现。在这次浪潮中，法律实现了对国家权力来源的约束，一切不合法的国家权力不被法律所承认，为建立平等公正的法治扫除了政治障碍，奠定了制度基础，对国家权力有了根本性的约束。第三次浪潮就是行政程序法的出现。这一次浪潮不满足于对国家权力的总体约束，而是进一步对国家权力的行使过程（主要是行政过程）进行具体的约束。毫无疑问，第三次浪潮要以第二次浪潮为前提，否则就不可能出现第三次浪潮，但它并不从属于第二次浪潮，而是有其独立的不容忽视的历史地位。行政程序法所构建的是国家权力行使过程中全方位的民主化和法治化，因而它是适应当代政治、经济、社会生活的必然的法律现象，这已为相关的学界所公认。[②]

早在上世纪80年代后期我国起草行政诉讼法的过程中，就有过起草我国行政程序法的设想和建议。最近十几年，对于我国是否应当尽早制定行政程序法的问题进行了许多讨论。有的专家学者主张先分散地制定各类行政行为的程序法，待条件成熟后再制定统一的行政程序法，也有的主张尽快制定统一的行政程序法。现在，人们更加普遍认识到，我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件，我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求，社会生活中发生的许多问题都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天，摆在我们面前的任务，已经不是探索“要不要”制定、“什么时候”制定行政程序法，而是“怎样”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及几个基本问题，一是对我国行政程序法的各个立法目的之间的关系要有一个明确的界定，处理好保障公民程序性权利与提高行政效率之间的关系；二是对我国行政程序法的结构要有一个基本的考虑，处理好行政程序法与各类行政行为的程序性规定之间的关系；三是对行政程序法律关系主体的规定要有一个适当的原则，处理好行政程序法与行政组织法的关系，既要避免把行政组织法的内容规定到行政程序法中来，也要避免以内部程序为理由妨碍公民程序性权利的实现；四是对行政程序法中的实体性规定要有一个正确的认识，使实体法与程序法互相依托、融为一体；五是对行政程序法与行政复议法、行政诉讼法之间的关系要有一个合理的把握，使三种程序法形成有机的衔接。这几个基本问题对于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在对这些基本问题谈一些初步的看法。

二、保障权利与提高效率并重及其体现方式

法律的立法目的常常不是单一的，许多法律都有两个甚至多个立法目的。如果各个立法目的之间存在抵触的可能性，就需要明确界定它们之间的关系，这被称为法律的“目标模式”。确定法律的目标模式非常重要，它决定着一部法律的主要制度安排，并且影响着这部法律每一项具体的制度安排。所以，把目标模式称为某部法律的“灵魂”，并不过分。

行政程序法主要有两个立法目的，一是保障公民程序性权利；二是提高行政效率。[③]这两个立法目的存在着互相抵触的可能性，保障公民的程序性权利，可能影响行政效率，为了提高行政效率，公民的程序性权利就要在一定情况下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也会影响对公民程序性权利，为保障公民的程序性权利，行政效率也要作一定的“牺牲”。“克制”也好，“牺牲”也好，都不能没有限制，要有一定的度，因此，对行政程序法的两个立法目的之间的关系需要加以明确，确定行政程序法的“目标模式”。根据对各国行政程序法的研究，行政程序法主要有两种立法模式，一种是“权利模式”，侧重保障公民的程序性权利；另一种是“效率模式”，侧重提高行政效率。

近几年，我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究，得到比较广泛认同的主张是，我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”，也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”，应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。[④]

这里要讨论的问题是，在制定行政程序法时怎样体现这个模式，这个问题至今还未有深入研究。

一般地分析，在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法，第一个办法，把目标模式同立法目的写在同一个条文中，用以表明各个立法目的之间的关系；第二个办法，把目标模式作为一项基本原则，与法律的其他基本原则规定在一起，用以指导这部法律的实施；第三个办法，在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。

