管理方式创新论文精选(九篇)

前言：一篇好文章的诞生，需要你不断地搜集资料、整理思路，本站小编为你收集了丰富的管理方式创新论文主题范文，仅供参考，欢迎阅读并收藏。

第1篇：管理方式创新论文范文

1.1人事管理理念较为落后地方高校相对于区管大学的人事管理观念而言较为落后，目前仍然停留在传统“以事为中心”的管理模式层次上，这种管理观念过于注重人的成本性，并没有重视人的效益性，重结果轻过程，一味的强调个人对学校的付出，而学校并没有考虑个人的发展。这样的话导致人事管理的日常工作都是一些琐碎的日常事务，上级部门都是以命令式的指令将相关的管理制度和任务下达给下级，而被管理者只有循规蹈矩的执行指令，教职工在整个过程中都没有自，无法将他们的主人翁精神充分发挥出来。

1.2选人用人制度缺乏合理性目前，很多地方高校的专业素质水平低下，高学历、高职称的人才较少，更加缺乏在业内具有较高影响力的领军人，因此很多教师也只可以负责普通课程教学，整体的科研水平较低。而且地方高校人力资源管理人员很少是科班出身，现代化的管理理念、管理知识相对缺乏，管理质量不高，也没有充分发挥出人力资源的作用，在很大程度上限制了地方高校教育的发展。另外，目前地方高校并没有建立有效的竞争机制，很多人在获取高学历学位证书，或者被提拔任职后不思进取，安于现状，并没有主动提高自己的素质水平以及业务能力。

1.3缺乏科学、完善的分配激励机制当前，很多地方高校仍然坚持平均主义分配观念，每个人干多干少，干或者不干都是一个样，每个月领取固定的工资。虽然不同的行政级别、不同职称的工作人员在收入上存在一定差距，但是同职称、同级别人员的收入都一样，不利于良性竞争关系的形成。同时，地方高校并没有充分体现绩效工资的作用，教职工的工资主要由基本工资和绩效工资组成，但是基本工资占比（70%）明显高于绩效工资占比（30%），这种分配方式很难将绩效工资的激励作用发挥出来。其次，当前地方高校激励方式主要以物质激励为主，并没有关注教职工的精神层次需求，激励方式单一、老旧。而且由于地方高校经济条件有限，因此物质激励的强度、力度都相对较小，缺乏针对性，并没有将物质激励的作用充分发挥出来。

2地方高校人事管理制度创新的建议和措施

2.1树立“以人为本”的管理观念现代人力资源管理理论提出，人是一种极具潜力的宝贵资源，人具有个性和变化性，通过有效的管理、组织、安排可以最大限度的开发、利用人的潜能。因此，现代人事管理应强调以人为中心，管理者应站在被管理者的角度去思考问题，看待问题，关注人的思想动态、行为特点以及心理需求，从而有机结合人、职、事，提高人力资源管理水平，提高地方高校的社会效益及经济效益。地方高校应树立“以人为本”的管理理念，明确意识到高校发展依赖于广大教职工，在强调高校发展的同时，也应该关注广大教职工的需求以及发展，将调动、激励广大教职工的行为作为人事管理的出发点和落脚点，深入挖掘教职工的内在潜能以及创造性，赋予教职工参与权利，增强教职工的主人翁意识，自觉投身于地方高校人事管理活动中。

2.2创新人才引进机制，完善选人用人制度地方高校应突破传统，打破常规，不断创新，不断尝试从新的渠道引进人才，为地方高校人才队伍注入新的活力，优化地方高校人力资源结构。具体而言，地方高校应采用刚柔相结合的人才政策，比如在有限编制条件下，可以建立专职教师和兼职教师有机结合的“双师型”教师队伍，可以高薪聘请国内外一些高水平的高级专业素质人才作为兼职教师，只要分离这种人才的使用权及所有权，就可以解决人才编制问题，这样有利于提高整体队伍素质以及高校整体科研教育水平。如果当下紧缺一些优秀人才，可以采用委以重任、破格提拔或聘用、先聘后用等方式。同时，地方高校应该建立健全选人用人机制，应将岗位聘用制作为地方高校人事管理制度的基本，严格遵循“优胜劣汰、择优聘用”的基本原则，如果是因为历史原因不得不聘用的教职工，和现代高等教育不适应，高校应按照这些人员的实际情况进行分流或者进行其他的安排，解除“只进不出”的窘境，形成良好的人才流动机制。另外，应制定严格的绩效考核管理制度，在聘用后定期对教职工的业务成绩进行考核，提高教职工的绩效意识、责任意识，形成良性竞争机制。

