行政制度论文精选(九篇)

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第1篇：行政制度论文范文

在质量技术监督行政执法中的主体是相关的质量技术监督局，我国规定拥有行政执法权的部门是县级以上的质量技术监督管理机构以及拥有法律授权的质量技术监督局的直属机构。另外，质量技术监督行政执法的形式有多种，但是总结起来可以分为行政许可、行政确认、监督检查、行政处罚以及强制等几种。行政许可是指质量技术监督局依照相关法律规定允许当事人进行某种行为的过程；行政确认是指质量技术监督管理局对当事人行为的法律地位、法律事实的确认；监督检查是指质量技术监督局按照相关法律规定对当事人的行为进行监督管理，检查当事人是否存在违法行为；行政处罚是指如果行政主体在监督检查过程中发现当事人存在违法行为，那么行政主体可以按照相关法律规定对当事人进行处罚；强制是指质量技术监督局为确保社会安全，对可能威胁社会安全的违法行为采取强制措施以及当责任当事人拒不履行相关责任义务时，采取强制措施要求当事人履行责任义务。

二、我国质量技术监督行政执法体系发展研究

第一，起步阶段。

我国质量监督行政执法起步于上世纪80年代，1998年国家质量技术监督局正式挂牌成立，标志着我国质量技术监督行政执法的起步萌芽。此时国家质量技术监督范围包括工业生产、农业生产、科学研究、贸易、国防等社会生产的方方面面。

第二，调整阶段。

我国质量技术监督行政执法的发展并不是一番风顺的，其中经过了一系列的调整改进。1993年的国务院机构改革中将国务院直属的国家质量技术监督局调整为由国家经贸委管理的直属机构。然而国家质量技术监督局的工作职能并没有发生太大的变化，与1988年的工作职能基本保持一致。

第三，改革阶段。

随着我国市场经济体系的逐渐完善，我国政府管理体制面临着严峻的考验，因此为提高国家行政管理工作效率，国家对相关的行政管理部门进行了改革。此次改革中，国家质量技术监督局又重新升级成为国务院直属机构，其地位得到了大大提高，同时将技术质量监督局的药品质量监督职能与质量纠纷仲裁职能划分给其他专业机构，并且在技术质量监督局原有职能的基础上增加了其他职能，从而使我国的技术质量监督体系更加的专业化、全面化。

第四，发展壮大阶段。

从2001年开始我国技术质量监督管理局正式进入快速发展阶段。从2001年至今国家政府就在不断的调整技术质量监督管理局的职能地位，采取了分段监管、品种监管等更为优化的监督管理方式，同时通过立法等进一步明确了技术质量监督管理体系的组织结构、权利义务以及法律地位等，推动着我国技术质量监督行政体系进一步的发展。

三、完善我国技术质量监督行政执法体系研究

1.我国技术质量监督行政执法体系存在的问题。

虽然经过多年的改进发展，我国形成了较为完善的技术质量监督行政执法体系，但是目前的行政执法体系还存在一些问题。

第一，行政执法的法律效力较弱。

目前我国制定了一系列的有关技术质量监督行政执法体系的法律法规。然而，我国对于违法质量技术监督管理规范的企业或个人采取的处罚措施还是以罚款为主。但是一些企业违法经营获得的利润远远高于罚款数额，因此这些企业个人宁愿接受罚款处罚，却不改进生产技术质量，从而导致质量技术监督的行政执法起不到预期效果，法律效力十分薄弱。

第二，执法人员综合素质不高。

经过几十年的发展，我国已经形成了一支较为专业的质量技术监督行政执法队伍，但是目前的行政执法队伍还存在一些问题。部分执法人员的政治思想觉悟不高，由于一些企业或个人在行政执法时试图通过贿赂执法人员以避免处罚，因此一些素质不高的行政执法人员往往会包庇违法企业或个人，从而导致行政执法很难取得预期效果。

2.完善技术质量监督行政执法体系的措施。

第一，完善技术质量监督的法律体系。

技术质量监督法律法规必须符合社会经济发展的规律，符合经济发展的具体要求，只有这样才能更好的规范社会经济市场，保证公民、企业或者组织的合法权益。具体来说，相关部门应该加强对标准化法以及计量法的修订完善，建立完善符合我国国情的并且与世界发展接轨的标准化体系，从而使得质量技术监督行政执法有法可依，增强行政执法的法律效力。

第二，完善技术质量监督行政执法体制。

任何行为都需要体制的约束，行政执法也不例外，相关部门要结合我国社会发展的规律，针对现阶段技术质量监督行政执法的弊端制定完善的行政执法体制，将行政处罚的权利集中统一起来，以提高行政执法的效率。另外，要着力完善各级技术质量监督机构的工作机制，提高技术监督部门的内部管理工作水平。

第三，加强建设技术质量监督行政执法人才队伍。

行政执法部门要改革现有的用人机制，实行公开招考、择优录取的人才选拔机制，同时要做到人尽其才，针对人才的能力特将其放在合适的岗位上，从而提高技术质量监督行政执法的工作水平。另外，用人机构还要定期对内部人员进行培训，统一组织人员进行专业知识学习以及政治思想学习，提高内部人员的综合素质，进而提高技术质量监督行政执法的工作水平。

四、结语

第2篇：行政制度论文范文

关键字：许可程序许可费监督管理

行政许可制度是政府在如何管理经济、社会文化事务方面，设计的一种法律制度和管理方式，指许可证的申请、核发、监督的一系列规则的总和。①在我国现行法律、法规以及规章中大多数规定了行政许可，这对于加强行政管理，保障社会主义市场经济的有序发展，维护公共利益，保护公民、法人和其它组织的合法权益起到了积极的作用。但随着我国市场经济制度的不断的完善，以及我国加入WTO，我国现行的行政许可制度已经不在适应当今的形势的需要，因为我国行政许可制度存在着大量的问题。

行政许可程序不健全。行政许可程序是制约行政权力任意扩张和行政权利滥行的重要手段，特别是控制行政许可过程中的自由裁量权、保证行政许可公正、公平的重要机制。权力集中体现的是社会的公共利益，一旦出现向个别利益的倾斜，权力就偏离了中立的基本立场，也就失去了存在的前提。行政许可的公正、公平直接决定了行政许可制度应有作用的发挥。

因此，行政许可程序健全与否关系着国家行政的命运。但是，行政许可程序的不健全是我国行政许可制度的根本缺陷，它是我国、腐败现象出现的主要原因。我国行政许可程序存在着许多问题。例如：1.行政许可处理的期限很多没有明确的规定，这就导致了行政许可机关在处理行政许可时拖延时间，大大降低了办事效率。2.行政许可程序不公开，因此申请人就不知道许可机关的办事的程序，及办事的过程和结果。3.许可程序缺乏公平机制，如听证制度、说明理由制度、救济制度等等。4.许可程序过于繁琐，许可机关程序违法责任不明。《经济时报》曾刊登了这样一个事例：一位厂长，用了10多个月时间跑有关部门审批加盖了391个公章，事情仍未办成。如此繁琐的程序，不仅加重了相对人的负担，而且降低了行政管理效率，助长了等现象的蔓延。②我们应该大力健全行政许可程序，不然行政许可权就失去了它的意义。

行政机关利用行政许可滥收费现象严重。各国对于许可费仅限于许可证工本费、手续费及必要的鉴定检查费用。例如：英国的许可收费，一直在依据一个1889年的判例的原则，即市镇政府有权向被许可人收取合理费用，但这些费用以市镇对许可行业的必要管理为限，包括发放许可证费用，行政检查费等。③但在我国虽然对行政许可的收费情况有规定，但有些情况下，收费成为许可机关实施许可的主要条件，甚至是惟一条件，这使得许多不具备法定条件的人因此取得了许可证照；而有的收费相当的高，使某些人望而却步，不敢申请。但关于行政许可的收费情况有规定都是模糊不清的，涵盖面也不广，因此我国应该明确规定相关的行政许可的收费要求，使相对人在申请时可以监督行政主体的乱收费现象。

对行政许可行为的监督管理及责任的承担。在行政许可制度当中，行政许可机关为了有效的确保行政许可制度目的的实现，采取了事前许可和事后监督的方法。应该说事前许可和事后监督的地位应当是同等的，但是在实践中，行政主体往往重许可、轻监管，主要是因为法律没有对监管不力加以全面的约束。例如，行政机关及工作人员滥发许可证、发证后疏于管理的现象增多。④从法律责任的承担方式上看，仅限于对直接责任人员给予行政处分，责任改正违法行为或恢复原状等形式，少对行政许可机关工作人员怠于许可监管的失职行为承担相应的法律责任。⑤因此，对于怠于许可监管的失职行为加以约束。当然我国的行政许可制度还有很多不完善之处。例如：行政许可设定权不明确；行政许可的范围太宽，行政许可的条件不具体，标准不统一等等不完善之处。

针对上面的叙述，为了健全和完善行政许可制度，个人意见如下：

首先，建立行政许可程序制度。程序是实体的保证。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”⑥“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”⑦通过行政程序可以对权力形成监督和制约，与此同时可以防止权力的滥用，保障相对人的合法权益。因此，行政许可程序必须公开，以避免暗中交易和私相授受；简化许可程序，以避免不必要的开支；建立听证制度、救济制度，有利于提高行政效率，提高行政许可的可接受性和增强行政许可的透明度。

其次，明确规定许可收费。对于许可费，在未来的许可法中，应当明确规定下列内容：第一，除行政机关实施核发证照或许可外，其他形式的许可不得收费，如登记、批准、同意、检验等。第二，行政机关收取的所有许可费用，除工本费外，都应上缴国库，不得截留、私分。第三，一定数额以上的许可费，均应通过银行收取。第四，遇有多个竞争申请，且许可具有经济利益或数量有限时，行政机关可以采取竞价拍卖方式核发许可证照，全部拍卖所得上缴国库。⑧由此，行政主体就必须按照规定来办事，接受相对人和公众的监督。

最后，加大对行政许可行为监督管理不善的约束。当发现有监管不善的行为时，就不仅仅是追究对行政机关的相应的法律责任，而且还要追究行政许可机关工作人员的相应的法律责任，以增加行政许可机关工作人员的监管力度，毕竟行政机关的行政许可行为是由行政许可机关工作人员的实施的。

参考书目：

①陈金波：《我国行政许可制度现存问题及解决构想》，载广东行政学院学报第15卷第四期2003年8月；

②赵燕、严志钦：《论行政许可与行政许可程序》，载《行政法学》1999年第2期；

③赖斯纳：《法律和精神健康制度》[M]：32（英）

④马怀德：《行政法制度建构与判例研究》中国政法大学出版社2000年4月

⑤张鹃：《关于行政许可制度若干问题的法律思考》，载《安徽大学学报》第27卷第4期2003年7月；

⑥高存山：《论市场经济条件下对具有共同规范之政府行为和法律控制》，载《山东行政学院学报》2001年第2期；

第3篇：行政制度论文范文

改革应当对症下药，因此我们首先应当明白中国的行政管理制度到底面临着怎样的问题和挑战。

1.行政管理机构设置不合理。从纵向结构上看，中国政府的行政管理层次和管理幅度都存在着问题。目前，中国的管理层次则普遍存在着偏多的情况。从中央到地方，有4到5级的管理层级，这就导致了很多管理职能上的重合以及互相推卸责任的情况。这种现象带来的问题是多方面的，不仅大大增加了行政成本，还带来了大量的超编制人员，给我国的纳税人带来了沉重的负担。另一方面，纵向结构还体现在管理幅度上。管理幅度即一级行政机关或一名行政领导者直接领导与指导的下级部门或工作人员的数目。学者一般认为3-9或4-12个为好。不过，在中国省一级，改革前均管辖70-100个县(市)，为此，自1983年实施地市合并改革以来，增加地级市一个管理层级，试行市管县体制；然而另一方面，在同级政府内部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”现象。同时，纵向结构的不合理还不利于政令的畅通，此外层级过多也会带来很多不必要的地方保护。这些都是制约我国经济持续、稳定、健康发展的障碍。

