水权制度精选(九篇)

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第1篇：水权制度范文

经济学主要研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题。主流的新古典经济学假设交易活动不存在“阻力”，交易费用（Trans－actioncost）为零的情况下，研究资源配置在完全的市场制度下如何实现最优均衡。新古典经济学的基本假设显然和现实有较大差别，不能解释长期经济增长和制度变革。20世纪70年代以来异军突起的新制度经济学，是对主流经济学最重要的挑战和补充。新制度经济学将制度作为主要研究对象，认为制度是社会中个人的行为规则，用于增进社会秩序，是经济增长的根本性要素。由于现实社会中制度是一种稀缺资源，因此制度的变迁和创新问题就成为新制度经济学的重要内容。新制度经济学的制度变迁与制度创新理论认为，制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程，是通过不断的制度创新完成的。制度变迁的原因是旧有制度转向新制度变得有利可图，因此对新制度产生需求，相应地产生新制度供给。从一种制度转向另一种制度，需要付出成本，如果这种变迁的成本小于新制度带来的个人净收益，则制度变迁才会发生。制度变迁相对可以划分为强制性变迁和诱敌性变迁。诱致性制度变迁指一群人在响应制度不均衡引致的获利机会时进行的自发性变迁，制度不均衡产生的原因可能包括制度选择集合的改变、技术条件变化、制度需求改变或其他制度安排改变。制度变迁因常需要集体行动而产生所谓“搭便车”（Freerider）问题，使自发过程提供的新制度供给不足，从而使政府法令主导的强制性制度变迁成为必要。

新制度经济学认为，产权制度是人类社会最基本的制度安排。对产权理论深入研究孕育而生的产权经济学，已经成为新制度经济学的支柱理论之一。产权制度实际上是为了解决人类社会中对稀缺资源争夺的冲突所确立的竞争规则，这些规则可以是法律、规制、习惯或等级地位。完整的产权是一组权利，包括：①使用权，在法律允许的范围内以各种方式使用财产，包括有权在物质形态上改变乃至毁坏财产；②收益权，即直接从财产本身或经由协约关系从别人那里（在财产转让的条件下）获取收益；③转让权，通过出租或出售把与财产有关的权利让渡给他人。产权具有可分解性，将产权区分为使用、收益、转让诸权只是初步分解，其中每一种权利都可能得到更为具体和细致的分解，这就使得产权结构复杂化。产权结构存在各种不同的形式，私有产权（PrivateProperty）和共有产权（Commonproperty）是产权安排形式的两个极端，大多数产权安排处于这两者之间。产权经济学强调产权结构和人类行为激励的内在联系，认为不同产权制度和产权结构的差异对资源配置产生重大影响。排他性（Excludability）是产权的决定性特征，它不仅意味着不让他人从一项权利中受益，而且意味着权利所有者要对该项权利使用中的各项成本负责。产权界定的含义是指提高共有产权的排他性。产权的界定需要付出成本，可以划分为排他性成本（Exclusioncost）与内部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和维护成本，这里的界定指在物理与价值形态上给出产权的边界，并使之能够被有关交易者乃至社会识别和承认。产权的内部管理成本，是指不具有排他性，共同拥有产权的所有者做出决策、采取行动时所耗费的成本。

由于共有产权使内部成员的努力程度普遍降低，共有产权的有效行使往往有赖于很高的内部管理费用，降低共有产权的内部管理费用依赖于产权的排他程度的加强，但相应要付出排他性成本，只有当新增的排他成本低于所减少的内部管理成本时，排他性程度的加强才是有效率的。也就是说，只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们才有动力去制订规则和界定产权，因此产权总是没有被完全界定的。没有被完全界定的产权就会产生外部性，即产权行使效率下降带来的损失。理论上来讲，产权没有完全界定带来的成本节约等于产权没有完全界定而带来的损失。因此人们会不断地界定产权，直至两者在边际上达到相等，形成暂时的制度均衡。产权制度的演变实际上就是产权不断被界定、外部性不断内部化、产权行使效率不断提高的过程，也是产权制度均衡不断被打破，产权制度创新不断涌现、产权制度不断变迁的过程。从西方国家产权制度变迁的历史来看，大体上经历了共有产权、排他性共有产权和私有产权三个阶段。但需要指出的是，各种形式的共有产权在当代西方国家都不同程度存在，任何国家从未建立起纯粹的私有产权制度。

二、我国水资源的共有产权制度安排

从人类历史上看，资源稀缺的出现和加剧以及相伴随的相对价格提高，是产权制度出现的基本原因。在自然资源相对充裕时，对这些资源设置产权的成本超过了潜在的收益，自然资源往往被当作公共财产使用。当人口相对于稳定的资源数量增长时，人们之间的竞争趋于尖锐，一旦资源稀缺达到导致人们相互对抗的水平，产权制度的出现便不可避免。当水资源相对并不稀缺之时，设置水权的收益不高，水资源处于开放利用状态，这反过来助长了水资源的粗放利用，加速了水资源稀缺的出现，而资源稀缺的日益显现，又客观上提出了设置水权制度的需求，以遏制资源利用的快速增长，优化配置稀缺水资源。

由于水资源复杂的自然和经济属性，界定水权的排他性成本很高，共有产权是成本相对节约的产权制度安排。共有水权的含义是水资源被某一特定群体共同拥有，但区别于开放利用的公共财产，群体内存在某种资源利用的规则，并设立公共管理机构对资源实施权属管理。节约排他性成本的相应代价是要付出较高的内部管理成本。依据处于支配地位的水权行使主体的差异，可以进一步将共有水权的产权结构划分为四种形式。全民所有、中央政府直接管理的水权称为国有水权（Civilpropertyrights），流域各地区共同拥有、委托流域管理机构管理的水权称为流域水权（Basinpropertyrights），流域内各地区分别拥有、地方政府管理的水权称为区域水权（RegionalPropertyrights），区域内组织或社团拥有的水权称为集体水权（CollectivePropertyrights），当然和国有水权对应的另一个极端是私有水权。显然私有水权的排他性最强，而国有水权的排他性最弱。

在计划经济时代，总体来看，由于水资源相对不稀缺，水资源的利用处于开放状态，主要受开发能力和取用成本制约，基本上不存在用水竞争和经济配给问题，是一种“开放可获取资源”（Open－accessresource），可以认为不存在正式的产权制度安排。改革开放之后的很长一段时期内，水资源的利用是计划经济的延续，水资源利用基本上仍处于开放状态，排他性很弱，用水呈现粗放增长，水资源开始成为稀缺性的经济资源，用水竞争性日益显现，主要表现为区域间水事冲突日益增多。这一时期，水资源产权制度因资源稀缺而成为必要。一系列水资源管理制度从20世纪80年代后期，特别是1988年《水法》颁布之后开始付诸实施。这些制度包括水长期供求计划制度、水资源的宏观调配制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、水事纠纷协调制度等，实际上可以视为一整套产权制度安排。

从这套产权制度安排来看水资源的产权结构，我国水资源产权安排整体上属于国有水权制度，这成为中央政府在流域间调配水资源的依据。由于大多数流域不涉及跨区域调水问题，流域内水资源的国有水权等同于流域水权，为流域上下游全体人口共同拥有，在大的江河流域一般设有专门的流域管理机构来管理。由于上下游对流域水权的争夺日益激烈，对流域各地区用水权利做出界定在很多流域成为必要，水资源的宏观调配制度实际上就是将流域水权分割为区域水权。在地方行政区域内，由于地方政府不仅是水权权属的管理者，而且也是区域内水公共事务的提供者，地方政府直接行使一部分区域水权，提供城市供水和乡村灌溉，另一部分用水权则通过发放许可证的形式赋予取水户，这就是取水许可制度，实质上是把一部分区域水权分割为集体水权。

这里所说的流域水权、区域水权和集体水权，并不是完整意义上的产权，排他性较弱，只具有一定的使用权和收益权，且不具有转让权。这些不同形式的共有水权，其界定、维护和转移都是基于行政手段的，比如区域水权常得不到尊重，流域上下游水事冲突仍主要依赖于上级行政协调；取水许可制度赋予的集体水权，被纳入计划用水管理，其使用不具有长期稳定性；而水权的转移都是通过行政命令被指令划拨。

以上考察显示，经过建国之后特别是改革20年来的水管理制度演变，我国目前已经形成了一套基于行政手段的共有水权制度，虽然十几年来实施的一系列管理制度使水权的排他性有所提高，但是水权的外部性还较高，水权行使效率还较低，也就是我们目前所说的“水权模糊”现象还很严重。水权模糊在一定的历史条件下是一种合理的经济现象，主要是由于清晰界定水权的成本较高，采用模糊水权的方法可以节约排他性成本。行政手段正是宏观环境下成本节约的现实制度选择，而产权模糊是行政配水制度的基础。当前的水权制度安排是水权模糊带来的内部管理费用和用水效率损失与行政配水所带来的成本节约之间的均衡。

三、水权制度变迁的动因

前不久发生的国内首例跨城市水权交易—东阳—义乌水权交易事件，在全社会引起很大反响。我们研究认为，这个事件打破了行政手段垄断水权分配的传统，标志着我国水权市场的正式诞生，实际上也是水权制度变革的先声。通过对东阳—义乌水权交易的进一步考察，可以揭示制度变革的深层动因。

东阳市和义乌市处在一条江的上下游，义乌江的水权理论上为流域水权，为河流上下游各地区共享，但实际上由于模锦水库位于东阳境内，横锦水库中水资源的使用权和收益权事实上为东阳占有，或者说横锦水库的水资源产权性质是不完全排他的区域水权。义乌若要获取这部分水资源的使用权，在目前基于行政手段的共有水权制度安排下，可以有两种选择。第一种是要求东阳向下游放水。事实上，在过去的干旱季节里，东阳也曾多次开闸放水，无偿支援义乌用水。但是一次次的紧急求水，使义乌深刻认识到，这种靠上级行政协调方法阶段性、无偿性的调水，既不可靠，也不长久。加之河道污染，河道提水主要供农业灌溉，而义乌主要是亟待扩大城市供水，于是跨区域调用横锦水库的优质水成为首选。于是义乌还可以选择第二种方式，就是请求上级安排横锦水库到义乌的调水工程。