2.3建立科学、合理的激励机制地方高校应打破平均主义分配理念，以绩效管理为重点，以岗位聘任制作为管理基础，将教职工的工资收入和他们的工作绩效和岗位职责直接挂钩，将工资的激励作用充分发挥出来，调动教职工的创造性、积极性和主动性。同时，地方高校应丰富激励手段，采用物质激励和精神激励相结合的方式，尽可能满足不同层次教职工的实际需求。鉴于地方高校的特殊性，高校应适当调整基本工资、绩效工资的占比，另外应适当增加校内津补贴，确保教职工的福利。其次，高校应根据教师的职称、职务合理确定紧贴补助，同一个层级的教职工应根据考核结果进行分配，这样的话不仅可以照顾高层次人才，也可以照顾重点岗位人才，形成合理的激励、竞争环境。

第2篇：管理方式创新论文范文

关键词：创新创业教育；实践教学

一、明确指导思想 加强组织协调

学校开展“大学生创新创业训练计划”（以下简称“训练计划”）工作的指导思想是，主动适应国家经济社会发展和人的全面发展需要，根据学校办学定位和人才培养目标，以学生为主体，以“导师引导，项目驱动，兴趣使然，自由发展，能力提升”为原则，创新理念、创新机制、立体训练，树立“将学习的自交给学生”的创新创业人才培养观，充分利用学校科研优势和与行业密切结合的特色，建立“教学与科研互促、教师与学生互动、课内和课外渗透、自主与引导结合”的创新创业训练模式，培养大学生创新思维和创业意识，培养学生“创新成才、创业报国”的社会责任感，不断提高大学生的创新创业能力。

学校成立了大学生创新创业训练计划项目领导小组，由主管教学的副校长担任组长，组员包括本科生院、学生工作处、科学研究部、计划财务处、校团委等职能部门负责人。领导小组负责研究、制定有关政策，领导、组织和协调创新创业训练项目的开展，监督项目经费的使用。

为了更好地实施大学生创新创业训练计划，学校于2012年7月将学生创新创业指导中心调整并入本科生院，更名为创新与创业教育办公室，并赋予本科生创新创业教育和研究生创业教育的规划、组织与实施，创业教育课程体系建设和教学改革，创新创业教育实践体系建设，创新创业教育服务体系建设等职能。二级学院设立了创新创业教育专职干部，班级设立了创新创业教育委员，建立了校、院、班三级创新创业教育组织机构。创新与创业教育办公室具体负责大学生创新创业训练计划项目的实施与管理。

学校成立了大学生创新创业训练计划项目专家工作组，对各级项目进行评审、检查和验收，并指导相关工作；二级学院成立了学院工作小组和专家组，对学院创新创业训练项目进行评审、检查和指导。

二、在全国率先开展创业教育探索

学校在全国率先开展创业教育的探索与实践，将大学生创业教育纳入学校改革发展规划、人才培养体系和教学评估指标，推进创业教育全方位、立体化的实施，为大学生创新创业训练计划组织与实施奠定了坚实的基础。

一是创业教育纳入人才培养方案。本科生人才培养方案中加入创业学分，将大学生创新创业训练作为“个性培养”课程模块纳入培养方案。学校出台了《大学生创新教育行动计划》、《大学生创业教育及创业素质提升工程》等文件，制定了《中南大学大学生创新训练计划实施方案》、《中南大学大学生创新训练计划项目管理细则》等规范。

二是建立评估和激励机制。学校把创业教育教学成果写进了本科教学质量年度报告，主动接受社会监督；在二级学院目标责任书中增加创业教育内容，在考核中加大对创业教育的关注度；将大学生创新创业教育纳入本科教学考核体系，对二级学院组织创新创业训练计划项目、创业培训和创业实践等情况进行检查和评估；设立优秀学生创新创业奖，对创新创业优秀个人和团队进行奖励。

三是加强创新创业教育课程建设。为提高学生创新创业的基本素质和知识储备，学校积极整合优化课程体系。创业教育有效纳入专业教育、文化素质教学计划和学分体系；在全校性选修课中设置创业教育通识、技能和实训课程86门；创业教育融入专业课程。同时，加强创业教育教材建设，积极编写创业教育教材。

