行政法规制定程序条例精选(九篇)

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第1篇：行政法规制定程序条例范文

    应不应该制定统一的行政程序法，与应不应该制定行政程序法的问题不同，它并非是一个理论问题，而是一个实践性的问题，这种必要性是从实践中产生的。我们可以就已经制定的单行法来讨论这一问题：

     第一，制定统一的行政程序法可以解决行政机关规避法律的问题。1996年行政处罚法颁布实施后，由于行政处罚的设定和程序已经有了较为详尽的规范，不久就出现了行政机关通过设定行政强制措施避开行政处罚的问题。再如行政许可法去年生效后，出现了大量所谓将“许可类许可”转为“非许可类核准”的做法。这样做的目的无非是规避行政许可设定权、实施程序的规定。如果制定了统一的行政程序法，将在很大程度上解决行政机关规避法律、逃避程序法适用的问题。

     第二，统一的行政程序法的制定能够保障程序公正。程序公正应当表现为对相对人有同样影响的行政行为，相对人可以享有大体相当的程序权利。但是由于分散式的程序立法，相对人面临行政处罚时可以享有得知处罚理由的权利、陈述的权利、申辩（听证）的权利等；而在面临强度甚至超过行政处罚的行政强制措施时，却不能享有上述起码的程序权利。显然，这种程序的不均衡影响了贯彻“程序公正”原则，而制定统一的行政程序法，可以使行政机关有法律效力的行为统统有程序法可依，让公正的行政程序充分发挥作用。

    第三，统一行政程序法的制定可以节约立法资源。我们以行政立法程序为例。立法法规定了行政法规起草过程中通过座谈会、论证会、听证会听取群众意见的程序；接着国务院的行政法规《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》又分别对行政法规规章的起草、制定的程序，规定了与立法法规定同样的程序。那么，其他行政规范性文件的起草要不要听取群众意见呢？回答是肯定的。还有与抽象行政行为十分接近的定价、政府决策、行政规划、征用土地等要不要听取意见？也要。可见，要不要听取意见是有标准可循的，那就是凡属对群众利益有实质影响的事情，都应当听取群众意见。但是如果没有统一规定，在立法上就需要一项一项规定下去，一方面易产生遗漏，另一方面浪费已经十分紧缺的立法资源。

    另外，关于在制定统一的行政程序法之前制定了若干单独的行政程序法，是否浪费了“资源”的问题。应当看到这些单独的程序立法，在我们这样程序法制建设经验还不多的国家是十分必要的经历。另一方面，对统一行政程序法而言，它们是特别法，特别法没有规定的，行政程序法就是起码的程序要求。

     第四，制定统一的行政程序法便于执法。我们观察一下分别制定行政程序法的立法模式下行政机关的执法活动，会吃惊地发现，我们行政机关及其工作人员从事任何一项活动或者作出一个法律行为，就要像学者那样，首先给这个活动或行为定个性，然后再决定适用什么程序，而且一旦适用得不正确，可能造成过程程序违法。这实际上将我们的行政执法活动大大复杂化了。为什么不可以简单地判断，只要这个活动对相对人有影响，就应当遵循某些最低限度的正当程序？因而，制定一个统一的行政程序法，对行政程序的最低要求或起码要求作出规定，应该更便于行政执法。

第2篇：行政法规制定程序条例范文

为了兑现中国政府的入世承诺，进一步规范直销，打击传销，国务院制定和颁布了《直销管理条例》和《禁止传销条例》，从立法上规范直销行业的发展，显示了政府对于中国直销行业健康发展的高度重视。

一、中国现行直销立法的指导思想和立法目的

中国现行直销立法的基本法律文件《直销管理条例》和《禁止传销条例》，从立法形式到立法内容。都秉承着以下立法指导思想：

第一，符合中国政府入世承诺和WTO规则。根据入世承诺，中国政府应当在2004年底取消对外资在无固定地点的批发或零售服务方面的恨制。并制定与WTO规则和中国入世承诺相符合的关于无固定地点销售的法规。这里所称的“无固定地点销售”。其最主要形式之一就是直销，作为国际社会间一个负责任的成员，中国政府一向十分注重履行，自己的对外承诺，制定《直销管理条例》与《禁止传销条例》正是履行人世承诺的一个重要举措。

第二，坚持从严监管。在直销经营模式下，由于买卖，双方信息不对称、隐藏性、分散性等特点。诚实信用至关重要。在目前中国直销行业自律不能足以承担起更多的市场规范功能、社会诚信普遍缺失、直销行业亟待依法规范的情况下，为保护消费者的合法权益，维护市场交易秩序，构建稳定和谐的社会，政府必须在规范直销行业的监管中有所作为。

第三，谨慎渐进地开放直销市场。目前。直销在中国还不是一种成熟的营销方式，需要政府和社会的监管。中国的直销立法显然要以中国直销行业发展的现状为依据，从实际出发，认真总结直销在中国发展过程的经验教训，不能照搬国外的经验。

基于上述指导思想，中国现行直销立法的目的在于：“为规范直销行为。加强对直销活动的监管，防止欺诈，保护消费者的合法权益和社会公共利益”，“为了防止欺诈，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，保持社会稳定”。

首先：直销立法的主要目的是规范直销行为。按照《直销管理条例》的规定，在中国境内从事直销活动，都应当遵守《直销管理条例》。为此，《直销管理条例》对直销活动做了较为详尽的具体规定，包括对直销员、直销企业，直销企业与直销员关系的规范等等，并通过规范主体。来规范直销行为。应当说，规范直销行为在客观上就是确认直销作为合法经营方式的存在，使直销经营方式在中，国具有了合法性或者正当性。

其次，直销立法的重要目的在于加强政府有关部门对直销活动的监管，严防传销行为的发生。《直销管理条例》对于直销企业设立的条件和程序做了强制性规定，对直销企业涉及消费者权益和社会公共利益的具体制度做了相应的规定，对违反《直销管理条例》的行为做了处罚规定。直销立法的政府监管，包括对直销企业从设立到终止的全过程监管，以及对直销企业运营过程全方位的监管。

再次。直销立法的直接目的是防止欺诈，保护消费者的合法权益和社会公共利益。《禁止传销条例》通篇内容都表现了这一立法目的，通过打击传销，为直销行业的健康发展铺平道路。

最后，直销立法的最终目的是维护社会主义市场经济秩序，保持社会稳定。《直销管理条例》和《禁止传销条例》以稳定社会秩序为立法的核心。明确政府监管直销活动的职责，防范和查禁扰乱社会安定的非法传销，努力构建社会主义和谐社会。

二、中国现行直销的立法形式

直销业进入中国以来，中国政府多次试图通过法律形式对直销行业进行规制，其立法形式也几经变革。所谓直销立法形式，是指规制直销业的法律制度所采用的具体表现形态。我国的立法形式分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。从法律的位阶上，由人大及其常委会制定的法律，其效力高于行政法规和规章，由国务院制定的行政法规的法律效力又高于国务院部门制定的规章，下位法要服从上位法。采用何种法律形式规范中国直销行业，体现了立法者的立法取向。

在直销业引人中国的初期，国家工商总局发出的《关于制止多层次传销活动中违法行为的通告》、《关于查处多层次传销中违法行为的通告》，国务院办公厅发出的《关于停止发展多层次传销企业的通知》，虽然具有一定的法律效力，但从立法形式上讲，仅属于规范性文件的范畴。

随着直销业在中国的发展和传销行为的日趋泛滥，国家工商总局颁布了《传销管理办法》，虽把直销立法形式上升为政府部门规章，但还不能适应对当时较为混乱的传销市场环境治理整顿的需要，国务院办公厅又了《关于禁止传销经营活动的通知》。此后，中国直销业发展及其立法陷入低谷，直至2005年8月，国务院正式颁布《直销管理条例》和《禁止传销条例》，将中国直销立法的形式上升到行政法规的高度，这在中国直销立法史上具有里程碑的意义。

首先，有利于对直销进行集中规制。鉴于中国直销业的发展需要系统的监督管理，因而选择单独制定一部集中规范直销行业的法规，可以保证立法体系的科学性和立法内容的可操作性。

其次，有利于保证中国直销法律制度的实施效力。从法律位阶上看，行政法规仅居于宪法和法律之下，其他低位阶的规章不能与现行行政法规相悖。由于中国当前直销环境较为复杂，所面临的问题较为尖锐，加之中国相关地方性法规、政府部门规章的出台又相对混乱，地方保护主义广泛存在，因此需要一部较高位阶的行政法规予以规制，以减少直销法律实施中可能面临的法律冲突问题。

最后，有利于协调政府部门的监管关系。中国过去的很多直销立法规定都由国家工商总局等政府部门以部门规章形式出台，国家工商总局虽然对直销行业有着重要的监管职责，但根据政府部门权限划分，商务部对直销企业准入、申办等也具有管理职责。如果直销立法采用部门规章形式，就可能造成对直销监管的交叉或空白。以行政法规的形式立法较好地解决了执法协调问题，便于明确不同执法部门的职责和权限，使中国直销业的监管体系更加合理。