传统的跨区域调水方式最大的吸引力在于，调水工程由中央财政或者上级财政投钱，地方几乎是无条件受益。但这种依靠行政协调的方式往往耗时耗力，周期较长，特别是由于对调出方缺少利益补偿，调水各方较难达成一致。而在水权交易发生的浙江省，国家财政投资的前提并不具备。浙江省地方的水利工程以地方投入为主，省级和国家补贴非常少。义乌市的水利工程基本上靠自筹自建，1997年投入使用的八都水库就是利用“五自”办法兴建，总投资1.8亿元，上级财政补贴只占10％。义乌市自身拥有很强财政能力和投资能力，具有购买水权的能力。按照转让协议规定，2亿元水权转让费分5年付清，平均每年4千万元，仅占1999年财政总收入的4.5％，整个供水工程耗资7亿元，平均年投资1.4亿元，仅占1999年社会固定资产投资总额的4.6％。义乌如果选择伸手向上级一等二靠三要的话，一来资时，协调周期很长，义乌城市供水等不及，二来费力，上级补贴的钱很少，得不偿失。于是义乌“明智”地选择了自主解决，主动与东阳平等协商。

由此可见，在东阳—义乌水权交易事件中，义乌之所以没有选择向上级要水，而是选择了购买水权，乃是买水的收益远大于要水的成本。义乌买水的成本是失去上级微不足道的财政补贴，而且获得补贴的机会成本还很高，而收益则是及时解决制约城市发展的瓶颈问题。而对于东阳来说，指令划拨境内水资源对自身几乎没有收益，而卖水则可以盘活水利资产，收益丰厚。由于交易双方选择新规则都有利可图，故而制度变迁不可避免。

从一种制度转向另一种制度，这说明新制度的运行成本小于旧制度的运行成本，或者说，从旧制度转向新制度有利可图。通过考察水权交易发生的外部环境，我们发现水权交易之所以率先在浙江发生，乃是在市场经济比较发达的社会环境中，利用行政手段转移水权的成本较高，而利用市场手段的成本却较低，东阳和义乌的特殊伙伴关系进一步降低了交易成本。这是制度变迁得以发生的重要条件。

四、水权制度变迁的路径

东阳—义乌水权交易作为新生事物，具体做法中还有一些值得商榷之处，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但这个事件无疑代表了一个方向，就是引入水权、水市场优化水资源配置大有可为。作为水权市场初露端倪的标志，这个事件揭示出的具有普遍意义的结论是，随着缺水的日益加剧，水权模糊的代价越来越大，基于行政手段的共有水权制度的运行成本越来越高。这主要有三方面的原因：其一，随着市场化改革的深入推进，地方利益主体地位日益强化，上级监督地方政府的难度越来越大，行政命令越来越难以得到有效落实，即所谓的“体制失效”，其实是现有产权制度的失效；其二，政府显然没有能力处理繁杂的资产有用性信息，利用行政手段配置水权已经“力不从心”，制度运行的机会成本不断增高；其三，水权界定和维护的成本在降低，建立产权排他性的收益在提高，加之市场化改革在不断降低产权交易的成本，引入市场机制的预期收益在不断增大。

一方面是内部管理成本在提高，现有制度的运行成本越来越高，另一方面是排他性成本在降低，进一步界定产权的收益在提高，结果将是现有制度均衡被打破。由此从整体上可以预言，现有水权制度变迁的方向是进一步提高水权的排他性，也就是所谓的明晰水权。水权交易事件中，义乌承认了东阳拥有横锦水库水资源的转让权，这是双方市场交易的前提，也成为此事最大争议之处。人们不禁要问，既然产权没有清晰界定，如何进行交易？这其实是暴露了水权模糊的问题。类似的水权模糊在大部分地区导致的却是水事纠纷，市场合作根本无从谈起。这形象地说明，要形成市场，就要明晰产权，产权不明晰，就难以形成市场，而只要明晰产权，自然会产生市场动力。明晰水权的含义是界定水资源的使用权、收益权和转让权，赋予这些权利更为明确的主体。但明晰产权是要付出成本的，水权明晰的程度与一定的社会条件相适应，一定程度的产权模糊可能不仅是合理的，甚至整体是有效率的。由于水资源产权的完全界定（即建立私有水权制度）的成本高昂，水权结构的主体形式仍将是共有产权，但其内部的排他性可以不断提高，国有水权和流域水权可以更多地分割为区域水权和集体水权，水权主体也可以多元化，包括各级政府、组织、企业、用水大户甚至个人。

第2篇：水权制度范文

关键词：水权；灌溉水权；水权转让；实施保障

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水权与灌溉水权

灌溉水权是水权的一种。在谈灌溉水权以前，应该对灌溉水权做一个讨论。灌溉是水资源多种用途的一种，因灌溉而引发的水权不但具有水权的一般属性，同时也存在特有的属性。在我国，灌溉水权不可能是一个完整的权力，其剩余索取权也是不确定的。可以说，在法律上，灌溉水权属于国家；以农户为代表的经济主体具有它的使用权，也就事实上占有了这种权利。同时，我国是以公有制为基础的国家，也是一个农业大国。现阶段，发展现代农业、增加农民收入是亟待解决的难点和热点问题。各级政府都有对农业的扶持和补贴，作为粮食生产要素投入之一的水，就不能简单地等同于一般要素市场上的商品，灌溉用水相关的权利也不能等同于一般的水权，灌溉水权的取得和转让必然受到一定的制约。

那么，到底有没有必要单独提出灌溉水权？灌溉水权的界定和转让，是否需要一套独立的机制？

二、灌溉水权的界定

抛开历史的因素，水权的界定，是国家对其地域范围内的水资源的第一次分配。而转让是水资源的第二次分配，是对初次分配的补充和完善，力求实现水资源的优化配置。只有初次灌溉水权的明晰界定，才能谈其转让。

有关水的法律、法规和行政条文中，以灌溉为用途的水的取得，一般没有要求用水者申请取水权。现实中，在水量相对丰富的地区，农户自由地依靠当地河流和地下水进行灌溉；水量较少的地区，一般依靠当地水利部门或集体所修的灌溉设施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原则，水资源不稀缺，其配置结果和灌溉水权的界定没有多大联系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此处讨论的灌溉水权，其水权的界定，影响着水资源配置的最终结果。可见，灌溉水权取得是依法占有，还是历史形成的事实占有，未有明确的制度基础。

如果灌溉水权要引入市场，进行转让，那么如何取得灌溉水权，应该有一个明确的制度基础。尤其是如果在不同行业间转让时，灌溉水权和其他用途水权应该在相同的平台上取得。

三、灌溉水权的转让

灌溉用水水权转让，是整个水权权利束的转让，还是其某项或某几项权利的转让，比如使用权、收益权？我国灌溉水权转让应该是除了所有权以外的其他项权利的转让。

我国从古至今，都比较重视水资源的分配，出现过“水册制”等用水制度。明清时期也有过灌溉水权转让的记录，在甘肃、内蒙等地区有过同灌溉用水相关的水权转让。总体来说，只是尝试，并未能推广和兴起。有学者指出，甘肃张掖某村的灌溉用水转让有其制度基础。与其周围其他村相比，当地有私下转让的历史案例，因此对村民来说，有这样的观念和习惯，为试点时期的灌溉用水转让奠定了一种非正式的制度基础。而内蒙的灌溉用水转让，是在农业和工业部门之间转让，电厂修节水灌溉设施，节约的水被电厂使用。从这一点来看，符合经济规律，资源总是从低附加值产业流向高附加值产业，这也正是资源配置效率的体现。但是，可利用的水资源是有限的，人口增加，必然产生粮食压力，农业就有可能扩大生产规模，那时的投入要素――水，从何而来？而且，灌溉用水和工业用水的取得不一样，所付出的成本也不一样。灌溉用水的取得相对来说，农户所付成本低一些，本来就存在利润空间，不是资源的有效配置。

（一）灌溉水权的主体

在我国，灌溉水权的主体，涉及三个层面：国家、相关水利部门、用户（农户、企业等）。现阶段，灌溉水权，一般是界定给农户，但是与水权权利配套的义务却由水利部门或者集体承担。这样的水权是不完整的，不完整的水权其所能支配的水资源质量就会受到影响。灌溉水权转让的最终目的，是实现水资源的有效配置和保护。若掌握权利的一方没有义务和责任保护资源，其权利的取得也未能反映资源的真实价值，那么，必然会加速资源的质量下降和枯竭。因此，水权转让的主体应该具有对等的权利和义务。若以农户为主体分配灌溉水权，必然有许许多多的主体，如果市场不健全，其转让过程中的谈判、合作和监督成本必然较高。成本偏高，以转让为途径的水权再分配的可行性就存在质疑。同时，水资源具有一定公共品性质，极有可能出现“公地悲剧”现象，水资源存在污染和枯竭的风险。若以水利部门为主体分配灌溉水权，但区别于以往的行政单位，其事务仅仅是管理所拥有的水资源的使用和保护。而农户即使取得灌溉水权，也是短期限的，可作为单纯的水资源使用者考虑。那么是否可以考虑，在农户层面形成的是水消费市场，类似于城镇用水的水消费市场，或者就是期限较短的一种有限制的水权市场？

（二）跨区域的灌溉水权

由于水的流动性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互冲突的。可以考虑跨流域的高一级的部门对流域的水资源先做一个分配，在流域内的各行政区内下一级相关部门实现水资源的二次分配――转让。同时，可以让社会团体参加，比如环保组织之类的，为了达到节约用水的目的，它们也能购买水权，并储藏起来，减少流通中的水资源量，促使相关经济主体更有效地利用资源。

（三）灌溉水权的转让范围

如果灌溉水权的转让不加以约束，作为灌溉用途的水资源，极有可能从农业流向其他产业。水资源的总量是有限的，农业稳定生产、扩大规模就会受限。无农不稳，无工不富。水资源如果在农业的配置量大，并且闲置了，就大大减低了资源的使用效率。因此，为了实现资源的配置效率，灌溉用水可以在不同边际产值的产业中转让，但其前提是在同等条件下，灌溉用途的主体优先获得所转让的水权。

（四）灌溉水权转让的年限

灌溉水权所包含的年限长短，对水资源的利用和保护效率有根本的影响。我国水资源是全民所有或者集体所有，灌溉水权的主体，只有享有权利的年限较长，才无后顾之忧，才会想着优化配置水资源，而不是竭尽所能地在短期内利用水资源。