从横向结构上看，中国的部门结构即同级行政管理部门之间的平行分工关系有着很多的不合理。这种现象带来的影响也是严重的。在每个部门各自的工作的范围内，各个部门为了争取好的业绩纷纷各自为战、缺少合作，这带来了很多不必要的竞争，也消耗了很多无谓的竞争成本；在每个部门职能有交叉的范围内，各个部门又会互相拆台，同时为了避免责任，往往会踢皮球而采用无作为的方式来对待这部分工作，这样，显然会带来行政效率的低下，不利于政府服务社会、服务大众。

2.行政组织编制及其管理混乱。行政组织编制是指法定行政组织的人员定额及职务的配置，必须根据职能的需要来设置即定职能，定机构，定编制——“三定”。目前，我国的情况则恰恰相反，很多岗位因人而设，编制因人而定，这会导致编制本身过大，而且在编的人员并不一定是该岗位最需要的人。这样必然会使得行政管理工作无法正常开展，还会滋生腐败。同时，由于对编制确定的不严肃，还会带来很多编制外的人员进入行政管理部门。这使得官僚机构越来越膨胀，而根据帕金森定律可以知道，行政机构作的工作数量和人员的数量是成反比的，越来越多的人消耗了纳税人越来越多的钱，却做着越来越少的工作。

3.行政监督明显不足。我们知道，中国目前的行政监督主要由系统内部监督和系统外部监督两大部分。系统内部监督主要包括上级行政机关的监督、行政监察、审计监督。由于每一级行政机关都有自己繁重的工作，所以要求上级行政机关能对下级行政机关进行长期有效的监督显然是不现实的。行政监察机关虽然有法律赋予的监察权，但由于监察机关只能处以撤职以下的行政处分，而且由于历史传统、思想观念等方面的原因，监察机关的影响力和权威性并没有得到应有的重视。审计机关这些年影响力有了空前的提高，但由于审计监督只是审计机关依法律法规对行政机关及工作人员的财政(务)收支、个人收入、财经法纪等方面情况实行的一种专门性审核活动，它的职能范围仅限于财务方面的审核，所以也很难全方位的对行政机关进行监督。

我国的系统外部监督包括执政党监督、立法机关(国家权力机关)监督、司法监督、社会舆论、参政党、政协的监督以及公民的监督。在我国目前的社会情况下，执政党实际上承担了很多行政职能和其他公共权力行使的职能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去监督行政行为；同样，目前的中国，立法机关和司法机关的地位还是无法和行政机关同日而语的，它们也很难切实地起到监督的作用；至于社会舆论和普通公民的监督都必须还要借助法律的途径，并不是最直接的手段。可见，我国的行政行为是缺乏有力监督的。

4.行政法制不健全或无法可依，或有法不依。我国的行政领域上还有很多法律空白，比如行政审批的手续非常繁琐，而且各地都有不同，这方面就需要相关的法律规范来加以规定。较之无法可依，其实有法不依的危害更为严重。我国的行政机关管理人员普遍缺乏依法行政的意识，这不仅极大的破坏了法律的权威，而且也不利于提高公民对行政机关的认同感。

二、关于行政制度改革的个人看法

1.从行政机构入手，努力推进行政机构设置的改革。在纵向结构上，适当的减少我国行政管理的层级，比如江苏已经开始逐步撤销地级市，这样有利于政令的畅通，还可以减少很多行政成本。

2.严格我国的行政编制，真正做到由岗定人，杜绝因人设岗的情况，这样做不仅可以在很大程度上减少腐败，还有利于选出最适合岗位的管理人员。编制的制定应当合理，对于编制外的工作人员应当严格控制数量。

3.努力加强行政监督的力度。首先要完善系统内部监督，提高行政监察机关的权威和影响力，逐步做到对政府的每个重要行政行为实施监督，进一步加大审计机关的审计广度和深度。同时，要充分发挥新闻媒体作为立法、行政、司法外第四大权力的作用，积极监督和报道行政机关的行为，协助政务公开的推进。参政党、人民政协和全体公民也应提高参政意识，积极行使手中的监督权力。相信，有了强有力的行政监督，我国的行政制度改革一定会走上健康发展的道路。

4.完善立法并加强依法行政意识的宣传教育。对于很多行政领域的法律空白，我们应努力建立起完善的法律制度，而更有现实意义的则是，提高全体行政管理人员依法行政的意识，依照已有的法律办事，增强行政行为的权威性，提高人民群众的认同感。

三、总结

通过对我国目前行政管理体制的分析，我们不难发现我国当前的行政管理缺乏服务意识、法制意识以及规范化的机构设置。我们应当通过各个方面的努力，促使我国政府从传统的管制型政府转向服务型政府；从单一的经济建设型政府，转向公共治理型政府；从官僚机构臃肿的政府转向实干而精简的政府。

总之，我们应当努力促使我国的政府从棱柱型向衍射型发展，充分发挥政府的各项职能，同时又不过多的干预经济和市场。只要我国的行政制度改革能向这个方向发展，政府一定不会成为经济发展的桎梏，相反还会成为我国加入WTO以后保障我国人民、社会和经济利益的工具。

第4篇：行政制度论文范文

一、我国行政复议证据制度的主要特点

我国行政复议证据制度由《行政复议法》和《行政复议实施条例》构建，所涉条文有：《行政复议法》第3条第2项，第11、22、23、24条，第28条第1款第1、3、4项，第36条；《实施条例》第15条第1款第6项，第21、33-37、43、46、47、63条。这些条文构建的行政复议证据制度包括如下内容：第一，《行政复议法》第22条确立了以书面审查为原则、口头审查为例外的证据审查制度。第二，《行政复议法》第11条，第23条第1款，第28条第1款第4项，《实施条例》第21、 36条规定了举证制度（含举证责任分担、举证期限、举证主体等）。第三，《实施条例》第33条规定了听证制度。第四，《行政复议法》第24条规定了证据效力制度，根据该条，在行政复议过程中，被申请人自行向申请人和其他有关组织或个者人收集的证据不具有效力。第五，《行政复议法》第28条第1款第1项规定了“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿”的证明标准。第六，《行政复议法》第3条第2项、第22条，《实施条例》第34条规定了复议机关调取证据制度。第七，《行政复议法》第23条第2款，《实施条例》第35条规定了申请人和第三人的查阅权。第八，《实施条例》第37条规定了鉴定制度。

从上述条文不难看出，我国行政复议的证据制度具有以下特点：第一，条文分散无序。证据制度所涉条文较为分散，分布于《行政复议法》和《实施条例》之中，散见于不相邻的多个条文之中，形式上缺乏系统性，不利于形成整体认知，也不便于适用。第二，体系残缺不全。行政复议的证据制度不单形式上缺乏系统性，就其逻辑结构来说，也存在颇多缺失，若将其与行政诉讼的证据制度相比即可一目了然，下文将重点讨论这一问题，此不赘述。第三，初始定位不准。由于《行政复议法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主义，其初衷是“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。在这种思想指导下，该法对复议程序的设计与行政诉讼相比就显得颇为粗放，其中的证据制度也不例外。这种粗放型审查机制在保证快捷高效的同时，也不可避免地牺牲了制度的公正性、权威性和公信力，实践中复议案件数量偏少、复议功能受阻的现状就反映了这一点。为了弥补《行政复议法》的先天不足，《实施条例》对证据制度做了个别补充，但仍未完成体系化改造。因此，全面梳理现行证据制度的问题，通过重新修改《行政复议法》加以一揽子解决，就日益显得必要。

二、行政复议证据制度存在的主要问题

通过上述分析可见，现行的证据制度比较原则和粗疏，影响了行政复议的公正性，亟需加以检讨。当前存在的问题主要有以下几个方面：

（一）举证责任规定不够全面

在举证责任方面，《行政复议法》仅在第11条规定了行政复议申请的要求，申请人只要讲清主要事实即可，无需承担初步证明责任。《实施条例》第21条补充规定了申请人的初步证明责任。但整体来看仍有不足：第一，《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利，但均未涉及其应负的举证责任。第二，《行政复议法》第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的，忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。第三，在申请人的初步证明责任问题上，《实施条例》第21条虽作了补充，但仍有不周之处，忽略了不作为案件中的除外情形—在行政机关不作为案件中，行政机关往往不向相对人提供书面答复，相对人难于获取行政机关不作为的初步证据，复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案，致使行政机关不作为案件很难被立案—这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。

（二）证据认定规则体系缺失

证明是一个十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。证明过程是在行政复议活动中，行政复议机关依照法定程序，运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”，是一套综合的技术规则，如证据资格、证明效力认定、推定、认知等。对此，《行政复议法》及《实施条例》均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所适从”，办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。

（三）证明标准可操作性不强且严苛

“证明标准是指证明质和量的有机结合，即指证明对象的范围和证明所达到的程度的界定。”[6]它反映了证据所应当达到的说服力程度。行政复议的证明标准是一个质、量结合的双面结构。根据《行政复议法》第28条第1款第1、 3项的规定，一方面，具体行政行为必须“认定事实清楚，证据确凿”，这是关于“质”的规定性，另一方面，具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”，这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛：相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的证明标准—它意味着定案的证据必须经过逐一查证，真实可靠；证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是惟一的，排除其他可能性。这种证明标准要求极高，不仅缺乏可操作性，而且若严格实施，很可能对行政效率产 生消极影响。

三、行政复议证据制度的重构

通过对上述问题的揭示，我们可以得出行政复议证据制度亟需全面修改完善补充，亦即在一定意义上需要“重构”的结论。下面就重构的方向、原则和具体对策等问题展开讨论。

（一）修改的方向和原则

行政复议证据制度的重构应通盘考虑、整体推进，以保证制度内部的协调性以及制度对实践的适应性。针对目前行政复议证据制度中存在的上述问题，根据相关学理和现实社会背景，提出如下修改的方向和原则。

第一，总体上应当准司法化。准确判断行政复议的法律性质，是完善行政复议证据制度的理论前提。行政复议具有准司法性，具体的制度建设应当以此作为自身定位。这一定位有利于同时发挥行政性和司法性两种纠纷解决机制的优势，兼顾效率与公正。原有证据制度的各种问题总体上可归结为，整体上将行政复议定位为行政性机制，过于强调效率价值，遮蔽了人民的公正性诉求。因此，完善行政复议的证据制度，应以准司法化为基本方向，充分借鉴吸收司法审查的先进制度。

第二，兼顾效率与公正两种价值。行政复议与行政诉讼相比，应当说二者在证据制度上具有诸多共性，当前在行政复议证据制度缺位情况下被迫照抄行政诉讼证据制度的现实也说明了这一点。但是，行政复议的准司法性既有司法性的一面，也有行政性、监督性的一面，因此，行政复议的证据制度理当与行政诉讼有所区别。行政复议对行政效率的追求或者说对效率与公正的平衡，在构建行政复议证据制度时便应当成为重要的考量因素。例如，在证明标准上，我们认为可以采用“证据明确”的标准，使其在适应行政复议证据制度特点的同时，也可有效地实现各类证明标准之间的顺利过渡。总之，准司法化并非一味照搬行政诉讼的制度，而应平衡效率与公正两种价值诉求。