用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先，目标模式在性质上不是立法目的，而是对各个立法目的之间关系的确定，因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次，目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则，因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定，而不是关于立法目的之间关系的原则性规定，因而目标模式也不能当作基本原则来规定。再者，采用前两个办法还可能引起实施过程中的问题。设想在行政程序法的立法目的或基本原则中列条规定“保障公民权利与提高行政效率具有同等重要的意义”，如果在具体的制度设计中不对权利与效率的冲突作出具体的规定，就等于把这种冲突交给法律的实施者去解决，成为立法的“遗留问题”；如果在具体的制度设计中对权利与效率的冲突作出具体规定，又会因为同时存在着原则性规定而给法律实施者提供用原则性规定否定具体规定的可能性，反而给法律的实施造成不必要的混乱。

所以，在制定行政程序法时，应当采用第三个办法，就是把“权利与效率并重”作为立法者的指导思想，在设计具体制度时逐个地解决权利与效率之间可能发生的冲突，这样才能使“权利效率并重模式”落到实处。也就是说，目标模式应当是立法者经过深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者对立法目的之间关系的处理原则；它也不是法律的基本原则，而是立法者处理各项原则之间关系的基本思路。因此，目标模式应当体现在每一项制度设计中，而不是把它直接以条文方式写出来。

至此，我们还应当作进一步思考：在设计行政程序法的每一项制度时，应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”？具体的说，可通过以下方式：

第一，通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”，就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证，可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度，这样，可以用正式听证保障公民的程序性权利，也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达，可以设计直接送达、邮递送达和公告送达；可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说，各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式，既为保障公民权利提供途径，也为提高行政效率创造条件。

第二，通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化，一是指各种程序制度本身的规定要具体，二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是，如果关于程序制度适用的规定不具体，那么程序制度的多样化就会形同虚设。在正式程序和简易程序并存的情况下，要具体规定在何种情况下适用正式程序，何种情况下适用简易程序，这样有利于避免行政机关不适当地选择简易程序，以保障公民的程序性权利；同时也有利于避免公民不适当地要求行政机关适用正式程序，以提高行政效率。

第三，通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化，就是使程序制度层层递进、环环相扣，前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础，后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况，在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率，而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利；或者倒过来，在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利，而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率，从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。

可以相信，用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”，可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。

三、行政行为的多样性与行政程序法的总分式结构

行政程序法与诉讼法一样，都是程序性法律。程序具有“时间性”这一基本特征，它对程序性法律的结构产生重要影响，使程序性法律在结构上基本按照“时间流程”安排各项程序制度，形成以时间为主线的“线性结构”。刑事诉讼法和民事诉讼法都是这样。行政程序法作为程序性法律，在结构上也应当考虑到程序的时间性，也应当采用这种“线性结构”。但是，行政程序法与诉讼法又有不同之处。诉讼法通常只规定某一种诉讼行为的程序，比如刑事诉讼法只规定刑事诉讼行为的程序，民事诉讼法只规定民事诉讼行为的程序，而不把各种诉讼程序规定在同一部诉讼法中。这样，诉讼法在结构上不需要考虑两种以上诉讼行为程序之间的关系。行政程序法则不同，它把各种行政行为的程序规定在同一部法律中，包括行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各种行政行为的程序制度。这样，行政程序法在结构上就不能只考虑程序的时间性，还要考虑各种行政行为之间的关系。这是制定我国行政程序法在结构上必然要遇到的一个重要问题。

据上所述，行政程序法的结构大致有三种选择：第一，并列式-按照行政行为的类别确定行政程序法的基本结构。整个行政程序法分为若干部分，每一部分为一种行政行为的程序，各个部分内部采用线性结构，但整个行政程序法不是线性结构，而是并列结构。这种结构的特征是以行政行为的类别为结构基础，程序的时间性从属于行政行为的类别。第二，总括式-打破行政行为的类别界线，按照行政程序的时间性确定行政程序法的基本结构。这种结构与诉讼法的结构十分相似，其特征是以程序的时间性为结构基础，行政行为的类别从属于行政程序的时间流程。第三，总分式-行政程序法分成两大部分，上半部分采取总括式，下半部分采取并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式，既作通则性规定，也作分则性规定，能统则统，不能统则分。我国行政程序法应当采用哪一种结构方式，下面作一些更为深入的分析。