（五）灌溉水权转让的定价

水权的转让最好能反映水资源的机会成本，即是在转让年限内，所能带来的最大效益。但是灌溉用水比较特殊，如果灌溉用水真实地反映水资源的价值，必然加重农民负担，产生其他一系列社会、经济问题。但如果还是沿用现在低价的方式，必然不能有效配置和保护水资源。在水利部门层面灌溉水权转让价格应该真实地反映水资源的机会成本以及保护成本。而在农户层面，与其在要素投入时进行补贴，不如取消补贴，真实反映要素价值，让农户形成节水的意识，在农产品销售时进行补贴，这同时也能缓减水利部门的压力。在国家财政方面，只是同样的转移支付由初期变为末端。

（六）灌溉水权转让的交易成本

灌溉水权的转让涉及谈判成本、合作成本和监督成本。如果交易成本过高，那么通过转让实现水资源再配置的效率就会受到质疑。如何建立有规模的、运营良好的市场，是降低交易成本的前提。灌溉水权主体，比较明确地知道自己可以在哪里交易、与谁交易、如何交易，才能形成有效的水权转让市场。不然交易双方难以发现，或者难以交易，产生巨大的交易成本，灌溉水权的转让就难以实现。

四、灌溉水权实施的保障

制度的安排和实施，无论是正式的，还是非正式的，都影响着既有利益格局的划分。灌溉用水水权的界定和转让机制的建立，也是如此。无论是农户，还是水利部门，以及其他相关主体，在此过程中都会存在利益的得失。同时，制度的路径依赖，也会影响灌溉水权安排的实施。为了保证灌溉水权的实施，可以从制度保障和技术保障两方面入手。

（一）制度保障

灌溉水权的界定和转让要有制度基础，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主体取得权利有制度可循，有制度可以保障，需要国家制定相应的法律、法规和行政条文，并在在国家引导下和权利主体自发下，形成一系列的市场交往规则。同时，灌溉水权界定和转让的执行过程有规范、科学的行政管理制度。非正式制度主要指习俗、习惯、行为规范等。资源的有效利用，最终依靠的是相关非正式制度的形成，比如人人都有节水意识，人人都有减少负外部性的意识，人人都不会搭便车。但在初期，只能通过一系列强制性的正式制度实现。

（二）技术保障

灌溉水权制度安排的有效实施离不开相关技术支持。水检测监测技术的发展，有利于对水量和水质的清楚认识，才能更准确地对水资源进行分配、转让。信息技术的发展，有助于灌溉用水的统计、合理分配，有助于灌溉水权交易双方搜寻相关信息。

参考文献：

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第3篇：水权制度范文

摘要 水资源作为一种公共资源，由于其产权制度的不明晰，导致水资源的利用效率低下，污染和浪费现象严重，水环境形势严峻，水

>> 甘肃省水资源水权制度建设研究 土地承包经营权确权登记研究综述 集体土地所有权确权登记发证中的权属调查 推进水权水价改革 加强水资源管理 浅议房屋权属登记管理制度的完善 《地下水资源管理》课程教学改革探索 房屋权属登记档案信息化管理研究 农村土地承包经营权确权登记的困境及制度完善 农村土地承包经营权确权登记制度分析 亭下水库水资源管理现状分析及保护对策研究 浮动抵押权登记制度研究 博弈视角下水资源管理途径探析 地下水资源的保护和管理分析 地下水资源管理对策初探 地下水资源管理与保护 农村宅基地使用权确权登记发证技术路线及实施研究 对地下水资源开发的研究 基于循环经济下水资源发展模式研究 地下水资源研究现状及展望 中国水资源管理体制改革研究 常见问题解答 当前所在位置：.[YU Wenjing.China will launch a water rights pilot in seven provinces[EB/OL]. Xinhuanet， 2014-7-23[2016-5-25].http：///fortune/2014-07/23/c_1111768673.htm.]

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第4篇：水权制度范文

【关键词】水权思想 用水制度 水利 优先权思想

一、奴隶制度下的水权思想及内容

原始公社中社会的基本单位是以血缘关系为基础的氏族，没有国家和法律。世代相传下来的习惯就成为人们在生产和生活中的行为规则。习惯具有普遍的约束力，如果出现违背习惯的行为就要受到公众的谴责和惩罚，在使用水时也是如此。夏王朝时期产生了《禹刑》，里面包含了水事的内容。统治者通过治水而逐步达到权利集中的目的，出现“禹朝诸侯之君会稽之上，防风之君后至，而禹斩之”。由于是按水系来划分行政区域，所以大禹“平治水土，定千人百图”，水与政权紧密连在一起。

二、封建制度下的水权思想及内容

这一时期是我国封建社会建立、发展的时期，至此正式的水权制度已有所体现，但总体看来是较为零碎的、尚未形成完整的体系。中国第一个封建大一统的国家—秦朝，他强调用法律手段治理国家，秦，明法度、定律令、推行重农政策，因此秦法律中对农田水利、水旱灾害都有充分的反映。例如，在农田水利方面，已出土的秦墓竹简《秦律十八种》中的“田律”规定：“春二月，毋敢伐材木山及壅堤水”。这反映了当时人们已认识到自然环境的保护与人们生存之间的重大关系。

西汉时期的重要成就就是制定了我国最早的农田灌溉用水制度。据《汉书·倪宽传》记载，汉武帝元鼎年间，倪宽在六辅渠的管理运用方面首次制定了灌溉用水制度，“定水令，以广溉田”。这标志着水利成文法规的正式产生，水权的有关内容也从习惯准则正式成为约束人们用水的法规。

北魏时，刁雍在前人的基础上，在河套地区制定了新的灌水制度，“一旬之间则水一遍，水凡四溉，谷得成实”。联系到作物生长计划来制定灌水计划，突破了西汉时期用“水门”的纯技术方法，而通过制度措施来节约用水。西晋初年，杜预修浚召信臣旧渠时，曾“分疆刊石，使有定分”，这也类似于“均水约束”的规章，告诫人们节约用水、提高了管理水平。

唐朝是我国农田水利建设蓬勃发展的时期。水权在汉代的基础上有进一步发展，唐朝制定了用水管理的详细办法，其中涉及到更多的有关水权的内容。再用水部门的关系协调及用水次序上，唐代已有专门的条款规定，《水部式》残卷中有详细的介绍。在唐代航运—灌溉—碾硙的用水次序，正是水权中优先权思想的明确反映。

宋朝的水利建设盛极一时，同时各类水利工程已经有明确的岁修制度，灌溉工程已有用水管理办法。公元1069年颁布的《农田水利约束》是由中央政府颁布的农田水利政策，它侧重于鼓励兴办农田水利，将“灌溉之利，农事大本”的原则用法令形式确定下来，将兴办水利列为政府官员考核的重要内容，“自是四方争言农田水利”。

元朝其统一的封建政权是在长期战争中建立起来的，战争致使“民无遗类，地尽抛荒”。为恢复遭到严重破坏的水利事业，元朝前期采取了一些有利于水利和农业发展的措施。其《农桑摘要》、《农桑之制》中的政策法规，较前代更为明确、周详，它明确指出在别无违碍的前提下，老百姓有通过自行引河取水、凿井取水以及凿地蓄水等方法使用水和获取收益的权利，同时政府还保证其权利的执行或型经济上给予扶持使其得以实现。到了秋收之后，对用水的农户进行实际验收来合理确定纳税份额。这种由民自行用水，然后根据用水家户的收成情况确定税收的方式，显然蕴藏着计算水价值的内涵，是重视水的经济价值的思想萌芽。

明代初年即重视水利，“太祖诏所在有司，民以水利条上者，即陈奏”。明代还提出了水利综合利用的原则，据《明史·职官志》所记：“碾碓者不得与灌田者争利，灌田者不得与转漕争利”。这是继唐代以来，第二个明确规定用水次序的朝代。

三、民国时期水权概况

近代，西方先进国家纷纷制定国家水利法规及与之配套的水利管理各项专业规章制度，开始实现国家对水资源全面规划、统筹兼顾、综合利用与保护相结合的水资源国有化管理政策。受西方影响，为改善当时我国受灾后的水利事业和解决日益严重的水利纠纷，水利界的有识之士奋斗多年，终于在1942年颁布了中国近代第一部《水利法》，以后又有相应的专业水利管理规章制度相继修订，与之配套。《水利法》中对用水次序也很重视，第十五条中规定取得水权的用水工程须遵守的用水次序是：“用水标的之顺序如下：（一）家用及公共给水；（二）农田用水；（三）工业用水；（四）水运；（五）其他用途。前项顺序，省市主管机关对于某一水道，得酌量地方情节形式，恳请中央主管机关核准就更之。”民国时期的用水顺序和历史上许多时期的用水顺序有相似之处，但它更具有时代特点。明确用水顺序权能起到减少用水中的纠纷、节约用水的作用，是对水权界定的补充。水的所有权是国家所有，即公共水权制度，但使用权的取得采取申请登记制度。民国的水权既具有该时代的特点，又继承了传统，借鉴了西方水权观念，因此，它具有一定的合理性，把水资源利用的法制化进程推进了一大步。

参考文献：

[1]中国水利水电学研究院、武汉水利电力大学合编[M].水利电力出版社，1989.

[2]常云昆.黄河断流与黄河水权制度研究[M].中国社会科学出版社，2001.

[3]梁丽.中国历史上的水权制度演变[D].武汉水利电力大学硕士学位论文，2002.