第三，证据制度的内容应当体系化。应当从整体上着眼，构建起逻辑自洽、井然有序的证据制度。体系化的资源有二：一是《实施条例》中的有关规定；二是各地有关行政复议证据制度的规范性文件。证据制度在《行政复议法》中的具体表述也应注意：一是可考虑新建一章“证据”（建议置于“程序”一章之前），相对集中地规定行政复议证据制度；二是由于证据制度部分与程序制度部分在内容上有交叉，故须对两部分内容统筹作出合理安排。

（二）若干对策建议

针对目前我国行政复议制度中存在的突出问题并基于上述方向和原则的指引，笔者就如何改进行政复议证据制度问题，从观念、制度、队伍、政策、方法等方面，择要提出如下具体的对策建议。

第一，在总则中增加专门条款，规定审核证据、认定事实的总体要求。审理行政复议案件，认真审核证据、准确认定案件事实是其根本。但《行政复议法》、《实施条例》均未在“总则”部分规定审核证据的基本原则和总体要求。为突显证据的重要性且提升行政复议决定的权威性和可接受性，我们认为，应在《行政复议法》“总则”部分增加规定：“行政复议委员会应当按照法定程序，全面、客观、公正地审核证据，准确认定事实。”

第二，增补申请人的初步证明责任的相关除外情形。在不作为案件和行政赔偿案件中，申请人应当对被申请的不作为和损害结果负有初步证明责任。《行政复议法》没有对此作出规定，《实施条例》第21条予以了完善，但该条规定仍有不周到之处，忽略了相关除外情形。我们认为，在以下两种例外情形中，应当免除申请人的初步证明责任：（1）被申请人应当依职权主动履行法定职责的；（2）申请人因被申请人受理申请的登记制度不完备等原因不能提供相关证明材料且能作出合理说明的。

第三，被申请人因正当事由不能如期举证的，应允许其申请延期举证。在被申请人的举证责任问题上，《行政复议法》、《实施条例》均作出了规定，但其忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。如果仅根据现有规定“逾期不举证的视为无证据、依据”，则会导致复议机关不得不撤销被申请具体行政行为，如此固然保证了行政效率，但同时也牺牲了公平，对公共利益的保护也非常不利。

第四，增加证据交换制度。证据交换有利于争议双方在充分了解对方证据的基础上就特定争点展开交锋，以提高裁断的效率和准确性。但《行政复议法》和《实施条例》均未对证据交换作出规定。考虑到行政复议以书面审查为原则、开庭审查为例外，证据交换制度可以在案情比较复杂或者证据数量较多的情形下适用。

第五，增加证据保全制度。《行政复议法》、《实施条例》均未对证据保全作出规定，但其本身又是完整的证据制度不可缺少的一部分，故有必要予以补充。行政复议期间，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，申请人、被申请人或者第三人可以向行政复议委员会申请保全证据，行政复议委员会也可以主动采取保全措施。

第5篇：行政制度论文范文

行政行为已经作出，即使具有某种瑕疵，未经法定国家机关按照法定程序认定及宣告，都将被作为合法行政行为来对待。[1]行政法上的公定力原理直接表达的一个理念是：行政行为自其成立之后，不管合法与否，若非无效行政行为，就产生了一种拘束所有机关、组织或个人的效力；在未经有权机关依循法定程序、根据法定理由撤销之前，无论行政行为的作出机关、行为所指向的相对人、行为所涉及的利害关系人，还是其他国家机关、组织或个人，都有尊重它的义务，不得任意对抗或否定之。

行政行为有限的公定力是指行政行为一般具有公定力，但有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。[2]大陆法系的德国、日本、葡萄牙等国就持有限公定力的观点，我国的台湾、澳门地区也持同样的观点。其实，公定力原理并非实定法所明确规定，它只是学者对现实制度安排的一种诠释。按照法治主义的要求，违法行政行为应该没有任何法律效力可言。但是，各国通常的制度安排是，由国家权威机构而非私人、通过法律规定的事后程序来确认行政行为是否合法，进而决定其是否实际具有法律上的拘束力。而在此之前，相对人及其他利害关系人若直接对抗或者不服从行政决定，法律可能会要求其承担更为不利的后果。

在我国的司法实践中，无论民事诉讼、刑事诉讼，还是行政诉讼，基本上采取的都是直接采信行政行为的效力，而不管该行政行为是否存在多么重大的违法情形，除非当事人通过救济途径来消灭该行政行为。笔者认为，司法实践的上述做法，存在以下弊端：

第一、纵容了行政机关的违法行为。在我国目前的行政机关执法水平普遍偏低、行政执法环境不尽人意的情况下，司法机关对存在重大违法情形的行政行为直接予以采信，不但没有尽到司法权对行政权干预的职责，相反，纵容了行政机关的违法行为，不利于行政执法水平的提高。

第二、不符合司法经济的本能，加重了当事人负担。经司法审查的行政行为，发现存在重大的违法情形的行政行为，当事人要通过救济途径进行解决。救济途径一般为提起行政复议或者提起行政诉讼。经复议程序，如果当事人仍然对行政行为不服，还需提讼程序。众所周知，行政诉讼有三难，即立案难、胜诉难、执行难。而且经过上述程序，需要一定的时间，一般的当事人可能已经筋疲力尽了，使当事人对通过救济途径改变错误的行政行为失去信心。

二、建立行政行为有限公定力制度的必要性

从理论上讲，建立行政行为有限公定力制度的必要性主要表现在以下几个方面：

第一、符合人们的公正观念。法国著名思想家和政治家罗伯斯曾言：“法律的效力是以它所引起的爱戴和尊重为转移的，而这种爱戴和尊重是以内心感到法律公正和合理为转移的。”已明显严重违法的行政行为法庭直接不予认定，这就使人们认为法律是公正的，符合人们的公正观念，会使人们对法律产生尊重感，有利于人们公正观念的形成。

第二、有利于行政法治。具有重大明显违法情形的行政行为与行政法治的原则明显相悖，其危害是不言而喻的。如果把这类行政行为直接予以认定，作为定案的依据，等于向行政机关发了一个错误信号，司法支持违法行政。并且，我国目前行政行为的监督网络和救济系统还不完善，行政责任体系还不健全，若为保障行政的即时稳定全然承认行政行为的公定力，极易助长行政违法。建立行政行为有限公定力制度，有利于推进行政法治。特别是目前我国行政行为状况不容乐观，行政机关、越权行使职权的现象时有发生，在这种状况下建立行政行为有限公定力制度尤显重要。

第三、有利于保护相对人的合法权益。具有明显重大瑕疵的行政行为法庭不予认定，直接否认其证据效力，减少了相对人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼的麻烦，减少了相对人的救济成本，使相对人处于完全主动的地位，有利于保障相对人的合法权益，也与行政为民、司法为民相统一。

第四、有利于培植公民的权利观念。我国历史上行政权很强大，公民权利不受重视，人们普遍缺乏权利观念。表现在对政府的态度上，行政高高在上、官贵民贱、权大于法等观念还很有市场。而权利观念是法治观念的重要内容，法治观念又是法治社会不可缺少的组成部分。因此，在建设法治国家的过程中，应注重对公民权利观念的培养，特别是在我国这样一个缺乏法制传统的国家，这一点更显重要。如果对明显严重违法的行政行为直接认定其效力，这将助长人们的官本位、权力本位思想，对于培植人们的权利观念是不利的。相反，对重大违法行政行为的直接否定，不认定其效力，有利于培植公民的权利观念，从而有助于推动法治建设。同时，也有利于培养行政主体的公仆意识、服务意识，使其更具有责任感，从而促进依法行政。

从实践角度，以一起道路交通事故责任认定的行政行为为例，可以看出建立行政为有限公定力制度的可行性。

2003年10月17日23时许，某居民刘某驾驶赛欧轿车，载杨某等5人，沿J省路由南向北正常行驶，至J省路JH段立交桥北约150米处时，因某县公安交通巡逻警察大队民警违规查扣乔某所驾驶半挂车，致正常行驶的赛欧车一头撞到横在道路上的半挂车车厢上，酿成五死一伤、赛欧车报废的特大事故。事故发生后，某县公安交通巡逻警察大队作出了2003128号道路交通事故责任认定，刘某的亲属不服该责任认定，在法定期限内向某市公安交通巡逻警察支队申请重新认定，复议机关于2004年1月7日作出了第2004001号道路交通事故责任重新认定书，维持了某县公安交通巡逻警察大队2003128号责任认定书。

2004年1月12日，五位死者亲属以某县公安交通巡逻警察大队查车行为过程违法、致事故发生为由，向某市中级人民法院提起国家赔偿诉讼。请求某县公安交通巡逻警察大队赔偿死者亲属死亡赔偿金、丧葬费等计120万元。被告抗辩：某县公安交通巡逻警察大队答辩理由之一是2003128号道路交通事故责任认定已经做出，刘某承担全部责任，被告指挥交通的行为没有过错，因而没有责任。该责任认定具有推定效力，并向法庭举证了该责任认定书，请求驳回原告的诉讼请求。

本案的关键是责任认定的行为性质及地位。根据姜明安教授主编的行政诉讼法律硕士教材对行政行为的界定，行政行为是由行政主体作出或可以归属与行政主体的，行使职权与履行职责或与行使职权履行职责相关的，并产生行政法律效果的行为。[3]该责任认定是由行政主体，即某县公安交通巡逻警察大队，依照职责作出的，并对事故的双方产生了行政法上的法律后果，因而，行为性质应为具体行政行为。该责任认定书是被告作为证据向法庭提供，根据诉讼法的规定，该责任认定书属于书证。

笔者认为，该证据不符合最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，（以下称《证据规定》）关于证据真实性、合法性的规定，不具备证据的效力。对于违法的即具有重大瑕疵的无效行政行为，应采有限公定力观点否定其证据效力。首先，根据《证据规定》第55条的规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；该证据的取得程序违反了规章的要求，不具备证据的合法性要件。从本案来看，（1）该案系五死一伤的特大事故。根据公安部《关于修订道路交通事故等级划分标准的通知》第1条第3款及公安部《道路交通事故处理程序规定》第5条规定，应由某市公安交通巡逻警察支队作出首次责任认定，JH县交通巡逻警察大队系越权管辖。（2）两次责任认定均没有告知原告听证权利，剥夺了原告对证据质证及举证权利，违反了公安部《道路交通事故处理程序规定》第33条的规定。

其次，根据《证据规定》第56条的规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据形成的原因；提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；该证据的提供人与当事人是同一人，具有利害关系，不具备证据真实性的要件。该案发生的直接原因是某县交通巡逻警察大队民警违规查车造成的，因此，该大队是该案的利害关系人，依法应自行回避。然而，被告某县交通巡逻警察大队违反公安部《道路交通事故处理程序》规定第26条的规定，拒不回避，强行做出推诿己责的责任认定。

因此，该证据不具备证据的合法性、真实性要件，不具有证明力。同时，该证据作为具体行政行为，由于本身存在重大违法的情形，应属无效行政行为，对其效力应采有限公定力原则，法庭应直接否定其效力，不将其作为定案的依据。