第一，并列式结构不可取。这种结构使行政程序法像一部各类行政行为程序法的“汇编”，由于各类行政行为的程序有许多共性，因而这种结构使许多程序制度在同一部法律中大量重复，整个法律冗长、拖沓。表面上看，这种结构似乎有一个优点，就是各类行政行为的程序自成一体，方便法律的实施。但这个优点完全可能被法律的冗长、拖沓抵销掉。所以，世界各国行政程序法基本上都不采取这种结构方式。

第二，总括式结构也有不足。这种结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组，显然能够克服并列式结构冗长、重复的缺陷，使行政程序法结构简洁、条理清晰。但它不能兼顾各类行政行为特有的程序制度，为此，各类行政行为还需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分发挥作为行政程序法典的作用。

第三，总分式结构是较好的选择。其一，总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动复杂、多样，为了实现行政法制的统一，应当力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难，各国主要谋求在程序上实现行政行为的统一。行政程序法担负着这个重要使命，它要在程序上实现行政行为的统一性。采用总分式结构，以通则性程序制度为主体，就能使行政程序法不负这一使命。其二，总分式结构能够较好地处理行政程序法与各类行政行为法的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法，因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范以及特有程序规范。如果行政程序法不能与各类行政行为法有机地衔接起来，整个行政法体系依然是松散的。总分式结构通过适当的分则性规定可以起到与各类行政行为法衔接的作用，使行政法体系形成一个有机整体。其三，从根本上讲，总分式结构是行政法体系对行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位，它与各类行政行为法形成“扇形”结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构，处于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取总分式结构。所以，总分式结构被大多数国家的行政程序法所采用。

总体上认识总分式结构的合理性并不困难，但是，如何具体地构建总分式结构，还需要作进一步研究。主要研究两个问题：

第一，如何设计通则性规定。从理论上讲，通则性规定应当“跳出”各类行政行为，另行设计适用于各类行政行为的程序制度。但是，在具体立法中，许多国家和地区的行政程序法却以行政决定程序为主线设计通则性规定，这应当引起我们的注意和思考。在各类行政行为程序中，行政决定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政决定基本上涉及行政活动的全过程；二是它具有终极性，行政决定能够穷尽行政活动所能做的行为；三是它具有具体性，行政决定能够对相对人的权利义务产生具体的影响。所以，以行政决定程序作为通则性规定并不妨碍制定通则性规定的目的。而且，以行政决定程序作为通则性规定还可以避免在分则性规定中对行政决定程序再行规定，避免条文的重复。因此，以行政决定程序作为通则性规定是设计通则性规定应当考虑的一个重要方案。当然，这种通则性规定只能是各类行政主体在作出行政决定时都应遵循的最基本的程序制度。或者是各类行政主体在作出行政决定时的最低程序要求。简单说，这也就是正当程序的基本要求，任何行政决定都不得违反正当程序要求。

第二，如何把握分则性规定的限度。行政程序法要包含行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各类行政行为的程序制度，作为行政程序法的分则性规定。但是，这些行政行为有的已经制定相关的专门法律，有的将来可能制定专门的法律，行政程序法对这些行政行为的程序不能不规定，但又不能规定得过多，否则就会与专门的法律重复，这就需要把握一定的限度。从各国行政程序法的经验和我国其他法律处理类似问题的做法来看，可以以三种规定为限。一是原则性规定，即在行政程序法中规定可作为专门法律的基本原则的规定；二是接口性规定，即在行政程序法中规定引据性条款，作为与专门法律的衔接；三是补缺性规定，即在行政程序法中只对一些需要法律作出规定，但又不可能制定单行法的重大的基本程序制度作出规定，其他程序制度则由专门法律规定。