第5篇：水权制度范文

近年来,适当生活水准权的实现问题愈来愈成为法学界关注的一个热点问题。从既有的研究成果来看,学者们都将注意力集中于如何将此项权利法制化并通过一定的救济途径切实保障此项权利的实现上。这种研究思路体现了适当生活水准权从证成自身合法性到权利实现这一层面的转变。这无疑在制度与事实两个方面都推进了适当生活水准权的发展。然而,这种从法学内部,特别是从宪法、行政法以及人权的角度进行的思考,存在的最大问题是缺乏对适当生活水准权的实际运作所产生的社会效果给予必要的关注。其实,从社会效果的角度来看,中国适当生活水准权制度在保障弱势群体生活状况方面确实发挥了重要作用,但同时也在事实上建构着弱势群体的底层社会身份。这种底层社会身份的建构主要表现为适当生活水准权的“标签化”效应、弱势群体在具体生活中的自我认同以及社会对弱势群体所采取的“他者”态度。本文主要以中国的廉租房制度为例来说明这个问题,以期对中国适当生活水准权的实现提出一个必要的警示。

一、中国适当生活水准权制度中的实际标准与权利主体

适当生活水准权是《经济社会和文化权利国际公约》(以下简称《经社文公约》)中的一项重要权利。它是指免于匮乏和维持满意生活水准的权利。就适当生活水准权的具体内容而言,它包括住房权、食物权、健康权等权利形态。由于中国已加入并批准了《经社文公约》,因此,应当在该公约对其生效后2年内向联合国经济、社会和文化权利委员会(以下简称联合国经社文委员会)提交定期报告,随后每5年提交一次,阐述中国为确保公民享受《经社文公约》所载权利而采取的立法、司法、政策和其他措施。[1]易言之,既然中国在法律上承认适当生活水准权,那么就应当尽力保障人们充分享有适当生活水准权。中国的廉租房制度就是保障适当生活水准权得以实现的一项重要制度。2003年12月31日建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局共同的自2004年3月1日起施行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(以下简称《廉租房办法》)是我国城镇廉租房建设的基本指导性规范。通过分析《廉租房办法》以及各地相关的具体实践,我们就能够从整体上了解中国实现适当生活水准权的现状。

(一)保障标准单一化

在现代社会,良好的住房和居家环境是人类生活必不可少的条件。[2]联合国经社文委员会确定的住房权的主要内容包括:(1)不管是租用、(公共和私人)居住、合伙居住、租借、所有人居住、紧急情况下居住还是非正式居住都享有保有权的法律安全(legal security of tenure)。这将确保所有的人都得到法律保护以对抗强制驱逐、骚扰和其他威胁。对于那些目前还缺乏这种保护的个人和家庭,国家应立即采取措施授予其法律上的保有权安全。(2)服务、物质、设备和基础设施的可使用性。一个良好的住房应包括对健康、安全、舒适及滋养等至关重要的某些设施,如对自然资源及一般资源的可持续性取得、安全的饮用水、做饭、取暖及照明用的能源、卫生及盥洗设施、食物储存、废物处理工具、排水及紧急服务设施。(3)可支付性。与住房相关的个人及家庭开支应在一个水平上,以使其他基本需要的获得和满足不受威胁、损害。(4)可居住性。居民应有充足的空间以及对抗寒冷、潮湿、炎热、雨、水的设施,居民有能力防止对健康的其他威胁、结构性危险及疾病等。(5)可获得性。弱势群体,包括老人、儿童、身体残疾者、患绝症者、艾滋病人、有持续医疗问题者、精神病人、自然灾难受害者、生活于灾难易发区者及其他群体,他们应完全、可持续地获得住房资源并在住房领域享有某种程度之优先考虑的保证。(6)房屋的文化因素。[3]

根据《维也纳条约法公约》第2条的规定,一国在签署、批准、接受、赞同或加入一个条约时可以单方声明摒除或更改条约中若干规定对该国适用时的法律效果,但一国在对公约进行保留时,公约的基本内容和国际上普遍承认的准则是不允许保留的。[4]在立法层面,适当生活水准权的适当标准受一国经济发展水平的制约,在国际标准与国内标准的衔接方面必须充分考虑一国的实际情况。由于一国在签署和批准《经社文公约》时对住房权的具体标准作适当保留为国际法所允许,因此,中国的廉租房保障标准可以不完全采纳联合国经社文委员会的上述标准。但是,中国在制定相应的廉租房标准时应当充分参考联合国经社文委员会的上述标准。

就中国廉租房的保障标准而言,《廉租房办法》和各地方制订的《城镇廉租住房管理办法》主要采用两种规定模式:第一种为具体规定保障面积的模式;第二种为授权性规定的模式,即将城镇最低收入家庭人均廉租住房面积保障标准的规定权下放到市人民政府,由市人民政府定期公布。无论是具体规定保障面积的模式还是授权性规定的模式都极为强调廉租住房的最低保障面积,而忽视住房权的其他内容,即这些具体的规定都没有涉及廉租房的其他配套设施、居住环境、房屋的文化因素等内容。

第6篇：水权制度范文

（一）已建工程的产权改制形式

1.承包

所谓承包即是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式，将“小农水”整体承包给个人或团体。具体做法为由集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数，然后公开竞价投标。承包的年限一般为5～15年，各地方具体年限均不相同。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。双方签订承包合同，在合同中写明承包费用、水价及双方的责任和义务，尤其是承包方具体的服务任务和工程的管护标准需要在合同中具体体现。从承包主体有个人和合伙两种情况，在承包期内承包者自主经营自负赢亏。

2.租赁

根据产权交易的定义：租赁就是一方向另一方支付租金，以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。从企业和财会角度来讲，承包和租赁区别具体体现在：（1）承包经营是以一定的经营利润为目的，对象是经营成果；租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的，对象是资产；（2）承包的自不完全，而租赁产权分离的比较彻底；（3）由于租赁经营需要实行财产担保，风险比承包高；（4）经营期间新增资本属于租赁经营者，但不属于承包经营者。

3.拍卖

根据2004年修订的《拍卖法》，拍卖是指“以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。拍卖是根据工程造价和灌溉能力确定底价，按照自愿、公平、竞争的原则，公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权，年限为5～20年，一般不超过50年。拍卖主要分为经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说，规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。承包和租赁相比，拍卖属于比较彻底的产权制度改革形式。

4.股份合作制

建设“小农水”的关键是资金是否能够顺利筹集，而股份合作制是多渠道筹集资金的一种重要制度安排，是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则，由农民联合在承包租赁的土地上，通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。不仅农民可以入股，集体和国家也可入股，不仅资金入股，还可以以劳力、土地和技术入股。入股农民共同出资、共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红（国家股一般不分红），一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。

5.组建用水者协会

以工程的受益农户为协会成员，每户为一个会员，把原来属乡镇或村集体管理的工程集中，将“小农水”经营权、使用权或所有权转移给用水者协会，协会属于民间组织，是具有法人地位的服务型社会实体，成立监委会，财务制度、章程和管理制度健全。协会经营具有独立性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖。

（二）未建工程的产权改制形式

1.农民（单户）、农民联合体或其他农民专业合作组织投资兴建

按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁负担”的原则，采取放开建设权，完全由民间资本投资兴办的水利工程产权全部归投资者，并且允许继承、转让、抵押和对外租赁、承包，这种模式有效地调动了农民的积极性。为了避免互相抢夺资源，需要从宏观规划上进行有效控制，即由乡镇政府批准和水管部门选址、设计，然后由农民投资兴办，这样既避免互相哄抢资源，又能优化布局。工程建成后由农民自主选择承包、租赁、聘用人员管理等运营方式。

2.由农民用水者协会兴建和管理

按照水系或者村、组为组建单位先建立用水者协会，然后具体的筹资、建设、运行和维护均由协会负责管理。这种模式的关键是新的协会是否能够承担和胜任这些职责。

3.集体兴建，专人管理

指工程及配套设施全部由集体出资兴建和购买，村委会委派专人负责管理。这种模式与原先集体兴建、管水员看护的区别在于：规划、建设时需要向农民集资，农民就会对工程的规划、设计和建设、运营和维护具有发言权和监督激励，尤其是“一事一议”制度更加促进了农民的主观能动性，对于工程的具体管理者，农民也有相应的选择和监督权力和激励。

4.政府、村集体与农户集体共建

这种模式属于股份合作制的特殊形式，指国家以一定的资金参股，一般是鼓励性的资金投入，希望以政府财政投资来吸引更多的其他投资，政府资金一般是参股不分红。另外部分政府还出台优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，政府还可以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展“小农水”，以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种三方投资的情况中，集体股所占的比例一般较大（资金来源于银行贷款，或集体经济组织的积累等），农民股所占的比重一般较小（农民的资金投入有限）[1]。这种建立以土地、资金、技术、劳动力为纽带的股份合作制，有效地解决了农民有土地、有劳力但无资金、无技术的难题，政府和集体通过投资为导向，吸收农民的劳力和经营、维护优势达到优势互补，建设农田水利工程，扩大灌溉面积。

实践证明，通过新建和已建工程几种产权制度创新模式实践，共同之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面。拥有者或参与者取得经营权或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保证用水和收费的公开公平，有效调动国家、集体、农民三方合力共同兴建和管理农田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小农水”新建数量，扩大灌溉面积，提高资金使用效率。（1）吸引民间资本投入“小农水”治理。改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量。（2）盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，增加“小农水的数量”，扩大灌溉面积，增加农民种植收入，提高农民经济生活水平。（3）农民资本投入的增加，相应减少国家对“小农水”的资金投入或提高中央和地方政府投入资金的效率，节省的资金可以用到其他非灌溉产业，增加其他产业的收入，提高整个社会的福利水平。

2.提高了现有工程的运营效率，提高工程的完好率和经济效益。改革将工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权和处置权，利用收取水费或种植、养殖收入等经济利益的激励，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高带来的收益体现在以下四个方面：（1）减少农业生产成本，相应增加农民的收入，提高经济收益。①（2）水资源的节约可以扩大灌溉面积。（3）节约之水通过水权转让给缺水或高效产业或领域，促进这些产业的发展。（4）提高用水者的水商品意识和节水意识，减少水事纠纷，提高农民之间关系的融洽度，减轻村镇干部压力，改善干群关系，乡村干部也从这类烦琐的事务中解脱出来，将工作重心转移到提高农村整体发展水平上来。

3.提高农村社区社会资本。主要从三个方面体现这种提高：（1）产权制度改革发动群众加入工程的建设和运营，提高其参与意识和管理水平，减轻村干部工作压力，增加农村社会资本。同时水费收取职责从村干部转移到工程运营者，减少了搭车收费现象，改善干群关系。（2）通过灌溉成本的核算和水费的征收，提高用水者节水意识和水商品意识的增加，同时通过用水足额交费措施减少“搭便车”行为，改善农民间关系，提高合作水平。（3）形成多个经营组织或管水组织等民间组织，在提高农民的经营能力和管理能力的基础上提高了组织协调能力和沟通能力，同时农民的参与意识也得到增强，这些都有利于乡村治理以及农村经济发展。

三、小结

“小农水”产权制度改革是一件政策性很强的制度变革，虽然改革涉及的工程规模较小，却是一项涉及农民切身利益的大事。在改制过程中不能急于求成，需要在试点成功的基础上总结经验和教训，不断完善政策和规范，然后以点带面辐射发展，保证改制工作有序健康进行。

虽然“小农水”产权制度改革取得了比较好的成效，但是在改革进程中仍然存在一些问题和阻力：一些利益相关者从自己的利益出发，不想破坏现有的利益格局；一些干部和群众还存在一定的思想顾虑；由于缺乏监督机制，存在违规操作现象。因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。此外“小农水”产权制度改革需要符合产权界定清晰、有效转让和受到法律保护等要求[2]，如果不能克服人道德风险和改制成本过高，将导致“改革失灵”。“小农水”产权制度改革同时还要与历史、社会、农民、环境等相关正式、非正式制度发生矛盾和冲突，它并不是“小农水”治理的灵丹妙药，而是对原有政府主导治理模式的市场化有益探索。

参考文献：

[1]吕亚荣.小型农田水利建设的制度模式及绩效评价——以河北省怀安县调查为例[J].人大全文2001年经济类专题，2001,(9).