同时，该责任认定书作为证据也仅属相对司法认知事项，允许在存在合理争议和相反证据的情况下，予以，与行政行为有限公定力的观点一致的。该证据不属于《证据规定》第68条第4项规定的已经依法证明的事实，法庭不能直接认定。两责任认定书的违法性，上面已经做了全面的阐述，不再赘述。从形式上看，该证据仅属相对司法认知的事项，允许以相反的证据予以。司法认知是指法院在审理过程中，以裁定的形式直接确认特定事实的真实性，及时平息没有合理根据的争议。在本案生效之前，仅具有形式上的证明力，并没有最终确定。司法认知并不意味着调查程序的终结，案件事实只能在做出裁决时确定下来，司法认知并没有最终确定案件事实真实性、结束调查程序的作用。为了保证司法认知的正确性，保护当事人的知情权、质辩权，审理法院在采取之前和之后，都应当给当事人提供反驳的机会。当事人对司法认知的事实反驳，应当提出初步的证据证明。与司法认知的一般原理一致，法院在行政诉讼中也只能对明显的并且没有合理争议的事实采取司法认知。[4]本案的实际情况是：原告对责任认定书提出的争议是合理的和明显的，比如违法性等内容，按照《证据规定》第68条的规定该责任认定书就不能作为定案的依据，同时也说明了对这种明显违法且存在重大瑕疵的行政为采取的是有限公定力观点。

从行政机关的独占判断权上进行分析，也允许对其取得的程序的合法性进行审查，对于违法的证据不予采纳，这是世界各国的通则，也与行政行为有限公定力观点不相矛盾。在美国称为不可审查之事实：某一法律可以排除对行政机关事实认定进行任何司法审查，但不能排除对程序或法律问题的司法审查。[5]

由于该案责任认定书中存在大量的检验和鉴定的内容，对于上述内容，某县交通警察大队具有独占判断权，因为这些内容都是纯技术性的。对法律问题的审查是法官的特长，对法律问题审查的范围和决定的权力很大，审理法院甚至可以用自己对法律问题的结论去替代某县交通警察大队的法律结论，但在涉及专门知识和技术的事实问题的判断上，县交通警察大队显然是这方面的专家，具有这方面的特长，审理法院应当尊重某县交通警察大队对此作出的判断，而不能用审理法院的意见替代某县交通警察大队的意见。但是，某县交通警察大队的独占判断权仅限于纯技术性的证据内容的真实性方面，对于某县交通警察大队采纳的纯技术行政证据是符合法定的表现形式，是否遵守了法定程序，审理法院有权进行全面审查。因为责任认定书的责任形式是否符合法定要求，证据的收集采纳是否符合法定程序，是法律问题，而不是技术问题。本案中责任认定书的违法性已经论述的很清楚了。既然法院可以对其违法性进行审查，就有权对其效力进行判定。这种行政行为当属无效行政行为，应采有限公定力的观点，直接否定其效力。

《证据规定》第70条也仅对生效的法院文书和仲裁文书确认的事实规定可以作为定案的依据。但是如果发现法律文书和仲裁文书认定的事实有重大问题的，应当终止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。[6]并没有规定像责任认定书等具体行政行为有法律文书和仲裁文书的效力，也没有规定在存在重大瑕疵的具体行政行为的救济程序。这说明，对存在重大瑕疵的具体行政行为，法庭可以直接否定其效力，不作为定案的依据。体现了行政行为有限公定力观点。

《证据规定》第70条的基本基本含义是：人民法院裁判文书和仲裁机构的裁决文书发生法律效力后，其确认的事实无需再经过证明，可以直接作为定案证据使用。人民法院在审理行政案件过程中，如果发现生效的裁判文书和裁决文书认定的事实存在重大问题，一般都采取中止该案审理的做法，通过审判监督程序纠正生效的判决、裁定的错误，再恢复该案的审理。人民法院生效裁判文书和仲裁机关裁决文书确定的事实具有免证事实的特征。生效裁判文书和生效裁决确认的事实之所以具有免证事实的特征，是因为生效裁判和生效裁判具有即判力，其依据的事实属于预决事实。比如，前一个生效行政判决确认被诉具体行政行为违法，那么，被确认违法的被诉具体行政行为在另一个行政赔偿诉讼中就有预决作用，不必再证明该具体行政行为的违法，可以直接作为行政赔偿诉讼的事实依据。预决事实之所以不必证明，一是因为该事实已被生效的裁判文书和裁决文书所查明，并予以认定，无需再证明；二是因为该事实已被生效裁判所拘束，这种拘束包括事实认定的不可更改性。

而对于行政机关的处理决定，比如道路事故责任认定等相关行政行为，所确认的事实问题有违法性或者有相反的证据予以的，并没有规定可以中止案件的审理，通过审判监督程序予以纠正。这说明法庭可以直接否定其证据效力，也体现出了最高人民法院对于明显违法的行政所持的观点即行政行为的有限公定力。

[参考文献]

[1]沈岿。法治和良知、自由，行政行为无效理论与实践探索[C].燕园法学文录。

[2]叶必丰。行政行为的效力研究[M].北京：中国人民大学出版社，76。

[3]姜明安。行政法与政诉讼法[M].北京：法律出版社，96。

[4]张树义。行政诉讼证据判例与理论分析[M].北京：法律出版社，255。

第6篇：行政制度论文范文

关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善

行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。

但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。

1我国行政调解制度法律规定的不足

1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性

我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。

1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄

目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。

1.3行政调解缺乏基本的程序性保障

我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。

2完善我国的行政调解制度的设想

根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。

2.1行政调解法律规范统一化

2.1.1确立行政调解制度的基本原则

一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：

（1）合法原则。

行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。

（2）自愿、自治原则

自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在调解中如何主张自己的合法权益，对调解结果是否接受等，但需注意的是，该项原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。

2.1.2设立统一的法律规范

我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》。欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势。我国应该适应社会的变革要求，修订相关法律。在条件成熟时，应该考虑制订统一的《行政调解法》。在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。

2.2行政调解范围普遍化

从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。然而如前所述，我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，实际上，调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中，能够较好地发挥作用。因此，行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。

参考文献

［1］熊文钊.现代行政法原理［M］.法律出版社，2000.

［2］朱最新.社会转型中的行政调解制度［J］.行政法学研究，2006.

第7篇：行政制度论文范文

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当前，从地方到中央都在积极推行行政审批制度（行政法称行政许可制度。以下称行政许可制度或行政许可与审批制度）的改革。配合这一改革进程，拟就我国行政许可制度存在的弊端与改革问题谈一些看法，供有关部门参考。

一、我国行政许可制度的弊端

行政许可，是指行政机关根据行政相对人的申请，有条件的解除禁止，赋予个人或者组织从事某种活动的具体行政行为。有关行政许可的条件、申请程序和对许可使用的监管规则构成行政许可制度。行政许可制度是世界各国政府行之多年的宏观管理手段之一，几乎在行政管理的每一个领域被广泛应用。

行政许可制度是一把双刃剑，其功能既有积极的一面也有消极的一面。如果设置、运用不当，就有弊端。我国大量采用行政许可这种管制手段是在20世纪80年代之后，由于市场经济机制还处在形成之中，政府管理观念、制度仍处在转变、改革和适应的过程中，加上目前我国还没有一部统一的行政许可法。因此，我国的行政许可制度还存在不少弊端。

（一）许可适用范围太广。据统计，在我国，中央政府的规范性文件涉及的许可、审批近850项，地方省市级规范性文件涉及的有500至1500项。这样，在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2300项，这些项目分布在每一个行政管理领域。如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，大多也与公众的生活与健康有关。

（二）部分许可设置不当。国家设立许可制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入。这背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，而不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。

（三）重复交叉设置。由于行政机关职能交叉重叠普遍存在，同一事务多个机关都有管辖权，而管的方法就是设置许可或者审批。这样，必然存在对类似事项重复交叉设置许可审批的现象。重复设置许可不仅使生产经营者不堪重负，也增加行政成本。

（四）我国的许可审批程序僵化而且复杂，这也是各种许可审批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为灵活，具有便捷、高效的特点。例如，无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。

（五）收缴过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一（据统计全国1996年的财政收入中，税外收入占了一半左右），其中相当大一部分是行政收费。因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。许可收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取工本费。

（六）监管不当。大多数行政主管部门主要是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。

二、改革行政许可制度的必要性

上述问题已经严重地阻碍了我国社会和经济的进一步发展，如果这些问题继续存在，社会的持续进步和经济的持续增长必然受阻，政府也将难以应对中国加入世界贸易组织之后形势的发展。因此，改革我国的行政许可与审批制度，从更大范围来说改革政府管理制度已刻不容缓。

（一）改革许可制度，放松管制，是经济发展的要求。20世纪80年代以来，为了解决长期困扰人们的经济增长缓慢问题，在西方主要发达国家出现了改革和放松政府管制的趋势。英国从撒切尔政府开始就抛弃了过去一贯奉行的国家干预政策，采用私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神等所谓新的“自由市场经济”和非官僚化制度来促进经济发展。在美国，解除政府对经济的过度管制一直是80年代里根政府8年执政的热门话题；90年代，克林顿政府亦宣称，“大政府的时代已经结束”，政府的管理模式正由过去的强制管制朝着市场自律的方式发展。90年代以后，日本的泡沫经济开始崩溃，为应对严峻的局面，日本政府也开始了大规模的改革，其中最重要的措施之一就是放弃规制（管制）、保护模式的体制，构筑充满创造性和活力的健全的竞争社会。我国的情况虽与西方国家不完全相同，经济持续高增长，但如果不对过度的不适当的政府管制尽快加以改革，也难以保证经济长期健康发展。

（二）改革许可制度是改善投资环境的需要。创造良好的投资环境，吸引更多的人到本地投资，这几乎是从中央到地方各级政府多年来一贯的承诺，良好投资环境所包括的因素很多，但最重要的有三项，即良好健全的法律法规、廉洁高效的政府运作和公正透明的司法制度。其中，一个很少或没有贪污且办事富有效率的政府具有特别重要的意义，改革许可审批制度，放弃不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉洁高效的政府，从而真正给投资者信心。

（三）改革行政许可制度，适应世界贸易组织规则的要求。中国加入世界贸易组织以后，中央政府和地方政府管制国内贸易的行为（实际上远不止管理贸易的行为，可能包括政府管理模式和具体方法）均要受到世贸组织规则约束。在复杂的世贸组织规则中，无歧视的贸易、促进公平竞争、贸易政策法规透明度等基本原则，进口许可证协议、与贸易有关的投资措施协议中有关引进外资审批的规则等都与行政许可审批制度直接相关。这些规则对我国政府均具有直接的约束力。此外，各国普遍遵守的国际惯例以及发达国家的通行做法或经验，我们也应当遵守或者借鉴。

三、改革行政许可制度的建议

针对我国行政许可与审批制度存在的问题，按照世贸组织规则总的要求，借鉴西方主要发达国家的经验，对我国的许可审批制度的改革提出如下建议：

（一）放松管制，减少许可审批项目。尽管我国已经从整体上放弃了计划经济模式，但是计划经济的陈旧观念仍在支配着许多官员的行为。他们仍旧习惯于管得多、管得深。现在是进一步放松管制还经营者更多自由的时候了。放松管制的有效途径，就是政府进一步强制性精简机构、归并减少政府职能，在此基础上大幅度减少许可审批项目，把政府的管制作用降到最低限度。给生产经营者最大的活动空间。

（二）严格具体许可项目的确定。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，其他规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、部门规章有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、法规或规章时，必须严格控制许可和审批的设置。审查立法草案时应当着重审查许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。