三、深化教育教学改革 营造浓厚氛围

学校积极推进大学生创业教育教学改革，突出实践教学，营造浓厚氛围，丰富创新创业训练计划的内涵，探索培养学生创新创业能力的途径。

一是强化创新创业实践教学环节。学校推进科研进入课堂，鼓励学生早进课题、早进实验室、早进团队，全校实验室24小时向本科生开放。在全国率先设立创业实践学分；利用校内外资源，建立创业依托、实践和模拟基地近千个；开设模拟银行、海关、税务和工商等创业模拟实训；鼓励有能力和条件的学生结合专业创办科技型公司或工作室。

二是实施创新创业训练项目导师制。创新训练项目和创业训练项目实施学校导师制，指导学生进行合理选题、实施科学的研究方法、加强科技写作；创业实践项目实施学校导师和企业导师共同指导的双导师制，指导学生创业团队建立企业、优化企业运营、分析并排除企业风险等。

三是营造创新创业浓厚氛围。学校每年举办大学生创新创业年会大会，学校专场创新论坛、创业论坛和实践论坛，以及全校所有二级教学单位组织的学院专场论坛，并制作展板在教学区长期展示，同时开通网络项目展示和“网络人气奖”投票，编撰《中南大学大学生创新论文集》，集中反映学校实施大学生创新创业训练的成果；开展创新教育思想大讨论、创业教育论坛和举办学生创新创业教育成果展；引导学生参加学科竞赛、创业大赛等，进行创新创业探索，培育典型，发挥榜样带动作用。全校形成了浓厚的创新创业氛围。

四、强化训练计划项目过程指导和管理

学校不断规范工作流程，建立了约谈机制，加强项目训练过程指导，细化大学生创新创业训练计划项目实施管理，扎实推进创新创业训练计划工作。

一是做好项目培育，规范项目选拔。学校加强对创新创业训练计划项目的培育，已初步形成学生从“直观感受”到“实践调研”再到“项目申报”的闭合回路。对新生实施“苗圃行动”，培养学生的创新创业意识。例如每年10―11月，学校组织新生参观学校创新创业教育实践基地；每年寒假组织学生进行“创新创业从点滴做起”实践调研，已有4万多名学生参加；常年组织举办创新创业沙龙、专家讲座、培训等活动；对实施创新创业项目感兴趣的学生提供指导服务。鼓励有创业教育培训和实训经历的学生参与创业类项目，已实现公司化运作的项目优先。

二是建立定期检查约谈制度，实施全方位项目验收。学校对每个项目定期进行检查，对非主观原因在中期检查、结题验收中实施不到位的项目团队进行约谈，了解项目实施的具体困难，请专家为项目进行指导，引导项目顺利实施。例如，2012年项目中期检查时有8个项目建议约谈、1个项目不合格终止资助；2013年项目中期检查时有16个项目建议约谈。

学校组织专家对结题报告进行审查，要求项目全体学生参加项目结题答辩。例如，2014年共有35个二级教学单位举办了41场学院专场创新创业论坛，学校组织了6场创新创业论坛，有605个项目、超过6500人参与学院专场和学校专场的答辩、展示和交流。

三是严格经费管理。我校大学生创新创业训练计划项目实行“滚动式”管理方式，制作项目台账，规范经费划拨流程和报账手续。学校为各二级学院刻制并下发了大学生创新创业训练计划项目经费专用印章。

五、创新工作思路 建设多级训练平台

近年来，学校逐步建立和完善了多级创新创业训练平台，面向参加创新创业训练项目的学生免费开放。

一是建设创新实验训练平台，包括校级创新训练平台、院级创新训练平台、学科创新训练平台、校企联合创新训练平台。重点建设了物理、化学、机械、电子信息和生物5个校级创新训练基地。

二是建设创业模拟训练平台，包括加强国家人力资源和社会保障部“大学生创业教育与培训示范基地”和“模拟公司创业实训项目”建设；逐步完善创业模拟实训室――模拟银行、模拟海关、模拟税务和模拟工商，为学生创业训练项目提供商业环境支撑。

三是建设创业实践训练平台。学校加强中国大学生创业网站建设，积极构建网上创业信息化服务平台，完善网上创业素质测评系统和远程网络交流系统。学校加大了大学生创业园建设力度，为大学生创业实践项目提供孵化平台，开展项目孵化、企业诊断等服务，促进了科技成果的产业化。目前，学校有72家学生公司入驻创业园。