[2]蒋俊杰.中国农村灌溉管理的制度分析(1949-2005)——以安徽省淠史杭灌践为例[D].上海:复旦大学,2005,（4）:57.

第7篇：水权制度范文

关键词：小型农田水利；产权制度

一、引言

小型农田水利（又称“小农水”）工程是指国家、集体投资修建的国有、集体农村小型水利工程，包括小二型水库、塘坝、小型饮水工程、小泵站、小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。“小农水”工程是重要的农业生产设施和农村基础设施，它的修建，为提高农业综合生产能力、改善农业生产和农民生活条件、促进农村经济和社会发展发挥着重要作用。随着市场经济体制的建立和农村改革的不断深入，原属于国家、集体所有的“小农水”工程的管理与农户分散经营的模式不相适应，这加大了农田水利设施的管理难度，制约了农田水利设施的效益发挥，使得农田水利设施遭受破坏的问题更加突出。为此，河南、江西、江苏、辽宁等省份对“小农水”工程采取了诸如承包、租赁、拍卖和股份合作制等形式的改革，这些改革盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量，提高了用水效率，农民用水纠纷也相应减少，工程完好率得到大大提高等等。但“小农水”工程在改革进程中存在着方方面面的诸多制约因素，因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。

二、“小农水”工程产权改革中的问题

1、产权改革不彻底，涉及面不大。根据调查资料表明，尽管很多“小农水”工程都进行了产权制度改革，但大多数工程产权改革是不彻底的、是浅层次，实质是经营权利置换管理责任，多数都是经营（盈利）权利置换日常简单的管理责任，产权承接人基本上都是兼业的（从事多种经营），只承担日常简单的管理看护，需要投入大量资金和劳动的建设、维修等责任仍然留给了政府。另外，改革仅限于机井、土元井等单个中小型水利设施，而一些水库、塘坝、小流域等涉及较少，“小农水”工程改革的范围较窄。

2、水利系统内部关系未理顺，工程的作用难以发挥。通过产权改革，农民成为水利设施的“法人”或经营者，被赋予了独立的法律地位，农民成为法定的水利主体。产权改革之后，小型水利设施的产权性质发生了变化，在制度层面分割了大中小水利设施之间的联系，导致水利系统性的瓦解。大中小型水利设施之间切断了联系，农田水利趋于分散性和小型化，村组集体无权调配全村的水资源进行抗旱，也无法组织全村组统一进行水利建设；水源没有保证了，抗灾能力下降，农业生产缺乏稳定性。

3、改革进度不平衡。有些地方的“小农水”工程产权制度改革已在较大范围内全面推开，采取了诸如承包、租赁、拍卖和股份合作制等多种形式的运作模式，这些改革盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具备进行产权制度改革条件，如水利设施破坏严重，水资源严重污染，各种改革配套机制不健全，经营者无利可图，致使“小农水”工程产权制度改革还处于举步不前阶段。

4、产权改革导致国家利益与农民利益错位。站在国家的角度，水利具有战略性，关涉到粮食生产安全，关涉国计民生，是政治问题，而非单纯的经济问题。而从个体农民来看，水利是家庭经济问题，是投入与收益的计算问题，投入水利的积极性来自于成本收益的理性计算。通过“产权改制”将农民变成水利建设和管理的主体，农民考虑是否进行水利投入时，当然不是站在国家粮食生产安全的角度，而是站在是否合算的角度。以农民作为水利主体来解决水利问题，会产生与国家战略利益相背离的情况，因为当水利投入不合算时，水利设施自然就会被废弃。将水利交给个体农民，就消解了其战略性。实质上是将国家战略问题变成一家一户的农民生产问题。这也违背了改革的初衷。

5、国有及集体资产流失现象严重。调查表明，许多地方为了完成上级部门下达的“小农水”工程产权制度改革任务，在条件不具备或无人经营的情况下，部分工程没有进行产权界定，低价、甚至无偿转让给经营者，或者承包费定的很低，或者就没有规定承包费，合同、协议等文书也不规范，致使国有及集体资产流失状况严重。

三、“小农水”工程产权改革问题因素分析

1、小农水”工程产权改革相应政策不到位。市场机制要求“小农水”工程的产权是明确、安全、可转移和可实行的，这种有保证的产权可以让产权所有者放心地持续投资。但是，“小农水”工程产权改革正处于探索阶段，涉及深度较浅，加上受计划经济体制的影响，大部分干部群众对产权改革认识不够，观念也未完全改变。在突破长期的水利管理机制的思想上，还存在很大的局限性，普遍存在怕风险、怕投资、怕政策变化等思想障碍。

2、工程本身特性的影响。“小农水”工程具有区域自然垄断和准公共物品的特性，所提供的服务共享程度较高，排他成本较高，许多“小农水”工程从水源到配水处，除了地下输水管，基本是敞开式的，而且输水线路很长，经营者不可能整天值守。即使能做到这样，由于农业的弱质性，付出的成本也可能远远大于收益，经营者的权益严重受损。同时，“小农水”的资产专用性较强，目前一般只是在遭遇干旱季节使用率较高，遇到风调雨顺时期基本处于闲置状态，农民没有或很少接受灌溉服务，仍然需要付出与其他年份相同的费用，承包经营者的积极性不高。

3、社会因素影响。“小农水”市场化经营在农村这个讲究人际关系的环境里可能会受到较大阻碍。由于村庄作为用水者出生、成长和生存的场所，村庄里的关系是一种亲情与乡情的混合感情，这种复杂的感情还会带到水费的收取上来。收取过程让经营者难堪而难以承受，感觉“为了一点小钱而丢了面子不值得”，最后放弃工程的经营。另外，由于工程产权涉及到国家粮食安全问题，政府和用水者很少愿意让工程的经营者永久性持有产权。工程产权虽然明确但是不能正常流转，即不可轻易转移或继承从而缺乏安全性。

4、工程技术管理缺乏。“小农水”工程产权改革后，政府缺乏对工程的管理，特别是水利技术人员不到位，造成工程安全运行管理规章制度不健全，工程必要的除险加固、维修改造、工程续建和安全防汛等工作没有合理规划，日常检查几乎没有进行，工程的利用率低下，经营者的经济效益无法保证，积极性大打折扣。

5、监督机制不到位。对工程产权制度过程、结果和后续管理的监督机制不到位，合同、协议等文书的执行得不到有效保证。“小农水”工程的承包、租赁所得绝大部分用于与水无关的其他开支，无法实现“以水养水”的良性循环。

四、推进“小农水”工程产权制度改革机制的对策

1、做好“小农水”工程产权制度改革前的宣传工作。把“小农水”工程产权制度改革的着力点放在统一和提高广大干部群众的思想认识上，调动其积极性和创造性。利用各种形式宣传“小农水”工程产权制度改革的重要意义和有关政策法规，营造气氛，使广大干部群众进一步解放思想、转变观念为，“小农水”工程产权制度改革顺利进行奠定良好的思想基础。

2、健全“小农水”工程产权制度改革的机制保障。根据调查资料显示，凡是改革相对成功的“小农水”工程，大都有一套相适应的配套机制来保障，如激励机制需求，即对于工程的管理者和经营者，明确“小农水”工程的所有权及其主体，为产权所有者提供一定程度上的合理收益预期，来激发人的积极性，充分发挥人的主观能动性，从而激励所有者经济行为的发生，使工程高效运行。为保证产权制度改革规范化，还需构建监督机制，“小农水”工程的经营和管理要建立相应的约束机制，依据国家的法律、法规和政策对“小农水”工程的经营和管理进行调控和监督，使其在法制化轨道上运行，保障工程经营的规范化，提高服务质量。还应建立良性运行机制，使产权所有者和经转让后的财产持有者权益都得到保护，有利于使经济行为长期化，产权流转机制运行顺畅，可以促进资源正常流动，也有利于促进资源的优化配置，提高资源的使用效率。

3、做好以点带面工作。抓好典型，发挥典型的示范和辐射带动作用。选择一些交通便利、基础设施较好、条件优越的工程，按照先小后大、先易后难、先点后面的办法制定试点方案，取得成功后，及时总结经验，进而推广普及。

4、加强组织领导和监督。政府应组织水利、财政、农业、计划等相关部门人员，进行深入调研，结合实际情况，制定相关改革方案和一系列配套措施，规范产权制度改革行为。同时，主管部门要按照分级管理的原则，定期对合同双方履行职责情况进行监督检查，防止粗放管理和掠夺性 经营等短期行为的发生，积极稳妥地推进改革进程，确保改革进程和效果。

5、确保群众自愿，民主决策。中小型农田水利设施产权制度改革是一场革命，政策性强、涉及面广、难度较大。所以，必须以稳定为前提，以发展为目的，坚持群众路线，尊重群众意愿对中小型农田水利设施产权制度改革应采取公开、公正、公平的原则。在明晰产权的基础上做好资产评估，根据中小型农田水利设施的规模、现状和效益等情况，在广泛听取干部群众意见的基础上，合理确定租赁费、承包费、拍卖底价，面向社会公开竞价出让。

6、处理好所有权、经营权与管理权的关系。对中小型农田水利设施可以采取一次性拍卖工程所有权的办法，使购买人拥有资产的所有权和收益权，实现所有权、经营权、收益权的有机统一。同时，协调好改革、发展与稳定的关系，既要大胆探索又要谨慎稳妥地处理好中小型农田水利设施产权制度改革与农村的关系，实现改革、发展、与稳定的统一。

五、结语

“小农水”工程产权制度改革是提高效率，促进设施良性运作的有效途径，但产权制度改革并不是一件孤立的事件，这不仅与农田水利设施相关，还应根据“小农水”工程的特点，因地制宜，科学制定操作程序，扬长避短，使“小农水”工程产权制度改革健康稳步运行。

主要参考文献

[1]蒋明建等.农村小型水利工程产权制度改革探讨[J].农村经济，2007.7.

