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党的十八届五中全会讨论通过的“十三五规划纲要”明确地提出了“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的总体要求,但是现行的《中华人民共和国森林法》对于国有森林流转并没有进行规范、详细的规定。随着近年来社会主义市场经济体制的逐步确立和日益健全,作为一种重要的生产要素,国有森林资源流转越来越多,已经逐渐成为了市场经济发展的重要交易权属。鉴于国有森林资源流转中事关多种利益分配的复杂属性,如何纳入科学、规范的法律框架体系,保障双方的合法权益,促进国有森林资源的安全有序流转,实现资源流转中经济和社会效益的最大化,确保人与资源的和谐发展,就成为了一项重要课题。笔者试就国有森林资源流转法律制度体系的健全完善,谈些粗浅的看法。
2.现阶段国有森林资源流转法律制度建设中存在的薄弱环节
2.1国有森林资源流转法律制度不健全
尽管现阶段在国有森林资源管理以及权属流转上,执行的是现行的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》以及《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规,但是在国有森林流转上却并没有做出细致、具体的规定,并且在具体操作环节有着诸多的限制条款,造成国有森林流转无法纳入到市场调节的渠道[1],市场对森林资源配置的决定性作用也就无法充分地发挥出来,一定程度上背离了市场经济发展的轨道。
2.2现有森林资源的管理体制相对单一
在当前的法律制度体系下,国有森林资源仍然实行的是国家所有占主体,集体和个人所有为补充的管理体制,这种管理模式给国家带来了严重的经济包袱,每年在林业经济发展特别是资源枯竭型城市转移支付补助上的投入明显增多,可这也无法有效地解决林业经济危困的现实情况,另外,目前在国有森林资源管理上仍然实行三权分离体制,造成了权属流转过程中经常会出现严重的责权利不对称问题,不仅无法形成国有森林资源的集约化、产业化经营,而且也无法保障经营者的合法权益,这种单一的管理体制严重地阻碍了林业经济的健康持续发展,也给国有森林资源流转与市场经济体制的顺利接轨带来了弊端。
2.3国有森林资源流转存在着诸多限制因素
正是因为当前国有森林资源实行所有权和使用权分离的制度体系,给资源流转就提供了一定空间,经营者能够通过国有森林资源流转来实现经营方式的转变,不过目前在资源流转上却存在着许多限制条件。比如,现行的《中华人民共和国森林法》就对国有森林资源流转过程中的受让主体、转让客体、转让方式、内容、价格、期限、用途等进行了严格的限定[2]。在商品经济条件下,这些流转限制还有一定的存在必要,但是在市场经济发展日益健全完善的客观形势下,这些内容条款就明显表现出了一定的局限性,不仅难以融入市场经济大潮,而且也难以形成国有森林资源流转效益的最大化。
2.4现行法律制度束缚了森林资源权责关系
当前林业经济出现严重的危困局面,目前形成对国有森林资源的有效保护,也同现阶段法律制度建设滞后有着千丝万缕的联系。无论是森林法还是森林法实施条例,以及农村土地承包法,在国有森林资源流转管理上都明显存在着产权不清晰、权责不明确等问题,尚未在法律框架体系内对国有森林资源所有权、使用权、经营权进行明确的界定和区分,不仅造成了国有森林资源流转的随意性和无序化,而且使用者和经营者的合法权益经常得不得有效的保障,也经常会给国家带来严重的经济损失[3],科学、合理地流转机制不能安全高效地形成。
3.完善国有森林资源流转法律制度的对策措施
3.1科学划定国有森林资源流转物权
加快出台专门的法律法规,对国有森林资源流转行为进行科学地规范和约束,保障流转双方的合法权益,推进国有森林资源流转的健康高效运行;或者是依托现行的森林法、森林法实施条例以及农村土地承包法,修订完善法律制度的相关内容,将国有森林资源流转过程中形成的经营权由债权转变成物权,与市场经济体制下的物权法进行接轨,实现森林资源流转中的权利主张得到有效保障。
3.2科学规范国有森林资源流转登记
随着社会主义市场经济体制改革的日益深入,国有森林资源流转纳入市场运行是经济社会发展的必然趋势。2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》对包括林木资源在内的不动产权属登记环节进行了规定,这是维护权利人合法权益的重要举措。以此为借鉴,国有森林资源流转也应当建立健全细化、规范的登记制度,通过颁发证件或者在流转权属变更时重新更换林权证,来保障和维护权利人在森林资源流转过程中应有的基本权利。
3.3科学明确国有森林资源流转抵押设定
现行的森林法、森林法实施条例、农村土地承包法以及担保法,在国有森林资源流转抵押设定上并未做出详细的规定和约束,尽管农村土地承包法在第49条中隐含了林权证的抵押流转方式,但是也这是笼统的条款,具体执行环节阐述的不是很详尽。所以在未来国有森林资源流转法律制度建设上,应当将这项内容进行适当的完善和补充,确保林权流转的更加规范和健全。
4.结束语
综上所述,鉴于目前国有森林资源流转在法律制度保障中的严重缺失,急需制定出台一部专门的法律法规,或者尽快修订现行森林法,进一步严格地规范和约束国有森林资源流转,保障当事方应当享有的合法权益,最大限度实现国有森林资源的经济和社会效益,确保林业事业改革发展的健康稳步开展,让国有森林资源流转在法律框架下规范化、科学化地安全有效进行。
作者:李春梅 单位:怒江州泸水市国土局不动产登记局
参考文献:
[1]张金国.森林资源流转现状及发展对策分析[J].低碳世界.2015(2).