三、中国现行直销立法对“直销模式”的规制

《直销管理条例》第3条规定：“本条例所称直销，是指直销企业招募直销员，由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者推销产品的经销方式。”

由此可知，我国目前允许的直销模式，仅限于直销企业招募直销员，由直销员在固定营业场所之外，直接向最终消费者推销产品的经销方式。在这种模式中，仅仅存在直销企业――直销员――消费者三个环节。直销员作为直销企业的雇员，将直销企业的产品推销给最终消费者，但不得通过继续发展下线的方式伸展销售链条。对此，《禁止传销条例》第2条规定：“本条例所称传销，是指组织者或者经营者发展人员，通过对被发展人员以其直接或者间接发展的人员数量或者销售业绩为

依据计算和给付报酬，或者要求被发展人员以交纳一定费用为条件取得加入资格等方式牟取非法利益，扰乱经济秩序，影响社会稳定的行为。”因此，直销员的计酬依据只能是其销售业绩，而不包括其直接或间接下线销售业绩的提成，以及发展下线所取得的报酬，这从根本上否定了国外广为采用的多层次直销在中国的合法性。

中国现行直销模式有如下特色：

第一，严格禁止多层次直销。与国外绝大多数国家相比，中国的直销立法对直销模式的规定不仅形式单一，而且态度谨慎。不但不允许多层次直销中的发展下线以及复合式计酬方式，而且即便在单层次的计酬中，也有着严格的限定。例如，《直销管理条例》第24条规定：“直销企业至少应当按月支付直销员报酬。直销企业支付给直销员的报酬只能按照直销员本人直接向消费者销售产品的收入计算，报酬总额(包括佣金、奖金、各种形式的奖励以及其他经济利益等)不得超过直销员本人直接向消费者销售产品收入的30％。”

第二，中国法律所允许的单层次直销行为与国际上对单层次直销的通行规定存在差别。根据《直销管理条例》中的相关规定，“直销企业从事直销活动，必须在拟从事直销活动的省、自治区、直辖市设立负责该行政区域内直销业务的分支机构(以下简称分支机构)。直销企业在其从事直销活动的地区应当建立便于并满足消费者、直销员了解产品价格、退换货及企业依法提供其他服务的服务网点。服务网点的设立应当符合当地县级以上人民政府的要求。”其中，关于“服务网点”的规定在很大程度上限制了“没有固定销售地点”的含义，此规定虽然允许直销员进行无店铺的面对面推销，但至少在其从事直销活动的地区并非实质上的“没有固定销售地点”。另外，根据《直销管理条例》第4条规定，只有在中国境内设立的企业方可申请成为直销企业。这也消除了国外公司直接到中国进行“没有固定销售地点”销售的可能性。

综上所述，中国现行直销立法规定的直销模式与国外差别较大，体现了中国当前直销业转型与发展的特点。但是，这并不意味着中国直销立法理念与国际通行规定脱节。通观其他各国直销立法，大都经历了一个从严格限制到逐渐放开的过程。中国政府对当前直销模式的选择，是在特殊环境下权衡的结果，是在规范当前中国直销业的发展，稳定直销市场秩序中的理性选择。

四、中国现行直销立法对“合法直销行为”的界定

按照《直销管理条例》第3条的规定，“合法的直销行为”可以解释为：由“合法的直销企业”招募的“合法的直销员”从事的“合法的直销活动”的行为。由此，“合法的直销行为”至少有如下三层含义：一是直销企业应当合法。只有符合要求并获得商务主管部门批准的企业方可从事直销活动，否则该行为属非法直销行为。二是从事直销活动的直销员应当合法。《直销管理条例》第三章对直销员资格的合法做了专章的规定。三是直销行为应当合法。直销行为主要包括进行推销时的行为，以及销售过程中的权利义务等内容。《直销管理条例》第四章对“直销活动”做了专章规定。另外，商务部、国家工商总局的《直销产品范围的公告》中；将直销的范围作了限制，按照规定。对此范围以外的商品进行的直销活动也属非法直销行为。

在《直销管理条例》对“合法直销行为”做出明确界定的同时，《禁止传销条例》从反方向明确规定了法律所禁止的直销(传销)形式：一是组织者或者经营者通过发展人员，要求被发展人员发展其他人员加入，对发展的人员以其直接或者间接滚动发展的人员数量为依据计算和给付报酬(包括物质奖励和其他经济利益)，牟取非法利益的。二是组织者或者经营者通过发展人员，要求被发展人员交纳费用或者以认购，商品等方式变相交纳费用，取得加入或者发展其他人员加入的资格，牟取非法利益的。三是组织者或者经营者通过发展人员，要求被发展人员发展其他人员加入，形成上下线关系，并以下线的销售业绩为依据计算和给付上线报酬，牟取非法利益的。只要符合上述形式之一，部属于法律所禁止的传销范畴。这些规定为《直销管理条例》的正面规定做了必要的补充，以防止对“非法直销行为”规定的遗漏。

与国外相关法律相比，我国《直销管理条例》与《禁止传销条例》对“合法直销行为”的界定明显严格。这种严格限制虽在一定程度上不利于中国直销业的发展，但统观全局，这是中国政府在权衡效率与稳定后做出的选择，对中国直销业长远发展有益无害。

首先，这是在借鉴其他国家直销法律制度和总结中国规范直销与打击传销的基础上做出的。《直销管理条例》与《禁止传销条例》中规定的许多法律制度，例如关于直销活动中的冷静期制度。企业设立中的保证金制度、准入限制制度等等，都在很大程度上借鉴了国外相关立法的成功经验。在此基础上，中国直销立法又根据中国直销业的现实环境，加入了更多的限制条件，如对直销产品范围的严格界定等。可以说，这种严格的界定是国外立法经验与中国实际相结合的产物。

其次，中国直销业在十余年发展过程中，合法直销与非法传销鱼目混珠。直销市场极不平静，人们对直销业的社会评价普遍偏低。为了直销行业的全局、长远利益，对直销业必须规范、稳定发展，甚至可以在一定程度上牺牲部分效率以谋求整个行业的稳定发展。为此，在界定“合法直销行为”时。现行直销立法从直销企业、直销员、直销行为等多个角度进行规制，以防止非法直销行为或其他投机行为危害中国直销业的发展。

第三，有利于创造中国直销业未来发展所需的条件，培育健康的直销市场。《直销管理条例》在界定“合法直销行为”时，设定了较高的直销企业入门条件、强制直销企业培训直销员等等，为中国直销行业的发展创造了条件，其长远意义将在中国直销业未来的发展中逐渐凸现。

五、中国现行直销立法中的“监管制度”

从内容上看，《直销管理条例》虽专设“监督管理”一章，规定了工商行政管理等政府部门对直销企业、直销员、直销行为的监管权限和管理职责。但从广义上讲，《直销管理条例》中关于直销企业准入制度、保证金制度、退货制度、信息报备与披露制度等都属于政府部门对直销行业监管的范畴。其中，“准入制度”是对直销企业设立资格的监管，由此可以排除不适合的企业进入直销领域；“退货制度、信息报备与披露制度”是对直销企业经营过程的监管，以预防直销企业或直销人员有损他人利益的行为；“保证金”制度则旨在提高直销企业承担责任的能力，属于对损害补偿的监管。

与《直销管理条例》相呼应，《禁止传销条例》对政府机关查处传销行为的权限和程序做了严格规定，是为配合《直销管理条例》的实施而制定的一部专门法规。

《直销管理条例》与《禁止传销条例》对直销业的监管是“全过程、全方位”的监管。所谓“全过程”，是指政府监管贯穿于直销企业从设立前到清算后的整个过程：所谓“全方位”，是指政府监管体现在直销行为所涉及的直销企业、直销人员、消费者、甚至监管机关等各个环节。虽然《直销管理条例》与《禁止传销条例》属于行政法规的范畴，但其中的一些监管制度体现着明显的经济法思想与理念。如自购买直销产品之日起30日内，产品未开封的，消费者与直销员均可要求退货制度，是在以市场作为资源配置机制的基础上，政府出于维护社会公共利益的目的，要求企业承担相应的社会责任。政府通过干预和限制直销企业的部分权利，达到追求实质正义的目的。

第3篇：行政法规制定程序条例范文

关键词：行政规划；征收；行政程序；公众参与

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）06-0115-02

一、“公众参与”与行政程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新《条例》）颁布已经整整两年，然而其实施效果与公众之期待仍有较大差距：一方面，新《条例》较之前的《城市房屋拆迁管理条例》在规范行政程序和完善权利救济方面有了较大的进步；另一方面，新《条例》在司法实践中是否能够充分发挥保障公民权利的功能，还有待观察。本文以新《条例》第九条第二款为中心，从行政程序法角度探讨其在行政诉讼中适用的可行性与可能性。