六、训练计划成效显著

我校大学生创新创业训练计划项目已成为创新创业教育的重要载体之一，覆盖面大，受益学生多，社会赞誉良好。

一是受益面大，学生积极踊跃参与。近年来，学校学生申报各级大学生创新创业训练计划项目的数量和参与人数都呈上升趋势。2012―2014年，共批准国家级立项项目376项（其中创新训练项目254项，创业训练项目112项，创业实践项目10项）；湖南省立项项目87项，校级立项项目1754项。学校有超过95%的学生参与各类科技创新创业活动，超过80%的专业教师有指导学生科技创新活动的经历。学校专家、指导老师对项目完成情况的满意度高，

第3篇：管理方式创新论文范文

关键词：责任实践能力；养成；对策

随着社会经济的进步和发展，社会对人的责任意识状态和责任实践能力的要求越来越高。大学生责任教育问题的重要性已经日益凸显在社会和学校面前。当前大学生责任教育较好的促进了大学生整体素质的提高。而且，随着学生走向社会和年龄的成长，社会本身也会对其进一步进行教育，促进毕业后大学生的自我成长。当大学生群体具备一定的经济实力之后，他们也会克尽自己的社会责任，这点从社会十年来对80后大学生评价的变迁（从“堕落的一代”到“敢于承担的一代”）可窥一斑。这也说明学校教育会对学生产生重大影响，但并不能完全决定学生的发展方向。因此，加强大学生责任实践能力养成教育对进一步促进和谐校园建设、改变大学生社会群体形象、促进学生快速健康成长等有着重要的意义。

大学生责任实践能力养成教育是教育者根据个人、家庭、社会和环境的责任要求，以反复的责任实践训练为主并采取理论与实践相结合，以实践为主等多种教育方法，有目的、有计划、有组织、有反馈的对受教育者施加影响，使之形成良好稳定的责任行为习惯，促进其健全责任实践能力形成和个人健康成长的教育活动。

一、加强校园文化建设，在文化建设中贯彻引导责任意识

校园文化是学校发展的灵魂，是学校长远发展的根基，是凝聚人心、展示学校形象、提高学校文明程度的核心力量，是学校隐性课程的骨干组成部分，对大学生的人生观、价值观有着潜移默化的深远影响，这种影响是任何显性课程无法比拟的。卓越的校园文化对学生的品性形成具有渗透性、持久性和选择性，对于提高学生的人文道德素养，培养卓越人才具有深远意义。将责任意识融入到校园文化建设中，有利于为学生责任行为提供内在的文化动力和精神支持，由于它与人文素养紧密相关，融入了责任意识的校园文化，也将有利于大学身整体素养的提高。

可见，校园文化建设是大学生责任实践能力养成的环境支持和精神引导，也是遏制不负责任行为的制度基础。建设好校园文化，对学生的责任实践能力的养成都是不可或缺的。

二、构建丰富多样的活动平台，在活动中促进责任实践能力的养成

校园活动、社会实践、兼职工作、社会公益活动和专业实习是大学生自我锻炼和成长的五大主要活动平台，也是大学生责任实践能力得以锻炼和养成的主要形式。目前，很多大学生之所以存在这样那样的问题，就是因为他们缺乏这些平台或者平台缺乏足够的吸引力，同时也缺乏走向这些平台的勇气和能力，对于那些游离于平台之外的学生的制度约束也很缺乏。虽然高校已经提供列入相应服务，但形式还不够丰富、数量还不够多、学生还不够自主、吸引力还不够强大。笔者认为，进一步构建丰富多样、实际有效的责任实践平台，健全或完善相关制度保障，以便所有学生都有机会加入到责任实践的队伍中来，是学界需要研究的一个课题。

首先，健全和完善相关制度保障。《关于进一步加强和改进大学生社会实践的意见》指出：“面对新形势、新任务、新情况、新变化，大学生社会实践还存在薄弱环节。”同时，还指出：“要开展大学生社会实践理论研究，指导社会实践深入发展。”这些观点虽然仅仅针对社会实践，但也从反映出制度建设在学生责任实践能力养成教育方面的重要行。因此，加强制度建设，在学分、管理、资金、监管、指导、落实等方面保障学生至少参加校园活动、社会实践、兼职工作和社会公益活动等方面中的一个方面，并且每个学期社会公益活动时间不少于40小时，以保证每个学生都能得到实际锻炼，从而能够增强其责任意识和锻炼责任实践能力。