第二条县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。
第三条林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。
第四条林权权利人为个人的,由本人或者其法定人、委托的人提出林权登记申请;林权权利人为法人或者其他组织的,由其法定代表人、负责人或者委托的人提出林权登记申请。
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请,并提交以下文件:
(一)林权登记申请表;
(二)个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定人或者委托人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书;
(三)申请登记的森林、林木和林地权属证明文件;
(四)省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。
第六条林权发生变更的,林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。
第七条林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的,原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记。
第八条林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时,应当提交下列文件:
(一)林权登记申请表;
(二)林权证;
(三)林权依法变更或者灭失的有关证明文件。
第九条登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的,应当予以受理;认为不符合规定的,应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。
第十条登记机关对已经受理的登记申请,应当自受理之日起10个工作日内,在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。
第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请,登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记:
(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确;
(二)林权证明材料合法有效;
(三)无权属争议;
(四)附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。
第十二条对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请,登记机关应当不予登记。在公告期内,有关利害关系人如对登记申请提出异议,登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的,登记机关对登记申请应当不予登记。
第十三条对不予登记的申请,登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。
第十四条对于经过登记机关审查准予登记的申请,应当及时核发林权证。
第十五条按照森林法及其实施条例的规定,由国务院林业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府以及设区的市、自治州人民政府核发林权证的,登记机关应当将核发林权证的情况通知有关地方人民政府。
第十六条国务院林业主管部门统一规定林权证式样,并指定厂家印制。
第十七条发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的,有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。
第十八条登记机关应当配备专(兼)职人员和必要的设施,建立林权登记档案。
第十九条登记档案应当包括下列主要材料:
(一)本办法第五条规定的申请材料;
(二)林权登记台帐;
(三)本办法第十二条第二款涉及的异议材料和登记机关的调查材料和审查意见;
(四)其他有关图表、数据资料等文件。
第二十条登记机关应当公开登记档案,并接受公众查询。
第二十一条省级林业主管部门登记机关应当将当年林权证核发、换发、变更等登记情况统计汇总,并于次年1月份报国务院林业主管部门。
按照文件关于《市林业系统公路“三乱”集中治理“百日行动”实施方案》的通知要求,我局高度重视,成立了领导小组,制定了行动方案,坚持“标本兼治、综合治理”的工作方针,采取有效措施,认真抓好林业系统执法队伍建设,注重从源头上解决和治理公路“三乱”工作,现将工作总结如下:
一、加强领导、落实责任,确保治理公路“三乱”工作取得实效
我县现有木材检查站4个,都是经省政府批准设立。市局实施方案下发后,我局及时召开会议,成立了以县林业局主要领导为组长的治理公路“三乱”工作领导小组,结合我县实际,制定了实施方案,精心组织,集中力量对全县4个木材检查站进行了一次检查,严格按照市局《实施方案》治理工作的8项主要任务进行对照检查、自查自纠,并在各木材检查站公布了举报电话,广泛接受群众监督,营造严格、公正、文明执法的良好社会氛围。
二、加强源头管理、规范执法行为,提高行政执法水平
一是各木材检查站经常性组织执法人员加强对《森林法》、《森林法实施条例》、《省森林管理条例》、《木材检查站管理办法》等法律、法规和执法程序培训和学习,提高执法人员的执法水平;二是加强依法行政教育,坚决杜绝了无证上岗、聘用人员和不具备执法资格人员上路从事行政执法行为的发生,内强素质、外树形象;三是不向木材检查站下达罚没任务,所有上岗人员工资均由财政供养;四是加强廉政执法教育,坚决杜绝了乱收费、乱罚款和执法人员吃、拿、卡、要、行为的发生,确保执法队伍廉洁自律,社会反映较好。
