行政体制论文精选(九篇)
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第1篇：行政体制论文范文
论文关键词：经济体制，地方政府，职能转变
改革开放以来，我国经济社会发生了深刻的变化，经济持续快速发展，产业结构日趋合理，经济效益不断提高。尤其是地方政府的财力有了显著的增长，近地方政府已经成为目前经济运行中一支重要的经济力量。但是，我国正处在社会主义初级阶段，经济体制还在进一步改革的过程中，市场机制、竞争机制等还不健全，产业结构、经济结构、经济增长方式尚欠合理，这都严重影响了经济的发展和社会的和谐，使地方政府成为各种利益关系冲突和矛盾的焦点。这就迫切要求地方政府加快实现职能的转变。
一、地方政府职能转变面临的困境
（一）地方政府越位严重
现阶段在社会主义市场经济条件下，由于受到计划经济体制的影响和部门利益的驱动，地方政府往往以“全能者”的身份出现在市场经济中毕业论文题目，超越自身权限，涉足市场、企业和社会组织的自主权力范围，管了许多不该管，而且管不了、管不好的事情。比如，在渐进的机构改革中，地方政府重点进行了国有企业产权制度的改革，探索了企业经营权与所有权分离的途径，撤销了一些专业经济管理部门，增强了企业的活力与竞争力。但是，由于国有资产监管机制尚未完善，政府仍然承担着国有资产管理者的重要角色，这就决定了政府对国有企业进行一定程度的直接控制，地方政府经济调节这只“看得见的手”在取得一定效果以后，在某些地区、某些领域至今仍然伸得过长。表现在不该由政府管的事情政府插手，如地方政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接参与企业经营管理与人事管理。地方政府直接介入企业管理，与市场经济所需要的自主经营、自负盈亏的企业主体资格要求相违背，直接损害了企业利益。
（二）市场监管职能实施不合理
地方政府的职能在于制定公平竞争的游戏规则，维护市场的正常秩序。从地方政府的市场监管职能分析，一些地方政府的市场监管职能还很弱。在地方政府职能转变过程中，如何实现对本地区的市场经济秩序的监督和管理，对垄断行业如何限制，对市场环境如何构建，对产权如何界定和保护等等一系列问题都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市场监管职能实施不当。具体表现有：地方保护、政策歧视、监管不力、权力滥用等。这些都影响了政府的执行力和公信力。
（三）社会管理职能定位模糊
从地方政府的社会管理职能来分析，由于人们是在政治统治职能的层面上来展开对社会管理职能的认识的，因此常常将社会管理职能与经济调节、市场监管和公共服务职能混同起来毕业论文题目，忽略了社会管理中的公事事业管理这一重要内容论文范文。一些地方政府社会管理的方式还处于短期性、被动性的“拾遗补漏”阶段。地方政府社会管理职能中的危机管理意识和能力都比较薄弱，许多地方政府还未建立起来以政府为主导的对自然灾害、突发事件的应急机制，地方政府和社会对公共危机的控制能力还较低.例如政府职能界定不清，定位不准、社会管理组织不发达，体制不顺、管理机制不畅，手段落后等。另外，生产、交通、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求，需要逐步建立健全管理机制。
（四）服务职能不强
从地方政府的公共服务职能来分析，一些地方政府对本地区公共产品和公共服务的提供远远不能满足公共需求。这一点在西部地区的地方政府和层级较低的地方政府中表现得尤为突出。基层社会基础薄弱，公共产品和公共服务的提供长期未得到应有的重视，尤其是改革开放以来，广大农村的文化教育、合作医疗、社会保障等公共产品和公共服务的提供长期以来得不到重视，影响了农村的发展。
二、经济体制转轨条件下我国地方政府职能转变对策
（一）转变地方政府执政观念
转变地方政府职能，建设服务型政府，必须首先转变地方政府的执政理念。执政理念的转变，能够增强地方政府转变职能的内在动力。在中国这样有着集权政治、计划经济、一元文化等传统文化思想深刻影响的国度，官本位、政府本位、权力本位的传统管制型政府执政理念根深蒂固，而公民本位、社会本位、权利本位的服务型政府执政理念刚刚形成，明显处于弱势。所以转变执政理念，成为转变地方政府职能的首要问题。因此，地方政府必须树立起以下五种执政理念：一是“以民为本”的服务理念。地方政府是为公民及其他社会主体提供公共服务的机构，必须树立“以民为本，顾客至上”的执政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、权力都是有限的，地方政府在管理中也会出现失灵现象。必须转变政府神圣化、万能化的观念，改变事无巨细、政府统揽的局面，不做越位、越权的事情，政府不应管的事情要还权于民、还政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府执政理念的核心毕业论文题目，是政府行政运作的一项基本原则。四是责任政府理念。要构造和完善包括政治责任、法律责任、公仆责任在内的行政责任制度，以确保各级地方政府及其工作人员对百姓负责、对社会负责。五是诚信行政理念。一个高效、廉洁的政府是老百姓满意的政府，是老百姓心目中形象极佳的政府。这就需要政府不断强化行政道德以提升其公信力。
（二）重新构建政府与企业、市场及社会公众的关系
政府与企业、市场、社会的关系是地方政府职能中的核心问题，是地方政府职能转变的载体，所以必须重新确立好政府与这三者的关系，才能顺利实现地方政府职能的转变。而转变地方政府职能，建立起为企业、市场和社会服务的新体制，是建立服务型政府的根本所在。地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点切实转移到“经济调节、市场监管、公共管理、公共服务”的职能上来，突出其社会管理、公共服务职能。为实现政府职能转变目标，必须妥善处理以下三个方面的关系：地方政府与企业的关系方面，政府要把自主经营权利真正交给企业，实现所有权与经营权分离，建立地方政府为企业服务的新体制；地方政府与市场的关系方面，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、以市场为导向的政府。一个完备的市场机制和一个有效的政府都是经济发展的推动力，二者缺一不可；政府与社会的关系方面，政府要注重社会潜能，充分发挥社会中介组织的作用，把不该管、做不了、做不好的事情转交给各种社会中介组织，建立地方政府与社会共同治理的新模式。
（三）加快政治体制变革和创新
首先，要加快地方行政审批制度的改革，科学界定行政审批范围，减少审批项目，简化审批手续，规范审批方式和程序，取消不合法律、法规要求的审批事项毕业论文题目，取消可由市场自行调节、社会自我管理的审批事项，取消部门自设的审批事项。着力在推进依法行政、清廉为政、民主施政、科学理政四个方面发挥更积极的作用，使各级政府在继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能；在加强和改革政府管理的同时更加注重建设服务型政府；其次，建立公共财政体制。要调整公共支出的范围，提高公共服务支出的总量与比例。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面；要制定公共服务的最低标准，保证低收入群体能够获得最基本的公共服务论文范文。同时，要通过体制创新，提高政府对公共物品和公共服务的供给能力。对地方政府应当提供的“公共物品”包括公共安全、国民教育、社会救助、公益事业、环境保护、市政建设等的体制进行创新，逐步从由政府提供向鼓励包括非政府组织在内的民间共同提供公共产品发展；再次，要完善地方政府绩效评价和监督机制。必须尽快废止以GDP 为取向的业绩评价体系，纠正那种见物不见人的片面发展观，整合现行考核办法，建立社会性评价机制，确立多重社会评价指标体系，采用目标管理（MBO）、全面质量管理（TOM）等手段进行绩效管理，吸纳专家学者、社会公众参与评议和考核，对地方政府业绩进行客观公正的评价，奖优罚劣，促进政府绩效的提高，建立和完善激励约束机制，充分调动公务员的积极性，促进地方政府职能的转变。与此同时，要完善对地方政府行为的监督机制。
（四）加快行政法制建设
依法行政是推动地方政府职能转变的有力手段。地方政府职能转变的各项措施，需要运用法律手段加以保障；地方政府职能转变的成果毕业论文题目，则需要上升为法律才能得以确认和巩固。因此，只有加强行政法治建设，坚持依法行政，转变工作方式，转变工作作风，才能大大提高行政效率，切实转变地方政府的职能。主要应做几方面的工作：一是牢固树立行政法治意识。意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政；二是完善法律体系。实现依法治国，坚持依法行政，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。要对那些过时的、相互间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理；三是理顺现行行政执法体制。理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路；四是完善依法行政的监督机制。完善依法行政的法律监督机制，是实现依法行政的根本保障。