[2]田圃德，范静波.小型水利工程产权制度创新的制度需求[J].中国农村水利水电，2007.3.

第8篇：水权制度范文

【关键词】税收代位权 公法之债 行使条件 保障税收 保障合法权益

代位权是民法中债权人的一项重要权利。根据我国《合同法》第73条的规定，债权人的代位权是指因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人债权的权利。

2001年我国在修订《税收征管法》时引用了该制度，《税收征管法》第50条明确规定税务机关有权按照《合同法》第73条的规定行使代位权，用以保障税务机关进一步追缴税款、减少税收损失和防范纳税人与相对人进行的危害国家税收债权的不法行为，这一规定是公法借鉴私法制度的一大突破。但现行的《税收征管法》中笼统的规定没有考虑到税收代位权的特殊性，给税务机关具体的执行带来一定的困难，因此仍需要进一步的研究。

1.税法中引入代位权制度的意义

将代位权制度引入税法作为其他税收征管手段的补充，有利于保障国家税收，防止税款流失。虽然现行的《税收征管法》规定了税务机关征税权的多种实现途径，但在我国的税收实践中往往存在纳税人现有财产不足以清偿其所欠税款，而又怠于行使其到期债权的现象，这时税务机关能够采取的税收征管手段就失去了可执行的对象，国家税收就有无法实现的危险。而税收代位权的引进允许税务机关通过向纳税人的债务人行使代位权来救济国家的税收权力，这项制度是私法对于公法上的弥补，完善了税收征管的法律手段。

另外税务机关行使代位权有其得天独厚的优势。税务机关作为行政机关，在税务机关日常的税收征管过程中有机会了解社会经济生活的运行，熟知企业之间的债权债务关系、关联企业的业务往来等众多信息，便于税务机关在代位权诉讼中对于纳税人对其债务人存在到期合法确定的债权等事实进行举证证明。

因此，税法中引入代位权制度在现实中是有必要性和可行性的。

2.代位权制度的理论基础

税收代位权来源于民法上的债权代位权，法律允许债权人代位行使债务人的权利，以保护自身的合法权益。代位权制度突破了债的相对性原理，延伸了债权的效力，是对债权的积极保护。

代位权制度作为保护债权的制度引入税法中，就是把税收视为公法之债。其理论基础是税收法律关系的“债务关系说”。认为国家提供给公民安全和公共服务，而作为对价，公民的纳税义务即为对国家承担的债务。因为债权人是国家，所以属于公法上的债权。这样就为运用私法债权上的措施保障税收提供了可能性。但是税收债权理论并不能普遍应用。税收债权理论把税收视为一种民事法律关系，其显著特征就是当事人的法律地位平等，而税收是国家意志的体现，具有强制性和无偿性，征纳双方属于相互隶属的管理与被管理关系。从这方面来讲，税收并不是一种对价，而是国家利用政治权力强迫纳税人服从的制度。

由上述理论得知，公法和私法的理论存在着难以协调的矛盾，税务机关在行使代位权征税时还不能简单套用民法规则，如何协调理论上的冲突有待进一步的探讨和研究。税收代位权制度的法条中的笼统规定让税务机关的具体执行无法可依。因此，本文将在此基础上着重讨论如何解决税收代位权执行中的具体问题，完善税收代位权立法，提高该制度的可操作性。

3.税收代位权的行使条件

我国《税收征管法》第50条规定税务机关可以依照《合同法》第73条的规定行使代位权。《合同法》中的债权代位权的行使条件，司法解释（最高人民法院《关于适用< 中华人民共和国合同法> 若干问题的解释（一）》（以下称《合同法解释（一）》）第11条）已做出了明确的规定，相关的理论研究也已较为成熟。我们就以债权代位权的行使条件为基本的法律依据，来探讨税收代位权的行使条件。

3.1税务机关对纳税人的税收债权合法、确定，且未超出追缴时效

所谓税务机关对纳税人的债权合法、确定，是指纳税人对税务机关存在合法的尚未履行的纳税义务，即税务机关在自己的管辖权限范围内向纳税人行使税收征管权，税收征纳双方对应缴纳的税额税款的数额相互认可、无异议。

税收债权未超出追征期是指，我国《税收征管法》中对追缴税款的期限有具体的规定，如果超出了这一期限，税务机关就无权进行追缴。这与债权代位权中要求债权人对债务人的债权未超出诉讼时效的规定相一致。《税收征管法》第52条规定针对未缴或少缴的税款的追征期限作出了具体规定。因此，税务机关对纳税人享有的税收债权都应适用税法中有关追征期的规定，而不是民法中诉讼时效为两年的一般规定。

3.2纳税人须有欠缴税款的事实

纳税人有欠缴税款的事实，即纳税人超过应纳税期限而仍未缴纳或未足额缴纳税款。纳税期限是负有纳税义务的纳税人向国家缴纳税款的最后时间限制，这对应行使债权代位权时须满足“债务人的债务已到期”的要求。我国实行的是限期申报、限期缴纳的征税制度，如果纳税人的纳税义务已经形成，但在允许的纳税期限内尚未缴纳或足额缴纳税款，纳税人只是未缴税款而不是欠缴税款，所以无法确定纳税人是否有欠缴税款的事实，税务机关无权行使代位权。

3.3纳税人怠于行使到期债权，对国家税收造成损害

纳税人怠于行使到期债权，该行为中的法律关系是纳税人与其债务人的债权债务关系，完全属于民事法律关系，因此应当适用民法中的规定。《合同法解释（一）》的第13条已经对“债务人怠于行使到期债权”作了明确的界定。

关于“对国家税收造成损害”的行使要件，这里重点讨论“造成损害”的界定标准。笔者认为，只有税务机关对欠税人穷尽了税收强制措施之后仍然有尚未履行的纳税义务，强制措施失去了可供执行的对象，欠税人怠于行使债权才可能会造成国家税收的损失。如果欠税人还有其他财产可供清偿，那么税务机关有权采取强制措施追缴税款，其怠于行使的债权对国家税收并不能造成损害。因此代位权只能作为税收追缴的保障性措施。这样规定也有利于防范不法纳税人利用税收代位权制度假意怠于行使到期债权，迫使税务机关为其充当讨债人。

3.4纳税人的债权不是专属于纳税人自身的债权

这条规定是对债务人专属于自身的债权的保护。最高法院的《合同法解释（一）》的第12条将“专属于债务人自身的债权”解释为：“基于扶养关系、抚养关系、赡养关系、继承关系产生的给付请求权和劳动报酬、退休金、养老金、抚恤费、安置费、人寿保险、人身伤害赔偿请求权等权利。”债务人专属的债权往往与债务人的人格权、身份权相关，这些权利的所有与债务人最最基本的生活密不可分，即使是代表国家公权力的税务机关也不能代位行使纳税人的专属债权。

4.完善税收代位权立法的总结建议

从立法上完善税收代位权制度符合税收法定原则，使税务人员在行使该权力时有法可依。同时也要防止税务机关，注意保障纳税人和第三人的合法权益。

税收代位权的行使主体是具有征税权的国家机关，且涉及税收征纳关系的第三方，如果在程序上不严格地规范和限制，难免会导致行政权力过分干预民事权利，扰乱民事主体正常的经济活动。因此应当从程序上严格把关，对税收代位权制度立法进行完善，明确规定出税收代位权行使的条件、行使中应当遵守的具体规则和应当注意的问题，规范税收代位权的行使，一方面，给税务机关的行为提供明确的指导，另一方面也能够防止税务机关，侵害纳税人和第三人的民事权利。

综上所述，税收代位权制度利用私法手段实现公法权力，是公法借鉴私法的一大突破，对完善税收征管手段，保障国家税收有着重大意义。由于公法和私法理论上的冲突使其无法简单套用民事法律规则，我国税法在引进该制度的同时也未对其在税收领域的应用做出相配套的具体规定。因此应在立法中完善税收代位权制度，提高该制度的可操作性，规范该制度的执行，使这一制度的引进既能够有效帮助国家追缴税收，又能保障纳税人的合法权益。

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第9篇：水权制度范文

关键词:CFC税制适用缺陷立法缺陷豁免条款

受控外国公司(ControlledForeignCompany,简称CFC)税收法律制度(简称CFC税制),又称为反避税港税收制度。它是有效管制居民纳税人通过避税港基地公司进行国际避税活动的专项立法措施。尽管我国《企业所得税法》及其《实施条例》已采纳CFC税制,但是,由于我国现行CFC税制规则过于粗略,导致我国CFC税制一方面缺乏可操作性,另一方面未能有效区别对待非避税型CFC与避税型CFC,从而可能阻碍我国企业海外投资经营活动。为此,在探究CFC税制的功能、优缺点、发展趋势及其有关内容争议的基础上,立足于我国应当鼓励企业海外投资的具体国情,适当参照国际惯例并借鉴有关国家最新立法经验,从企业所得税法与个人所得税法两个视角提出完善我国CFC税制的具体建议,尽可能克服CFC税制缺陷,无疑具有一定理论与实践意义。

对CFC税制的功能评价

尽管各国CFC税制采用的立法模式不尽相同、宽严不一,但是,CFC税制发源于美国,大部分国家CFC税制都不同程度地借鉴或参照了美国CFC税制,因此,各国CFC税制的基本法理相同,都是根据公司人格否认法理将CFC的未分配盈余视为已分配给居民股东,然后对居民股东就“视为已分配的所得”课征所得税,从而管制居民股东利用避税港基地公司进行的避税活动。因此,在宏观层面上,CFC税制有助于提升一国税制的公平性,符合税收中性原则。