三、强化管理措施、健全各项制度、使治理工作常抓不懈
一是各木材检查站在日常工作中,都制定了《值班制度》、《检查制度》、《卫生制度》、《学习制度》、《财务管理制度》、《廉政制度》的规范制度,建立健全了《工作日志》和《车辆检查登记台帐》,坚持用制度管理;二是各木材检查站都公开了《森林法》、《森林法实施条例》以及各项检查内容、收费依据、标准,并公布举报电话,接受监督;三是县局不定期对各木材检查站执法工作进行检查,对各站的工作程序、执法行为、工作方法进行规范管理,确保不出现“三乱”问题,使治理工作常抓不懈。
第一条为加强生态公益林的规划、建设、保护和管理,发挥生态公益林改善和优化生态环境、保障城市生态系统安全的功能,促进国民经济和社会可持续发展,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和有关法律法规,结合本市实际情况,制定本条例。
第二条本条例所称生态公益林,是指以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能,主要发挥公益性作用的森林、林木和林地。包括:
(一)防护林:水源涵养林,水土保持林,防风固沙林,农田牧场防护林,护岸护路林,其他防护林;
(二)特种用途林:国防林,实验林,种子林,环境保护林,风景林,文化纪念林,自然保存林等。
第三条本市行政区域内生态公益林的规划、建设、保护和管理等活动,适用本条例。法律、法规另有规定的,从其规定。
第四条各级人民政府应当将生态公益林建设作为社会公益性事业纳入国民经济和社会发展规划,实行统一规划、分级管理、经济补偿、分类管护的原则。
第五条生态公益林的管理,应当纳入各级人民政府森林资源保护和发展目标责任制。
第六条市林业行政主管部门是本市生态公益林的主管部门,负责组织本条例的实施。
区、县级市林业行政主管部门负责本行政区域内生态公益林的建设、保护与管理工作。
国土、规划、计划、财政、环保、农业、水利、园林、旅游、公路、民政、公安等部门以及基层群众性自治组织协同实施本条例。
第七条生态公益林的规划、建设、保护、管理经费,按照财政分级管理、事权与财权相统一的原则,列入各级政府财政预算。
鼓励多渠道筹集建设资金和动员社会力量参与生态公益林建设。
第八条生态公益林按批准权限划分为国家级、省级、市级、区和县级市级。
本市行政区域内的国家级和省级生态公益林的范围和面积,由市林业行政主管部门按国家和省的有关规定界定,征求市政府有关部门意见,经市政府同意,报国家和省林业行政主管部门批准后公布;市级、区和县级市级生态公益林的范围和面积,分别由市、区、县级市林业行政主管部门根据有关规定和本级人民政府的规划界定,报本级人民政府批准后公布。
第九条森林、林木、林地经批准为生态公益林的,由市、区、县级市人民政府与生态公益林的所有者或者经营者签订界定书和管护协议书,并以此作为经济补偿的依据。
第二章规划建设
第十条生态公益林的规划、建设,应当坚持可持续发展、因地制宜、因害设防、合理布局、突出重点的原则,以形成保障城市生态系统安全的森林生态网络体系为目标,以流溪河、增江河流域及水库的水源涵养林、水土保持林、自然保存林、风景林及防护林带为重点,实行封育管护和林分改造。
第十一条生态公益林建设规划,应当与土地利用总体规划、城市规划、水土保持规划、村镇建设规划以及其它相关规划相协调。
各级生态公益林的建设规划,由市、区、县级市林业行政主管部门会同同级城市规划、国土部门分别编制,经同级人民政府批准并公布,报上一级林业行政主管部门备案。
生态公益林建设规划不得擅自变更,确需变更的,应当经原批准机关批准并公布,报上一级林业行政主管部门备案。
第十二条生态公益林建设规划应当包括下列内容:
(一)规划指导思想、原则、目标;
(二)建设条件分析与评价;
(三)建设总体布局;
(四)分区或分项规划;
(五)建设进度安排;
(六)环境影响评价;
(七)投资概算与资金筹措;
(八)效益分析与综合评价;
(九)规划实施保障措施。
第十三条生态公益林范围内的宜林荒山、林中空地,由区、县级市林业行政主管部门按规划组织造林。
生态公益林范围内的针叶纯林、郁闭度在零点三以下的疏林或者受病虫害破坏严重的林分应当以乡土阔叶树种为主进行改造,形成多树种、多层次的混交林。
生态公益林范围内造林应当保留原生植被,禁止炼山。
第十四条生态公益林范围内水土流失严重的地带和坡度在二十五度以上的坡耕地应当退耕还林、还草并封山育林。
第十五条生态公益林的造林、抚育和林分改造等工程项目的设计、施工由林业行政主管部门按有关规定实行招标投标,并委托持有相应监理资质的监理单位实施监理;工程项目竣工后,由林业行政主管部门按有关技术标准组织验收。
第三章保护管理
第十六条生态公益林的保护应当坚持封山育林,按照生态区位、功能等级、项目类型实行分类管护。
第十七条林业行政主管部门应当组织营造生态公益林的生物防火林带,设立明显标志,建立专门档案,定期监测资源动态和评定生态功能等级。
第十八条任何单位和个人不得擅自改变生态公益林林地用途,不得擅自将防护林和特种用途林改为其他林种。
第十九条禁止采伐生态公益林。确因国家重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的,须经省林业行政主管部门批准。
第二十条生态公益林范围内禁止下列行为:
(一)打枝、采脂、狩猎;
(二)毁林建墓地,毁林开垦,毁林采石、采砂、采土;
(三)在禁火区内焚烧香烛、燃放烟花爆竹等用火行为;
(四)其它破坏生态公益林的行为。
第二十一条从生态公益林范围内向外移植树木的,应当向区、县级市以上林业行政主管部门提出申请,经批准后方可实施。
移植的树木凭批准文件和森林植物检疫机构签发的《森林植物检疫许可证》运输。
第二十二条征用集体所有和占用国有生态公益林林地的,应当向区、县级市以上人民政府林业行政主管部门提出申请,经省人民政府林业行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、法规办理建设用地审批手续。征用或者占用林地超过国家规定面积的,应当按照规定上报国家有关部门审批。