“公众参与”作为行政程序法上“正当程序”的必要组成部分已成为常识[1]，我国的行政程序法律规范中的听证制度、信息公开制度等与公众参与相关的制度也日渐完善。但有些“公众参与”相关条款只是原则性宣示而缺乏具体操作步骤和追责机制，使得这些条款成为具文。具体到新《条例》，其第九条第二款明确把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必要程序，更有利于规范决策和规划的制定，以及从源头上保障公众对房屋征收的知情权和参与权[2]。强调作出征收决定的具体程序的合法性来否定被征收人的主张，认可了整个具体行政行为的程序合法性。那么，本条款对于行政行为的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。

二、对新《条例》第九条第二款的分析

首先，从行政立法的宗旨出发，《条例》第九条第二款属于规划控制条款，与旧《条例》相比，本条款意图构建对行政征收之前的行政规划的有效控制机制，正如王锡锌教授所言，“规划”才是规范征收保护私有财产的真正“源头”[3]。而且，规划在很大程度上决定征收范围，规划一旦确定则很难补救[4]。最初新《条例》的草案中并无此条款，本条款在草案第二稿中才出现，以凸显规制规划行为的重要性。从行政程序法的角度来说，本条规制的对象是行政规划，遵守行政程序在此显得尤为重要。从其他相关的法律规范角度来说，本条款对应《城乡规划法》第二十六条第一款，有上位法依据；同时，依据《政府信息公开条例》第十条和第十一条，对于行政规划的论证的相关信息也属于政府主动公开的信息范围，这也为《条例》第九条第二款的实施提供了可行的配套措施。在已经存在法律和行政法规规范的情况下，《条例》不作重复性规定而用概括语言进行设定程序性要求，正是为了强调行政规划中公众参与的重要性[5]。

其次，从新《条例》的整体角度来看，第九条作为第八条“公共利益”的延续，也存在着界定和限制公共利益的功能，第九条第二款是对征收决定的首层限制。从行政程序角度来讲，本条款也是房屋征收补偿的行政行为的程序起点。既然规划程序和之后的具体的征收决定程序属于同一章，那么本条也应当与之后的具体的程序规定一样，具有同等的程序约束力和司法适用性。

从以上两点，可以看出：在行政诉讼中，被征收人以征收人的征收前的规划行为程序违法为由请求法院撤销政府的征收决定从法律规定和立法精神上来讲是完全可行的，而且还能够发挥原告在行政诉讼举证方面的优势：行政机关必须有充足证据证明其征收前的行政规划行为符合法定程序，这能够对行政机关的行政规划行为和征收决定的决策起到有力的制约作用。另外，被征收人选择从行政规划家督主张行政机关程序违法，说明被征收人在维权的时候视角更为宽广，策略选择也更为理性。新《条例》将《城乡规划法》中的规划程序和房屋征收程序联系起来，显然是为原告主张被告违反行政程序提供了一个新理由。

然而，新《条例》第九条第二款在实践中也存在着被虚置的危险。本条使得抽象的行政规划与被征收人具体的权益产生联系。《城乡规划法》第二十六条属于抽象规定，在新《条例》出台前，原《城市房屋拆迁管理条例》第三条虽然规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划”，但并没有对行政规划的做出进行程序性限制，而《城乡规划法》第二十六条是否能够作为否定拆迁行为程序合法性的理由，则并无明确说法。新《条例》将征收和拆迁分离，并在征收程序中明确将公众参与和科学论证作为行政征收的合法性要件，以保证规划的科学性和民众的可接受性，正如有人认为，新《条例》第九条第二款的规定，意在防止“伪论证”的出现，而为达此目的需要建立论证司法审查制度[6]。那么，城乡规划材料，包括做出城乡规划材料的程序记录，都是行政诉讼中法院审查的对象。这实质上是司法权的扩张。而对行政规划的司法审查，其实质是对公共利益的限制。如果说新《条例》第八条关于公共利益的界定主要是针对行政机关，在行政诉讼中法院可以通过对第八条的复述而避免对“公共利益”做出具体的认定，那么，第九条第二款则表明：未经广泛征求社会意见并科学论证，以实现公共利益作为前提的行政规划是可撤销的。面对原告以具体的理由主张个案当中涉及的行政规划程序违法，法院很难简单否定。但如果一旦认定行政规划未经广泛征求意见和科学论证（或者论证不科学），则撤销的不仅仅是具体的征收决定，同时还要撤销全部或部分行政规划。这种风险是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政机关，也不愿激被征收人。而且在诉讼中，适用本条款可能导致法院对抽象行政行为的审查，进而直接突破《行政诉讼法》的规定，如下图所示：

因此，在行政诉讼中法院要判断规划行为的程序合法性，首先要判断行政规划是具体行政行为还是抽象行政行为，但是对具体行政行为和抽象行政行为的区分应当在立案审查之时完成。此类案件特殊之处就在于，被征收人并非直接针对行政规划行为，作为征收决定上游行为的行政规划行为并不能在立案时予以定性。

三、结论

从法律和行政法规的立法原意出发，新《条例》第九条第二款本身应该是被征收人的杀手锏，它将行政程序对征收的规制回溯到征收的上游行为：行政规划。这一规定不仅为《城乡规划法》第二十六条在行政诉讼中的适用开辟了途径，同时也使得行政程序的规制彻底贯穿了国有土地上房屋征收和补偿的整个过程。但是，本条款的司法适用意味着法院将承担起更大的职责，也有可能导致法院对抽象行政行为的合法性审查，在《行政诉讼法》等相关法律修改之前，法院在实践中并不大可能从行政程序的角度来适用本条款，被征收人在行政诉讼中试图以该条款为依据申请法院撤销行政征收决定，应该会是徒劳的。

在新《条例》颁布后，政府在按照旧《条例》的思路，主张城乡规划与征收拆迁的绝对分离，则有狡辩之嫌。如果政府要避免在此处出现尴尬，要么严格遵守行政规划的法定程序，认真进行意见收集和科学论证，或者将规划草案提交同级人大或人大常委会，由权力机关通过，则可规避这类风险。从被征收人角度来说，新《条例》第九条第二款仍然应当作为其维权的重要依据之一。尽管在诉讼中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政规划的制定方面真有程序瑕疵，则被征收人应当依据法律法规维权。本条真正落实，一要靠行政机关自身程序意识的增强，二要靠法院的通过行政诉讼进行监督。只有让行政机关意识到违反行政程序的风险，监督才能够起到实效。

参考文献：

〔1〕汤德宗.行政程序法论[M].台北：元照出版公司，2005.65.

〔2〕褚建好，等.国有土地上房屋征收与补偿实务指南[M].北京：中国政法大学出版社，2012.46.

〔3〕王锡锌.国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用[M].北京：中国法制出版社，2011.54.

〔4〕薛刚凌：国有土地上房屋征收与补偿条例理解与运用[M].北京：中国法制出版社，2011.53.

第4篇：行政法规制定程序条例范文

一、听证制度缺乏统一的立法

（一）我国的听证制度尚缺乏统一的立法

对于听证制度，我国《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》分别作出了一些规定。而且，针对不同的行政行为设置了不同的听证法律条文。但是，从这一现状中我们可以看出，我国听证制度的立法模式属于分散型的，没有统一的立法。这种立法模式使听证制度难以成为一个严格有序的程序制度，使听证制度的法律精神难以得到统一。

（二）我国行政听证制度缺乏具体实施细则

从我国各地举行听证会的实践情况看，我国的听证制度还没有可供操作的具体细则，没有规范、标准的程序。这样在一定程度上既影响了听证会的效率，也影响了听证的效果。

二、听证制度的适用范围过窄

在我国的《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》中，对行政听证的范围规定过窄许多应该被规定在听证范围中的事项却被排除在外。

第一，限制人身自由的行政处罚被排除在行政听证范围之外，《中华人民共和国行政处罚法》规定，当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。但我国《治安管理处罚条例》颁布非常早，没有规定听证程序，根据其规定，被裁决行政拘留的公民不服公安机关的裁决，只能向上一级公安机关提出申诉。由此可见，限制人身自由的行政处罚不适用听证程序。但是，这一规定明显与《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的相违背，从法理上说，处罚越重就越应当给予受处罚人有抗辩的权利和机会。将限制人身自由的行政处罚被排除在听证范围之外，不符合《中华人民共和国行政处罚法》“保护公民、法人或其他组织的合法权益”的宗旨的。

第二，未将抽象行政行为全面纳入到行政听证范围内。抽象行政行为是指行政机关制订具有普遍约束力的规定性文件的活动，包括两大类即行政立法行为和行政规定的制订行为。当前，《中华人民共和国立法法》规定了我国行政立法即行政法规、行政规章的制订过程的听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证范围。这一规定使得抽象行政行为的听证范围不全面，听证流于形式。