转变地方政府职能是复杂而艰巨的系统工程，是一个常新的研究课题。地方政府职能转变的模式将更加明确和具体，那就是由全能政府向有限政府转变、由人治政府向法治政府转变、由权力政府向责任政府转变、由封闭政府向透明政府转变、由管制型政府向服务型政府转变、由低效政府向高效政府转变、由失信政府向信用政府转变、由传统政府向电子政府转变。实现以上这些转变，需要长期艰苦的努力。
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第2篇：行政体制论文范文
诚然，只有疯子才会放弃强制，但是对强制的规范和制约一直是人们所不曾放弃的追求。卫生行政强制执行是一种具体的行政行为，它是指卫生行政机关在实施国家行政管理过程中，对不履行法定义务（作为或不作为）的当事人运用的法定的强制措施，强制当事人履行其义务。它是保证国家卫生行政管理活动顺利进行的一种强有力的行政执法手段。由于我国卫生行政立法的不完善以及卫生行政执法的不健全，在卫生行政强制执行的实践中，或处于“执行难”的状况，或出现“恣意侵害”的现象。笔者在肯定行政强制存在之合理性的前提下，对我国卫生行政强制执行制度所存在的主要问题归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法。
卫生行政强制执行制度是一项重要的卫生行政执法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关行政强制执行的立法极为分散不一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。《行政诉讼法》第六十六条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一的立法。
（二）卫生行政强制执行缺少指导原则。
如同其他卫生行政执法制度一样，卫生行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用卫生行政强制措施的现象十分普遍。在执法过程中，不分析情节严重性，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施、错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
（三）卫生行政机关与法院的行政强制执行权划分不清。
目前数量众多的卫生法律法规都规定，卫生行政机关对于相对人拒不履行行政决定的，可申请人民法院强制执行。从表面上看，这是卫生行政机关在重大权益问题上尊重司法权的表现。即行政决定的执行涉及相对人重要权利，不能由卫生行政机关随意行使，必须申请法院予以执行。但事实上，这种规定并没有达到预想的效果。一方面，法院面对大量行政强制执行案，在人力物力严重不足情况下，往住不是草率行事，就是束手无策；另一方面，由于行政机关对大量行政决定没有执行权，申请法院执行又耗费时间，严重影响了行政效率。
由于立法的原因，目前我国卫生行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界限。很多卫生行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担。
法院由于仅进行审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了卫生行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭、巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同进行强制执行，以至于分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权的大趋势，在目前我国行政机关独立，自行执行力量极不均衡的条件下，这种做法也不足取。
（四）卫生行政机关请求其他机关协助执行的难度很大。
行政机关只能就本辖区内由自己管理的事务作出具体决定，而且每个机关的执行手段都是特定的，这样原决定机关往往必须请求其他机关协助才能实现其管理目的。但是我国立法中规定协助执行的条款屈指可数，实践中又难以执行。特别是涉及银行、工商、物价等部门的强制执行中。要求有权机关或单位协助执行非常困难。如卫生部门作出的罚款决定，在相对人拒不履行的情况下，只能请求银行强制划拨或冻结存款，而银行因业务或信誉关系不愿协助执行，卫生部门便无能为力了。又如卫生部门在执行处罚过程中，如遇到抗拒，需请求公安部门予以协助，这类请求往住不易得到满足。所以，通过立法明确规定卫生行政强制执行的协助机关、单位是必要的。
鉴于存在以上问题，通过立法明确卫生行政机关的强制执行权，划分法院与卫生行政机关执行权限非常必要。《行政诉讼法》第六十六条赋予行政机关依法强制执行权，即对于法律、法规没有规定须向法院申请强制执行的，行政机关可以自己执行。今后，尚须由统一的强制执行法进一步明确划分法院与行政机关的强制执行权限。以保证所有行政决定都能得到及时执行。同时也应对协助执行、委托执行等问题作出明确规定。
笔者以为，扩大卫生行政机关的强制执行权，并不会导致损害相对人的合法权益。过去有些人一直主张限制行政机关的强制执行权，强制执行尽可能纳入司法执行的渠道，似乎不然就会导致行政专断，侵害相对人的合法权益。笔者认为当前已经有条件适当扩大卫生行政机关的强制执行权，不应该作过多限制。其理由是，某些卫生行政机关管理职能逐渐增加，执行任务愈益繁重，没有必要的执行手段势必严重影响行政效率。同时，由于卫生行政执法水平的提高，立法的完善化，卫生行政强制执行的事先事后监督机制的健全，特别是《行政复议法》和《行政诉讼法》的实施，行政管理相对人对行政机关具体行政行为不服可以提起复议或诉讼，形成了法院对卫生行政强制执行的司法监督和事后救济手段，在这种情况下，赋予卫生行政机关较大的强制执行权，一方面将有利于提高行政效率，减少对干相对人违法不究、违法难究等不良现象，另一方面，也可以消除某些人担心产生行政专断，损害相对人合法权益等后果的顾虑。
（五）卫生行政强制执行手段不完整，程序不健全，缺乏应有的力度和威慑力。
享有自行强制执行权的卫生行政机关对拒不执行卫生行政决定的情况，往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法得所，没收非法财物等卫生行政处罚如何执行，则找不到相应措施。不享有自行强制执行权的卫生行政机关，执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院久拖不决
第3篇：行政体制论文范文
关键词无效行政行为相对人抵抗权确认无效诉讼撤销诉讼
2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《行政诉讼若干问题解释》”）第57条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外，创设新的确认判决，这一做法与大陆法系国家把无效行政行为和一般违法行政行为区别对待的思路相吻合。但是行政法学界和实务界对确认无效判决的适用争议颇大。首先，确认无效与确认违法之间如何界分？即何种情况下法院应当作出确认无效判决？何种情况下法院应当作出确认违法判决？其次，如果确认无效判决仅适用于“被诉具体行政行为依法不成立或者无效”，[1]那么“依法不成立”与“无效”之间又如何界分？总之，上述规定并未确立无效行政行为的判断标准和种类。所以，不能据此认为我国行政诉讼中已经建立了独立的确认无效诉讼制度，更不能认为我国已经建立了统一的无效行政行为制度。目前，统一行政程序法的立法已经开始启动，行政诉讼法的全面修改也正在提上议事日程。笔者认为，确立无效行政行为的确认标准和种类，明确无效行政行为的法律后果以及建立独立的确认无效诉讼制度应当分别成为未来行政程序法和行政诉讼法的重要内容。
一、无效行政行为的确认标准与类型分析
无效行政行为的确认标准实质上是无效行政行为与可撤销行政行为的界限问题。对此，大陆法系各国和地区一般在行政程序法中确立一个原则性的标准作为确认的基本依据。如德国的“瑕疵重大且明显说”，奥地利的“最低要件标准说”，葡萄的“要素加法律列举说”。尽管上述确认标准各自角度有所不同，但实质内容却基本一致，即以瑕疵的内容或形式为考察基准。而“重大且明显说”已经被越来越多的大陆法系国家和地区所接受，成为许多国家立法或判例中占支配地位的学说。笔者认为，“重大且明显说”也应当成为我国行政程序法中确认无效行政行为的一般标准。因为它兼顾瑕疵的重大性要件和瑕疵的明显性要件。以瑕疵之重大与否为标准，平易而近情理。但对无效行政行为的认定又不能仅仅从行政行为的内部要素着眼，而应兼顾其外观要素。因为行政行为具有公定力，除明白无效者外，在未被有权机关以前，一般人均应遵守。究竟何为无效行为而可不予遵守，唯有从外观上决定。按照该学说，行政行为如无重大瑕疵，当然不发生无效问题；即使有重大瑕疵，而外观上不甚明白者，亦只能由有权机关撤销之，一般人不能否认其效力。[2]
但是，“重大且明显说”在实践中只能作为一个原则性的确认标准，而不能成为可操作的具体判断基准。因此，对于行政程序法而言，除了应当抽象地规定“行政行为有重大且明显的瑕疵时无效”这一原则以外，还必须明确地对无效行政行为的具体情形作出列举规定。借鉴大陆法系各国和地区行政程序法的有关规定，结合我国的行政法治实践，笔者主张在行政程序法中将一些具有特别重大且明显瑕疵的行为纳入无效行政行为的范围。这些具有特别重大且明显瑕疵的无效行政行为应当包括以下几类：
1.无权行政行为。