征用集体所有和占用国有生态公益林林地的,由林业行政主管部门按照规定组织异地造林。
经依法批准征用、占用生态公益林林地的单位或者个人,应当按国家和省规定的标准缴纳森林植被恢复费。
第二十三条在生态公益林范围内,对居住在生态区位重要、生产和生活环境恶劣地区的林农,所在地人民政府应当结合城镇建设,逐步实行生态移民。对林农已迁出的地区应当实行封山育林。
第四章补偿与利用
第二十四条市、区、县级市人民政府应当按照财政分级管理的原则安排相应的专项资金,根据生态公益林的林地、林木、林果的类别和级别以及所有者或者经营者履行管护协议书约定的抚育、防火、防盗、防虫、防病等实际情况,对经批准为生态公益林的所有者或者经营者给予经济补偿。具体办法由*市人民政府制定。
生态公益林的经济补偿费应当按时发放,不得克扣、贪污和挪用。
第二十五条对重点生态公益林,可以根据生态建设和管理需要,经与所有者或者经营者签订协议,由林业行政主管部门实行统一管护,并对其所有者或者经营者给予补偿。
第二十六条在生态公益林范围内,按照建设规划进行林副产品及森林旅游、休闲等非木质资源开发利用的,应当报林业行政主管部门批准。
第五章法律责任
第二十七条违反本条例第十三条第三款规定,在生态公益林范围内进行炼山的,由县级以上人民政府林业行政主管部门按过火面积处以每平方米十元以下罚款。
第二十八条违反本条例第十八条规定,擅自改变生态公益林林地用途、擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的,依照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定处罚。
第二十九条违反本条例第十九条规定的,依照《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定处罚。
第三十条违反本条例第二十条规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府林业行政主管部门给予行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)打枝、采脂、开垦、采石、采砂、采土,致使森林、林木受到毁坏的,除依法赔偿损失外,责令停止违法行为,限期补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可并处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款;
(二)狩猎的,依照有关野生动物保护的法律、法规处罚;
(三)毁林建墓地的,责令其停止违法行为,限期恢复原状,并处被毁坏林地每平方米一千元罚款;
(四)焚烧香烛的,处以一百元以上五百元以下罚款;
(五)燃放烟花爆竹的,处以五百元以上五千元以下的罚款。
第三十一条违反本条例第二十一条规定,擅自移植树木的,由县级以上人民政府林业行政主管部门处以树木价值二倍以上四倍以下的罚款。因移植树木造成林木毁坏的,处以被毁坏林木价值三倍以上五倍以下的罚款。
第三十二条违反本条例第二十四条第二款规定,不按时发放或者克扣、贪污、挪用补偿费的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十三条林业行政主管部门的工作人员具有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反规定发放采伐许可证或者森林植物检疫许可证;
(二)超越职权批准征用或者占用林地;
(三)对违法行为不予查处;
(四)其他、、的行为。
第二条县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。
林权登记包括初始、变更和注销登记。
第三条林权权利人是指林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。
第四条林权权利人为个人的,由本人或者其法定人、委托推荐理人提出林权登记申请;林权权利人为法人或者其他组织的,由其法定代表人、负责人或者委托的人提出林权登记申请。
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请,并提交以下文件:
(一)林权登记申请表;
(二)个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定人或者委托人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书;
(三)申请登记的林木和林地权属证明文件;
第六条林权发生变更的,林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。
第七条林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的,原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记。
第八条林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时,应当提交下列文件:
(一)林权登记申请;
(二)林权证;
(三)林权依法变更或者灭失的有关证明文件。
第九条登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。
登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的,应当予以受理;认为不符合规定的,应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。
第十条登记机关对已经受理的登记申请,应当自受理之日起10个工作日内,在林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。