四、内部程序的外化与外部程序的内化

从是否涉及相对人程序性权利义务的角度，行政程序分为内部程序和外部程序。内部程序不涉及相对人程序性权利义务，仅对行政机关适用；外部程序涉及相对人程序性权利义务的规范，适用于行政主体与相对人双方。行政程序法除了规定外部程序以外，要不要规定内部程序？目前，不少学者认为行政程序法应当规定内部程序，[⑤]而且迄今没有看到与此相反的意见。

分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法，可概括为两种情况。一种是“外部程序型”，只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少，主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”，既规定外部程序，也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。[⑥]由此看来，在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。

应该说，行政程序法规定内部程序是必要的。其一，从总体上讲，内部程序是外部程序的前提或基础，不规定内部程序，外部程序无法展开。比如，行政程序的启动有两种情况，一种是行政主体依相对人的申请启动，一种是行政主体依自己的职权启动。无论哪一种方式，都要以行政主体的存在为前提或基础。而很多行政主体是通过内部程序建立的，没有关于行政主体成立的内部程序，外部程序便没有前提或基础。所以，正如民法要对民事主体作出规定一样，行政程序法也要对行政主体作出规定。其二，内部程序和外部程序并无严格的界限，它们常常随着具体情况发生转化或渗透，内部程序可能转化外部程序，外部程序可能渗透到内部程序中去。比如行政机关内部的会议纪要，从理论上似应属于内部程序，但在有关行政信息公开的程序制度中，或者在有关制定行政规范的程序中，很可能属于涉及相对人权利义务的“外部”程序。又如调查，一般来说属于影响相对人权利义务的外部程序，但它显然会渗透到行政主体内部，比如对行政机关工作人员进行调查时的人数作出规定。其三，许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。比如，行政机关之间的相互关系对相对人权利义务就有影响，如果行政机关之间不能很好地协调，互相推诿或者互相争抢管辖权，就可能对相对人产生不利影响。因此，在行政程序法中应当对内部行政程序加以规定。

但是，行政程序法对内部程序应当规定到什么程度？是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来？这个问题应当进一步研究。对此，似应从以下两个方面把握：

第一，注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况，为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到，外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础，。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况，主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后，这些内容在性质上并不改变，依然属于内部程序，它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定，是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴，不应当在政程序法中规定，比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来，在立法时比较容易把握，较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上，行政程序法不应当规定具体行政机关的职权，它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖，为了防止行政机关超越职权，可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权，有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。

第二，注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时，行政程序法应当对这种内部程序加以规定。比如，行政机关派出执行调查的人数，看起来是一个内部程序，但是由于这种内部程序涉及相对人权利义务，便应当在行政程序法加以规定。再比如，听证主持人的确定，看起来也是一个内部程序，但它对相对人权利义务的影响很大，因而各国行政程序法都对此予以规定。在规定外部程序制度时，会在许多环节上涉及到内部程序，由于外部程序的需要，有关的内部程序便外化为外部程序。这些内容在行政程序法中规定之后，其性质发生了变化，从内部程序转化为外部程序。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时，显然应当时时注意这个问题。实践中，内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工，常常转化为对外的独立审批权，要相对人自己逐个盖章；一级政府内的各个职能部门，更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果，就使一项许可经常要盖几十以至几百个章，严重影响公民权利，也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。

五、实体规范与程序规范的互相依托

行政程序法除了规定程序规范外，要不要规定实体规范？这也是制定行政程序法应当研究的基本问题。其他国家和地区的行政程序法在这个问题上做法不一，大致分为两种类型。一类是“程序型”，行政程序法只规定程序规范，不规定实体规范。属于这种类型的国家主要有美国、瑞士、日本、韩国等。另一类是“程序与实体并存型”，行政程序法不仅规定程序规范，还规定实体规范。属于这种类型的以联邦德国为代表，包括奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。[⑦]