CFC税制是各种征税目标共同作用的结果。它可用于实现下列目的:防止收入转移到关联的非居民公司;支持其他反避税立法;寻求资本输出中性。CFC规则在那些遵循资本输入中性原则并给予外国来源所得免税的国家是没有必要的。尤其是,CFC税制可以避免转移定价税制的缺点。转移定价税制的主要特点之一,是对联属企业间内部定价交易所产生的不正当利润运用独立企业间正常交易原则加以纠正,以防止国际避税。但是,转移定价税制在实施中有两个缺点:独立企业间正常交易价格计算比较困难;一般必须对单个转移定价交易逐一进行管制,故而程序极其繁琐。由于凡同时实行CFC税制和转移定价税制的国家,如日本、美国、德国,在发现企业有转移利润时一般是先用CFC税制进行处理,如不适用再适用转移定价税制。因此,在CFC与居民股东从事转移定价交易时,一国可以通过在纳税年度末一次性地对CFC可归属所得向居住股东课税,不仅可以收到管制转移定价避税的效果,而且还能够避免转移定价税制的适用困难与缺点。

CFC税制的缺陷评价

(一)CFC税制的适用缺陷

这类缺陷主要有:CFC税制相当复杂,这种复杂性将增加税务机关与纳税人的征税成本或遵从成本;信息资料收集困难。CFC设立于外国,股东居住国税务机关主要依赖居民股东来获取有关CFC受控与所得来源的信息。在某些情况下,即使居民股东也很难获得必要的信息,因为CFC所在国可能有反泄露规定或对CFC施加不适当的影响;有些国家在适用CFC税制方面赋予税务机关相当大的自由裁量权(如英国),由于缺乏CFC的正确资料以及要起草满意的规定来区分哪些征税、哪些不征税存在着困难,这种自由裁量权可能遭受滥用,由此可能妨碍外国子公司制定合理的税收筹划,另外,各国对税务行政的自由裁量权合法性尚有争议。

(二)CFC税制可能违背国际税收规则

CFC税制的基本机理是:股东居住国依据财产或控制的关系,否认CFC的独立法人人格与独立纳税实体资格,对设在他国的CFC的未分配利润向其居民股东进行课税。在未经其他国家同意或税收协定未特别规定的情况下,一国适用本国CFC税制将导致国内税法的单方域外适用,从而有可能侵犯他国的经济,违背了公认的国际税收规则——母子公司分别属于独立纳税人原则,并由此可能与税收协定有关条款相抵触。譬如,根据OECD税收协定范本(2005年版)注释,在OECD成员国中,至今仍有比利时、爱尔兰、卢森堡、荷兰、葡萄牙、瑞士六个国家明确主张CFC税制违背国际税收规则。

CFC税制的发展趋势

从各国CFC税制的历史演变来看,CFC税制呈现出适用范围日益拓宽的发展趋势。这主要体现为:

首先,CFC的外延扩大。与美国不同,德国、日本、英国在判定CFC是否“受控”时,仅要求所有居民股东对CFC直接或间接持有达50%以上的股权总额,而不同时要求单个居民股东必须对CFC拥有至少10%以上的股权,从而扩展了CFC的外延,扩大了CFC税制的适用范围。法国CFC税制在界定CFC时,不要求居民股东必须对CFC拥有50%以上股权,只要求超过10%或价值1亿5千万法郎(两者孰小)的股份由法国公司持有。又如美国1986年税制改革时将受控保险公司的“受控标准”从50%持股要求降至25%。

其次,避税港概念的放宽。“CFC立法一开始只适用于被定义为避税港的国家和地区,但是随后它扩大到在其他国家享受税收优惠的公司,最后它影响到那些不是避税港的国家中提供特别税收优惠的地区”。例如,日本1992年税制改革时废弃了原先正面列举避税港的做法,转而采用统一概括性标准界定避税港的方法,这无疑将扩大日本CFC税制的适用地域范围。又如,英国也通过拓宽避税港范围来扩大CFC税制的适用范围,英国在1993年财政法案(FinanceAct1993)放宽了避税港的判定标准,将实际税率低于英国税率二分之一的标准降低为低于四分之三的英国税率的标准。有害税收竞争实践的产生与发展,使任何国家都有可能成为一个避税港,因此,晚近CFC立法中,许多国家都先后取消了列举避税港名单的做法,而改为以CFC所在国的实际税率是否达到一定比例来作为衡量避税港的标准,由此也拓宽了CFC税制的适用地域范围。

再次,扩大居民股东纳税人的外延。譬如,日本1992年税改时将居民股东纳税人的适格条件从至少持股10%放宽至5%。少数国家(譬如挪威、德国、墨西哥)甚至对居民股东纳税人没有最低持股要求。CFC税制这种发展趋势,其原因在于,跨国企业国际避税现象日益严重,避税手段日趋隐蔽,各国都希望通过扩大CFC立法适用范围加大对基地公司避税活动的打击力度。

未来CFC税制的发展趋势是注重国际合作。1998年OECD《有害税收竞争报告》指出:目前各国仅通过一国单方面或双方面对“有害税收竞争”进行抵制,但是企图通过单方面或双方面的努力来解决这一全球性问题,将会遇到下列问题或限制:由于税务当局受制于司法管辖权,致使其抵制有害税收竞争的能力受到限制;如果其他国家不同时采取相应的行动,那么,一国对其居民征税,使其从有害税收竞争中所获得的利益被排除,就会使其居民纳税人处于不利的竞争地位;为有效实施抵制措施,以控制一切形式的有害税收竞争,将产生大量的税务行政成本;不一致的片面措施将增加纳税人的依从成本。OECD认为,对于这一全球性问题,宜通过国际间合作,共同努力解决这一问题。为此,OECD建议:未制定CFC税制的国家应当考虑采用CFC税制;已经采用CFC税制的国家应该本着抑制有害税收竞争实践,保证CFC税制得到应用;加强各国之间持续性的合作。

有关CFC税制具体内容的争议

这些争议涉及:是否有必要区分积极所得与消极所得,CFC税制是否仅适用于消极所得;是否存在一个最小比例的利润分配作为可接受的分配额;CFC遭受亏损是否可以向前结转,或者不同CFC之间可否进行亏损利润冲抵。这些问题都难以找到一致的答案,各国在各自实践上的差异也证明了这点。CFC税制是一项相当复杂税收制度。有观点认为,CFC税制没有必要如此复杂,否则会导致大量的不确定性。然而,也有人认为更详细的法律和行政规章可以澄清这种不确定性。

现代国家是税收国家,税收是国家财政收入的最主要来源。市场经济不仅要求一国税收制度应尽可能保持中性,尽量减少税收干扰经济资源配置而产生的超额税收负担,还应当贯彻税负公平原则。另外,税收制度体现国家与纳税人之间直接经济利益分配关系,税收制度制定、实施过程都体现了国家与纳税人之间利益博弈关系。因此,税制规则具有内生复杂性。发展中国家税法设计一般比较粗略,存在着较多的漏洞,它们更有必要以更详细的法律和规章来澄清不细致和不完善所带来的不确定性。

我国CFC税制的立法缺陷及其完善

尽管我国新的《企业所得税法》第45条与《企业所得税法实施条例》第116-118条采纳了CFC税制,但是,这些条款仅仅勾画了CFC税制的框架。仔细考察我国CFC税制规则,概括而言,我国CFC税制有两大缺陷:未区分CFC的积极所得和消极所得,未能有效区别对待非避税型CFC与避税型CFC,从而可能阻碍我国企业海外投资经营活动;条款设计过于粗略,缺乏可操作性。

CFC税制应实现下列政策目标:防止把所得转移和积累到避税港外国公司;预防国际偷避税,确保财政收入,防止国家税基的侵蚀;确保税收体系的公平。为此,立法者必须确保CFC税制的适用不应影响正常国际投资商务活动,不能将CFC税制适用效果简单定位为取消延迟纳税,必须通过界定可接受的延迟纳税和不可接受的延迟纳税,使CFC税制只针对避税型CFC,以实现多重立法目标。立法者既应考虑中国企业对外投资总体水平较低、需要积极鼓励其扩大对外投资的特殊国情,同时,又应当参照国际惯例并借鉴世界各国的最新立法经验,使中国CFC税制尽可能科学完备、具有一定前瞻性。

(一)关于CFC的定义

依照《企业所得税法》第45条及《企业所得税法实施条例》第116、117条的字面含义,我国的CFC包括下列四种情况:直接或间接持有10%以上表决权股份的中国居民企业单独或共同持有50%以上表决权股份的外国公司;直接或间接持有10%以上表决权股份的中国居民企业与直接或间接持有10%以上表决权股份的中国居民个人共同持有50%以上表决权股份的外国公司;中国居民企业单独或共同在股份、资金、经营、购销等方面拥有事实控制权的外国公司;中国居民企业与中国居民个人共同在股份、资金、经营、购销等方面拥有事实控制权的外国公司。由于我国《个人所得税法》及其《实施条例》未采纳CFC税制,因此,我国目前CFC尚不包括下列两种情形:直接或间接持有10%以上表决权股份的中国居民个人单独或共同持有50%以上表决权股份的外国公司;中国居民个人单独或共同在股份、资金、经营、购销等方面拥有事实控制权的外国公司。这是我国与其他国家CFC税制在CFC定义上的主要区别之一,也是我国CFC税制的主要缺陷之一。我国CFC定义的不周全性必然造成我国CFC税制的不完整性,不利于有效管制我国居民个人利用避税港基地公司进行的国际避税活动,这种立法漏洞无疑给国内企业提供了规避CFC税制的机会。

CFC定义的核心是控制衡量标准。我国CFC定义中采用两个控制衡量标准:

表决权控制标准。在适用该标准时,必须同时符合单个居民股东持股10%以上与居民股东持股总额50%以上两个条件,并且衡量是否符合这两个条件时,我国采用直接持股与间接持股两个计算规则。适用单个居民股东持股10%以上的条件,利弊兼有。有利方面是,可以将股东人数较多、股权较分散而我国居民股东难以支配和控制的外国公司排除在CFC税制适用范围之外,可以集中税务行政力量对付主要避税活动,减少CFC税制对我国居民正常跨国投资活动阻扰。其不利方面是居民纳税人较容易通过分散股权来规避CFC税制的适用。为了阻止这种规避行为,实行单个居民股东最低持股要求或居民股东持股总额要求的国家(例如美国),除了采用直接持股与间接持股计算规则外,还同时采用推定持股计算规则,将分散在与居民股东具有特定关联关系(如亲属关系)的其他个人或实体的股权归属于居民股东。这种推定持股计算规则值得我国借鉴。