第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请,登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记:
(一)申请登记的林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确;
(二)林权证明材料合法有效;
(三)无权属争议;
(四)附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。
第十二条对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请,登记机关应当不予登记。
在公告期内,有关利害关系人如对登记申请提出异议,登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的,登记机关对登记申请应当不予以登记。
第十三条对不予登记的申请,登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。
第十四条对于经过登记机关审查准予登记的申请,应当及时核发林权证。
第十五条发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的,有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。
第十六条登记机关应当配备专(兼)职人员和必要的设施,建立林权登记档案。
第十七条登记档案应当包括下列主要材料:
(一)本办法第五条规定的申请材料;
(二)林权登记台帐;
(三)本办法第十二条第二款涉及的异议材料和登记机关的调查材料和审查意见;
为加强对我县林地的保护管理,合理开发利用林地资源,改善生态环境,促进社会经济可持续发展,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《安徽省林地保护管理条例》等法律法规,结合我县实际,现提出以下林地使用管理意见:
一、充分认识加强林地管理的重要性。林地是森林资源的重要组成部分,是生态建设和林业生产的物质条件。林地包括乔木林地、竹林地、灌木林地、疏林地、迹地、未成林地、苗圃地和宜林荒山。林地不是人们习惯称的有林木的林地,无林地的荒山、荒地等也是林地,它们是林业用地统称。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,林地是农用地的二级土地,它的使用管理同样属于土地管理的重要内容。因此,必须扭转人们对林地的片面认识,把林地管理放在土地管理的重要位置,做好林地的保护和管理工作。
二、实行林地用途管制,落实林地保护责任县政府严格限制改变执地用途,确保全县林地用量,按照确定的年度定额进行供给和管理。同时,按照占补平衡的原则,做到“占一还一”,确保全县林地面积总量不减少。县政府对全县范围内的林地保护负总责,各乡镇对其行政区域内的林地保护工作负责,确保林地管理科学化、法制化和效率化。
三、加强定额管理,做到合法使用。实行林地征占用定额管理,是实施《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》一项具体措施,是建立健全用地定额标准、控制农用地转为建设用地规模的有效手段。是节约、集约使用林地,保障、支持和服务于社会经济发展的现实需要。通过实行定额管理,对使用林地的项目实行宏观调控,形成“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地”的使用林地机制,不断提高林地资源的利用效率和效益。
四、加强源头管理,规范使用行为。县政府规定,除国家重点建设项目外,对全县范围内的重点公益林区、森林公园、风景旅游区、省、国道、铁路、高速公路、淮河、濠河等交通、河流干线两侧的林地等生态显要位置划定为“禁止使用区”,对石英石、石灰石等岩石地、土层脊薄地等林地划定为“可以使用区”,对一些生态脆弱地和其它林地划定为“限制使用区”。同时对任何规范使用林地的行为结束后,要恢复林业生产条件。
关键词:国有森林;法律依据;法定程序;合同效力
中图分类号:F0 文献标识码:A 文章编号:1674—0432(2012)—08—0177—1
1 承包的法律依据
到目前为止,我国有《森林法》《森林法实施条例》《野生动植物保护条例》等法律法规虽然对森林管护开发承包没有明确规定。但是《森林法实施条例》中规定:“森林资源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”“依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”
森林经营单位对依法取得所有权的森林资源,享有占有、使用、收益和处分的权利,并有管理、保护、合理开发利用的义务。所以这种承包方式虽然没有明确、直接的法律规定,但是森林经营单位为安置富余职工利用森林野生动植物资源开展养殖业、采集业,是符合国家法律和政策规定的。2001年,吉林省林业厅《关于在全省红松种子采集中推广承包管护责任制意见的通知》,进一步明确红松果的采集要采取公开的承包管护方式来进行。
2 发包的法定程序
森林管护开发承包不同于土地承包和林地承包,其承包不是耕地、林地或林地上树木,而是森林资源采集和养殖的经营权,而且还有对森林的管护义务。一般来讲,这个采集和养殖的经营权还能给承包户带来相应的经济收入。因此,虽然发包的程序在法律法规上没有明确规定,但是由于三个方面的原因,要求发包的林业企业必须采取公开的类似招投标的发包程序。
其一森林资源的采集养殖等经营权属于国有资产的一种,公开的竞价承包可以避免暗箱操作和国有资产流失。
其二森林资源的采集、养殖等经营权属于不可直接定价的资产,确定承包价格的难度大,公开竞价承包可以使发承包双方在竞争中确定承包价款。
其三森林资源的采集、养殖等经营权可以为承包者带来直接经济效益,想承包的人很多,公开的竞价承包可以确保公平。
3 承包的合同效力