其次，创新学生社团组织和管理方式，让学生能更自主的决定组织形式和发展方向。拓展社团经费来源，开拓社团服务范围，推进社团领导体制、社团保障机制、社团服务机制、社团考评机制、社团激励机制改革等方面不断推进社团管理模式创新，让学生社团不仅能在校园内发展壮大，也能走出校园，服务社区、服务地方，以保障学生社团和组织的正常成长和发展，从而也能让学生利用社团这个平台，不断提升自身的责任意识，锻炼自身的责任实践能力。

第三，构建社区和企业平台，建立和拓展学生实习实践基地。学校的各级部门和相关教师应进一步加强与社会的沟通，要从书斋和象牙塔里走出来，积极融入社会，了解社会，为进一步丰富实践手段，献计献策。拓宽实践活动的渠道，拓展活动空间，结合时代热点和社会需求，转变暑期社会实践的传统观念。牢固树立实践育人的思想，遵循大学生成长、成才和高校育人规律，结合不同年级学生的特点、不同学生职业发展的需要来明确社会实践的教育目标，通过积极联系行业相关部门寻求合作机会，为实践提供平台，促进社会实践活动的开展。

通过这些措施，促进学生在实践活动中不断提升自己的责任意识、践行自己的责任意识，并养成责任行为习惯。

三、加强学生骨干队伍的管理和培养，形成一支责任实践能力强的榜样队伍

学生骨干队伍是校园文化建设的主力军，是做好学生思想政治教育工作的一支重要力量，是架构在学校与学生、教师与学生之间的桥梁和纽带，是学生集体建设的核心。学生骨干队伍主要包括班级干部、学生组织和社团、党员等，这些学生是大学生群体的骨干力量和精英力量，他们在学生的教育管理体系中，扮演着重要角色，各种校园活动主要依靠这三支力量进行具体展开。因此，他们的责任意识和责任实践能力的高低直接影响着整个校园责任意识氛围的塑造和责任实践能力的提升。为此，需要加强学生骨干队伍的管理和培养，使之能够清醒、全面的认识自己，从而形成一支责任意识和责任实践能力都很强的榜样队伍。

无论从哪一个角度来说，大学生责任实践能力的养成的重要性都是不言而喻的。本文从理论和实践的角度进行了初步的分析，但仍不足以强调出责任实践能力养成的重要性，很多地方仍需要进一步的实践和研究。责任实践能力与责任意识相辅相成，没有后者，前者将成无源之水，没有前者，后者不过是一句空话。因此，在加强责任意识教育的同时，通过各种方式让学生将责任实践行为形成一种习惯，成为他们内心的潜意识，责任教育才能最终落到实处。

参考文献：

[1]夏春雨.大学生责任教育内容体系构建新论[j].社会科学战线，2008.1：274-275

[2]闰爱红.大学生的责任意识及其培养[D].郑州大学硕士论文，2007

[3]王江松.个人自由与社会责任[M].中国社会出版社，2009

第4篇：管理方式创新论文范文

关键词： 高校图书馆 信息服务 工人群体 队伍建设

图书馆馆员队伍是图书馆开展各项工作的基础和重要条件。工人群体是高校图书馆人力资源的重要组成部分，是图书馆一线岗位上的重要群体，他们的举止言行、工作态度和工作能力对图书馆的服务形象和服务质量起着不可忽视的作用。本文通过对燕山大学、华北电力大学、河北工业大学等7所高校图书馆工人馆员队伍的现状调查，指出提高工人群体图书馆业务素质的方法，提高河北省高校图书馆的整体信息服务水平。

1.河北省高校图书馆馆员队伍现状

人力资源是图书馆信息服务过程中最活跃的因素。图书馆人力资源素质直接影响图书馆服务的优化与创新。下表为河北省7所高校图书馆人力资源状况的统计。

河北省部分高校图书馆人力资源现状统计表

从7所高校图书馆的人员状况看，平均88%的人员都具有大专以上学历，这与高校图书馆的性质和高校高素质读者对服务工作的高要求存在一定的关系。但高校图书馆的人员队伍中其他12%的“非学术”群体也是图书馆信息服务中不可忽视的重要元素，他们对图书馆整体服务水平与能力的提高起着至关重要的作用。由于在高校图书馆中这部分工作人员大多在接触读者众多的一线工作，他们的服务质量和服务形象一定程度上代表着图书馆的社会形象和服务形象，因此，加强高校图书馆这部分“非学术”群体的培训与管理应成为高校图书馆优化服务的重要环节。