事实控制标准。根据该标准,即使不符合单个居民股东持股或居民股东持股总额要求,只要居民纳税人在股份、资金、经营、购销等方面对某一外国公司拥有实际控制权,该外国公司也构成CFC。无疑,该事实控制标准可以在相当程度上弥补上述表决权控制标准的不足。但是,该事实控制标准给予税务当局很大自由裁量权,在实施中容易引起税务争议,因此,为了避免这种弊端,建议通过颁布税收规章对事实控制标准进行适当细化。

我国CFC定义缺乏受控时间要求。其他国家在CFC定义中一般都规定有受控时间要求,分别有持续受控时间要求、受控时点要求、任何受控时点要求三种不同做法。我国CFC税制在界定CFC定义时未明确CFC的受控时间要求,这是否意味着我国采用“任何受控时点要求”这一做法呢?笔者认为,采取这种理解,显然不利于我国应鼓励国内企业走出国内、积极从事境外投资经营活动的政策目标。本文应当立足于我国国情,充分考虑我国企业海外投资经营现状,可采取持续受控时间要求,譬如,明确规定外国子公司在一个纳税年度中必须持续三十日受控才构成CFC。

(二)关于纳税主体

大多数国家CFC税制对纳税主体有最低持股比例要求,其中多数国家采用10%持股标准。只有对CFC持股符合最低标准的居民股东,才应对被归属的CFC瑕疵所得当期缴纳所得税。对纳税人设定最低持股比例要求,其原因在于,通常只有大股东才能对公司决策产生影响,小股东难以对公司施加影响,小股东一般缺乏避税动机。依照我国《企业所得税法》第45条及《企业所得税法实施条例》第116、117条的字面含义,在上述第一种与第二种CFC定义下,纳税主体仅仅限于直接或间接持有CFC表决权股份10%以上的居民企业。而在上述第三种与第四种CFC定义下,纳税主体是对单独或参与对CFC进行事实控制的居民企业。纳税主体的这种分割适用,无疑会增大CFC税制复杂性,不利于纳税人遵从CFC税制。笔者认为,基于简化税制目的,可将纳税主体统一界定为对CFC直接或间接持股达到10%的居民股东。

大多数国家CFC税制对纳税主体种类不作区分,不管是居民企业或居民个人,只要符合最低持股要求,都可作为纳税主体。然而,由于我国《个人所得税法》及《实施条例》未采纳CFC税制,因此,我国现行CFC税制不适用居民个人。笔者认为,我国《个人所得税法》及《实施条例》也应当采纳CFC税制,在完善我国CFC定义的同时,可将对CFC持股达到10%的居民个人列为纳税主体。这种做法,一方面有利于我国CFC税制的完整性,另一方面可防止我国企业特别私营企业通过个人股东对CFC控股规避CFC税制的适用。

(三)关于CFC税制适用的地域范围

我国CFC税制采用指定地区法的立法模式。我国采用概括标准,明确规定实际税率低于12.5%的国家或地区属于我国CFC税制所适用的避税港。换言之,只有设立于实际税率低于12.5%的国家或地区的CFC才受到我国CFC税制的约束。这种概括标准有利于应付有害税收竞争日益加剧,任何国家都有可能成为避税港的国际税收实践,并顺应了近年来CFC税制适用地域范围日益拓宽的发展趋势。

(四)关于CFC税制的客体对象

在CFC税制的客体对象即CFC可归属所得(或称CFC瑕疵所得)的认定上,各国的做法大体可区分为实体法与交易法两种。但不管是实体法还是交易法,其前提条件之一是区分积极所得与消极所得。这种区分不同性质所得做法,不仅可有效地阻止对延迟纳税制度的滥用,而且也有利于鼓励本国企业从事积极海外投资活动。

税制设计是基于一国国情而做出的制度选择。我国《企业所得税法》及其《实施条例》未对CFC税制适用的CFC所得类型做出特别规定。依照我国现行CFC税制,CFC全部所得,不管是积极所得还是消极所得,一般都应作为CFC可归属所得被课税。这显然不利于我国鼓励海外投资、增强我国企业国际竞争力的政策目标,必将对我国企业正常海外投资活动产生不利影响。我们应当借鉴大多数国家的通行做法,CFC税制应当区分积极所得与消极所得。笔者认为,消极所得可分为消极投资所得与基地公司所得两个部分,其中消极投资所得主要包括股息、利息、租金所得、特许权使用费所得等类型,而基地公司所得是指基地公司取得的、除上述消极投资所得以外的其他类型所得,主要包括基地公司向外国特别是关联方出售财产和提供劳务而产生的销售所得、服务所得、货运所得等。

在具体确定CFC税制的课税对象时,如果采用交易法,税务当局必须逐个识别CFC哪些所得项目属于CFC瑕疵所得,由此,税务当局必须承担主要的举证责任。然而,税务当局在收集国际税收情报上面临着极大困难,因此,采用交易法不利于我国税务当局有效地管制基地公司避税活动。与交易法相比,实体法对纳税人和税务机关来说提供了较高的确定性,并且在纳税人举证责任方面比较明确,即由纳税人向税务机关证明其行为的正当性与合理性。因此,大多数采用指定地区法立法模式的国家采用实体法。实体法已经成为目前各国CFC立法的一个发展趋势。因此,无论是从我国国情出发,还是从CFC税制的发展趋势来看,我国CFC税制宜采用实体法来确定CFC可归属所得,对不符合豁免条款的CFC,其全部所得都属于CFC可归属所得。

(五)关于豁免条款

除了个别国家外,各国CFC税制都规定有一些豁免条款,据以将海外子公司的正常生产经营所得排除于CFC税制管制之外。尤其是采用实体法的国家,更是依赖豁免条款来达到这个目标。鉴于我国企业跨国投资经营水平低下,国际竞争力较弱,同时,我国企业在避税港设立公司并非仅出于避税动机,还可能基于国际竞争的合理需要,因此,我国CFC税制本应明确规定某些适合我国国情的豁免条款,一方面确保主要基于避税动机的CFC受到管制,同时将非出于避税动机的CFC排除在CFC税制管制之外。然而,我国现行CFC税制仅仅极为笼统地规定“合理经营需要”豁免。

依照合理经营需要豁免,当CFC出于合理的经营需要而对利润不作分配或减少分配时,不适用CFC税制进行征税。《企业所得税法》与《企业所得税法实施条例》并未对何谓“合理的经营需要”做出解释,这需要相关法律或国家税务总局做进一步解释,对何谓“合理经营需要”和“不合理经营需要”设定一些客观的判定标准,从而给予征纳双方必要的指导。为避免税务机关的认定超越商业主体自身合理的商业判断,在设定客观标准的同时,应允许纳税人可对税务机关的认定提出反证证明有关分配决定基于“合理的经营需要”。

笔者认为,我国还应当借鉴大多数CFC税制国家的通行做法,通过颁布税收规章增加“无避税动机豁免”、“股票公开上市交易豁免”、“微量所得豁免”条款。这些豁免例外,不仅有利于简化税制、提高税收征管效率,并且与我国鼓励积极海外投资政策相适应,还可以减少CFC税制与税收协定发生冲突的可能性。

依照无避税动机豁免,如果CFC符合下列四项条件,可不适用CFC税制:CFC在所在国拥有为执行其各项业务活动所必需的固定营业场所;CFC在所在国自行管理、支配及经营其业务活动;CFC在所在国从事主要业务活动;CFC业务活动必须是与非关联人进行交易,但是,CFC从事商品批发、银行、信托、证券、保险、航运及航空运输业务活动时除外。

依据股票公开上市交易豁免,如果CFC的股票在国际公认的股票交易所挂牌上市交易,并且,其一定比例(譬如40%以上)的股票为公众所持有,那么,该CFC可以免受CFC税制管制。该项豁免的理由在于,如果CFC相当数量股票为大众所持有,那么,该公司就较有可能从事正当营业活动。

依据微量所得豁免,如果CFC瑕疵所得(消极投资所得与基地公司所得)在CFC的全部所得中所占份额不超过一定比例(譬如30%),CFC可免受CFC税制管制。

最后,CFC税制应当明确,CFC可否享受这些豁免待遇,其举证责任在于CFC的居民股东即纳税人。

(六)采取避免CFC税制与税收协定相抵触的措施

除了通过上述豁免条款减少CFC税制与税收协定相抵触的可能性之外,我国似乎还应采取下列避免CFC税制与税收协定相冲突的措施。

1.参照美国、加拿大等国做法,在税收协定中订入保留条款,明确规定虽有税收协定的规定,中国保留对本国居民的所得征税的权力;或者在税收协定中直截了当规定中国可以依照CFC税制对本国居民进行课税的权力。如果采取这种做法,我国除了在将来谈判签订新税收协定时力争列入这种保留条款,另外我国还必须与已签订的税收协定的缔约国对方进行逐个重新协商谈判,当然能否重新协商成功仍值得怀疑。不过,这的确是一种根本解决办法。

2.通过法律修订程序,在CFC税制中加入条约超越条款,明确规定虽有税收协定的规定,但是中国保留对中国居民的所得进行课税的权力。防止逃避税正在发展成为双边税收协定的宗旨之一,从这个角度而言,这种条约超越条款的适用必须符合严格的适用前提,即只有在纳税人的有关交易安排构成“税收滥用”行为和具有明显逃避税动机的情形下,我国的CFC税制才不受有关税收协定条款的影响。否则,随意运用该条款可能招致缔约国对方的不满,中国将可能承担违反国际条约义务的国家责任。

当然,国际合作是解决CFC税制与税收协定可能相抵触问题的最佳方法,如果大多数国家对CFC税制与税收协定的兼容性问题能够达成国际共识,对CFC税制可以超越税收协定的具体条件制订出国际标准,就可以完全避免CFC税制与税收协定相冲突的可能。例如,可以借鉴OECD《有害税收竞争报告》的下列建议:在国内税法方面,有关国家可扩大国内税法对于法人居民的定义,将本国居民所控制的外国法人视为居民;在国际税收协定方面,有关国家可缩小“缔约国一方居民的范围”,将设立于国外但无须负担任何税负的法人,排除其享受有关税收协定的好处。不过,这种国际共识的达成需要一个长期过程。

参考文献:

1.杨斌.国际税收制度规则和管理方法的比较研究.中国税务出版社,2002

2.经济合作与发展组织著.OECD税收协定范本及注释.国家税务总局国际税务司组织翻译,中国税务出版社,2007