森林管护开发承包是以承包合同维系发承包双方的权利与义务的,所以承包合同十分重要,不仅可以规范承包经营行为,还能维护发承包双方的合法权益。现在承包合同普遍存在以下几个问题:
一是合同签订的主体不合法。森林资源管护开发的承包合同的发包方必须要有森林资源的所有权,否则该合同就是一个无效合同。在实务中,林业局拥有资源所有权,而下属的林场则没有。所以有的林场越权,代替了林业局与承包户签订了承包合同,这就是无效合同。
二是合同签订程序不合法。虽然没有明确规定,森林资源管护开发承包的发包必须采取公开公平公正的竞价承包。在实际操作中,有的发包方业务人员搞暗箱操作,不公开竞价承包,私自签定承包合同。如果该企业所有职工认可该承包合同,则合同有效;反之有职工到林业局去找、去闹,则合同最后往往被认定无效。
三是格式合同条款不合法。合同本应是双方共同协商签订的,但有的林业企业为了使自己的意志得到施行,自行制定合同内容,并直接与承包方签订,导致双方权利与义务严重失衡,一旦发生纠纷往往会被司法部门认定为无效合同或无效条款。
四是合同内容有瑕疵。由于水平有限,不少企业的承包合同存在这样那样的瑕疵:有的合同条款过于简单,权利义务界定不明。有的合同标的不明,只是在合同中表明某某山头,承包四至界线未确定,承包面积不准。有的承包合同没有约定违约责任,承包人存在破坏性经营行为无法得到制裁。
4 承包的法律建议
在当前没有明确的法律规定的前提下,为进一步规范森林管护开发承包,避免发生其他法律纠纷,建议:
一是明确承包的法律依据。吉林省委、省政府包括国家林业局都对管护开发承包虽然给予了充分肯定,但始终没有一部专门的政策或规章,以至于出现纠纷和矛盾时,没有可以依据的规定。应以人大立法或省政府令的形式出台一部关于林地开发承包经营的规章,将森林资源管护开发承包的范围、年限、权利义务等进行明确规定,给承包一个真正的、合理的“身份”。
二是建立承包经营公开发包制度。为避免个别人暗箱操作,损害他人或集体权益。各相关管理部门要通过建立森林管护开发承包公开竞价的制度,使承包的信息公开、透明。并设立承包经营合同异议制度,在承包合同签订之前设立十天至十五天的异议期,将拟承包的地块合同在地块所在林场的公共场所进行公示,接受来自职工群众、其他承包者等各方的监督。在此期间,如有第三人对承包标的、承包程序提出异议或主张优先承包权,则由相关管理部门对该异议进行审查,如异议成立,该承包意向取消,否则合同成立。
第一条根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《河北省实施<中华人民共和国森林法>办法》以及河北省人民政府[20**]11号令,结合本县实际,制定本办法。
第二条在本县行政区域内从事林木培育种植、采伐利用、林木(林地)管理和林木经营、加工、运输活动,都应遵守本办法。
第三条县直有关部门,乡镇人民政府和村委会应当根据生态环境建设需要和全县国民经济可持续发展要求,以建设完备的林业生态体系和发达的林业产业体系为目标,不断增加对林业的投入,提高林业科技水平,组织社会各方面力量,保护好现有林木,常久不懈的开展植树造林活动,鼓励发展林木经营加工,确保全县林木资源不断增长和有序永续合理利用,加快全县林业产业化发展步伐,适应全面建设小康社会的要求。
第四条县林业主管部门负责县域内的林木(林地)的管理和保护工作;乡镇人民政府林业管理工作站负责本乡镇区域内的林木(林地)管理和保护工作。
第二章林木(林地)管理
第五条林木,包括集体或单位和个人所有的各类树木。林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地、苗圃地和乡级以上人民政府规划的宜林地。
县林业主管部门负责县域内的林木(林地)资源调查、权属认证和林权证发放工作,并建全林木(林地)资源档案。
第六条集体、单位、企业所有的林木(林地)和个人通过合法手续所有的林木,由所有者向县林业主管部门提出登记申请,经调查核实,确认所有权,核发林权证。
通过承包、租赁等形式,使用集体所有的林地的单位和个人,要向县林业主管提出登记申请,核发林权证,确认林地使用权。
林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。
第七条林木(林地)所有权和使用权发生争议的,依照《中华人民共和国森林法》和有关法律、法规的规定处理。
在林地林木所有权和使用权争议解决之后,任何一方不得砍伐有争议的林木。
个人之间,个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由县林业主管部门依法处理。
第八条工程建设确需占用或者征用林地的,由征占单位依法向林业主管部门申请办理占用、征用林地审核手续,并由征占单位按有关规定预缴森林植被恢复费。
需要临时占用林地的,应当经县级以上林业主管部门批准,临时占用林地的期限不得超过两年,并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物,占用期满后,用地单位必须恢复林业生产条件。
第三章林木保护
第九条县林业主管部门和乡级人民政府应当依照国家有关规定,加强林政稽查队伍、基层护林组织建设,并督促拥有林木(林地)的基层单位和村委会订立护林公约,组织群众护林。
第十条县林业主管部门要加强林木巡护专业队、林木病虫害测报防治专业队、林木生长管理技术服务专业队建设。各乡镇政府要设立林业站,各村要设立护林员。其主要职责是:推广林木管理技术,落实防火和病虫害防治措施,巡护林木,制止破坏林木资源的行为,经上一级主管部门委托处理破坏林木资源的案件。
第十一条林木防火实行辖区行政首长负责制。县级成立林木防火指挥部。林木防火指挥部办公室设在县林业主管部门;乡镇人民镇府也要成立林木防火指挥部,逐级落实行政首长负责制。
第十二条本县林木防火期为每年十月一日至次年六月三十日。各乡镇人民政府根据防火需要,可以延长本行政区域内的防火期,规定林木防火期,划定林木防火区。