第三，对具体行政行为的听证范围仅限于行政处罚和行政许可领域，并且在行政处罚和行政许可范围内，听证的范围依然狭小。具体行政行为除了行政处罚和行政许可外，还包括行政强制措施、行政征收、行政裁决等，这些行政行为的实施都会影响到相对人的权利和义务，将这些行政行为排除在行政听证的范围之外，显然不利于公平正义的实现。同时，在行政许可法这一相对先进的法律中，对听证适用范围的规定仅限于：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项以及直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项。由此规定可以得出，不涉及重大利益关系的事项，不允许进行听证。

三、听证参与人范围小，选择范围不明确

目前，我国的听证参与人范围较窄，仅指行政相对人，具体指被行政机关认为与作出的具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，即在行政关系中的直接利害关系人。这一规定将第三人排除在外，使得第三人无法参与听证中来。这样既不利于保护第三人的合法权益，也不利于案件的调查。

另外，在听证程序中，听证会的参加主体更是不科学，听证会代表的产生目前是推荐与选拔相结合，对各地、各部门推荐的代表要由组织者审核后聘请。结果，很多的学者、教授、工程师等等一系列收入不菲的人出现在听证会上，代表全体利益的身影很难寻觅，即使有，由于知识、见识、经验的差别，出现了也无济于事，使得他们完全没有听证参与的积极性。

四、听证主持人资格不明，相对独立地位没有确立

我国法律对行政听证主持人制度做出了一些规定，但是过于原则，没有落实到具体规定上，相比于国外的行政听证主持人制度，我国的听证主持人制度还存在着明显的不足：1、没有明确规定听证主持人的性质和法律地位；2、听证主持人的权限不明；3、关于回避的规定过于原则；4、缺乏禁止单方面接触的规定。

五、对听证笔录约束力的规定不明确

听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在听证程序中有极其重要的意义。虽然目前我国的《中华人民共和国行政许可法》中明确了应该把听证笔录作为行政机关作出行政许可决定的依据。但这是远远不够的，行政行为岂止行政许可这一种？对于其他进行听证的行政行为也都应该在听证上制作笔录，并将听证笔录作为行政行为作出的重要依据。而且，我国目前的法律规定中，对于听证笔录的约束力规定不明确，这样容易导致听证会“听了白听”的结果。

六、行政听证程序缺乏相应的监督和救济机制

第5篇：行政法规制定程序条例范文

    关键词:银行 银行监管 我国银行监管法制

    一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

    自1949年建国以来,我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段,计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期,1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

    《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批,监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责,[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为

    与此同时,还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有:《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多:《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

    从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看,我国银行监管法制似乎已不仅初步成形,而且可谓较为“完善”了,尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是,深入分析既有的监管法制,我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷,而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面:

    第一,监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行的银行管理规章(包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式)。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体,但是现实并非如此,尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先,后两类文件并未真正起

    我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于:其一,缺乏制定规范性文件的效益理念,使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释,绝不在于重复强调法律法规的某些内容,因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二,缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三,制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期,政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

    第二,监管法制的制度选择不利于实现有效监管,也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一

    当然,我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关,因为国有银行的资产是国有资产,倘若像一般私法关系那样广泛自治,可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是,从国有银行商业化的角度来看,这种选择并不利于市场主体自主地位的确立,也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整,事实也正如此。

    另外,我国中央银行制定的大量银行监管规章,没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发,而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多,且极为细致入微,诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。

    第三,监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场,该法虽为“金融监督管理”设了专章,但遗憾的是不仅条文数上仅有7条,而且每个条文的内容均为原则性的规定,如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”;第32。检查监督时,检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求,提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银

    再次,法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任,而金融业务又具有很强的专业性,况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求,为加强银行监管的有效性,笔者认为我国也应对人民银行工作人员,尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题,在《人民银行法》第49、50条有所规制,另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单,有待立法进一步完善。

    第四,监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中,但是对存款保险制度等监管手段,则尚未予以足够重视,存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明,存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此,自20世纪70年代以来,不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管,尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险,倘若不及时采取有效措施,不良资产及其带来的风险将进一步强化,存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定

    程度上可促成这些风险的降低和防范。

    市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时,中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构,以及其他原因主动退出市场时,中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章),但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单,仅有原则性的4个条文,诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外,我国尚无针对一般企业的破产法,[16]何况银行不同于一般企业,它的破产有可能引发一系列的社会问题,法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题,并在20世纪80年修正支付法,公开对商业银行援助,运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。

    在谨慎要求方面,《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然,这些指标过于简单。为此,中国人民银行作了进一步规定,即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法,该办法设置的指标分为监控指标和监测指标,前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标;后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回营风险。

    我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定,诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管,或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实,这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]

    第五,监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文,即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度;第60条要求健全稽核和检查制度,并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督;第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷:其一,规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需时与合法。银行监管法制健全的国法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局,并可要系统的再监管,势必使该机制处于虚设的状态。

第6篇：行政法规制定程序条例范文

论文摘要：听证制度作为一项重要的程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度。听证制度在我国确立并有了较大发展，但其适用范围狭窄且没有明确统一的适用标准。故有必要确立其适用范围的标准：行为标准和利益标准，并不断完善行政听证程序。

回顾行政听证制度在《行政处罚法》中第一次出现至今20年间，它以较强的生命力在不断发展壮大着。随着行政程序价值在依法行政过程的凸显，作为行政程序核心制度的行政听证仍将发挥着举足轻重的作用。在这样的背景下回顾行政听证的适用在我国的发展历程，分析其不足，使其不断得到完善具有积极意义。

一、我国行政听证适用范围的现状

从理论上讲，听证可分为正式听证和非正式听证。我们关注较多的则是借鉴了司法程序的正式听证。行政听证的适用范围是指行政法上影响当事人哪些权利的行政行为必须经过听证。我国对行政听证的规定散见于相关法律法规，从中可以了解我国行政听证的现状。

(一)对行政听证适用范围的现行规定

1.行政听证在行政处罚领域中的适用。1996年审议通过的《行政处罚法》中确立了听证制度，并且是现代意义上的听证制度第一次在我国出现。该法明确规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人，当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。听证程序在行政处罚中适用，促使行政案件公开、公正地处理，有利于保护相对人的合法权益。这在我国行政程序法发展史上具有里程碑意义。

2.行政听证在政府定价中的适用。1998年实施的《中华人民共和国价格法》又使听证制度的适用从具体行政行为向抽象行政行为方面迈进了一步。价格法规定，制定关系群众切身利益的公共事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格指导部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。正式听证程序在价格法中的适用，改变了过去政府定价程序上的单向性，注意发挥经营者、消费者在政府价格行为中的积极性，将调查听取有关方面的意见作为政府定价中的重要程序，从而有效地保障了公民的合法权益。

3.行政听证在行政立法中的适用。2000年实施的《中华人民共和国立法法》中规定了行政立法听证，该法第五十八条规定“行政法规在起草过程应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。国务院公布的《行政法规制定程序条例》亦明确规定行政法规审稿直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益的，国务院法制机关可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。事前的听证程序在一定程度上弥补了抽象行政行为缺乏行政救济和司法救济的不足。

4.行政听证在行政许可领域中的适用。2004年实施的《行政许可法》顺应时代需要亦引入了听证制度。该法第四十六条规定“法律、法规规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。尽管之前理论界一直对行政许可是否适用听证存有争议，但随着社会经济和行政法治的发展，我国对行政许可听证给予了肯定，这可谓在行政法治化、民主化上又迈进了一步。

5．行政听证在其他领域的适用。除了以上主要领域适用行政听证程序外，一些部门规章还就行政复议过程中的听证程序作了规定，如海关行政复议听证程序，城市规划、城市房屋拆迁行政裁决中的听证程序，国土资源部的国土资源听证规定。此外，我国已加入世界贸易组织，作为成员国，WTO协议要求我国在涉外行政管理领域注重程序公开、透明，行政听证制度也因此在相关领域得以适用。实践中行政听证适用范围的扩大，既是理论推演的结果，更是现实的迫切需要。

(二)现行规定中存在的问题

从行政听证的现行规定中不难发现其适用范围呈扩大趋势。但我国在行政听证的适用范围这方面确也有明显的不足之处。

1.行政听证在行政处罚领域中适用范围狭窄。行政处罚法仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额的罚款等”这三类行政处罚适用听证程序，而把限制人身自由这一最严厉的行政处罚排除在听证范围之外。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益，位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障，这显然既不合理也不公正。

2.行政听证在其他行政管理领域中的适用范围狭窄。在行政处罚法中确立听证制度后不久就有学者预测了行政听证适用范围的发展趋势：从现定的三种行政处罚种类向其他行政处罚种类拓宽；从行政处罚向其他具体行政行为拓宽；从具体行政行为向抽象行政行为拓宽。[1]而近年来我国行政领域内的立法也恰恰体现了这一趋势。在行政管理领域对行政相对人合法权益可能造成影响的不仅仅限于行政处罚，行政许可、行政指导、行政收费和行政强制措施等其他具体行政行为同样会对当事人的合法权益造成损害，故从全面保护当事人的合法权益出发，行政听证适用范围的扩大不仅是行政民主化的要求，也是符合世界潮流的。