（三）建立便捷、透明的许可程序。首先，许可审批程序的繁简不应一概而论，应当与有关事项的重要程度、处理工作的难易、所需人力及时间的多少等情况相适应。其次，无论许可审批程序繁简如何，当事人获得有关信息以及申请、面谈和取得许可或批准证书都应当极为方便。其三，在最短的时间之内作出是否授予许可或批准的决定并通知申请人。其四，获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并免费索取或下载。

（四）合理收取费用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情况下，向相对人收取一定的费用是应当的。但是，政府收费的标准必须严格按照合理成本和不得赢利的原则来确定。当然，收费过高问题的解决还有赖于政府的税费改革。

第8篇：行政制度论文范文

「内容摘要对于行政诉讼中是否适用调解的问题，大多数学者持否定态度，与此相呼应，我国现行行政诉讼法也明确规定“不适用调解”。对此，笔者不予苟同，本文从现代行政的需要、行政法的平衡精神及维护法治统一的角度出发论证了行政诉讼中引进调解制度的必要性，并在借鉴我国民事诉讼调解成功经验的基础上，阐述了关于在我国建立行政诉讼调解制度的构想。

「关键词行政诉讼调解制度必要性构想一、引言“诉讼调解”，又称司法调解，是指在诉讼过程中，法院应该依当事人的申请或者可以依职权，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决当事人之间纠纷的一种诉讼制度。长期以来，我国极为重视和大力倡导法院调解，审判实务中大多数民事、经济纠纷案件是以调解方式解决的，这使调解成为我国民事诉讼中最富有特色的制度。在国内，素有“优良传统”之美誉，在国外，被誉为“东方经验”。但是，遗憾的是学者们却拒绝行政诉讼中引进调解制度。有的学者认为“不以调解的方式结案”是行政诉讼与民事诉讼的区别之一。[①]而有一些学者则将“不适用调解”作为行政诉讼的基本原则之一。[②]与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》，下同）第50条则明确规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。其理由是诉讼调解是建立在当事人对权利（力）的自由处分的基础上的，而行政权对行政主体而言，既是一种权力，也是一种义务（职责），即行政主体对行政权没有自由处分权，必须依法行使行政职权，所以，行政诉讼不适用调解制度。笔者认为，仅以此为由拒绝行政诉讼调解制度是没有说服力的，我们有必要重新审视行政诉讼调解制度。二、行政诉讼调解的必要性1、适应现代行政的需要行政诉讼调解制度的反对理由主要是认为，行政主体对行政职权没有自由处分权，因而不具备诉讼调解所必备的“自愿”与“合法”的基础。笔者不否认行政职权的双重性，行政机关必须依法行政，既不得滥用行政职权，也不得消极不履行职权。但是，行政职权在行使过程中表现为两种，即羁束行政行为与自由裁量行为。所谓“自由裁量”是指行政对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可以采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是招待任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。行政活动必须依进行，这是行政法治的核心内容，那么，行政机关为何要有自由裁量权力呢？我国著名学者王名扬先生总结出如下六方面的原因：第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会性极其复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律的严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。[③]因此，在法律授权的范围内，行政机关拥有充分的自由处分权。其中最为典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。”“行政合同具有如下特征：（二）、合意性：……其一，行政相对一方对合同是否订立、合同内容有一定的选择权，这种选择权是合同自由原理的具体具现……其二，行政合同内容具有可妥协性”[④]当然，行政自由裁量权必须依法行使，就此而言，民事诉讼中当事人权利的自由处分与之并无本质的区别，只是自由处分权的程度深浅与范围大小有别而已，而不是处分权的有无问题。由此可见，行政机关自由裁量权的广泛存在是法治的必要补充，是现代行政发展的需要。2、平衡公共利益与个人利益利益多元化是现代社会的一个基本特征，各种利益之间或对立或统一，或融和或冲突。行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益就是其中最为重要的利益，就二者的相互关系而言，它们是对立统一的。一方面，权力本身意味着一种支配力量，必然导致行政主体与行政相对人之间地位的不平等，而权力的易腐败性和人为因素，难免侵害行政相对人的合法利益。另外，行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护其个人利益，这样就可能发生矛盾与冲突。另一方面，公共利益与个人利益的界限没有绝对明确的界限，公共利益以个人利益为基础，实质上是个人利益在一定社会标准下的有机组合，是具诸多个人利益妥协、平衡的结果。因此，行政主体必须运用行政权维护和保障相对人的个人利益；同时，行政相对人应该服从行政主体维护的合法公共利益。这是公共利益与个人利益一致的表现。鉴于此，应该和可以认为，公共利益和个人利益之间关系的内核心是：平衡。[⑤]而行政法作为重要的利益调节机制之一，其关注核心问题就是行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益之间的相互关系。考察行政法的发展历史，可以发现行政法经历了由古代“管理法”、近代“控权法”到现代“平衡法”趋势日益明显的过程。[⑥]行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态。它可以分解为以下几个方面的要求，即行政法上权利义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个体利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等。平衡是现代行政法基本精神，因此行政法在实现其监控政府权力，保障相对人权利，提高行政效率，促进社会公正等多重价值目标的过程中，必须统筹兼顾、平衡、协调各种可能相互冲突的因素，才能真正发挥其作用。[⑦]而行政诉讼作为最后的救济手段，与其它制度相比，更是实现公共利益与相对人利益平衡的调节器。但是，在我国现行的行政诉讼中，一般认为主要有两种结案方式，即判决与裁定。其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决（仅针对显失公正的行政处罚）五种，而裁定则分不予受理、驳回、终结诉讼等几种。然而，仔细考察后，我们不难发现无论是判决或是裁定，都是一种非此即彼的结案方式，即使是部分撤销与变更判决，也并非当事人双方合意的结果。这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下，当事人双方的矛盾并没有获得满意的解决，公共利益与个人利益仍然处于“失衡”状态，即行政诉讼并没有实现其目的。这种无法反映当事人双方“合意”的非此即彼的纠纷解决机制显然已不能适应现代行政法的要求。而如果在行政诉讼中引进调解机制就正好能够弥补这方面的不足。因为行政诉讼调解所体现的行政性、自愿性与合法性有利于平衡公共利益与个人利益，协调行政主体与行政相对人的关系。

3、维持法治的统一理论的否认，立法的拒绝，却没有消除行政诉讼中普遍存在的“变相调解”与和解问题。近年来引起人们普遍关注的行政案件高撤诉率就是这一状况的反映。《行政诉法》实行后，全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！[⑧]此状引起了学者们的关注，学者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是原告对被诉具体行政行为并非没有异议，原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。[⑨]大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往自己还动员原告撤诉；这实际上就是一种“变相撤诉”。在实践还存在着，为换取原告的撤诉，而行政主体与原告进行庭外交易的“和解”情况，即被告改变具体行政行为，原告申请撤诉。[⑩]这种变相的调解与和解，显然有悖于“行政诉讼不适用调解”的原则，其实质就是规避法律，但是“几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准撤诉的裁定。”[j]这种状况，既损害了法律的权威，破坏了法治的统一，又侵害了了公共利益或个人利益。如果行政诉讼调解法制化，就可以减少这样的情况。三、关于行政诉讼调解制度的构思要建立行政诉讼调解制度，不仅要从理论上明确行政调解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上给予明确。我国现行《行政诉讼法》第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。如要在行政诉讼中引进调解制度，就需要对现行法律进行修改。但是从我国目前的实际情况来看，由于我们先前在理论上的欠缺，在立法方面的空白。而在我国民事诉讼中，司法调解历来受到理论和立法的重视，在司法上积累了不少可资借鉴的成功经验。因此，笔者认为，目前，我们不妨将《行政诉讼法》第50条修改为：人民法院审理行政案件，得依当事人申请进行调解；其它可适用民事诉讼法。但是，行政诉讼涉及到公权力的运用问题，关系公共利益和个人利益的平衡，而不同于民事主体之间的平等关系，因而行政诉讼之调解又与民事诉讼调解有所不同。

所以，笔者认为行政诉讼调解制度仍需就如下几个方面作出规定：1、调解的启动方式：依申请而开始根据我国民事诉讼法的规定，司法调解既可以因当事人的申请而开始，法院也可以依职权而进行。但是我国法院在司法实践中将“依职权进行调解”曲解为凡诉必进行调解，这种偏爱调解的思维具有不少负面影响，如案件久拖不决，规避法律与判决等。将行政诉讼限定在只依当事人的申请而启动更符合行政诉讼的特点，避免法院滥用调解职权而原告人施压，侵害原告人的合法权益。2、适用范围：自由裁量性的具体行政行为我国民事诉讼法规定，司法调解适用于一切民事权益发生争议的案件，以便充分发挥调解制度在民事审判中的作用。但是行政案件与民事案件之间最大的不同就在于行政案件涉及行政主体行使公权力的问题，而行政主体行使公权力又分两种，即羁束行政行为与自由裁量行政行为。对于前者，行政没有自由裁量的权力，因而其在行政诉讼过程中对行政权也没有自由处分权，这也是许多学者们反对行政诉讼实行调解的主要原因。但是行政主体对于法律赋予其自由裁权的领域却具有依法自由裁量的权力，这就为司法调解提供了自由合法处分权力的基础。由于目前我国只审查具体行政行为的合法性问题，因此，目前行政诉讼只适用于自由裁量的具体行政行为，而不是所有的行政行为。3、适用阶段：行政诉讼一审期间我国民事诉讼法规定，司法调解适用于当事人之后的任何阶段，既包括一审，又包括二审，是人民法院的诉讼活动之一。但是，笔者认为，在行政诉讼中，调解只适用于后的一审，不适用于二审。这有利于二审法院对一审诉讼与调解的监督，防止不正当甚至违法调解二审的发生。如原告当事人在二审中迫于某种压力而非自然的进行调解，这种损害原告当事人利益的调解将再很难获得救济，这将有违行政诉讼调解制度的宗旨。4、行政诉讼调解的原则民事诉讼法规定，应该根据自愿、合法的原则进行调解。笔者认为，行政还应该强调平等原则。平等原则，是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。由于行政主体掌着强大的行政权力而对行政相对人处于优势地位，而在行政诉讼调解过程中，这一优势应该得到矫正，保证原告相对人与被告行政主体在法庭上的平等对峙，通过被告特定义务履行和原告相应权利的行使，以及法庭对被固有优势的抵抗来调节原被告双方权利义务的平衡。自愿原则，是指行政诉讼调解必须基于当事人双方的自由意志，而不受外在不正当因素的影响。前面已指出，目前我国行政诉讼中，原告的撤诉比重较大，而据专家们分析，其中相当一部分并非完全出于原告自愿，而是来自被告或其他方面的压力所致。行政诉讼调解一方面可以减少非正常的撤诉，另一方面，应该防止被告人借调解之名侵害原告的合法权益。合法原则，是指行政诉讼调解必须依法进行，重点强调法院对当事人双方的调解活动及其方案的合法性进行监督。5、关于调解方案我国民事诉讼只规定调解达成协议，必须双方当事人自愿，不得强迫，而没有关于法院为当事人提出调解方案的明确规定。在这一点上，我国台湾地区民事诉讼法的相关规定值得我们借鉴，“当事人不能合意，但已其接近者……二不违反当事人的主要意思范围内，以职权提出解决事件之方案。”[k]在行政诉讼调解中，这一点尤为重要。因为，在行政诉讼中，如果双方当事人已有达成协议的意向，但是由于法律知识或其它知识的欠缺，原告往往不知如何恰当保护自己的合法权益，或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益；另一方面，被告则可能为换取原告人的调解同意而牺牲合法的公共利益。在此情况下，人民法院根据职权主义原则，对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督，就成为调解能否成功的关键。另外，也可以提高诉讼调解的质量。注释：[①]方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第305页。[②]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，第265-266页；于安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1997年版，第85-86页。