在许多国家的行政法中，越权是一个极为重要的概念。例如，根据英国法院的判例，越权包括：（1）违反自然公正原则；（2）程序上的越权；（3）实质越权（如超越管辖权、权力滥用等）。一切行政违法（包括无权行为）均适用越权无效原则。[3]法国行政法院判例陆续提出的越权之诉的理由（撤销的理由）有：（1）无权限；（2）形式的缺陷；（3）权力滥用；（4）违反法律。其中，行政机关超越其权限范围以外的活动侵犯其他机关的权限，或者行使根本不可能属于行政机关的权限，称为无权限。[4]在我国，行政诉讼法第54条第2项把超越职权列为与主要证据不足、适用法律法规错误、和违反法定程序相并列的行政违法之一。由于该项规定并未将无权行政行为单独列出，所以在司法实践中，某些无权行政行为（如非主管国家行政机关行使了主管国家行政机关的专有职权）是作为超越职权处理的。因此广义的超越职权包括某些无权行政行为在内。另一方面，法律有时又对超越职权的行为规定了与无权行为同样的后果——无效。[5]
但是，无权行政行为与行政超越职权实为两种不同的行为，它们分别在不同的内涵。根据行政法学，行政行为的合法要件包括主体合格、内容合法、意思表示真实、符合法定形式和程序等。无权行政行为是主体不合格的行为，而行政超越职权则是内容不合法的行为。无权行为的前提是行为主体根本不享有实施某一行政行为的职权，而超越职权的前提是行为主体依法享有实施某一行政行为的相应职权（如税务机关有权进行征税、公安机关有权作出治安管理处罚），有时还依法享有一定的自由裁量权。[6]
因此，无权行政行为通常是明显超越公务管辖权的行为，即行政主体行使了属于其他行政主体甚至其他国家机关的专有职权。具体可以分为两种情形：
（1）行政主体行使了属于其他行政主体的专有职权。为了保证国家行政机关有效地实施行政管理，我国有关行政组织法将国家行政机关按职能平行划分为若干工作部门，并赋予不同的职能部门以相应的职权。这些职能部门只能在各自的主管范围内行使法定的职权，否则便可能侵犯其他职能机关的职权，构成无效。如税务机关吊销一个经常偷漏税款的个体户的营业执照便是一例。
（2）行政主体行使了属于其他国家机关的专有职权。例如，国家行政机关没有法律依据行使了行政强制执行权。因为在我国目前，行政执行的范围是由具体法律、法规列举规定的，所以要行使强制执行权必须有直接的法律依据，否则就只能申请人民法院强制执行。
但是，无权行政行为与越权一样，也有一个前提，即行为主体必须是行政主体。非行政主体进行的“假象行政行为”不是无权行政行为，因为这类行为根本不属于行政行为。[7]
2.违反一事不再理原则作出的行政行为
依行政法学通说，行政行为具有确定力，即行政行为具有不受任意改变（撤销、变更、废止等）的法律效力。它包括形式确定力和实质确定力。行政行为的形式确定力，是指相对人不得任意以诉讼或抗告等方式要求改变已确定的行政行为；行政行为的实质确定力，是指行政主体不得任意改变已确定的行政行为。在日本的行政法学中，往往把实质确定力称为不可变更力，“行政行为的不可变更力，是指有权机关一旦就争讼裁决行为等做出判断，自己便不能依职权撤销、变更该判断的效力。”[8]我国台湾地区学者则把行政行为的实质确定力与一事不再理原则相联系，“实质确定力，对官署言，谓一旦决定之事件，视为就其内容已为最终之决定，官署对于同一事件，不得再为审理变更之效力，学理上称为一事不再理之原则，亦称不可变更力。”[9]即使是有瑕疵的行政行为，也具有实质确定力。坚持行政行为甚至有瑕疵的行政行为的实质确定力，并非是为了保护违法行政，而是为了强调法安性，强调即使纠正违法也必须正当并具有法律依据。[10]由于行政行为具有实质确定力，所以行政主体违反一事不再理原则作出的行政行为一般构成无效。这就是说，在行政行为未经法定程序被撤销或变更的条件下，行政主体针对同一事件作出一个新的行政行为，应当视为前一行政行为继续有效，而后一行政行为无效。
在实践中，行政主体违反一事不再理原则作出的无效行政行为有以下3种情形：
（1）下级行政主体未经法定程序直接否定上级行政主体作出的行政行为。在行政管理中，基于上级行政主体与下级行政主体层级管辖权的划分，上下级行政主体之间不能相互越权，特别是下级行政主体不能越权行使本属上级行政主体的职权。例如，根据土地管理法第45条规定，征用耕地超过35公顷的，由国务院批准。据此，如果省级政府批准征用耕地35公顷以上的，即构成行政越权。这种上下级行政主体之间相互越权的行为，是违法的行政行为，但并不必然构成无效。但是，如果在上级行政主体已经作出行政行为的情况下，下级行政主体又作出一个新的行政行为，后一新的行政行为显然属于无效行政行为。
（2）行政主体针对同一事件作出两个相互矛盾的行政行为。在这种情况下，通常后一行政行为构成无效。但是如果前一行政行为无效，则后一行政行为可能有效。例如，前一行政行为是非法定行政主体作出的无权行政行为，而后一行政行为则是合法的行政行为。[11]有时，针对同一事件作出两个行政行为的也可能是同一行政主体。
（3）行政主体作出的属于一事重罚的行政行为。行政处罚中的一事不再罚原则，是指对同一违法行为（一个违法行为或性质相同的数个违法行为），不得以同一理由再次予以行政处罚。[12]按照这一界定，对于同一种违法行为能否重复进行行政处罚，实践中应区别以下两类不同情况：一是一个行为违反一个法律规范。在这类情况下，违法行为无论如何不应受到两次以上的处罚，特别是不应受到两个以上行政主体的处罚。即使法律规定两个以上行政主体均有权处罚，也应遵循先行管辖的原则，即所谓的“先罚有效，后罚无效”。二是一个行为违反数个法律规范。在此类情况下，不同的主管行政主体可以分别依据不同的法律规范给予行政处罚。但根据过罚相当的原则，这种于法有据的重复处罚也应受到一定的限制。如果一个行政主体已经作了处罚，其他行政主体在处罚时应当充分考虑被处罚人受过处罚的情况，特别是不应给予相同种类的处罚。而在所有处罚种类中，实践中容易重复适用且对被处罚人影响较大的无疑是罚款，所以应当特别强调不能重复罚款。为此，行政处罚法第24条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”对于当事人的同一个违法行为，在一个行政主体已经给予罚款处罚的情况下，如果其他行政主体再次给予罚款处罚，再罚行为构成无效。
3.行政主体违反正当程序原则作出的行政行为
“正当程序”的理念和原则最早产生于英国，一般认为其源于1215年《自由大》第39条的规定：“除依据国法外，任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚。”其实，《自由大》的规定与英国古老的自然公正原则有着更为密切的渊源关系。虽然自然公正原则的具体内容随着情况而不同，在适用上也有很大的灵活性，但它包括两个最基本的程序规则：（一）任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。（二）任何人或团体不能作为自己案件的法官。自然公正原则是最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或除另有特殊情况外，行政机关都要遵守。所以即使法律中没有程序规定，或者没有作出足够的规定，行政机关也不能认为自已不受程序限制，甚至连最基本的公正程序规则都可以不遵守。[13]在美国，“正当法律程序”作为一项宪法原则早已在宪法中确立。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。”上述规定分别适用于联邦政府机关和各州政府机关。宪法上“正当法律程序”的意义就是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见，所以听证是美国公民根据宪法“正当法律程序”所享有的权利，效力高于行政法上所规定的程序规则。行政法上所规定的程序规则，必须符合宪法上的“正当法律程序”的标准。[14]可见，“正当程序”是英美法中程序的最高原则。就“正当程序”的最低标准而言，它要求公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。对于决定者而言，就是履行告知和听证义务。[15]
中国是一个具有成文法传统的国家，因而我们不存在类似于英国普通法中的自然公正原则；中国又是一个具有重实体、轻程序传统的国家，所以我国宪法中也从未像美国一样明确提出“正当法律程序”的要求。但是，在我国正式加入世界贸易组织（WTO）的背景下，WTO规则已经给目前的“法定程序”制度带来巨大的冲击。WTO在很多方面都对行政行为程序的正当性有原则性的规定。例如，TRIPS协议第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应当公平和公正。它们不应不必要地繁琐和费用昂贵，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延。”GATS第6条第4款第（c）项规定：“程序本身不应成为提供服务的限制。”这些规定确立了行政行为公开、公正的程序原则和程序不应成为当事人义务规范的原则。另外，GATS第3条第1款规定：“除非在紧急情况下，各成员国应迅速并最迟在其生效之时，公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施。一成员国为签字方的涉及或影响服务贸易的国际协定也应予公布。”第2至5款也对行政行为的透明度作了规定，而行政行为透明度是行政行为公开原则的一项基本要求。WTO对行政行为程序的规定，体现了“正当程序”的原则，它与英美法中“正当程序”的理念和原则是一致的。