3.行政听证程序适用范围没有明确统一的标准。我国对于行政听证的规定散见于相关法律法规中，比较零散，没有统一明确规定。这种状况影响了行政程序的权威性，而且不便于具体操作，可能使行政机关对行政听证的适用流于形式。随着实践发展的需要，更多的行政管理领域要求适用听证程序，但由于缺乏关于适用范围的明确统一的标准，有些行政行为是否该适用行政听证程序一时难以下结论。而且我国行政听证程序往往是在实践的迫切要求下才得以适用的，谈不上对其适用范围有科学合理的规定。

二、确立完善行政听证适用范围的标准

听证程序作为正当法律程序的核心，就其作用而言应适用于所有行政机关的行政行为，但考虑到采用听证的成本消耗，公共利益和个人利益的平衡，行政过程中效率与公正的平衡，所有行政行为都适用听证程序是不现实的，所以要有科学的标准来界定行政听证的适用范围。借鉴国外相关经验，界定行政听证范围一般涉及两类标准，即行为标准，或者利益标准。

转贴于

(一)行为标准

所谓行为标准，就是指根据行政行为的性质和种类规定适用听证程序的范围。大陆法系国家大多在其制定的行政程序法中采用行为标准来规定听证范围。从行政行为的范围看，听证在美国、韩国、葡萄牙、澳门地区和台湾地区等既适用于具体行政行为也适用于抽象行政行为。以听证制度非常发达的美国为例，在美国法律上，听证包括在宪法的正当法律程序中。根据具体案件的性质，听证的形式可以从正式的听证到非正式的会谈，以及合于两者之间的各种形式。正当法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。美国《联邦行政程序法》规定了行政机关制定行政法规的听证范围，适用正式听证程序的法规由法律明确规定，其他法规不适用正式听证程序而适用非正式听证程序。同时规定了行政机关裁决具体事项的听证范围。对哪些行政行为可以适用听证程序各国规定不一，从宏观上看，美国的听证适用范围最广，既适用于法规制定，又适用于具体案件的裁决。德国适用于行政行为，即相当于对具体案件进行裁决的行为。根据联邦德国行政程序法的规定，涉及当事人权利的行政行为公布前，应当给予当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。因此，当事人原则上在一切具体行政案件中享有听证的权利，但该法也规定了例外情形。有些国家的法律规定听证程序限于对当事人不利的行政行为中，如日本《行政程序法》规定正式听证程序仅限于撤消许认可、直接剥夺相对人资格或地位、对董监事等做出解职这三种不利处分。

我国适用听证的事项，基本可以将其归为两大类：第一类，决定类：听证会的结果影响特定人的权利义务，包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁许可等；第二类，决策类：听证会的结果影响不特定人的权利义务，包括行政立法、政府价格决策、城市规划等。两者的性质和对听证的需要是不一样的，适用的规则也应当有所不同。

决策类相当于抽象行政行为。抽象行政行为由其性质和特点决定了一旦其不公正合理，以后将产生普遍而长远的危害，即使将来能通过事后的法律程序得到救济也会造成一定的损失。因此，需要通过事前的听证程序来弥补这种不足。美国联邦行政程序法中对行政机关制定行政法规的听证范围作了规定，把抽象行政行为纳入了听证的范围，这一点值得借鉴。我国著名学者应松年教授介绍说，美国对抽象行政行为的听证有一定的标准要求：第一，抽象行政行为必须听证，如果涉及老百姓的利益，没有听证的抽象行政行为成为规范后，法院对这规范可以不采纳；第二，所征求的意见必须记录在案；第三，作出规范时，必须表明确实已考虑过这个意见。[2]

(二)利益标准

所谓利益标准，就是根据行政相对人在行政程序中的不同利益确定听证程序的适用范围。从世界范围来看，适用听证程序保护的权利范围也在扩大。以美国为例，根据正当法律程序的要求剥夺公民自由、财产权必须举行听证，法院后来又通过判例将正式听证的适用范围扩大到所谓的特权领域。并且“合法期待”也适用听证程序，合法期待即可期待的利益，包括已经拥有并希望继续拥有某种合法权利，及行政机关承诺或延续给予某种利益。基于合法期待，如果某人已经拥有某项许可证，当他申请更换许可证时就享有继续拥有该许可证的合理期待，如果行政机关拒绝其更换申请，就应该履行听证的义务。或许是基于这样的理论或是行政管理领域的迫切需求或两者兼有之，我国2004年实施的《行政许可法》就规定了听证程序。

在我国，公民的基本权利由宪法规定并由其它法律予以具体化而受保护，公民直接受到行政权影响的权利主要有：(1)人身自由权，行政处罚法中的行政拘留就是对公民该权利的限制。(2)财产权，公民的财产是公民生存的物质基础，而在行政管理领域公民、组织的财产权受行政权的影响最大且范围最广。财产权包括通常意义上的财产所有权，还包括国有企业的经营自主权、企业经营执照的申请权、特种行业的经营许可权、知识产权等(3)社会经济权利，这些权利包括就业权、劳动权、休息权、获得社会救济社会保障、社会补助的权利。(4)社会文化权利，包括受教育权、升学权、从事科学文化艺术创作及其它文化活动的权利，这些权利都是人类文明发展所必不可少的。有权利必有救济，故对行政行为可能侵犯的权利有必要进行事前的听证，以保护相对人的合法权益。

此外，确立行政听证适用范围时也应遵循个人利益和公共利益均衡原则和成本不大于收益原则。任何制度程序的设置都要尽可能作周全的考虑，在确立行政听证适用范围的标准时，也该对听证的免除事项作规定。我国在规定行政听证免除事项时，应考虑以下因素：第一，决定对个人利益的影响程度；第二，个人利益与公共利益的平衡；第三，公正与效率的协调以及给财政和行政带来的负担。同时借鉴各国的规定，免除听证的事项应包括：(1)对当事人有利的决定以及对当事人权利影响轻微，无听证的必要；(2)涉及国家安全的决定；(3)紧急情况；(4)可以通过计算、实验等方式解决事实争议的；(5)根据行政决定依法作出的行政执行行为；(6)涉及人数众多或作出大量相同种类行政行为的。对行政听证适用范围的标准作出界定并对排除事项作出规定是我国今后立法过程不可忽视的一个重要环节。

参考文献：

第7篇：行政法规制定程序条例范文

事实上，对于教师惩戒权的滥用和怠用情况，法律作为国家制定的调整社会关系的强制性规范对规制教师惩戒权的行使发挥了一定作用。特别是对于教师滥用惩戒权致使学生权益受损的行为，民事法律规范能在一定程度上保护学生的合法权益，并为教师惩戒权的行使划出边界。比如，《民法通则》第一百一十九条规定“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用”。《侵权责任法》第十六条也规定“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入”；第三十八条则规定“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任”等等。但依靠民事法律法规来规范教师惩戒权的行使存在着严重不足。这种不足主要体现在以下三个方面：

其一，民事法律规范侧重于限制教师惩戒行为的滥用，并不能有效规制教师消极怠用惩戒权的现象，甚至在一定程度上加剧了怠用现象的发生。由于教师行使惩戒行为而侵犯学生健康权等民事权利的诸多案例渐次呈现于报刊，作为被告的教师往往败诉并承担一定的民事责任。这样的结果带给教师的冲击绝非普通民众所能感知。他们在“无过便是功”的想法驱使下，自然选择怠于行使惩戒权的方式，以求自我保护，或者干脆对学生选择放任，任其所为而不加禁止。

其二，民事法律规范对教师惩戒权的规范更多是救济性的，而且只针对已发生了因教师惩戒权滥用而侵害学生合法权益的情形，对那些惩戒明显失当但尚未达到民事侵权程度的行为显得无能为力。教育教学活动中的惩戒行为具有多样性和多变性的特点。除了可能造成学生合法权益受损的体罚之外，常见的还有批评、隔离、勒令悔过、留置、剥夺某种特殊权利、罚作业、罚做事、找家长、没收物品、赔偿损失等等，这些惩戒行为即便不符合比例原则、超出学生因过错应承受的惩罚幅度，也基本上不会侵犯学生的民事权利。因此，民事法律规范是不可能对教育惩戒行为加以有效规制的。