[③]王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第545-547页。[④]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252页。[⑤]沈岿：《试论现代行政法的精义——平衡》，载《行政法学研究》，1994年第2期。[⑥]罗豪才等：《现代行政法的理论基础——平衡论》，载《中国法学》，1993年第1期。[⑦]罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年，第56页。[⑧]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[⑨]李海亮等：《关于非正常撤诉行政案件的法律思考》，载《行政法学研究》，1997年第4期。[⑩]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[j]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[k]中国法学会诉讼法研究会编：《诉讼法理论与实践》（1996年卷），中国政法大学出版社1997年版，第513页。

第9篇：行政制度论文范文

1989年《行政诉讼法》的制定是我国民主进程的一个重要里程碑。但行政诉讼制度并非源自我国本土文化，而是对西方制度的移植，因此在《行政诉讼法》实施的十多年中，遭遇了比其他法律更为严重的问题。这里既有《行政诉讼法》条文之外的制度、文化原因；也有《行政诉讼法》自身规定的不足。随着我国的入世，《行政诉讼法》规定的欠缺愈加突出，因此，对《行政诉讼法》的修订已势在必行。《行政诉讼法》的修改是一庞大工程，需要全方位的研究论证。本文将从《行政诉讼法》修订的目标、行政诉讼具体制度的完善以及《行政诉讼法》修订要注意的问题等方面进行探讨。

一、《行政诉讼法》的修订目标

按照什么思路来修订《行政诉讼法》，直接影响到行政诉讼制度的发展。《行政诉讼法》的修订目标既不能过于理想，也不能太迁就现实。目标过高，难于实现；目标太低，将失去修订的意义。我们认为，《行政诉讼法》的修订至少要实现以下四个目标：

1.解决行政诉讼实践中存在的问题

现行《行政诉讼法》存在许多问题。如受案范围方面，不仅受案范围过窄，而且法律规定不清晰。《行政诉讼法》第2条规定具体行政行为具有可诉性，但究竟何为具体行政行为，没有界定。虽然最高人民法院在有关的司法解释中拓展了行政诉讼的受案范围，但仍有许多模糊地方，如事实行为是否可诉，证明行为是否可诉，纯程序性的行为是否可诉等，都不十分清楚。实践中，由于法律规定的局限，导致大量行政争议案件无法进入行政诉讼程序，行政诉讼制度的功能得不到充分发挥。再如行政诉讼中的原告资格，审查标准，裁判制度等都有许多不足。另外，现行的行政诉讼仅限于对国家行政的监督，而将其他的公共行政（注：公共行政是指对公共事务的管理。国家行政只是公共行政的基础部分，此外，在我国还有大量的公共机构承担公共管理的职能，如国立大学、行政组织、社区组织等。在我国，由于公共行政不发达，人们常把公共行政等同于国家行政，是对公共行政的片面理解。）排除在监督之外，这一范围的局限也值得人们检讨。

修订《行政诉讼法》，就是要解决行政诉讼实践中存在的各种问题。当然，这些问题不仅源于法律规定的不完善，还有许多法律条文之外的原因。但凡是通过立法能解决的，要尽可能在修订法律条文时解决。

2.实现人权公约的承诺

中国签署的两个人权公约——《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，（注：中国于1997年10月27日签署《经济、社会、文化权利国际公约》，于1998年10月5日签署《公民权利和政治权利国际公约》。）规定缔约国应保障个人的生命权、人身自由权、迁徙选择住所权、自决权、工作权、受教育权等。而我国现行行政诉讼主要限于对人身权和财产权的保护，行政诉讼对其他权利的保护有很大局限。有权利必有救济，中国保障人权的措施应在司法救济途径中体现，凡是法律法规和签署的国际公约中规定的权利，都属于行政诉讼的保护范围。因此，《行政诉讼法》的修订要尽可能符合人权公约的承诺。

3.满足入世的要求

《中国入世议定书》中对司法审查制度的承诺与《行政诉讼法》的修订直接相关。其承诺主要包括以下几项：第一，受到司法审查的行政行为是指执行涉及WTO事项的法律、法规、有普遍约束力的司法判决和行政决定的全部行政行为；第二，受司法审查的行政行为种类包括进出口许可证、审批和配额的获得和发放，以及任何在WTO协定范围内的其他措施；第三，执行知识产权协定和服务贸易总协定的行政行为也属于司法审查的范围；第四，审查程序应当包括给予当事人最后上诉至司法机构的机会，即司法最终原则；第五，受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业有权提起上诉；第六，审查机构独立于行政机关，且成员国可以通过其本国政府直接在WTO争端解决机构寻求救济。（注：参见《中国入世议定书》及于安《行政法是中国履行WTO义务的核心法律机制》，载《政法论坛》2002年第1期。）

我国政府承诺的以上六项内容，影响行政诉讼以下几方面具体制度的修正：第一，受案范围。我国承诺的受案范围包括部分具有普遍约束力的行政行为和贸易保护行为等。我国目前司法审查范围远远小于承诺范围。一些单行法律法规已相应作出扩大司法审查范围的修改，（注：如《中华人民共和国反补贴条例》第52条规定，对终裁；是否征收反补贴税的决定以及追溯征收的决定；复审决定不服可以提起复议或诉讼。《中华人民共和国反倾销条例》第53条规定，对终裁；是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定；复审不服，可提起行政复议或诉讼。《中华人民共和国货物进出口管理条例》第71条规定，对行政机关发放配额、关税配额、许可证或自动许可证明的决定；对确定国营贸易企业或指定经营企业资格的决定；或对行政处罚决定不服，可提起复议或诉讼。《中华人民共和国技术进出口管理条例》第53条规定，对国务院外经贸主管部门作出的有关技术进出口的批准、许可、登记或行政处罚决定不服，可提起复议或诉讼。）《行政诉讼法》也应扩大受案范围。第二，原告资格。中国承诺的原告资格包括受到行政行为影响的个人或企业。我国现行法律关于原告资格的规定是法律上有利害关系，包括行政行为指向的对象，以及通过《若干解释》列举了行政行为可能影响相对人权益的几种情形。此种规定小于承诺的范围，对此《行政诉讼法》应作出放宽原告资格的修改。第三，审查标准。WTO规则将司法审查称为“上诉”或“复审”，意味着法院对行政行为的审查不同于民事诉讼的初审[1]。法院在审查时要尊重行政机关的初次判断，主要是法律审，事实问题的审查针对的是证据事实。我国现行《行政诉讼法》没有规定审查标准，实践中法院照搬民事诉讼全面审查标准，既不能实现行政诉讼的功能，又不符合WTO规则。《行政诉讼法》的修改应当根据司法审查作为“上诉”审的性质，并结合我国现实国情规定审查标准。此外，为适应WTO规则的统一要求，一系列配套制度也要相应改革，如审判机关独立原则就要求改革现行的审判组织，摆脱司法地方化的困境。

4.扩充行政诉讼制度的功能

行政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济手段，还承担着维护公法秩序的重要功能。通常情况下，当行政机关的行为侵犯特定相对人的利益时，受影响的相对人可以提起行政诉讼。但在有些情况下，行政机关的行为并不造成对特定相对人利益的损害，而是对一国的公法秩序和公共利益有不利影响。传统的行政诉讼功能单一性把诉权仅赋予了受影响的特定相对人，使公共利益受损时缺少启动主体，造成公共利益受损时无从救济的局面。我国现行行政诉讼制度功能单一不仅表现在公益诉讼、监督诉讼没有确立，执行诉讼（注：我国目前还没有建立完整意义上的执行诉讼，对生效行政行为的执行是通过非诉的方式完成的。）也极不健全。因此，有必要将行政诉讼制度的功能从保障公民权利的单一性，扩充至不仅对相对人权利提供救济，也维护公共利益，保障公法秩序的安定。而且，从法治发达国家的经验来看，将涉及公共利益纳入司法的保护范围是不可逆转的世界潮流。修订《行政诉讼法》，要在可行的基础上，尽可能地扩充行政诉讼制度的功能。

二、《行政诉讼法》具体制度的完善

在行政诉讼中，有许多方面需要完善与发展。主要有以下几个方面：

（一）拓展行政诉讼类型

我国现行行政诉讼的类型单一，限于对相对人的救济。虽有撤销、变更、履行、确认、赔偿诉讼和非诉执行等种类的划分，但主要是以判决种类为依据，并没有超出对相对人救济的范畴。笔者认为，我国行政诉讼类型应以行政诉讼两大功能为标准，除个人救济诉讼外，还应增加公法秩序诉讼。

1.个人救济诉讼

个人救济诉讼是为个人及其延伸组织合法权益提供救济的诉讼类型，其根据行政争议的性质、诉讼标的、法院的审理规则和方式等又可分为以下两类：

(1)行政行为诉讼。这里仅指对行政行为（注：我国目前对行政行为的认识很不一致，这里的行政行为从狭义理解，仅指行政机关或公法机构单方面作出的影响相对人权利义务的有法律效果的行为。不包括事实行为和抽象行政行为，也不包括行政合同行为。）不服引起的诉讼。其诉讼标的仅仅是单方行政行为，不包括民事权益或行政合同权益。法院在审理这类案件时要严格遵循行政诉讼的特殊审理规则，举证责任一般由被告承担，且法院的司法权受到较为严格的限制。根据诉讼请求的不同，行政行为诉讼可作如下细分：

第一，撤销之诉。撤销之诉指原告认为行政行为违法诉请法院撤销的诉讼。撤销之诉的标的应限定在直接对相对人权益进行处理的行为，不包括行政裁决等行为。

第二，变更之诉。变更之诉是原告请求法院对行政行为予以变更的诉讼。变更之诉中，法院行使完全的审判权，可以直接改变原行政行为。我国的变更之诉应从显失公正的行政处罚扩展至一切影响公民人身自由权及重大财产权的行为。

第三，履行之诉。履行之诉是原告请求法院责令行政机关履行法定职责的诉讼。我国履行之诉存在的主要问题是其履行判决的明确程度，是仅要求履行义务还是明确如何履行义务。从保护相对人及节约司法资源考虑，法院应根据行政机关或其他公共机构在具体案件中享有自由裁量权的大小，规定履行的具体要求。

第四，确认之诉。确认之诉是原告请求法院确认行为违法或无效的诉讼。确认之诉仅存在于行政行为无效，或行政行为违法但不可撤销或撤销已无意义的情况。

第五，禁止令之诉。禁止令之诉是英国行政法中普通救济诉讼中的令状请求之一，主要用来阻止、禁止或停止行政机关某种违法的命令，也可用来阻止行政机关拟将越权的行为[2](P.237)。从保护相对人合法权益的角度考虑，有必要增加禁止令之诉。

(2)非行政行为诉讼

非行政行为诉讼相对于行政行为诉讼而言，其诉讼标的并不在于行政行为，而是行政行为影响的民事权益或其他权益。法院在审理非行政行为诉讼时不必完全拘泥于行政诉讼特殊的审理规则，可部分适用行政诉讼的规则，部分适用民事诉讼的规则。非行政行为诉讼主要存在以下四类：