由于正当程序原则体现了“最低程度的公正”，是对行政行为最低限度的基本要求，因此如果行政主体作出行政行为时违背这一原则，完全可以将其作为重大而且明显的违法而视为无效行政行为。对此，行政处罚法中已有明确规定。该法第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第41条进一步规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”行政处罚法第41条中的“行政处罚不能成立”并非行政处罚事实上没有成立，而是指行政处罚因严重违反法定程序和正当程序因而在法律上视为不成立，其实质是自始无效。[16]
4.行政主体作出的内容或形式上有特别重大且明显瑕疵的其他行政行为
行政主体作出的在内容上有特别重大且明显瑕疵而构成无效的行政行为主要包括：（1）行政行为的内容直接违反刑法。内容直接违反刑法的行政行为不仅违法重大和明显，而且如果相对人服从该行政行为，其行为必然构成犯罪，从而使相对人有遭受刑事处罚的危险，所以这样的行政行为根本不符合法治国家保障人民权利的本意，理应视为无效。（2）行政行为的内容根本不可能。即行政行为的内容在事实上不可能得到执行，如对死者颁发营业执照、撤销已经不存在的建房许可、对无纳税义务人决定免税等。
行政主体作出的在形式上有特别重大且明显瑕疵而构成无效的行政行为主要包括：（1）依法应当采用书面形式而未采用书面形式或者书面形式上欠缺重大要素。例如，行政许可法第39条规定：“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；（二）资格证、资质证或者其他合格证书；（三）行政机关的批准文件或者证明文件；（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。”据此，如果行政机关仅仅口头作出行政许可决定，或者虽然颁发了行政许可证件，但行政许可证件未加盖行政机关印章，应当构成无效。（2）严重违反法定程序。例如，依法属于依申请的行政行为，行政主体未经相对人申请而主动作出行政行为，这种行政主体将自身意志强加于相对人的行为，也是严重和明显的违法行政行为，应当视为无效。当然，并非所有未经申请的依申请行政行为都不具有法律效力，未经申请的依申请行政行为经补正仍可具有法律效力。[17]
二、无效行政行为的法律后果
法律规定无效行政行为的后果至少应当包括以下两个方面：
1.相对人对无效行政行为的抵抗
法律意义上的抵抗权可以分为两个层面：一是宪法上的抵抗权，即公民对某种危害宪法秩序的权力行为，在必要时可予以抵抗的权利。宪法意义上的抵抗权可以被看作是对政治意义上抵抗权概念制度化的努力。二是行政法上的抵抗权，即个体对基于公权力而作出的行政决定所设置之义务进行抵制和不服的行为。[18]如果说宪法上的公民抵抗权还只是停留在抽象的、空泛的宪法规定上，那么行政法上的相对人抵抗权在许多国家已经通过建立无效行政行为制度进行了充分的实践。“行政行为无效的法律制度，实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵制国家行政管理的权利。”[19]
在中国，已有学者正式提出相对人对于无效行政行为应当享有抵抗权这一命题。[20]但在制度设计层面，许多理论和实际问题尚待解决。
（1）关于抵抗的方式。行政法学者普遍接受拒绝说，即认为相对人对于无效行政行为有权拒绝或不予执行。[21]从行为方式看，拒绝权通常以不作为的形式体现，即相对人只要依法对行政主体采取消极、不予配合的态度（如保持沉默、用言词拒绝等）即可。[22]抵抗权是相对人的一种不作为权利而非作为权利。[23]即使是行政机关行使强制性权力，无论其是否滥用，一般也不应该倡导行政相对人以自己微弱的力量或者以社区的传统家族、宗族、群体力量来对抗行政权力。所以，它应当是一种“温和的抵抗权”。[24]在许多规范性文件中，也有关于相对人“有权拒绝”的明确规定。
然而，无效行政行为理论与一般法上的正当防卫理论有着明显的渊源关系，通过确立相对人抵抗权建立的无效行政行为制度是一般法上正当防卫制度在行政法上的具体运用。刑法第20条和民法通则第128条分别规定了刑法上的正当防卫制度和民法上的正当防卫制度，而且上述法律并没有明确排除公民对违法的执行职务行为予以正当防卫的可能性。所以笔者认为，一般法上的正当防卫原则上也应当可以适用于行政领域。当然，由于行政行为的特殊性，一般法上的正当防卫制度在适用于行政领域时应当受到更为严格的限制，它一般只能适用于行政主体强制执行违法严重和明显的无效行政行为且伴有严重暴力的场合。相对人在实施正当防卫时应当尽量避免采用暴力方式，而采取劝阻、警告、逃脱等较为温和的方式；确有必要采用暴力时也应严格控制损害程度，原则上不应等于或大于无效行政行为可能造成的损害。所以，对无效行政行为的拒绝和防卫，是实现相对人抵抗权的两种基本方式。
（2）关于抵抗权的性质。有学者主张，相对人对无效行政行为的抵抗既是一种权利也是一种义务，认为如果行政行为具有特别重大的违法情形，执行后将给人民生命财产造成重大的无法挽回的损失，相对人就“可以而且应该将之视为一个无效行政行为，不予执行”。[25]个别学者之所以不赞成相对人对无效行政行为有抵抗权，也正是出于对相对人因没有抵抗无效行政行为而可能导致法律责任的担心，认为在将无效行政行为的辨认权和抗拒权赋予相对人的同时，也会将责任转移给相对人。[26]笔者认为，建立无效行政行为制度的目的在于为重大明显违法行政行为的相对人提供更多的权利救济手段，而不是增加相对人的义务和责任。所以，在通常情况下，对无效行政行为的抵抗是相对人的一种权利，而非义务。即当面对一个无效行政行为时，相对人基于其自身利益的考虑，一般有权选择执行还是不执行。但是，当行政行为的内容直接违反刑法，则相对人有义务不予执行。因为内容直接违反刑法的行政行为不仅违法重大和明显，而且如果相对人执行该行政行为，其行为必然触犯刑法。即执行这样的行政行为势必使相对人处于遵守了行政行为，却构成了犯罪的矛盾境地。此时，相对人违反刑法的犯罪行为，不能因执行行政行为而免除刑事责任。
2.有权机关对无效行政行为的确认
当相对人对无效行政行为与一般违法行政行为进行区分时，其判断标准主要是该行政行为是否存在重大、明显违法。但是，重大、明显违法标准本身存在极大的弹性。虽然笔者主张在法律上对无效行政行为作出明确的列举规定，但仍不可避免由于认识上存在的差异，不同的人对无效行政行为的判断也会出现偏差。如果有权机关不予认同，相对人就可能失去对一般违法行为寻求救济的权利。“当事人对无效行政行为不需要采取任何行动；他不用理睬即可。实践中这种做法却带有相当风险，因为无法保证以后所有的行政机关和行政法院也会这样认为。公民在两可情况下因而有相当的利害关系，必须看到无效性应具有约束力地被确定下来。……区分无效与可撤销（简单违法的）行政行为时，必须从法律的稳定性和法律的纯洁性出发，并注意不能过分苛求当事人自己来反对违法的行政行为。可撤废性构成一般原则，无效只属于例外。”[27]“如果关系人自己认为行政行为无效，须冒一定的风险。行政机关很有可能不接受公民的意见而执行（违法、可撤销但有效的）行政行为；而且，确认行政行为无效的请求也可能一无所获。公民在法定期限内要求撤销行政行为，才是明智之举。”[28]因此，相对人对无效行政行为的判断是否正确，其抵抗行为是否合法，最终还需得到有权机关的确认。
笔者认为，有权机关对无效行政行为的确认，可通过以下两种方式进行：
（1）行政主体依职权或依申请进行确认。有权确认的行政主体既可以是原行政主体，也可以是依法具有层级监督权的上级行政主体。如果是依申请进行的确认，申请人既可以是无效行政行为的直接相对人，也可以是与无效行政行为有法律上利害关系的第三人。
（2）法院在诉讼中确认无效。对于无效行政行为，法院既可以在普通的民事诉讼和刑事诉讼中确认其无效，也可以在行政诉讼中确认其无效。对此，我国法院已有大量实践，最高人民法院在司法解释中也已作了某些规定。但在此基础上尚需要建立独立的确认无效诉讼制度。
3.无效行政行为的国家赔偿责任
虽然无效行政行为在性质上属于形式行政行为，但笔者认为当其侵犯相对人合法权益并造成损害，仍然应当由国家承担赔偿责任。理由如下：
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第5条规定，对于行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为造成的损害，国家不承担赔偿责任。据此，国家赔偿法对于行政机关工作人员执行职务行为与个人行为的划分，采用的是客观标准，即只要是行政机关工作人员与行使职权有关的行为，均由国家承担赔偿责任。所以，根据国家赔偿法规定，应当承担行政赔偿责任的行为既包括行政行为，也包括非行政行为。对于非行政行为，最高人民法院1997年4月29日的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条已明确解释为“与行政机关及其工作人员行使职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反法定职责的行为。”笔者认为，无效行政行为是介于行政行为与非行政行为之间的一类非常特殊的行为。一方面，它本质上并非行政行为，而是民事侵权甚至刑事犯罪行为；另一方面，它又具有行政行为的形式，并且与行使行政职权有关。之所以要建立无效行政行为制度，主要是为重大明显违法的相对人提供更多的权利救济手段。因此，对于无效行政行为造成的损害，完全可以而且应当将其纳入国家赔偿的范围。这样做既能充分保护受害人的权利，也不违反国家赔偿法的规定，因而具有必要性和可行性。
三、确认无效诉讼制度