有的学者阐述了行政程序法应当规定实体规范的理由。一是认为，程序法中规定实体规范的做法在我国立法实践已有先例，比如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》等，属于程序法，但其中也不乏实体规范。二是认为，实体规范作为程序法的补充，不但不会改变程序法的根本属性，反而更有利于程序法价值的实现。三是认为，行政实体法有很多重要原则和内容来不及立法，这些原则和内容是行政程序法起码的前置内容或先决条件，若不在行政程序法中作出规定，行政程序法就得不到应有的支撑。由此得出结论，行政程序法主要规定程序规范，但同时还要规定一些必要的实体规范。[⑧]

我同意行政程序法应当规定实体规范的主张，但上述有些理由不尽妥当。我认为，在行政程序法中规定实体规范，并不是作为程序法的补充，也不是作为权宜之计，而是作为行政程序法应有的组成部分；行政程序法中的实体规范具有特定的性质和一定的范围，在制定行政程序法时要认真把握。

首先，要正确区分程序规范和实体规范，不要误将程序规范当作实体规范。一些论说中把关于行政行为、行政合同效力的规定称为实体规范，这就扩大了实体规范的范围，误将一部分程序规范当成了实体规范。比如说，在行政程序法中很可能规定这样两个条文：一是“行政决定自行政决定书送达当事人之日起发生效力”；另一个是“行政决定的履行构成犯罪的，行政决定无效”。这两条规定都是关于行政行为效力的，但并非都属于实体规范，只有后一条才是实体规范，而前一条应当属于程序规范。区分程序规范与实体规范的标准在一般情况下比较容易掌握，程序规范是关于行政主体和相对人在行政活动过程中的权利义务的规定，实体规范是关于行政主体和相对人在行政活动发生前或完成后的权利义务的规定。但是，当一条规范所规定的内容在时间上刚好处在行政活动过程的开始或结束处，就比较难以认定它是程序规范还是实体规范。这时，我们应当慎重对待，仔细鉴别。

其次，行政程序法中的实体规范与其他行政管理法律中的实体规范在性质上有重大区别，不能混为一谈。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各类行政管理法律中有许多实体规范，这些实体规范所针对的对象是相对人的行为，所规范的内容是相对人应受管理行为的构成要件。即使在行政处罚法这样的在很大程度上也对行政行为本身进行规范的法律中，针对相对人行为、对相对人行为的构成要件作出规定的实体规范也占很大比例。而行政程序法则不同，它完全不规定针对相对人行为的实体规范，只规定关于行政行为本身构成要件的实体规范。这样的实体规范如果另行制定法律加以规定，既没有必要，也不符合逻辑，它们完全应该是行政程序法的组成部分。

再次，程序规范与实体规范有时十分紧密地联系在一起，这时，如果在立法上人为地把它们割裂开来，反而有害。比如，行政程序法很可能作这样的规定：“具有下列情形之一的，行政决定无效：（一）行政机关无权作出该行政决定的；（二）行政决定严重违反法定程序的；（三）行政决定的内容不可能实现的；（四）行政决定的履行构成犯罪的；（五）行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的。”其中前两项是程序性的，后三项是实体性的，它们十分紧密地联系在一起，如果把它们分开，硬把后三项规定到其他法律中去，其结果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范围内的特定性质的实体规范是行政程序法的必要组成部分，制定行政程序法时必须将之置于我们的视野之内。

六、行政程序与复审程序的有机衔接

行政复议和行政诉讼都是相对人在对行政行为不服时寻求救济所遵循的程序，可以将其统称为“行政复审”。绝大多数有关行政行为的法律都要考虑行政行为与行政复议和行政诉讼的关系，行政程序法作为规范行政行为程序的基本法律，更应当处理好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系。