第一，当事人诉讼。当事人诉讼是日本行政诉讼有的诉讼类型，指关于确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，是以该法律关系的一方当事人作被告以及有关公法上法律关系的诉讼。[3](P.255)日本的当事人诉讼对我国解决行政裁决案件有借鉴意义。我国应增设当事人诉讼，以民事法律关系的另一方当事人为被告，裁决主体作为特殊身份的人参加诉讼。法院既要解决民事争议，适用民事诉讼程序，也要一并解决裁决行为的合法性问题。

第二，行政合同诉讼。法院在审理行政合同案件时，对行政合同中公权力部分的审查要适用行政诉讼的特殊规则，如行政合同缔结程序的合法性，行政机关单方面中止合同的理由等，但合同的履行等方面应适用民事诉讼的程序和规则。

第三，事实行为诉讼。事实行为虽然不直接改变当事人的权利义务，对当事人也不具有法律上的约束力，但事实行为违法也会侵害相对人的合法权益。对事实行为的合法性，也可纳入法院的监督范围。对事实行为，主要适用确认判决。

第四，行政赔偿诉讼。行政赔偿诉讼的特点是适用对象广泛，不仅包括行政行为侵权，还包括事实行为侵权。（注：我国《国家赔偿法》第3条已规定行政赔偿的范围包括部分事实行为。）行政赔偿诉讼作为非行政行为诉讼的一种，在涉及赔偿问题时也适用类似民事诉讼的程序。

2.公法秩序诉讼

这类诉讼的功能是保障公法秩序的安定。在我国主要包括以下两类：

(1)公益诉讼

公益诉讼的增设是维护公共利益和公法秩序的必然要求。考虑到我国公民诉权意识薄弱，公民个人不具有与行政机关抗衡的实力，公益诉讼的启动主体应由检察院代表国家提起行政公诉，在检察院不作为的情形下，可由普通公民提起民众诉讼。（注：民众诉讼是日本行政诉讼的类型之一，指以选举人资格或其他与自己无法律上利益关系资格提起，请求纠正国家或公共团体机关的违法行为的诉讼。）至于行业组织、利益团体能否成为公益诉讼的原告，需要进一步研究。

(2)执行诉讼

我国的强制执行权由法院和行政机关分享，且以申请法院执行为原则，行政机关自行执行为例外，在实践中存在大量的非诉执行案件——行政机关对生效具体行政行为申请法院执行。笔者认为应设立执行诉讼，作为独立的诉讼类型，专门受理行政机关申请执行生效行政行为的案件，法院对执行诉讼案件进行实质性审查，这既可避免法院地位不中立之嫌，又能很好地保障相对人的合法权益。

（二）扩大受案范围

受案范围过窄是《行政诉讼法》最为突出的问题，也是学者们讨论的重心。行政诉讼的受案范围需要扩大，这在学界和实务界已达成共识，问题在于作多大程度的扩展。从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于对相对人权利的保护，但受案范围的设定必须考虑各种制约因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素质和权力，社会对法院的认可程度等；行政诉讼外其他救济渠道的发达与否；公民的权利意识和社会的需求；入世的承诺；判例法的作用和违宪审查制度的完备程度等。

综合上述各种因素，行政诉讼的受案范围可扩展到部分抽象行政行为、部分内部行政行为、事实行为、证明行为、部分纯程序性的行为、公共机构的行为以及入世承诺中有关国际贸易方面的行为等。在规定方式上，可采用概括加排除的做法。除了应排除的行为不可诉外，原则上所有的行政行为都具有可诉性。

（三）改革审级制度

我国的审级和审判组织设置不科学，一是一审法院级别过低，二是二审终审不尽合理，难以摆脱地方干预。世界上大多数国家实行三审终审，几乎所有的案件都能上诉至最高法院。我国两审终审在实践中造成审判质量不高，再审案件比例大，是对司法权威的一种破坏。再者，行政案件涉及一国法律法规的统一适用，不宜由中级法院终审。因此，我国行政诉讼也应采用三审终审制，并且第三审为法律审。

（四）完善当事人制度

1.放宽原告资格

放宽原告资格已经成为学者们的共识。对个人救济诉讼而言，原告资格应从“法定权利之诉”发展到“利益之诉”，凡是受行政机关行为不利影响的人都赋予其原告资格。对公法秩序诉讼，其公益诉讼的原告可为检察院以及有监督利益的公民、行业组织或利益团体等。

关于原告的确认规则主要涉及当一个组织或该组织部分成员受行政机关行为侵害时，原告如何确定。在该组织的法定代表人不愿代表部分成员时，应赋予受害成员自身原告资格。

2.简化被告制度

国外行政诉讼被告制度多是出于诉讼便利，存在大量的形式被告，一般由作出行为的机关或官员作被告，无法确定时由行政主体作被告。（注：如美国《联邦行政程序法》704节规定司法审查的诉讼可对美国、对机关以机关的名称、或者对有关的官员提起。）

我国行政诉讼被告与行政机关对应，被告制度过于烦琐，不利于相对人诉权的行使。笔者建议，我国的被告确认制度也可采取形式被告的作法，让原告选择由作出行为的机关或机构作被告，或由同级政府作被告；在被告无法确定的情况下，由同级政府作被告。这样就可以避免在诉讼中确定被告的困难和无被告局面的出现，而且行政机关行为的责任归属于同级政府，也便于强化政府对下设部门的监督。

（五）改革审理程序

行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法，往往导致司法资源的浪费，并无法给予当事人及时迅速的救济。因此，增设行政诉讼简易程序十分必要。《行政诉讼法》的修改应当对不同案件的程序进行分流处理，对案情简单、标的较小的行政诉讼案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，审限也应缩短。

在普通程序中，法院不分法律与事实、是否属于诉讼请求范围一律全面审查的做法也需要检讨。司法权作为消极中立的权力，不应主动审理诉讼请求之外的内容；且诉讼的基本功能在于解决争议，只要案件审理到可以裁判的程度即完成审理任务，不必将案件所有问题都由法院审查清楚。（注：如撤销判决，只需满足一个条件即可撤销，不必将所有条件都审理清楚。）再者，为了便于法院集中、有效率的解决争议，可以借鉴英美国家审前会议的做法，对案情简单的案件可直接进入开庭审理，比较复杂、争议较大的案件，在开庭前交换并固定证据，形成争点，双方无争议的事实法院不再审查，以便开庭时围绕争点集中审查。

和审理程序相关的是受理程序。行政案件在进入行政审判庭审理之前，须通过法院立案庭的审查，对符合条件的案件法院才予受理。立案庭的审查直接涉及原告诉权的行使。由于实践中条件的规定模糊，许多概念在理论界仍争论不休，难以判断，（注：如具体行政行为、行政行为、事实行为等概念，关系着现行行政诉讼受案范围的界限，但在理论和实践中一直没有形成统一的观点和标准。）将如此复杂困难的问题交由法官自行判断，难以确保判断的公正。因此，增设简易审理程序来审查是十分必要的。原被告可以在法庭上就该案是否属于行政诉讼受案范围、是否符合条件等进行陈述和辩论，法院在充分听取双方意见和理由的基础上判断其是否应当受理，以便更公正的保护行政诉权的行使。

（六）转变庭审方式

我国行政诉讼庭审职权主义色彩浓重，庭前进行实质审查，开庭只是形式，这样既加重法院负担，又不利于突出被告对其行为的合法性承担举证责任的特点，容易造成法院与被告一同审原告的局面。在原告、被告和法院三方关系中，法院应当是中立的第三方，根据原被告各自的举证来判断案件的胜负。因此，转变庭审方式的方向应当是淡化职权主义色彩，向当事人主义发展。但鉴于行政诉讼原被告实力的不平等，法院可以在保障相对人权益方面采取一些职权主义的做法。

（七）明确审查标准

审查标准即法院审查行政案件的程度或深度。我国现行《行政诉讼法》对审查标准没有明确规定，从而给法官的审查留下了太大的自由裁量空间。从确保行政审判权的正确行使和合理架构行政权和司法权的关系来看，需要通过立法明确审查标准。

确定审查标准，要考虑以下因素：首先，要区分法律问题与事实问题，对不同部分采用不同审查标准。因为每部分问题的性质不同，决定了法院的不同审查程度。区分法律问题与事实问题，并对其适用密度不同的审查标准，在西方国家已成为一种惯例。其次，根据行政机关自由裁量权的大小确定不同的标准。行政机关自由裁量权可分为低度自由裁量权，中度自由裁量权和高度（或政策性、高度人性化判断）自由裁量权。法院相应对其审查也适用严格、合理到尊重（明显违法）的不同标准。再次，根据不同的诉讼类型确定。在不同的诉讼类型中，法官享有不同的审判权。完全审判权的基础来自对事实问题的全面认定。因此，对行政行为诉讼中的变更之诉、履行之诉和非行政行为诉讼适用完全审查标准；其余行政案件一般适用合理性标准。最后，应考虑到我国行政行为实施的具体情况，行政程序和案卷制度的缺乏使我国不能完全照搬美国尊重行政机关决定的标准，而应更多地对行政行为进行监督。

笔者认为，我国行政诉讼应确立如下审查标准：

1.事实结论

事实部分根据诉讼类型及行政自由裁量权大小可以确立三个不同的标准。

(1)合理性标准：适用于一般的行政案件。合理性标准是审查事实裁定的一般标准，即只要行政机关作出事实裁定有合理的证据支持，法院就应尊重行政机关的事实结论。

(2)明显违法标准：适用于高度专业性及人性化判断等事项。在这类案件中，如环境污染指数评定、考试成绩评定等。法院的审查受到专业技术性的影响，只进行明显违法审查，即不审查事实决定内容的合理性，除非其决定明显违法。法院在此类案件中可转向程序审查，审查行政机关作出判断的过程是否合法。

(3)完全审查标准：适用于行政行为诉讼中的变更之诉、履行之诉和非行政行为诉讼。完全审查标准即法院可以不顾行政机关对事实的认定，以自己的判断代替行政机关的判断。完全审查标准的采用源于法院在此类案件中享有完全的审判权。

2.法律适用

法官是法律问题的专家，对行政机关适用法律是否正确有最终的发言权。因此，法律适用原则上应采用完全审查标准，但对技术性、专业性的法律问题，要尊重行政机关的意见。

3.处理结果

处理结果部分包含以事实裁定为依据并适用法律作出处理结果的过程，是事实与法律的混合问题。处理结果应适用与事实结论同样的审查标准。

（八）完善证据制度

我国现行《行政诉讼法》对证据问题的规定简略，虽然最高人民法院于2002年6月4日通过了单独的证据规则——《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，但仍需要在修订《行政诉讼法》时对证据规则作全面规定。除了司法解释的规定外，证据制度还要解决两个问题：

一是举证责任的进一步细化。不同类型的行政诉讼，应确立不同的举证规则。如行政行为诉讼，应由被告承担举证责任。从行政行为与证据的关系来看，被告应在行政程序中完成举证义务，由被告承担举证责任，符合行政诉讼的救济本质。而对非行政行为诉讼，则应原则上适用谁主张谁举证的规则。非行政行为诉讼与民事案件类似，适用民事诉讼的举证规则。

二是明确证明标准。证明标准是为了实现法定证明任务，法律规定在每一个案件中诉讼证明必须达到的程度[4](P.167)。我国三大诉讼法都规定了统一的证明标准——案件事实清楚、证据确实充分。统一严格的证明标准抹煞了三大诉讼的差别，难以满足行政诉讼的实际需要。最高法院关于证据规则的司法解释并未提及证明标准问题，不能不说是一个重要缺失。笔者认为，行政案件的特殊性和多样性不能仅为其设定证明标准，还可以根据诉讼类型的不同，分别适用不同的证明标准。