确认无效诉讼，是指行政相对人主张行政行为自始无效，请求法院以判决加以确认的诉讼。在大陆法系国家和地区，之所以把无效行政行为与可撤销行政行为相分离，主要是基于两者在诉讼程序上的差异。因为无效行政行为不受争讼时效的限制，相对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而可撤销行政行为受法定时效制度的约束，相对人必须在法定期限内请求救济。对于无效行政行为，相对人既可以提起行政诉讼，也可以提起一般诉讼，即任何法院在任何诉讼中都有权确认无效；而对于可撤销行政行为，相对人只能通过撤销诉讼请求救济，普通法院无权审查并予以撤销。
在中国，虽然《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外，增设了确认无效这一判决形式，但它并没有规定确认无效的特别诉讼程序。然而，“虽然无效性属于实体法范畴，但其根本意义首先表现在程序法方面。”[29]无效行政行为的实践，必须得到程序法的支撑。如果没有特别的诉讼程序，无效行政行为的法律规定在实践中将成为一纸空文。要使确认无效判决真正具有其独立存在的价值，必须在诉讼程序上与一般的行政诉讼相分离。笔者认为，确认无效诉讼的特别程序应当包括以下内容：
1.确认无效诉讼不受期限的限制。因为无效行政行为属于自始、当然、确定无效。这就意味着，无效行政行为从作出时就不具有任何法律效力，作出无效行政行为的机关或其他有权机关得随时宣告或确认其无效，相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效；无论相对人是否主张无效，法院或其他有权机关是否确认无效，无效行政行为均属无效，任何人可以忽视其存在而不予尊重和执行；无效行政行为的内容绝对不可能被法律所承认，它不仅从一开始就无效，而且不因事后的追认、转换等补救或时间经过而变为有效。
2.确认无效诉讼应以行政确认程序为前置条件。对于无效行政行为，作出无效行政行为的原行政主体及其上级行政主体有权依职权或依申请确认其无效。如果原行政主体或上级行政主体已经依职权确认无效，说明关于行政行为是否无效的争议已经得以解决。此时确认无效诉讼自然没有存在的前提和必要。故为防止滥用确认无效诉讼，可规定相对人在提起确认无效诉讼前，必须先向原行政主体或上级行政主体请求确认无效。如果原行政主体或上级行政主体确认行政行为为有效或在法定期限内未予答复，则可向法院提起确认无效诉讼。
3.在确认无效诉讼中相对人负有举证责任。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《行政诉讼若干问题解释》第26条进一步规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第1条又规定：“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定，被告对作出的具体行政行为承担举证责任，应当在收到状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”很显然，在行政诉讼中，如果被告不提供作出具体行政行为的证据或者提供的证据不能证明具体行政行为合法，法院只能认定该具体行政行为违法而予以撤销或确认其违法，而不能认定该具体行政行为有重大且明显的违法而确认其无效。所以如果相对人向法院提起确认无效诉讼，在行政诉讼中只能由原告对行政行为无效承担举证责任。这不仅是必要的，而且也是完全可行的。因为在行政诉讼中，法院的调查取证权受到非常严格的限制，[30]期望通过法院的调查取证进而认定行政行为无效是不可能的。另一方面，由于无效行政行为系具有重大和明显违法情形的行政行为，对普通相对人来说是容易识别的，原告并不存在举证上的困难。因此从举证责任的分配来看，由原告来证明行政行为无效也是合理和可行的。
关于确认无效诉讼与撤销诉讼的关系，有两种模式可供我们选择：一是德国模式，即把确认无效诉讼和撤销诉讼视为适用于不同对象的完全并列的两种诉讼类型。在德国，被诉行政行为无效的，公民仍然可以提起撤销之诉，也就是说，行政行为是违法还是无效不影响的适法性。因为违法的——可撤销的与违法的——无效的之间的界限在具体案件中很可能是模糊的，因此选择适当诉讼种类的风险不由原告承担。在适法提起的撤销之诉中，查明行政行为无效的，作出确认判决。此时撤销诉讼就转变为确认诉讼。[31]在台湾地区，如果“行政法院”认为原告请求撤销的对象为无效行政处分，可要求原告变更诉讼请求，将撤销诉讼转换为确认诉讼。如果原告不愿变更，则原告之诉因欠缺诉讼对象之诉讼要件，应以裁定驳回。[32]二是日本模式，即把确认无效诉讼看成撤销诉讼的补充诉讼类型。因为在日本，无效确认诉讼可以说是“乘坐定期公共汽车”而晚了点的撤销诉讼。所以作为在诉讼上的体现方法，二者以各种方式相互关联：（1）即使在撤销诉讼中主张了属于无效原因的瑕疵，只要作为撤销诉讼来审理也足够了；（2）在期间内提起了无效确认诉讼的情况下，作为撤销诉讼来处理；（3）在无效确认诉讼中主张了不过是撤销原因而已的瑕疵时，请求将被驳回。[33]
如果仅仅从理论出发，确认无效诉讼确实填补了一个漏洞：自始无效的行政行为是没有效力的，所以本来就不可能通过某一形成之诉予以撤销，因为根本就不存在有待形成的东西。[34]但是，建立无效行政行为制度的主要目的在于为相对人提供足够的救济，所以确认无效诉讼的存在价值主要体现在诉讼之前期限的延长和救济途径的选择上。因此确认无效诉讼制度的建立应当着眼于这样一个问题，即相对人对于本来应该在期间内提起撤销诉讼而没有提起的情况下，是否开拓救济途径、承认给予其特别救济。而在诉讼阶段，即使是对于无效行政行为，通过撤销诉讼来处理，不仅同样可以排除行政行为的效果，而且可以减轻原告的举证责任以及法院出现错误确认的风险。所以，如果相对人在期限内提起行政诉讼，法院通常可以甚至应当作为撤销诉讼来处理。只有当原告明确提出确认无效的诉讼请求时，确认是否无效才成为必要。
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[1]这是目前许多学者和法官的理解，即对于“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”、“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当作出确认违法判决；对于“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”，法院应当作出确认无效的判决。参见江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第139页；甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第162-165页；张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第247-249页。
[2]参见林纪东著：《行政法新论》，台湾五南图书出版有限公司1985年改订27版，第244-245页。
[3]参见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版。，第151-176页。
[4]参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第658-671页。
[5]例如，《中华人民共和国土地管理法》第68条规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效。对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”《中华人民共和国海域使用管理法》第43条和《中华人民共和国草原法》第63条也有类似规定。
[6]参见金伟峰：《无权行政行为初探》，载《法学杂志》1994年第2期。
[7]参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第492页。
[8]杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第379页。
[9]林纪东著：《行政法新论》，台湾五南图书出版有限公司1985年改订27版，第237页。
[10]参见叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第110页。
[11]对于因某一违法行政行为的作成而权限遭受侵害的真正权责机关，即被越权的行政机关，违法行政行为对其没有任何效力可言，非主管机关作出的行政行为不能拘束主管机关。参见应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第353页。
[12]参见金伟峰：《一事不再罚原则新探——兼谈行政处罚法有关规定的适用》，载《行政法学研究》1997年第4期。
[13]参见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。
[14]参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第382-383页。
[15]参见孙笑侠著：《法的现象与观念》，山东人民出版社2001年版，第153-154页
[16]从理论上说，行政行为是否成立是一个事实判断问题，其着眼点在于判定行政行为在客观上是否形成或存在；而所谓“行政行为依法不成立”则是法律在对行政行为是否客观存在这一事实判断的基础上进行第二次判断，即价值判断。