其三，民事法律规范虽然划出了教师惩戒权行使的底线，但仅仅由民法来规范教师不能做什么还远远不够，更需要其他法律部门来规范教师应当做什么、具体该如何做。民法是调整平等主体之间的财产和人身关系的法律规范，教育法则是调整教育行政关系的法律规范，两者的区别在于教育行政法律关系中的主体之间具有明显的隶属性。对于教师惩戒权而言，作为被惩戒对象的学生本身就是教育环节的被管理对象，因而，运用民法规范来处理具有一定隶属性的教育行政法律关系也是不合理的。显然，单纯通过私法途径规范教师惩戒权的行使已不能适应社会现实的需要，公法特别是行政法的主动介入就显得至关重要。尽管也有论者认为教育法是一个独立的部门法，但教育法具有明显的行政法属性，更多时候被归入行政法部门。和其他部门法律不同的是，行政法所调整的法律关系当事人地位不平等，代表国家公权力的教育行政机关在教育过程中主导着教育的发展，教育目标的实现也与教育行政机关的行政行为密切相关。因此，行政法在应对教师惩戒权问题上的主动介入，对于调整和规范教育行政行为、平衡教育行政法律关系主体各方的权利和义务有着不可替代的作用。

二、教师惩戒权行使中行政法规制的缺失

有学者认为，由于在我国现行的行政法律规范文本中，尚不存在“教师惩戒权”的明确法律概念，因此教师惩戒权的行使缺乏法律依据，并由此认为法律意义上的教师惩戒权仅是一种应然权力，而非现实存在的权力。然而，一项权力存在的关键在于该权力有法律规范对其进行一定程度的规定或者通过法律解释足以被认可，而并不一定需要法律规范在形式上存在学术性很强的概念表述。纵观我国现行的行政法律规范，完全可以找到教师惩戒权的法律依据。《教师法》（文中无特殊说明，均指中华人民共和国现行有效的法律法规，下同）第八条规定，制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象，是教师应履行的义务，虽未明确规定教师惩戒权，却也为教师实施惩戒权作了必要的限定。当然《教师法》第七条规定的教师享有“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”的权利，以及第二十八条规定学校及其他教育机构有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利，则明确规定了教师对学生的管理指导权和学校对学生的管理处分权。教育部通过处于法律位阶之下部门规章的形式，进一步规范了教师惩戒权的行使。以义务教育为例，教育部颁布的《中小学班主任工作规定》第十六条明确规定：“班主任在日常教育教学管理中，有采取适当方式对学生进行批评教育的权利。”这给中小学班主任这一特殊的教师群体惩戒学生提供了直接法律依据。同时，《义务教育法》第二十九条也明确规定，“不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益”，对教师的惩戒权手段进行了限定，可以看作是教师行使惩戒权的行政法规范体系完善的信号。不过，虽然教师惩戒权的行使并非完全没有法律依据，但应该承认现行的法律规范与教育活动的现实需要相比仍有待完善。当下行政法律规范对教师惩戒权的规制存在着诸多不足。

第一，有关法律规范中的概念较为模糊，与法律的明确性要求不相适应。法律规范的基本特点之一就是确定性，从而确保其严肃性和权威性，为实践提供可参照的范例。我国有关法律规范对教育惩戒措施的模糊概念，使相关法律规范的确定性大打折扣。比如《义务教育法》第二十九条规定：“教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。”其中如何界定变相体罚以及体罚与一般惩戒的区分标准，理论上众说纷纭，现实中标准不一。从实际执行来看，这样的规定宣示作用远大于规范作用，在强调保护受教育者利益的同时，并没有明确受教育者的利益底线，不仅引发教师在行使惩戒权时的迟疑，也造成受教育者在维护自己合法权益时的困难。同时，该法的规定过于原则性，对“体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严”等行为没有详尽解说，实际不可能成为直接援引使用的法律根据。

第二，下位法对上位法的细化作用依旧空泛，缺乏实际可操作性。法律层面的原则性规定仅解决了权力有无的问题，而下位法对权力如何行使问题欠缺具体规定，对教师惩戒权行使问题上的自由裁量权缺乏必要限制。以《中小学班主任工作规定》为例，该规定仅明确了“日常教育教学活动”这一较为空泛的前提、惩戒方式与失范行为之间的相当性原则以及“批评教育”这一惩戒目的，而缺乏对教师惩戒权的具体适用情形、可选择的具体惩戒方式等重要内容的具体规定。虽然该规定第二十一条作出了“各地可根据本规定，结合当地实际情况，制定中小学班主任工作的具体实施办法”的立法授权，但各地教育行政管理机关一方面缺乏对教师惩戒权的科学认识和系统研究，另一方面也缺乏从实践中总结经验并制定切实可行规则的魄力，导致各地对该规定的实施细则往往只是关注学校以及本地教育行政管理机关如何对班主任进行培训、管理等事项，而忽略了师生关系问题上教师惩戒权科学合理行使的问题。

第三，有关法律规范体系过于笼统，细化规定的覆盖范围不足。教师惩戒权既是一个法学问题，也是一个教育学问题。由于不同教育阶段有着不同的教育理念和教育规律，所以笼统而不加区分地规定教师惩戒权问题并不合理。我国行政法律规范对教师行为的规制是区分教育阶段的，这也要求一个合理的教师惩戒权规范体系应尽可能覆盖所有教育阶段。而现实情况则不容乐观。一方面，法律法规对于高等教育阶段教师是否享有惩戒权以及惩戒权如何行使缺乏较为明确的规定。另一方面，既有法律法规仅明确了班主任等具有日常管理责任的教师享有惩戒权，而对普通任课教师以及代课教师、实习教师等群体是否享有惩戒权缺乏相应规定。科学区分不同教育阶段的教师所享有的惩戒权，并根据各阶段特点作出具体明确的细化规定，将有助于完善教师惩戒权规范体系。

第四，有关法律规范体系不完整，缺乏对教师怠于行使惩戒权的处理规定。教师惩戒权不仅是教师的职业权利，更是国家教育权的组成部分，具有鲜明的权力属性。作为一种权力，除要在法律范围内行使不越权之外，也要求积极作为而不能怠用失位。虽然我国《教师法》、《中小学班主任工作规定》等在不同程度上规定了教师惩戒权的相关内容，但却缺乏有效的监督机制处理教师消极怠用惩戒权的情形，无法督促教师积极行使惩戒权。现行法律法规对教师教育管理行为的评价主要是通过考核制度来实现的。我国《教师法》也设有专章来规范考核制度，《教师法》第三十四条规定通过考核等方式提高教师素质，第二十三条规定，考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见。教师本人消极行使惩戒权自不用说，学生群体对此不仅并无反感甚至高度拥护，其他教师也没有足够的动力去反映现实中的问题，这就导致现有考核制度难以有效促使教师积极行使惩戒权。

此外，教师惩戒权的行使缺乏程序性规定也是当下亟待解决的问题。不经法定程序随意惩罚学生，必然会加大教师使用惩戒权的任意性，导致惩戒失序，严重侵犯学生的合法权益，加剧师生关系的恶化，不利于惩戒的教育效果。虽然我国的法制建设已逐渐开始重视程序的作用，但教师惩戒权的行使缺乏程序性规定也是不争的事实，从而在一定层面上造成教师惩戒权的滥用。在教师惩戒权的行使中引入程序性规定，对于提升惩戒效果、改善师生关系、维护师生合法权利都将具有重要意义。

三、完善教师惩戒权行使的行政法律规范

在我国法治现代化及教育现代化的大背景下，教师惩戒权的行使作为教育过程中的法律问题，需要健全而合理的法律制度予以规范和保障。在民事法律规范积极介入的同时，也需要行政法律规范的规制。

第一，遵循教育规律，合理规定不同教育阶段教师的惩戒权，建立较为完善的惩戒权法律体系。教师合理行使惩戒权，首要的是有法可依。通过加强立法，制定旨在总体性规范教师惩戒行为的法律法规，如《教师惩戒条例》等规范教师惩戒权，为实现惩戒行为制度化、合法化提供明确有效的法律依据。结合不同教育阶段的具体特点，具体问题具体分析，有针对性地对教师在各教育阶段行使惩戒权需要注意的问题进行较为具体的规定。从教师惩戒权的具体内容看，世界各国有着不同的规定，但一般来说，学生的行为必须具备以下要件，教师才可以实施惩戒：（1）违规性，即形式上违反了包括行政文件、校规校纪在内的规范性文件的有关要求；（2）破坏性（客观危害性），即要求在事实上造成对学习秩序、学校纪律的损害，影响正常的教育教学活动的进行或影响本人或他人的正常学习生活；（3）主观上存在故意或过失；（4）行为系学生个体所为，学生有能力控制其行为的产生与发展。就惩戒方式而言，有必要在法律法规中予以合理规范，在不干涉教师专业自主的前提下，通过确立惩戒形式的法定原则，采用列举方法为教师惩戒提供可选择的方式，严禁教师自创或自设惩戒形式［7］，实现良性的教育惩戒。