(1)明显优势标准：适用于一般行政案件。一般行政案件中，行政机关的行为对相对人权利的影响介于民事、刑事案件之间，因此应适用介于二者之间的证明标准。

(2)排除合理怀疑标准：适用于限制人身自由、责令停产停业、吊销执照等严重影响相对人权利的行为，以及经过听证程序作出的行为。限制人身自由等严重影响相对人权利的行为，基于其影响相对人权利的深度，应适用与刑事诉讼相同的证明标准。经过听证程序的案件，在争议进入诉讼前已经过辩论、质证等准诉讼程序，其证明标准也应达到排除合理怀疑的程度。

(3)证据优势标准：适用于非行政行为诉讼。非行政行为诉讼类似于民事诉讼，诉讼标的主要是民事权益，适用民事诉讼的审理规则，因而其证明标准也采用民事诉讼的证据优势标准。

（九）重构行政判决制度

我国现行行政判决种类有维持、撤销（包括撤销后重作）、履行、变更、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等。总的来说，我国的行政判决种类设置不科学，如有些行政判决与诉讼请求相脱节，违反不告不理原则，禁止令判决欠缺等。现行的行政判决制度无法为当事人提供完整的救济，因此，有必要重构行政判决制度。

在指导思想上，行政判决制度的重构要考虑原告的诉讼请求，不同诉讼类型的实体处理要求，司法权与行政权的关系以及合理解决纠纷和完善救济的需要。具体地说，我国行政判决种类应重构如下：

1.主体判决

主体判决根据原告诉讼请求设置，不同的诉讼请求适用不同的判决。主体判决根据诉讼请求可分以下六类：第一，撤销判决。适用于行政行为已完成时，法院通过撤销判决使违法的行为自始无效。第二，履行判决。适用于行政机关不履行义务时，出于保护相对人权益及诉讼经济考虑，法院可以根据自由裁量权的大小，规定履行的具体条件。在自由裁量权缩减为零时，（注：即行政机关在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式，只有这一种处理方式没有裁量暇疵。参见［德］哈特穆特·毛雷尔著《德国行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第132页。）法院可以明确规定行政主体应如何履行。第三，禁止令判决。用于禁止行政机关实施一定的行为。该判决主要适用于前文所述之禁止令之诉，对正在进行的违法行为起到阻止作用，防止违法行为完成后适用撤销等判决救济的滞后。第四，确认判决。即判断某种法律关系是否存在或行政行为是否违法。一般而言，只有在行政行为不可撤销或撤销已无意义，或履行判决也无意义时才适用。确认判决的适用范围较广，包括部分事实行为，其往往是赔偿的前提。第五，变更判决。适用于需要法院直接改变当事人行政法上的权利义务，变更判决不仅适用于变更之诉，在非行政行为诉讼中都存在适用变更判决的空间。第六，赔偿判决。赔偿判决是对违法行为造成损害进行救济的判决方式，一般以确认或撤销判决为前提，且其适用范围广泛，包括部分事实行为。

2.辅助判决

辅助判决相对主体判决而言，根据行政诉讼的其他需要设置。辅助判决主要有以下四种：第一，驳回诉讼请求判决。适用于上述各种判决不成立时，可以涵盖以前的维持判决，但其不是一种独立的判决种类，处于次要地位。第二，自为判决。是法院撤销行政行为后，自己代替行政主体作出决定。（注：如我国台湾地区“行政争讼法”第97条规定：“撤销诉讼，其诉讼标的之行政处分涉及金钱或其他替代物之给付或确认者，行政法院得以确定不同金额之给付或以不同之确认代替之。”）自为判决的适用应规定严格的条件，仅适用于原告对行政行为被撤销后行政机关重作的行为不服提起的诉讼。第三，情况判决。情况判决发源于日本的事情判决，在我国台湾地区也存在。情况判决的适用基于公共利益，对本应撤销、变更或禁止的行为不作上述处理。情况判决作为考虑公共利益或利益权衡的判决，其适用应有以下三个条件：(1)行政主体的行为违法；(2)撤销、变更或禁止原行为对公益有重大损害；(3)经斟酌原告所受损害、赔偿程度、防止方法及其他因素，应驳回原告，以免撤销或变更原行为致使公益受损。完整的情况判决应包括三部分：(1)驳回原告。(2)确认原行为违法。(3)判令被告予以赔偿[5](P.200-214)。第四，中间判决及部分判决。中间判决是对诉讼程序进行中产生的独立的争点进行的判决，并不是对诉讼标的本身下判断。法院的终局判决受中间判决的约束。部分判决是对诉讼标的的数项，其中一项或几项已达到可以裁判的程度，法院就这部分作出终局判决[5](P.183-198)。中间判决及部分判决的增设是出于诉讼效率及便利的考虑，对先决问题或部分诉讼标的先行作出裁判。

行政判决制度的完善还需要对行政判决效力进行规定，如既判力问题。既判力的理论基础是司法最终原则。法院的判决不仅约束当事人，还约束行政机关。因此，判决的既判力包含行政机关不得作出与判决精神相悖的行为。这里既涉及公法秩序的稳定，也涉及司法权与行政权的关系，需要进一步研究。

（十）建立和解和调解制度

和解是诉讼当事人达成合意，法院就当事人合意内容做成笔录，且有与判决相同的效力，世界上大多数国家都承认行政诉讼中的和解。

调解是我国民事诉讼，刑事自诉和赔偿诉讼中的特有制度，是在尊重当事人意愿的前提下由法院进行的调解。

我国《行政诉讼法》排除了和解与调解，但诉讼外的调解大量存在。笔者认为，我国行政诉讼法也应承认和解或调解原则，理由如下：诉讼的基本功能是解决争议，和解或调解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。以往强调的行政机关不得随意放弃、变更公权力，并没有足够的理论支持。行政机关在诉讼程序之外放弃、变更公权力行为的大量存在，足以证明上述理论的贫乏。至于涉及公共利益或第三人利益的和解和调解，可由人民法院来审查，通知第三人参加，以确保公共利益或第三人利益不受侵害，这一点与民事诉讼并无区别。

此外，行政诉讼时效制度、不停止执行制度等都是《行政诉讼法》修订必须考虑的内容。

三、修订《行政诉讼法》应注意的问题

除行政诉讼具体制度外，《行政诉讼法》的修订还要考虑问题和配套制度，如《行政诉讼法》的适用范围，司法体制等，因为行政诉讼制度功能的正常发挥，离不开制度的环境和条件。我们认为，修订《行政诉讼法》，要考虑以下配套问题：

（一）《行政诉讼法》的适用范围

在我国，由于公法制度不发达，因而，行政法的调整范围主要限于国家行政，其他的公共行政不受公法规范，《行政诉讼法》也只是适用于国家行政部分。这种现状不利于我国行政法治的发展。从理论上说，行政诉讼作为维护公法秩序的法律手段，其监督范围包括所有承担公共行政职能的组织及其行为。行政机关无疑是承担行政职能的组织，是国家行政的主要手段。现实中行使公共行政职能的大量公务组织也是公共行政的组成部分，应纳入行政诉讼的调整范围，而不能任其游离于法律控制之外。大体上公务组织可分为以下三类：一是承担某种专门公共职能的社团。这类社团的设立源于其专业特殊性、利益团体性，较典型的如行业协会。二是行政性公司。行政性公司本身是企业，由于这类企业涉及国家重大利益，投资多，风险大而一般由政府投资设立，且承担一定的公共行政职能。在我国如煤气公司、邮政电信企业等。三是公营造物。（注：公营造物这一概念由德国行政法学家奥托·梅耶(OttoMayor)提出，在德、日、台行政法中都存在。）公营造物是由人与物组成，以持续方式达成特定行政目的的组织体[6]。如国立大学、国家医疗单位、博物馆等。《行政诉讼法》的修订可以在行政法的调整范围方面尝试作一些突破。

（二）民事、行政争议冲突的解决机制

我国法院内部按专业分设审判庭，分别审理不同性质的案件。但现实中一些案件处于民事、行政争议的灰色地带，很难判别究竟属于民事或行政争议；如何处理这些案件，缺乏合理机制。（注：在普通法系国家不存在民事、行政争议的区分问题，因为不存在公私法的划分；在大陆法系国家区分民事、行政争议，需要民事、行政争议解决机制的存在，典型的如法国的权限争议法庭。）从保护权利的角度考虑，《行政诉讼法》应增加民事、行政争议冲突的解决机制。民事、行政争议冲突有两种：一种是积极争议，即当事人同时向民事审判庭和行政审判庭，且都被受理。另一种是消极争议，即当事人分别向民事审判庭和行政审判庭，且都以该案不属于民事或行政争议为由被拒绝受理。对这些争议案件，应设置相应的裁决机制解决。如果争议发生在同一法院内，可由该法院组成临时裁决委员会裁决或由审判委员会解决；如果发生在不同法院之间，则由有审判监督权的上一级法院裁决。

民事、行政争议的冲突解决还涉及另一种情况，即民事、行政混合案件的审理，其中民事或行政问题是审理行政或民事案件的先决问题。如果民事、行政争议都属于同一个法院管辖，则由民事或行政审判庭直接移送行政或民事审判庭，先决问题处理完毕再交回原审判庭继续审理。如果民事、行政争议不属同一法院管辖，则由审判庭先将先决问题移送有管辖权的法院解决，这样可以避免原告两次，减少原告的诉累。

（三）行政判例的地位

在世界范围内，无论是英美法系国家或大陆法系国家，都肯定行政判例的效力。行政判例制度的普遍存在绝不是一个偶然现象，其源于行政法法典化的困难。行政诉讼中的受案范围、审理标准、举证责任、证明标准等许多问题很难统一为成文规则，判例的适用不可避免。我国法律不承认判例的效力，导致行政诉讼缺乏判例的支持，面对纷繁复杂的行政案件，刚性的法律规定有很大缺陷。因此，行政判例的法律效力应得到《行政诉讼法》的肯认。鉴于我国的成文法传统，行政判例只能作为辅法源存在，作为成文法的补充，不得与成文法相抵触。鉴于我国目前司法地方化问题严重，法官素质不高，为保证法律适用统一及判例质量，可在最高人民法院成立一个特别委员会来决定具有先例价值的行政判决，下级法院在审理类似案件时必须遵守。

（四）行政审判体制的改革

行政审判权由国家统一行使，审判独立不受地方或其他因素干扰，是行政审判体制改革的方向。行政诉讼是对行政机关行为的审判，法院的独立性要求就更为迫切。笔者认为，解决行政审判独立问题的出路是设立独立的行政法院，并且使行政法院的辖区与行政区划分相分离。可在全国范围内建立三级行政法院——最高、上诉和初审（地区）行政法院。全国设一所最高行政法院，上诉行政法院可在省级行政区域设置，在每个省份，根据人口多少和地域面积设置四到六个地区行政法院。地区行政法院还可设立若干巡回审判庭。行政法院将隶属于司法系统，但相对独立。虽然《行政诉讼法》难于就行政审判体制改革作出具体规定，但在管辖、巡回法庭的设置方面可适当进行尝试。

【参考文献】

[1]孔祥俊.WTO法律对我国司法审查制度的影响[J].政法论坛，2002,(1).

[2]［英］威廉·韦德.行政法[M].徐炳，等译，北京：中国大百科全书出版社，1997.

[3]［日］室井力，主编.日本现代行政法[M].吴微，译，北京：中国政法大学出版社，1995.

[4]高家伟.行政诉讼证据的理论与实践[M].北京：工商出版社，1998.