2.加强工人群体的管理，提高图书馆整体服务水平

由于工人群体一般没有接受正规的全日制高等教育，其转换理论知识到实际专业信息服务业务的能力相比从大学院校毕业的馆员队伍薄弱一些。因此，有必要将工人群体的管理纳入高校图书馆重点管理的范畴，提高图书馆整体信息服务水平。笔者认为，对工人群体的管理应重点抓好三个环节：教育、激励、约束。

2.1教育

2.1.1世界观教育

世界观教育是思想素质教育的基本内容，也是工人群体接受教育的必备课程。一个人具有怎样的世界观，决定了他会以怎样的方式和态度对待周围世界。加强对工人群体世界观教育的目的在于引导其树立正确的人生观和价值观，树立全心全意为人民服务的思想与做好图书情报工作的光荣感和使命感。世界观教育是一项长期的教育活动，在教育方式上应做到集中教育与经常教育相结合，一般教育与典型教育相结合。图书馆可通过理论教育和案例教育的形式，实现对工人群体的世界观教育。

2.1.2职业道德教育

图书馆职业道德是做好图书馆工作的基本职业要求，是图书馆工作者应具备的基本素养。图书馆工人群体大多在图书馆的一线工作，他们接触读者最多，最能代表图书馆的服务质量和行业形象。因此，对其进行职业道德教育，可以以更好的态度和正确的行为规范服务读者，最大限度地满足读者需求。2002年中国图书馆学会制定了《中国图书馆员职业道德准则》，使图书馆人员的职业道德与行为有了法律的依据，《中国图书馆员职业道德准则》是图书馆的行动纲领，也是图书馆员必须遵守的道德标准。图书馆应以此为学习内容，加强工人群体的职业道德教育，使其领会和牢记其中的精神和内容，并贯彻于实际工作当中。

2.1.3专业知识和技能教育

专业知识和专业技能是做好读者服务工作的前提，也是衡量图书馆工作质量的尺度。随着信息技术在图书馆工作中的广泛应用和高校图书馆读者群信息需求的多元化发展，工人群体的角色将发生相应的转变，承担更多的职责。这就对工人群体提出了更高要求：不仅要掌握图书情报专业知识，还要熟悉信息技术应用、信息检索等技能。由于工人群体没有晋级压力，图书馆对其继续教育问题亦不加重视，致使其知识水平和业务素质需要经历一定培训才能胜任高质量、高效率的工作要求。目前许多工人都在通过各类成人教育主动接受继续教育，但多流于追求学历和文凭，因此所选专业和科目同实际工作缺乏联系，图书馆未根据工作需要加以引导，造成学习与实际工作错位、脱节，没能起到提高其专业素养和实际工作能力的作用。因此，加强工人群体专业知识和技能的教育，提高其业务素质是十分必要的。

2.2激励

据心理学家统计，如果一个人没有受到激励，则其在工作中仅能发挥自身能力的20%～30%，如果受到正确而充分的激励，则能发挥80%-90%。激励的方式多种多样，对于工人群体的激励，应根据工人群体的具体特点，从形式和意义上，采取有别于其他人员的激励方式。

2.2.1平衡心态的物质激励

物质激励是激励过程中最基本的激励方式。受学历、职称等条件限制，在高校，工人群体的工资和福利待遇往往低于其他人员，这种“同工不同酬”现象的存在，势必使工人群体产生不平衡心理。在这种心理的驱动下，其工作积极性和工作质量会大打折扣。为了缓解由此引起的心理失衡感，图书馆可采取定期发放劳保费用和劳保物品的方式给予工人群体适当的补贴，激发其努力工作的热情。

2.2.2体现尊重的情感激励

情感激励体现了管理者的人文关怀。每个人都希望在人格上和情感上得到尊重。图书馆的工人群体更需要管理者重视和关爱。图书馆管理者只有给予工人真正的关心、爱护和尊重，才能得到他们的信任和支持，从而不遗余力地做好本职工作，为图书馆的发展尽心尽力。