第十三条乡级人民政府和县有关技术部门要通力协作,加强林木病虫害的预测预报和林木植物检疫工作。林木病虫防治实行“谁经营、谁防治,预防为主、综合治理”的方针,采取化学、物理、生物等方面的措施,组织实施林木病虫害防治工作。发生大面积暴发性或者危险性林木病虫害时,当地人民政府应当采取应急治理措施,在发生林木病虫害疫情地区划定疫区和受威胁区,在疫区内要设立林木植物检疫检查站,封锁和控制疫情传播。
第四章植树造林
第十四条经过二至三年的努力,全县实现人均百株树,年增千元的目标;林木覆盖率的最低目标为百分之三十。县有关部门和乡镇人民政府应当根据全县林业发展总体规划,结合区域特点,编制植树造林规划和年度计划,下达植树任务,报县政府批准,并组织实施。
第十五条植树造林是每个公民应尽的义务。党政机关、社会团体、农村、学校、部队每年都要组织适龄公民开展义务植树活动,按照有关部门或乡镇人民政府下达的年度计划规定的数量、质量、时限完成植树任务。
第十六条宜林地范围包括:散闲地及废弃土地、村旁摞荒地、冷耕地、沙化土地、窑厂废弃地、坑塘、墓地、乡级两侧的路间路沟,农田林网等。要坚决保护好基本农田。
第十七条县乡人民政府和县有关部门应积极鼓励利用外资和社会资金造林育林;凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、企业主、境外投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等,都可采取承包、租赁、购买、股份合作、联营等形式,在县域内国有和集体所有的宜林地上植树造林,并切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策。
任何单位和个人不得侵犯造林者依法享有的林地使用权、林木所有权和其它合法权益。
未经发包方和承包方协商一致,不得随意变更或解除承包造林合同。
第十八条参与国家、省级项目工程植树造林的营林者,应当严格按项目工程的标准造林、管林、护林,成活率、保存率达不到百分之八十五的,由县林业主管部门和当地人民政府督促其限期补植。拒绝补植或补植后仍达不到标准的,停止兑现相关优惠政策。
第五章林木采伐
第十九条根据《中华人民共和国森林法》第三十二条规定,采伐林木必须申请采伐许可证,按采伐证的规定进行采伐。
申请林木采伐许可证,包括下列林木:
1、集体或单位所有的林木;
2、个人通过拍卖、承包、租赁等形式获得的农田林网和河渠道路两侧的林木、成片的用材林和经济林,以及闲散废弃地、坑塘、场院、墓地、村庄四旁的林木;
以上范围的林木采伐许可证由县林业主管部门审批。
个人所有的房前屋后的零星树木可不申请采伐证。
县交通、水务等有关部门需采伐所辖林木时,要与县林业主管部门共同按有关法规办理。采伐林木必须使用林业主管部门统一印制的林木采伐许可证。
第二十条采伐许可证必须由林木所有者或者经营管理者(包括个人和法人)申请办理。
第二十一条采伐林木的单位和个人,必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种和期限进行采伐,并按要求完成更新造林任务。更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。
第二十二条乡镇政府要对所辖村庄的林木做出采伐更新规划,进行有序采伐更新,保持村庄绿化。
第六章林木经营、加工、运输
第二十三条在本县行政区域内从事木材经营、加工活动的,必须取得县林业主管部门核发的木材经营、加工许可证。对未取得木材经营、加工许可证的,一律不得擅自营业。
第二十四条我省列入木材经营、加工许可证管理的有原木、锯木、竹木、小杆、木片;半成品有门窗口料、床板、包装箱、板;大宗制品用木材及木材加工剩余物为原料生产的胶合板、刨花板、纤维板、细木板、贴面板和各种装饰材料和各种家具等。
第二十五条申请办理木材经营、加工许可证应当提交申请书及下列资料:
1、有合法的木材来源渠道;
2、有与经营、加工规模相适应的场地、设施和设备;
3、经营、加工者作出的承诺书;
4、法律、法规、规章规定县备的其他条件。
第二十六条木材经营、加工许可证由县林业主管部门核发,并逐级报设区的市和省人民政府林业主管部门备案。
县林业主管部门应当自收到申请人提交的申请书和有关资料之日起15日内,决定核发或者不予核发木材经营、加工许可证。决定不予核发的,应当以书面形式通知申请人,并说明理由。
第二十七条木材经营、加工者应依照木材经营、加工许可证的规定从事木材经营、加工活动,不得收购、经营、加工非法采伐和来源不明的木材。
第二十八条运输木材必须依法申办木材运输证。起运地在本县区域内的,必须向本县林业部门申请办理木材运输证。对出入县域未办理运输证件的,县林业主管部门应予以制止。
第二十九条列入木材运输证管理的木材是指原木、锯材、竹材、小杆、木片;半成品是指门窗口料、床板、包装箱板;大宗制品是指用木材及木材加工剩余物为原料生产的胶合板、刨花板、纤维板、细木板、贴面板及各种装饰材料和各种半成品家俱。
第三十条申请木材运输证,应当提交下列证明文件:(1)林木采伐许可证或者其他合法来源证明;(2)检疫证明;符合前款条件的,县林业部门应当当场发给木材运输证。
第二十一条向外省运输木材的,必须办理《出省木材运输证》。在本省行政区域内运输木材的,必须办理《省内木材运输证》,运输证由起运地的省级林业部门委托单位和县林业主管部门办理;一车一证,证货相符,全程有效;不准涂改、买卖、转让或重复、过期使用。
没有木材运输证的不得从事木材运输活动。
第七章法律责任
第三十二条有下列行为的,按滥伐林木追究责任:
1、集体组织未办采伐证或虽办采伐证但未按采伐证的规定采伐林木的;
2、农民个人应办采伐证而未办采伐证或虽办理采伐证但未按采伐证的规定采伐林木的;
3、林木权属发生争议,在争议解决以前,一方擅自采伐林木的;
4、集体、个人未办理采伐证而将林木出售,购买方又未办采伐证而砍伐林木的,买卖双方均按滥伐林木追究责任;
5、采伐工具持有人砍伐未取得采伐证的林木按滥伐林木追究责任。
第三十三条有下列行为的,按盗伐林木追究责任:
1、私自砍伐国家、集体或他人林木据为己有的;
2、未取得采伐证擅自砍伐自己承包的国家和集体林木的;
3、采伐工具持有人受雇参于盗伐林木的。