[17]参见叶必丰著：《应申请行政行为判解》，武汉大学出版社2000年版，第163-170页。
[18]参见王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，载《法学》2001年第10期。
[19]于安编著：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第127页。
[20]参见王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，载《法学》2001年第10期。
[21]参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第133页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第159页。
[22]参见戚建刚、关保英：《公民拒绝权若干问题探析》，载《法商研究》2000年第4期。
[23]参见柳砚涛、刘宏渭：《论无效行政行为防卫权及其矫正机制》，载《行政法学研究》2003年第2期。
[24]参见沈岿：《法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践之探索》，载《中外法学》2001年第4期。
[25]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第159页。
[26]参见叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第81-82页。
[27][德]平特纳著：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第137页。
[28][德]毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第254页。
[29][德]毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第253页。
[30]《行政诉讼若干问题解释》第29条规定：“有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：（一）原告或者第三人及其诉讼人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；（二）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条规定：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关有及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。”第23条规定：“原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（一）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人稳私的证据材料；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”
[31]参见[德]毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第254页。
[32]参见陈计男著：《行政诉讼法释论》，台湾三民书局2000年初版，第185页。
第4篇：行政体制论文范文
［关键词］ 职业资格； 许可 ； 公正
中华人民共和国行政许可法自从2004年颁布实施以来已有4年多时间。行政许可法的颁布施行，对保护公民、法人或其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，改变行政管理方式，从根本上促进政府职能转变，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都起到了重要的推动作用。但是在行政许可过程中仍然存在着许多突出的问题，例如“行政许可乱收费问题、行政许可执法人员业务素质低问题、行政许可程序繁琐问题、行政许可实施主体不合法问题”等等，但是行政相对人反映最为强烈的莫过于行政许可过程中的公正性问题。本文仅就国家职业资格行政许可中存在的这一问题择要论述。
一、公正和行政公正简论
正义是人类社会至高无上的标准，公正则是法律的最高价值。美国著名哲学家罗尔斯曾指出，公正是“社会制度的首要价值，正像真理［作者简介］马志清（1970—），男，江苏徐州人，讲师，硕士，研究方向：劳动和社会保障。
是思想体系的首要价值一样。”①公正意味着每个人在同等情况下应得到同等对待。一般来说，公正意味着维护正义和中立，防止徇私舞弊，其核心是无私和中立。??行政公正指行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人，具体包括实体公正、程序公正和形象公正等诸多方面。促进行政公正不仅是依法行政和依法治国的要求，而且是科学发展观核心以人为本的要求，也是建立现代和谐社会的要求，更是国家工作人员要全心全意为人民服务的宗旨要求。
二、国家职业资格行政许可中不公正现象的显性与隐性表现
（一） 显性表现
1、对行政相对人的申报资格审查，适用的标准不统一。国家职业资格共分五个等级，即初级、中级、高级、技师、高级技师，每个等级都有相应的申报资格条件，涉及到年龄、学历、工作经历、技能水平、工作成果等参考因素。这些标准条件的设定和适用不仅在不同地区存在很大差异，而且在同一个地区也存在很大差异，甚至在同一个政府认证机构对不同行政相对人适用不同的标准。例如职业院校的本科毕业生在A地可以直接申报高级，在B地则不能。
2、对行政相对人认证适用的技术标准不统一。主要表现在三个方面：一是职业标准不统一。国家职业标准是在职业分类的基础上，根据职业（工种）的活动内容，对从业人员工作能力水平的规范性要求。它是从业人员从事职业活动，接受职业教育培训和职业技能鉴定以及用人单位录用、使用人员的基本依据。为了统一认证质量和认证标准，国家职业标准由人力资源和社会保障部统一制定并定期公布。但是在对行政相对人具体认证过程中，各地执行国家职业标准的情况千差万别：有的地区严格按国家标准实施认证；有的只采用其中的一个或几个模块；还有的则完全拒绝执行擅自制定本地区标准。二是认证设备实施的技术标准不统一。对行政相对人进行职业能力认证，需要利用一系列的相关设备和实施以及检测仪器，创设和谐的技术环境，但是，在具体职业能力认证实践中不同行政相对人所处的技术环境是不同的。三是考评人员的技术水准不统一。职业能力认证既是一项客观性比较强的工作，同时也具有一定的主观性，考评人员的技术水准对认证结果的认定具有较大的影响。从目前职业能力认证考评人员队伍的总体情况来看，考评人员的素质参差不齐，相同职业的考评人员之间，其专业能力水平和认证能力水平具有较大差异。
3、行政相对人获取国家职业资格证书的期限不统一。就申报相同职业和相同等级的行政相对人而言，有的从报名到获取职业资格证书只需一周时间；而有的则必须经过两个多月甚至更长时间。
4、执行职业资格许可的行政主体不统一，行政相对人须获得多头许可。目前在职业资格行政许可中，除了劳动保障部门颁发的职业资格证书外，其它行业和部门还设置了种种从业资格证书。例如安全生产监督部门颁发的特种作业操作证、交通部门颁发的运输从业资格证、外经部门颁发的商务师、公安部门颁发的驾驶证等等。这些证书尽管名称不同，获取途径不同，但是在性质和功能上是一样的，都是要求行政相对人在从事某种职业前必须具备一定的职业能力，否则不能上岗。因此，为了顺利就业，一个行政相对人有时不得不考取多个相同职业类别的资格证书。例如一个行政相对人要从事电工职业，就必须同时取得劳动和社会保障、安全生产监督管理、供电三个部门的许可，分别取得相应职业资格证书、特种作业资格证书和进网作业证三个证书方能上岗。
5、处理职业资格行政许可争议的有效机制还没有建立起来。行政公正一个重要的要求是设立完善的行政争议处理机制。职业资格许可是一项政策性和技术性都比较强的行政行为，当当事人双方发生争议时，在行政听证、仲裁、行政复议等事关维护行政相对人申辩权和控诉权的救济程序必然有特殊的要求。但是当前这些相关的法律机制还没有正式建立，职业资格许可行政相对人的申辩权和控诉权没能得到充分有效的维护。
（二）隐性表现
人情关系和权钱交易在我国的行政管理和行政执法活动中一直是影响依法行政、公正行政的两个难以治愈的隐形恶性肿瘤。在国家职业资格行政许可中，这种现象也同样不可避免，少部分行政相对人凭人情或凭金钱通关，不经认证程序或仅仅走走形式就可获取国家职业资格证书，特别在某些边远的县（市）区，这类问题表现得更加突出。这两种不公正现象尽管是隐性的，但是引致的后果是极为严重的。
在国家职业资格行政许可中，上述种种不公正现象的产生并不是偶然的，而是有着深刻的政治经济和法律等多方面的根源。但是笔者认为，国家职业资格证书制度立法层次低、立法不完善、执法不严等法律方面的因素是最为根本的原因，也是最迫切需要解决的问题。
三、国家职业资格行政许可不公正引致的表层和深层问题
（一） 表层问题
1、引致用人单位对员工职业能力评价的不公正和待遇的不公正。由于职业资格行政许可中不公正因素的存在，导致职业资格证书对行政相对人职业技能水平的证明能力下降，职业资格证书的权威性降低，职业资格证书的等级水平不能客观地反映出员工的实际技能水平。因此用人单位凭职业资格证书很难对员工的职业技能水平作出客观公正的评价，从而在员工的待遇上也会出现不公正。