2.2.3倡导公平的奖惩激励

激励强化理论认为，行为的结果得到肯定，行为主体就会巩固和保持原来的行为。根据这一原理，对图书馆工人群体中服务态度好、工作认真负责的同志进行表彰和奖励，而对态度、服务质量不太符合规范的同志进行批评和教育，有利于激励积极行为，纠正不良倾向，树立图书馆良好风气和社会形象。同时，图书馆奖惩激励的运用应做到公开、公平、公正，使奖惩结果更具说服力。

2.2.4关注价值的参与激励

现代人力资源管理的实践经验和研究表明，创造和提供一切机会让员工参与管理是调动其积极性的有效方法。运用参与激励，让工人群体参与图书馆的决策、规章制度的制定、对某些事情的处理和对某些问题的讨论，既可以使其形成对图书馆的归属感、认同感，又可以体现其价值，满足其自尊和自我实现的需要。

2.2.5催人奋进的竞争激励

竞争即优胜劣汰，只有通过竞争才能激发人的进取心、主动性和创新意识。运用竞争激励的方法有利于挖掘人的潜能，提高服务质量和效率。全员聘任制是一种有效的竞争激励机制。在图书馆内部推行全员竞争上岗，建立合理的人才流动，通过按需设岗、公开岗位、双向选择、择优聘任，可以使工人群体产生紧迫感和危机意识，从而刺激其努力实现完成工作目标的愿望。

2.3约束

约束是指通过某种特定的条件和方式对人的行为加以限制的过程。“无规矩不成方圆”。对工人群体的管理，只有教育和激励是不够的，必须引入约束机制，加强对工人群体的约束管理。约束主要指制度约束，是一种以制度和程序为基础的刚性管理模式，要实施有效的约束管理需做好以下三方面工作。

2.3.1建立完善的规章制度

完善的规章制度是图书馆实施约束管理的基础。在图书馆管理中，对人力资源有制约、约束作用的规章制度主要包括《中国图书馆员职业道德准则》及各馆具体的规章制度如《工作人员考核细则》、《图书馆考勤办法》、《工作人员举止和语言规范》等。《中国图书馆员职业道德准则》是由中国图书馆学会制定的行业自律标准，是图书馆人员必须遵守的职业道德准则；图书馆具体的规章制度则是各馆根据工作和管理需要而自行制定的。在制定过程中，应充分发扬民主，让大家“参政议政”，以便达成共识，使大家在遵守自己参与制定的规章制度时，具有一定的基础。

2.3.2建立考核评价体系

考核评价是图书馆实施约束管理的重要环节。在图书馆人力资源管理中，依据《中国图书馆员职业道德准则》和图书馆规章制度定期，对工人群体的工作状况和工作完成情况进行考核，可以起到检查及控制的作用，进而促使工人群体在本职工作岗位上讲职业道德，尽职业责任，守职业纪律。考核评价可以定期进行，也可以随机抽查。考核内容根据考核的标准包括：①品德。如纪律性、责任感和积极性等。②能力。如专业知识、业务技能、开拓创新、发展潜力等。③工作态度，如出勤情况及奉献精神等。④工作业绩，如工作方法、服务意识、工作目标及完成质量和效率等。

2.3.3加强读者监督。

读者作为图书馆的服务对象，他们对工作人员的工作作风、言谈举止、精神风貌、服务态度和服务水平最有发言权。因此，读者监督是图书馆管理最有约束力的监督方式。图书馆可以将职业道德准则和规章制度公之于众，要求工作人员挂牌上岗，接受读者监督；也可以通过座谈会、问卷调查、对话、意见簿等形式收集和征求读者对工作人员的评价意见，由此检查工人群体服务态度和服务质量，衡量服务水平。

参考文献：

[1]肖群.图书馆员职业道德建设新论.图书馆理论与实践，2004（1）：5-6.

[2]邱薇.高校图书馆人力资源管理方式下的绩效考评研究.情报理论与实践，2006（4）.

[3]刘艳苏.基于用户本位信息研究的图书馆服务策略综论.内蒙古科技与经济，2011（17）：84-85.

[4]林豪慧.基于激励的高校图书馆知识型员工的绩效评价.科技管理研究，2011（12）：108-110，120.