第二，建立健全监督机制，遏制教师怠于行使惩戒权的现象。教师惩戒权之所以有存在的必要，就是因为教师在教育活动中对受教育者的适当惩戒有助于教育目的的实现。而教育目的的实现作为教育活动追求的核心价值之一，客观上要求教育活动的直接参与者———教师，主动履行自己的职责，积极促成教育目的的实现。与此同时，教师的惩戒权作为具有公权力性质的存在，在依法行使的同时，也要求积极行使，不得消极怠用。针对现实中某些教师出于特定原因而怠于行使惩戒权的现象，从制度层面加以规制显得十分必要。在制度方面，既需要划定行使惩戒权的范围和幅度、也需要对怠于行使惩戒权的监督机制进行设计。在实际操作层面，要求学校及上级教育行政管理部门充分发挥其监督作用，改革创新教师考核评价制度，积极开展督导、培训，建立起由各级教育督导组织、校内外专职监督员以及各种媒体共同组成的纵横交错的教师惩戒权行使监督体系，提高教师的职业素养和法律意识，教育并督促教师履行惩戒义务，对教师怠于行使惩戒权的现象进行处理，让广大教师对受教育者的失范行为想管、敢管、会管。

第三，重视程序在合理行使教师惩戒权中的作用，制定相对完善的程序性规定。我国有着长期的重实体、轻程序的法律传统。随着社会的进步，程序作为“看得见”的形式正义所体现出的价值逐渐为人们所接受。在教师惩戒权问题上，教师既是权利的享有者也是实施者，目前的法律法规除了对教师集体惩戒权的行使作出了某些程序性规定之外，对教师个体惩戒权的行使尚无较为具体的规定。建立科学合理的惩戒权行使程序，不仅能让惩戒权的行使以公开、规范的方式进行，赋予惩戒行为形式上的正当性，而且可通过加大教师和学校的惩戒成本抑制教师惩戒权的滥用。惩戒权行使应遵循法定程序，无法定依据或不遵守法定程序的应被视为非法惩戒行为。在发达国家和地区，教师惩戒学生一般要遵循调查取证、通知学生及其监护人、告知学生被惩戒的事由和将要受到的惩戒、学生或人申辩、教师作出惩戒决定、告知学生及其监护人惩戒的具体内容和形式以及学生享有的申诉权、备案并向学校或其他相关部门报告等一系列程序。不同的失范行为所遵循的程序也有所不同，一般来讲，失范行为的严重性往往和惩戒所要遵循程序的复杂程度成正比。这样更有助于限制教师滥用惩戒权，避免侵害学生的合法权益。

第四，积极发挥校规校纪、地方性规定等其他规范性文件对于规制教师惩戒权的细化作用，建立诉讼之外的多元纠纷解决机制。从本质上讲，教师是由法律授权，并代表学校行使包括惩戒权在内的国家教育权的特殊主体，教师的惩戒行为将直接对受教育者的权利产生直接影响，故教师的惩戒行为完全符合具体行政行为的构成要件，是具有行政法性质的行为。这就不可避免地涉及由于惩戒权行使不当而引起的行政诉讼等司法救济问题。依据我国法律，法院对相关案件的审理只能依据法律法规并参照规章对具体行政行为的合法性进行审查，而规章以下的其他规范性文件在审查具体行政行为合法性中的地位尚不明确。针对上位法对教师惩戒权规定过于空泛的现象，一些学校或地方教育行政管理部门制定了例如校规校纪等具有规范性文件性质的规定，以求规范教师惩戒权的行使。虽然这些规定在实际工作中也起到了重要作用，但有学者认为，这些规范性文件不能作为认定具体行政行为合法的依据。

第8篇：行政法规制定程序条例范文

关键词：法治行政收费依法行政

引言

行政收费并非法律术语，而是一个法学理论术语。目前通说认为：行政收费是国家机关向特定对象实施特定管理，提供特定服务强制收取相应对价的一种具体行政行为①。因此行政收费也可称为政府收费，在我国，与行政收费相关且已被立法确认的概念是行政性及事业性收费。1982年辽宁省物价局首先使用了行政性收费和事业性收费的概念，并为1987年制定的《中华人民共和国价格管理条例》所确认。国家物价局、财政部(1988)价涉字278号《关于加强行政事业性收费管理的通知》规定：“行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。”②无论怎样定义行政收费，事实上都是对管理相对人财产的一种直接处分和变相剥夺，对相对人来说并不亚于行政处罚，而行政处罚随着行政处罚法的出台，至少已经在法律上得到了规制，行政收费却至今还没有相应的比较高层次的法律出台，其直接后果就是导致了行政收费的泛滥，不仅损害了相对人的利益，增加社会的不稳定因素，也严重损害了政府的形象。作为一个向现代法治社会转型的国家，法治政府的建设是当务之急，尤其是在加入WTO后，WTO对我国政府行为的影响是空前的，法治政府、阳光政府的理念在更新我们的原有的观念，法治政府的核心是依法行政，政府的行为必须有法律的授权，受到法律的规制，这是现代法治社会的一个基本要求。本文试图从法治的视角解读行政收费存在的问题，进而为行政收费找出一条法治路径。

一、行政收费的法治资源匮乏

现代法治国家的核心理念之一就是依法行政，英国法学家威德说过：行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。对行政权的控制是行政法治的基本内容和价值取向。行政收费作为一项与相对人财产权利密切相关的行政行为，自然应当奉行行政法治的原则，而当我们从行政法学的角度对各种不同的行政收费行为加以解剖时，我们会惊奇的发现法治资源的匮乏。主要表现在：

第一，行政收费的依据混乱。行政收费其实质是对相对人的财产权利的剥夺和限制，从这一结果来看，它与行政处罚并无多大区别，但法律对行政处罚有着严格的规范，而行政收费在我国的行政法规至今还没有针对性的规范，更不用说是法律了。在国外大多数国家，对政府收费大都实行法律保留，有最高立法机关以法律规定，我国在1985年《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的决定》中把大量本应由立法机关的权限授权给行政机关，至今这个授权决定也没有被宣布废止。如果说在改革开放之初是不得以而为之，那么现在这种解释就不免显得苍白。这种做法直接后果就是导致了行政收费的混乱，只要有管理权的主体都自己制定规范性的收费文件，甚至是一些政府职能部门的红头文件都在作为收费的依据，这种实体规范的的多主体低层次造成了各地区各部门往往从各自的利益出发，争相给自己设定收费权及项目和标准，使有关行政收费的规章和非规范性文件泛滥。对这种现象美国行政法学者施瓦茨在《行政法》一书中说“如果在控权法中没有规定任何标准制约委任之权，行政机关则等于拿到了一张空白支票，它可以在授权领域里任意制定法律，这样，主要立法者成为行政机关，而不是国会。”③授权行政机关确定行政收费的权力，这实质上就是政府机关自我赋权，而所收之费，也就是政府凭借权力向相对人实施的掠夺。严重违背了法治国家的基本原则。

第二，行政收费程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建设中的基础作用似乎是不言而喻的，学习和研究行政法的人恐怕没有人会怀疑行政程序这些实现行政法目的过程中的重要性。正当程序是现代法治理念的重要内容，同时也是依法行政的重要保障。没有正当的程序，行政相对人的权利就难以得到保障和维护，行政管理者也难以在管理过程中实现公开、公平和公正。我国由于传统的“重实体轻程序”的影响，程序法的建设始终跟不上法治建设的需要，这种现象在行政收费当中表现得更为明显，与行政处罚和税收相比，行政收费的随意性相对较大，所依据的规章规范性文件大都比较粗糙，存在许多程序瑕疵：

1.行政收费的设定缺乏民主性

从法理上讲，立法应当充分吸纳和体现民意，而不能单方面决定，尤其是为公民设定义务的立法过程中，公众相对人的参与应成为一项原则，也是社会文明的一个标志。我国《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听政会等多种形式。”在立法上为公众参与行政收费设定提供了法律保障。然而就现实而言，由于没有与之配套的制度设计公众的意见很难进入决策者的视线。行政主体在设定行政收费时，往往很少征求相对方(行政收费涉及到的利害关系人)的意见，虽说现在听政似乎也很流行，但听政在某些人眼中无非是聋子的耳朵，一种摆设而已。比如一些价格听政会，你根本就不用猜，结果肯定是价格上调，价格听成了价格上涨的代名词。个中原因很多，但听政程序不完善是一个重要的因素，民主化只是流于形式，公众参与制度等于形同虚设，这种情况任其发展，将会严重影响到我国公民参政议政的积极性，也不利于公民自觉守法，正如美国法学家伯尔曼所言：“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径，除非人们觉得，那是他们的法律，否则，他们不会尊重法律。”④2.有关行政收费的规定不透明