2、引致就业的不公正。职业资格证书是就业的通行证，对于国家规定的就业准入职业，从业人员必须持证上岗，由于职业资格行政许可中不公正因素的存在，就可能出现在就业准入职业岗位上职业能力弱者排挤掉职业能力强者的不公正现象。转贴于
（二）深层问题
1、为国家和人民的生命财产安全带来隐患。国家实行就业准入的职业都是涉及国家和人民生命财产安全的职业，这些职业对从业人员的职业技能水平都有较高的要求。由于职业资格行政许可中的不公正因素的存在，就可能导致职业技能不合格的从业人员进入这些职业，从而为国家和人民的生产生活及消费带来较大的安全隐患，给国家和人民带来不应有的损失。
2、影响社会稳定和社会和谐。对行政相对人职业能力评价的不公正及至就业和待遇的不公正，或者在面对不公正时不能很顺利地得到社会救济，那么行政相对人就会产生对社会的不满情绪，影响社会稳定和社会和谐。
3、浪费社会资源，增加行政管理成本。由于职业资格行政许可的行政主体不统一，行政相对人重复持证，不仅加重了行政相对人的经济负担，增加了行政相对人的能耗，而且增加了职业技能鉴定成本和行政管理成本。
四、加强和完善法律机制，促进国家职业资格行政许可公正
促进国家职业资格行政许可公正最根本的途径是加强法律机制建设，完善国家职业资格立法，推进依法行政。
（一）要加强职业资格实体立法，尽快出台专门的职业资格行政法规或法律，促进职业资格许可实体公正。我国实行国家职业资格证书制度已经有10多年时间，但是直至目前国家还没有出台一部具体的法律或行政法规来规范职业资格行政许可行为。在《劳动法》、《职业教育法》、《就业促进法》中，职业资格证书制度只是作为原则性条款出现，而对执行职业资格许可的行政主体及行政相对人的权力（利）、义务；职业资格许可范围；职业资格认证指导机构和职业资格认证机构的法律性质、法律地位、具体职能职责、核准登记条件、职业资格证书的法律效力等关于职业资格许可的诸多实体方面都缺乏具体的法律规范。现在用于指导和规范劳动和社会保障部门执行职业资格行政许可的规范性文件是1993年印发的《职业技能鉴定规定》（劳部发［1993］134号）、1994年颁发的《职业资格证书规定》（劳部发［1994］98号）和2000年7月1日颁发的《招用技术工种从业人员规定》（部长令第6号）。这三部规范性文件不仅内容笼统、立法层次低（层次最高的也只是部门规章），而且已经和市场经济发展及依法行政的迫切需要不相适应，因此亟须提高职业资格立法层次，出台一部系统的职业资格行政法规或法律，以规范职业资格行政许可行为。
（二）要加强相关程序立法，进一步规范职业资格认证程序，促进程序公正。为加强职业资格认证程序管理，原劳动部及劳动和社会保障部先后印发了《职业技能鉴定工作规则》（劳培司字［1996］58号）、《职业技能鉴定考评人员管理工作规程（试行）》（劳社培就司函［2003］117号）、《职业技能鉴定质量督导工作规程》（劳社培就司函［2003］126号），对规范职业资格认证程序，促进职业资格许可公正发挥了一定作用，但由于它们只是一般的业务指导性文件，不是规范性的法律文件，不具备法律的强制性功能，因此被执行和遵守的力度较小，取得的实效不大。同时，职业资格认证程序涉及的影响公正问题的因素很多，需要重点规范的方面也很多，例如国家职业标准的执行问题、职业资格认证的相关技术设备设施标准问题、职业资格认证的安全保障问题、职业资格的行政许可期限问题、职业资格证书的补发和年审程序问题等等，至今还没有颁布相关的规范性文件加以规范。因此执行国家职业资格行政许可的主体在程序上自由裁量的空间比较大，为其专断和滥用行政权力留下了可乘之机，也为行政不公正创造了机会和条件。
（三）建立和完善国家职业资格行政许可相对人的救济制度。建立专门的国家职业资格行政许可听证制度、行政许可仲裁程序制度和行政许可复议程序制度，切实维护国家职业资格行政许可相对人的申诉权和控辩权。
（四）要强化职业资格认证工作人员队伍的职业道德意识及服务意识，促进形象公正。工作人员的工作作风和服务态度，不仅影响着工作人员自身的形象，而且直接影响着行政是否公正。因此必须加强职业资格行政许可工作人员的服务意识和宗旨意识，促进形象公正。
（五）对职业资格行政许可扎口管理。建议由新组建的人力资源和社会保障部门统一执行，这不仅可以有效地促进职业资格行政许可公正，而且还可以节约大量的相关社会资源，方便职业资格管理，推进依法治国。
第5篇：行政体制论文范文
「关键词行政程序立法
一、引言
行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样，主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称，而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件，通常不被认为已经制定了行政程序法。
制定行政程序法，是上世纪初以来世界许多国家越来越普遍的立法现象。20世纪初，西欧一些国家首先制定行政程序法；20世纪中期，美国制定了联邦行政程序法，对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响；特别是20世纪后期，更多的国家制定了行政程序法。[①]
行政程序法的兴起和发展在人类政治文明、制度文明进步史上的意义非同寻常。从对国家权力进行约束的意义上讲，人类政治文明、制度文明的进步表现为三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出现。在这次浪潮中，法律并不对国家权力的来源进行约束，而且法律本身充满着不平等，但法律的出现毕竟意味着国家权力运行方式的确定化、有序化，对国家权力有了源自它本身的适当约束。第二次浪潮是现代宪法的出现。在这次浪潮中，法律实现了对国家权力来源的约束，一切不合法的国家权力不被法律所承认，为建立平等公正的法治扫除了政治障碍，奠定了制度基础，对国家权力有了根本性的约束。第三次浪潮就是行政程序法的出现。这一次浪潮不满足于对国家权力的总体约束，而是进一步对国家权力的行使过程（主要是行政过程）进行具体的约束。毫无疑问，第三次浪潮要以第二次浪潮为前提，否则就不可能出现第三次浪潮，但它并不从属于第二次浪潮，而是有其独立的不容忽视的历史地位。行政程序法所构建的是国家权力行使过程中全方位的民主化和法治化，因而它是适应当代政治、经济、社会生活的必然的法律现象，这已为相关的学界所公认。[②]
早在上世纪80年代后期我国起草行政诉讼法的过程中，就有过起草我国行政程序法的设想和建议。最近十几年，对于我国是否应当尽早制定行政程序法的问题进行了许多讨论。有的专家学者主张先分散地制定各类行政行为的程序法，待条件成熟后再制定统一的行政程序法，也有的主张尽快制定统一的行政程序法。现在，人们更加普遍认识到，我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件，我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求，社会生活中发生的许多问题都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天，摆在我们面前的任务，已经不是探索“要不要”制定、“什么时候”制定行政程序法，而是“怎样”制定行政程序法。
制定行政程序法涉及几个基本问题，一是对我国行政程序法的各个立法目的之间的关系要有一个明确的界定，处理好保障公民程序性权利与提高行政效率之间的关系；二是对我国行政程序法的结构要有一个基本的考虑，处理好行政程序法与各类行政行为的程序性规定之间的关系；三是对行政程序法律关系主体的规定要有一个适当的原则，处理好行政程序法与行政组织法的关系，既要避免把行政组织法的内容规定到行政程序法中来，也要避免以内部程序为理由妨碍公民程序性权利的实现；四是对行政程序法中的实体性规定要有一个正确的认识，使实体法与程序法互相依托、融为一体；五是对行政程序法与行政复议法、行政诉讼法之间的关系要有一个合理的把握，使三种程序法形成有机的衔接。这几个基本问题对于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在对这些基本问题谈一些初步的看法。
二、保障权利与提高效率并重及其体现方式
法律的立法目的常常不是单一的，许多法律都有两个甚至多个立法目的。如果各个立法目的之间存在抵触的可能性，就需要明确界定它们之间的关系，这被称为法律的“目标模式”。确定法律的目标模式非常重要，它决定着一部法律的主要制度安排，并且影响着这部法律每一项具体的制度安排。所以，把目标模式称为某部法律的“灵魂”，并不过分。
行政程序法主要有两个立法目的，一是保障公民程序性权利；二是提高行政效率。[③]这两个立法目的存在着互相抵触的可能性，保障公民的程序性权利，可能影响行政效率，为了提高行政效率，公民的程序性权利就要在一定情况下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也会影响对公民程序性权利，为保障公民的程序性权利，行政效率也要作一定的“牺牲”。“克制”也好，“牺牲”也好，都不能没有限制，要有一定的度，因此，对行政程序法的两个立法目的之间的关系需要加以明确，确定行政程序法的“目标模式”。根据对各国行政程序法的研究，行政程序法主要有两种立法模式，一种是“权利模式”，侧重保障公民的程序性权利；另一种是“效率模式”，侧重提高行政效率。