第5篇：管理方式创新论文范文

在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。

二、研究设计

一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。

三、结果分析与比较

（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。

（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。

（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。

（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。

（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。

笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。

学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。

四、公共管理教材的编著途径

第6篇：管理方式创新论文范文

【关键词】行政法学；行政行为；行政过程

【正文】

   

行政机关为了实现特定行政目的（公共利益）往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。

一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求

在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。

（一）传统行政法学以“行政行为”作为核心概念

行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。

具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。[1]现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法（行政行为的主体）、行政行为法（行政行80为的行使）、行政程序法（行政行为的程序）、行政监督及救济法（对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济）四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。

（二）行政具有过程性的特征

“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。

行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性[2]的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟定方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”[3]而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。

（三）传统“行政行为”概念的局限性

如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。[4]具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[5]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。

然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。[7]例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。[8]第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。

二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念

对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。[9]这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。

（一）扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷

行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。[10]在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。[11]日本的学者在明治初期从德国引进“verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。[12]现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，[13]或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。[14]可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性（针对外部的行政相对人）、权力性（具有强制性）、法律效果性（变动或影响相对人权利义务）、具体性（针对特定相对人）、单方性（由行政机关单方决定）等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。

在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”[15]、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”[16]，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。[18]“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。[19]在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念（例如第2条、第5条等），但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。

为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。

（二）在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷

为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”[21]、“行政决定”[22]、“行政处理”[23]、“行政执法”[24]、“行政活动”[25]等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”[26]、“未型式化行政行为”[27]、“非强制行政行为”[28]、“非正式行政行为”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活动”[31]、“非单方处理性行政行为”[32]等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。

三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入

为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。

（一）传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡

“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定（如行政行为），而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对ottomayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。

在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。

（二）行政过程概念在行政法学中的导入

“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，[34]行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等）行使各自的权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。[35]行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，[36]而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。[37]

行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》（1966年）中的“在行政过程中个人的地位”。[38]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》（1976年）中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。[39]而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法ⅰ》（1978年）中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。[40]但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。[41]在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。[42]其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。[43]即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。

因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。[44]1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。[45]此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[46]此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[47]、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[48]，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》[49]中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。

四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义

基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。

（一）行政法学中“行政过程”概念的含义

行政过程是指一系列连续的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。[51]就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。[52]从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。

从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的（公共利益）为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。[53]传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。

从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”[54]也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。[55]第二，连续性（动态性）。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性（整体性）。行政以实现统一的政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性（合法性）。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。[56]“行政过程”作为事实概念，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。[57]其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。[58]也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。

（二）“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义

狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。

基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。

【注释】

[1][日]山田幸男等編：《演習行政法（上）》，青林書院1979年版，第139页。

[2]在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。

[3]李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。

[4]叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。

[5]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。

[6]有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。

[7][日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。

[8]参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。

[9]参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。

[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。

[11][德]哈特穆特.毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。

[12][日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。

[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。

[14][日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》（第五版），法学書院2005年版，第18页。

[15]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。

[16]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。

[17]参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第295页。

[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。

[19]杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。

[20]田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。

[21]在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。

[22]例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。

[23]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。

[24]参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。

[25]参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。

[26]参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

[27]参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。

[28]参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。

[29]参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵———基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。

[30]参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。

[31]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。

[32]参见[德]汉斯.j.沃尔夫等：《行政法（第1卷）》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。

[33][日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。

[34]在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。

[35]张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。

[36]例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。

[37][日]兼子仁：《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。

[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。

[39]参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。

[40]参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。

[41]另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。

[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131页。

[44][日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。

[45][日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。

[46]从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法学論集》第27卷第3、4号，第585页以下（1977年）；[日]山村恒年：《現代行政過程論の諸問題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9号、第11号、第59卷第3号、第7号、第11号（1982年、1983年）。还有，作为从行政作用法论的观点暗示行政过程论是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34号，第206页以下（1972年）；[日]塩野宏：《o?バッハァ≌、w?ブローム「行政の現代的課題と行政法のドグマティーク》，《法学協会雑誌》第91卷第2号，第317页（1974年）；[日]佐藤英善：《現代経済と行政———経済活动へ行政介入》，《公法研究》第44号，第158页（1982年）；还有从行政概念再构成的观点积极提及行政过程论的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；从和司法审查的关系论述之的是[日]原田尚彦：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下（1979年）。

[47]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

[48]朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。

[49]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。

[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。

[53]也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。

[54]翁岳生编：《行政法（二版）》（下），中国法制出版社2002年版，第163页。

[55]参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基準》，载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代国家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14页。

[56]参见[日]兼子仁《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。