各国行政程序法处理行政程序与行政复议和行政诉讼的关系有两种做法，一是把行政复议和行政诉讼的程序制度直接规定在行政程序法中，不再另行制定行政复议法和行政诉讼法；二是另行制定行政复议法和行政诉讼法，行政程序法只规定行政程序与行政复议和行政诉讼相衔接的条款。采取第一种做法的主要是美国行政程序法，其他大多数国家的行政程序法都采取第二种做法。我国行政程序法不宜采用第一种做法，而应借鉴第二种做法，主要理由是：第一，我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法，没有必要因为制定行政程序法而废止这两部行之有效的法律；第二，行政程序法与行政复议法和行政诉讼法分开，更符合我国的情况。我国法律体系的建构与大陆法系相似，比较注重对法律关系的分析，根据法律关系的不同而制定不同的法律。行政复议和行政诉讼同行政程序在法律关系上有明显不同，不宜规定在同一部法律中。这样，衔接好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系便成为我国制定行政程序法需要考虑的一个重要问题。

行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接主要有两个方面：第一，程序起止上的衔接。行政程序法的有关规定可以成为行政复议和行政诉讼开始的条件，比如行政复议机关在何种情况下可以启动复议程序，法院在何种情况下可以受理行政案件，需要依据行政程序法的有关规定。关于这种条件的规定就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接处。第二，判定依据上的衔接。行政程序法的规定成为行政复议和行政诉讼中对行政行为的合法性进行判定的依据，比如在行政复议或行政诉讼中判定一个行政行为有效还是无效，需要依据行政程序法的有关规定。这样，行政程序法中影响到行政行为有效性的各种规定实际上都有可能影响行政复议和行政诉讼，这些规定实际上也就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的“宽泛”的接口。

根据以上分析，在制定行政程序法时一定要从行政复议和行政诉讼的角度对有关规定进行审视，考察行政程序法的有关规定是否有利于行政程序同行政复议和行政诉讼的衔接，既要避免从行政程序进入行政复议和行政诉讼时出现不应有的障碍，影响对相对人权利的保护；也要避免过早从行政程序进入行政复议和行政诉讼，影响行政主体充分行使行政职权；还要避免行政复议和行政诉讼中缺乏行政程序法应当提供的判案标准。总之，要加强法律之间的协调性，使行政法制形成一个“统一场”。

七、结语

制定行政程序法需要考虑的问题很多，除了上面探讨的这些问题以外，还有许多重要问题有待研讨，比如听证制度、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题，一要借鉴外国有益的做法；二要以我国的情况为基础；三要注意理论创新。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类，一类以美国为代表，一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性，有许多共同的原则和制度，但是两者的区别也比较大。我国的行政程序法在总体上不宜仿照美国行政程序法，因为从我国国情看，没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们总体上适宜借鉴大陆法系国家的行政程序法，但同时也要博采众长，借鉴美国行政程序法对我国有益的制度，比如听证制度。制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动，在这一立法活动中，行政程序法理论一定会同时得到深入发展。

参考文献

[①]例如，1925年，奥地利国会通过《普通行政程序法》，对欧洲大陆生产了重大影响。1928年捷克公布有关行政程序的行政命令，波兰制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的热潮。见应松年主编：《行政程序法立法研究》，北京：中国法制出版社，2001年3月版，第29页。

[②]根据我国学者现有的研究，行政程序法的兴起和发展有三次：第一次是20世纪20年代至二战；第二次是二战至20世纪90年代；第三次是20世纪90年代至今。参见同上，第203页。

[③]学者提及的行政程序法立法目的通常有三个，一是保障公民权利，二是提高行政效率，三是防止行政机关滥用权力。其中第三个目的在逻辑上和实践中均可以被前两个目的吸收，因而提两个目的就足矣。所以，学者们在进一步讨论立法目的之间的关系时，通常把第三个目的放在一边，只讨论前两个目的之间的关系。参见同上，第156—176页。

[④]姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，载《中国法学》（京）1996第5期。

[⑤]邢鸿飞：《行政程序立法中的三组关系》，载《法学》（沪）2002第9期。

[⑥]王万华著：《行政程序法研究》，北京：中国法制出版社，2000年版，第143—147页。