第三十四条盗伐林木,以立木材积计算不足0.5立方米或者幼树不足20株的,由县林业部门责令补种盗伐株数10倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值3倍到5倍的罚款。盗伐林木,以立木材积计算0.5立方米以上或者幼树20株以上的,由县林业部门责令补种盗伐株数10倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值5倍至10倍的罚款。
第三十五条滥伐林木,以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的,由县林业部门责令补种滥伐株数5倍的树木,并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。滥伐林木,以立木材积计算2立方米以上或幼树50株以上的,由县林业部门责令补种滥伐株数5倍的树木,并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。
第三十六条盗伐、滥伐林木和故意毁坏林木构成犯罪的,依法追究刑事责任。尚不够刑事处罚的,由林业部门依法处罚或按《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十三条第四款和第二十五条第六款进行处罚。
对不经县林业部门审批,造成盗伐、滥伐林木的组织、策划、煽动者,按《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》有关规定进行处罚。
第三十七条未经县级以上林业主管部门审核同意,擅自改变林地用途的,由县级以上林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款,临时占用林地逾期不归还的,依照前款规定处罚。
第三十八条非法收购木材的,按照《中华人民共和国森林法》第四十三条规定进行处罚。
非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的,由林业部门责令停止违法行为,没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得,可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十九条非法经营、加工木材的,按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十条和河北省人民政府11号令规定进行处罚。
未经批准,擅自经营、加工木材的,由县林业主管部门没收非法经营的木材和违法所得,并处违法所得两倍以下的罚款。
第四十条无木材运输证运输木材的为非法运输。按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十四条规定进行处罚。
无木材运输证运输木材的,由县级以上林业主管部门没收非法运输的木材,对货主可以并处非法运输木材价款30%以下的罚款。
运输的木材数量超出木材运输证所准运的运输数量的,由县林业部门没收超出部分的木材;运输的木材树种、材种、规格与木材运输证规定不符又无正当理由的,没收其不相符部分的木材。
使用伪造、涂改的木材运输证运输木材的,由县级以上林业主管部门没收非法运输的木材,并处没收木材价款10%至50%的罚款。
承运无木材运输证的木材的,由县级以上林业主管部门没收运费,并处运费1倍至3倍的罚款。
第八章附则
第四十一条本办法由县林业局负责解释。
一、林地利用的基本原则
(一)林地利用应遵循科学的发展观,以保护生态环境、维护生物多样性、实现可持续发展为基本准则。
(二)林地分生态公益林地和商品林地,实行分类经营,分类管理。生态公益林以生态效益和社会效益为主,兼顾经济效益;商品林以经济效益为主,兼顾生态效益和社会效益。
(三)造林应遵循适地适树的原则,造林树种应符合林地利用总体规划,选用造林树种必须接受林业主管部门的监督和指导。
(四)保护天然阔叶林的原则。
二、凡未列为生态公益林的水源点、水库集雨面列为一般用材林区,按一般用材林管理(生产周期十年以上)。提倡种植松树、台湾相思、大叶相思等树种。
三、大中型水库临水面第一重山、库容5万立方米以上的山塘和小型水库的集雨面,严格控制炼山作业,不准种植速生桉树。
四、严格保护天然阔叶林,严禁采伐天然阔叶林;严格保护灌木林,严禁采伐古兜山脉等易引发水土流失地区的灌木林。
五、制定林业发展长远规划,内容包括林业发展目标、林种比例、林地保护利用规划和植树造林规划。
市林业发展长远规划由市林业局会同其他有关部门编制,报市人民政府批准施行;镇林业发展长远规划由镇林业站会同其他有关部门编制,送市林业局审核后报镇人民政府批准施行。
植树造林必须符合林地保护利用规划和植树造林规划。
六、高速公路、省道、县道等公路主干线和风景区公路临路两侧的商品用材林地,种植时必须在靠近公路的一侧种植不少于10行的大叶相思、马占相思等阔叶树种。
七、承包和租赁林地,必须遵守如下规定:
(一)凡是发包或出租水源点、水库临水面第一重山的林地,必须经镇政府同意并按有关规定植树造林。
(二)提倡林地作价入股的合作造林方式;凡是发包林地,收取土地租金的,租金必须按年度收取。
(三)未经市林业主管部门审批同意,不得随意采伐或毁坏中龄林和幼龄林,改种其他树种。
(四)承包林地,应在两年内完成造林;撂荒两年以上的,由发包方收回。
(五)承包林地造林,承包者应采取有效措施防止水土流失。
(六)承包期满后,必须由承包方负责对承包期满后的迹地更新还林。
(七)林地租赁双方当事人应当签订林地租赁合同,并到市林业局依法办理林权变更登记手续,以保护双方当事人的合法权益。
八、承包林地造林,连片1000亩以上或位于高火险位置的林缘村旁山脚田边的,应在造林地的周边种植生物防火林带。
九、责任追究
(一)未按照林地保护利用规划和植树造林规划造林的,不予审批林木采伐。
(二)未采取有效措施致使造林作业引发严重水土流失的,要追究当事人的经济责任和有关责任人员的行政责任。