收费的法律依据不公开、不透明，很多的收费权所依据的是行政机关内部文件和规定，有的甚至是已经被废止的内部规定仍在作为收费依据使用。在很多情况下缴费的人根本不清楚哪些该交，哪些不该交，更搞不清楚他们缴纳的这些费用有多少是真正交给了国家，有多少是真正用在了所谓的交费项目上。面对名目繁多的行政收费，公民、法人等行政相对人往往无从知晓，不知道哪些是属于合理收费，哪些属于违法收费。行政收费项目的废止或收费标准的变更也缺乏公开性。从上个世纪中期开始，信息公开逐渐成为政府依法行政的一个基本要求，美国于1966年和1976年分别制定的《情报自由法》和《阳光下的政府法》，前者规定除几种特殊情况外，政府文件必须公开；后者则对合议制行政机关的会议公开作了具体规定。公开原则是政府活动公开化的体现，是公民参政权的延伸，如果行政主体以并不为公众所知悉的文件规定为依据征收费用，显然违反了政府公开原则，也是与WTO规则相悖的。

3.行政收费的监督制约机制不健全

行政收费是公权力的行使，必须要受到相应的监督和制约，才能防止被异化。在对行政收费的监，一是对执行收费的程序需要进一步完善，有利于行政相对人监督，也有利于防止执法腐败。我认为一套规范、完整的行政收费程序至少应包括以下要点：①表明身份，说明收费理由，出示收费许可证；②实行“定、收”分离制度，通过指定的金融机构来统一收取行政收费以减少腐败贪污现象；③相对人填写收费登记卡；④收费主体填写统一、法定的收费收据；⑤收费主体告知相对人不服该收费的救济途径。二是收费的使用缺少监督，支出极为混乱。由于征收的资金没有全部纳入预算管理，使得部分资金游离于预算外，坐收坐支。有的把行政性收费变成了脱离预算监督脱离审计监督的第二财政，致使大部分资金留在机关的“小金库”里，收入不入帐，支出不记帐，几乎成为行政机关自由支配的“私有财产”。而且收费监控、监督机制不健全也是导致收费混乱的原因之一。现有的监督体制下，监督主体和监督对象混淆，导致监督作用难以发挥。按照控制论要求，监督主体和监督对象应当是两个相对独立的系统，否则，自己监督自己、自己审查自己，必然导致监督力度大打折扣。

二、行政收费的法治进路

行政收费作为交换公共部门所提供的特别商品和服务而进行的支付，其存在有其合理性，而且实际上，收费已经成为各级政府不可缺少的一种收入形式，但我们也必须把它归置在法治的框架内，针对当前行政收费所存在的问题，建立健全符合现代法治观念的行政收费制度，我个人认为可以考虑从以下几个方面入手：

第一，明确和严格行政收费的设定主体。今后应当明确主要行政收费必须由法律和法规来规定，规章和规章以下规范性文件不能设定行政收费，从而彻底改变行政收费主要由行政机关设定的状况，从源头上遏止行政机关随意收费，超标收费，借收费创收的可能性。至于规章是否享有创设行政收费的权力，笔者认为即使给予规章创设行政收费的权力，也应将其严格限定在创设一定数额的行政收费之内，规章以下的规范性文件则坚决不允许其创设行政收费；在有上位法的情况下，下位法的细化规定不可超过上位法关于收费的条件、种类、幅度的规定。

第二，早日制定统一的《行政收费法》。正如一些专家所指出的：“目前法律对收费的规范处于严重缺失状态，不但修改相关法律极为迫切，制定一部收费基本法更是刻不容缓。”⑤笔者认为如果目前尚感制定一部系统完整的行政收费法典的时机和条件不成熟的话，也可以考虑采取制定“行政收费法通则”的过度办法。“通则”中规定行政收费的原则和行政收费的一般条件以及运用的范围，借此统一各类行政收费的立法、设定活动，以及为司法机关和行政准司法机关对行政主体的收费行为实施监督提供依据和标准。待实践中积累了充足的经验时，再将“通则”上升为法律。

第三，建立有效的监督制约机制。不受监督的权力必然导致滥用，实践也充分证明了这一点。以往对行政收费采取的内部监督实施的办法经时间证明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主体乱收费得到有效的控制，为此，必须在严格内部监督的基础上建立和健全行政收费的外部监督机制。在此方面，发达国家的经验值得我们借鉴，即不管行政行为的实体内容，只要违反体现正当程序或自然正义要求的行政程序，即可导致整个行为无效，当事人就可拒交费用，从而在事前就起到了一个监管作用；除此之外，我们还必须完善行政收费的救济制度，通过行政复议制度和行政诉讼制度给予相对人充分的救济，尤其是要进一步完善行政诉讼制度，对行政收费进行司法审查，审查行政收费是否有法定依据，审查行政收费是否越权、是否、是否违反法定程序，对行政主体违法行使收费侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害的，可以按照《国家赔偿法》第四条的规定，受害人可以通过司法程序取得国家赔偿，从而是相对人得到充分的法律救济。

注释

①应松年.行政法新论[M].北京：中国方正出版社，1998.

②崔红.我国行政收费的法律特征及分类[J].经济法，2004(12).

③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中国大百科全书出版社，1997.

④应松年.行政行为法[M].北京：北大出版社，1999.

第9篇：行政法规制定程序条例范文

我国高度重视林业法治建设，先后颁布了《森林法》《野生动物保护法》《防沙治沙法》等5部林业法律和《森林法实施条例》《森林病虫害防治条例》《森林防火条例》等10多部林业行政法规。各级林业部门要按照建设法治政府的要求，全面推进依法治林，加快形成完备的林业法律法规体系、高效的林业法治实施体系、严密的林业法治监督体系、有力的林业法治保障体系，不断提高依法治林水平和依法行政能力，为推进林业改革发展、建设生态文明和美丽中国提供有力保障。

第一，始终坚持依法行政。要按照职权法定的原则，加快建立权力和责任清单，规范权力流程，严格监督方式，促进依法办事、依法行政。加强对重大林业改革政策措施贯彻落实情况的监督检查，提升林业行政管理效能。加大森林资源保护发展力度，为人民群众创造良好的生态环境。全面推进国有林区、国有林场和集体林权制度改革，依法维护国有林业企事业单位和林权权利人的利益。加快推进行政审批制度改革，继续取消或下放行政许可事项，减少事前审批，加强事后监管，转变管理方式，提高服务水平，进一步激发林业发展活力。完善重大行政决策机制，做好规范性文件合法性审查，加强内部权力制约和监督，从制度上防止发生权力滥用和违法违纪行为。加强政务信息公开，及时主动公开重大惠林政策、林业重点投资、财政预算、行政许可等事项，自觉接受公众监督。

第二，严格规范林业执法。森林、林地、湿地和野生动植物等属于典型的公共资源，其中森林具有生长周期长、破坏容易恢复难等特点，尤其需要加大保护力度。但是，目前许多林业案件并没有得到严格依法追责，有的只是象征性地罚款了事，导致林业违法成本过低。全国每年发生林政案件60多万起，每年违法违规占用林地面积超过200万亩。各级林业部门要严厉打击非法毁林、乱捕滥猎和毁坏湿地等违法行为，坚决杜绝有法不依、执法不严、违法不究等问题。深入推进林业综合行政执法改革，建立权责一致、精简统一的执法机构。加强林业行政执法规范化建设，坚持执法权限法定，严格规范执法程序、量化行政裁量标准，确保执法到位不缺位、尽责执法不越界。落实行政执法责任制，合理分解执法职责，建立执法责任追究机制，避免执法推诿和不作为现象，做到权责一致、有权受监督、违法受追究。加强执法人员培训，提高执法队伍素质和水平。实行执法资格管理，严格持证执法。依法妥善处理涉林纠纷，维护社会和谐和稳定。

第三，创新完善法律制度。林业部门将着力推进森林法、野生动物保护法、湿地保护条例等的修改制定工作，建立适应林业改革发展需要的法律法规制度，完善林业法律法规体系，切实发挥法律法规对林业建设的引领、规范和保障作用。在制定林业重大发展改革规划、改革方案和改革措施时，统筹考虑林业法律法规制度设定问题，及时提出立法建议，坚持在林业法治下推动改革、在改革中完善法制，做到重大改革于法有据。着手建立完善林业立法后评估制度，开展林业法律法规成本效益分析和实施情况评估工作。探索建立县级以下基层林业立法联系点制度，简化民意上达环节，广泛听取基层意见，确保林业法律法规制度“接地气”，全面提高林业法治建设的实效性和针对性。

第四，全面提升法律素养。目前，全社会还没有牢固树立生态文明观念，遵守林业法律法规、保护生态资源的自觉性有待进一步增强，个别地方甚至存在以言代法、以权压法的现象，政府和法人仍是侵占、破坏生态资源的行为主体。各级林业部门将以贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》为契机，全面落实生态保护责任制。坚持“谁执法谁普法”的原则，运用多种形式加强林业法治宣传教育，增强各级党政领导干部和社会公众对林业法律法规的认知，提升运用法律知识、法治思维和法律方法解决问题的能力，形成自觉学法懂法守法的良好氛围。健全林业法制工作机构，加强林业法治队伍建设，探索林业部门法律顾问制度，打造一支素质高、业务精、作风优的林业法治队伍。