近几年，我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究，得到比较广泛认同的主张是，我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”，也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”，应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。[④]
这里要讨论的问题是，在制定行政程序法时怎样体现这个模式，这个问题至今还未有深入研究。
一般地分析，在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法，第一个办法，把目标模式同立法目的写在同一个条文中，用以表明各个立法目的之间的关系；第二个办法，把目标模式作为一项基本原则，与法律的其他基本原则规定在一起，用以指导这部法律的实施；第三个办法，在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。
用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先，目标模式在性质上不是立法目的，而是对各个立法目的之间关系的确定，因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次，目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则，因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定，而不是关于立法目的之间关系的原则性规定，因而目标模式也不能当作基本原则来规定。再者，采用前两个办法还可能引起实施过程中的问题。设想在行政程序法的立法目的或基本原则中列条规定“保障公民权利与提高行政效率具有同等重要的意义”，如果在具体的制度设计中不对权利与效率的冲突作出具体的规定，就等于把这种冲突交给法律的实施者去解决，成为立法的“遗留问题”；如果在具体的制度设计中对权利与效率的冲突作出具
体规定，又会因为同时存在着原则性规定而给法律实施者提供用原则性规定否定具体规定的可能性，反而给法律的实施造成不必要的混乱。
所以，在制定行政程序法时，应当采用第三个办法，就是把“权利与效率并重”作为立法者的指导思想，在设计具体制度时逐个地解决权利与效率之间可能发生的冲突，这样才能使“权利效率并重模式”落到实处。也就是说，目标模式应当是立法者经过深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者对立法目的之间关系的处理原则；它也不是法律的基本原则，而是立法者处理各项原则之间关系的基本思路。因此，目标模式应当体现在每一项制度设计中，而不是把它直接以条文方式写出来。
至此，我们还应当作进一步思考：在设计行政程序法的每一项制度时，应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”？具体的说，可通过以下方式：
第一，通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”，就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证，可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度，这样，可以用正式听证保障公民的程序性权利，也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达，可以设计直接送达、邮递送达和公告送达；可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说，各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式，既为保障公民权利提供途径，也为提高行政效率创造条件。
第二，通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化，一是指各种程序制度本身的规定要具体，二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是，如果关于程序制度适用的规定不具体，那么程序制度的多样化就会形同虚设。在正式程序和简易程序并存的情况下，要具体规定在何种情况下适用正式程序，何种情况下适用简易程序，这样有利于避免行政机关不适当地选择简易程序，以保障公民的程序性权利；同时也有利于避免公民不适当地要求行政机关适用正式程序，以提高行政效率。
第三，通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化，就是使程序制度层层递进、环环相扣，前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础，后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况，在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率，而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利；或者倒过来，在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利，而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率，从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。
可以相信，用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”，可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。
三、行政行为的多样性与行政程序法的总分式结构
行政程序法与诉讼法一样，都是程序性法律。程序具有“时间性”这一基本特征，它对程序性法律的结构产生重要影响，使程序性法律在结构上基本按照“时间流程”安排各项程序制度，形成以时间为主线的“线性结构”。刑事诉讼法和民事诉讼法都是这样。行政程序法作为程序性法律，在结构上也应当考虑到程序的时间性，也应当采用这种“线性结构”。但是，行政程序法与诉讼法又有不同之处。诉讼法通常只规定某一种诉讼行为的程序，比如刑事诉讼法只规定刑事诉讼行为的程序，民事诉讼法只规定民事诉讼行为的程序，而不把各种诉讼程序规定在同一部诉讼法中。这样，诉讼法在结构上不需要考虑两种以上诉讼行为程序之间的关系。行政程序法则不同，它把各种行政行为的程序规定在同一部法律中，包括行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各种行政行为的程序制度。这样，行政程序法在结构上就不能只考虑程序的时间性，还要考虑各种行政行为之间的关系。这是制定我国行政程序法在结构上必然要遇到的一个重要问题。
据上所述，行政程序法的结构大致有三种选择：第一，并列式-按照行政行为的类别确定行政程序法的基本结构。整个行政程序法分为若干部分，每一部分为一种行政行为的程序，各个部分内部采用线性结构，但整个行政程序法不是线性结构，而是并列结构。这种结构的特征是以行政行为的类别为结构基础，程序的时间性从属于行政行为的类别。第二，总括式-打破行政行为的类别界线，按照行政程序的时间性确定行政程序法的基本结构。这种结构与诉讼法的结构十分相似，其特征是以程序的时间性为结构基础，行政行为的类别从属于行政程序的时间流程。第三，总分式-行政程序法分成两大部分，上半部分采取总括式，下半部分采取并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式，既作通则性规定，也作分则性规定，能统则统，不能统则分。我国行政程序法应当采用哪一种结构方式，下面作一些更为深入的分析。
第一，并列式结构不可取。这种结构使行政程序法像一部各类行政行为程序法的“汇编”，由于各类行政行为的程序有许多共性，因而这种结构使许多程序制度在同一部法律中大量重复，整个法律冗长、拖沓。表面上看，这种结构似乎有一个优点，就是各类行政行为的程序自成一体，方便法律的实施。但这个优点完全可能被法律的冗长、拖沓抵销掉。所以，世界各国行政程序法基本上都不采取这种结构方式。
第二，总括式结构也有不足。这种结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组，显然能够克服并列式结构冗长、重复的缺陷，使行政程序法结构简洁、条理清晰。但它不能兼顾各类行政行为特有的程序制度，为此，各类行政行为还需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分发挥作为行政程序法典的作用。
第三，总分式结构是较好的选择。其一，总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动复杂、多样，为了实现行政法制的统一，应当力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难，各国主要谋求在程序上实现行政行为的统一。行政程序法担负着这个重要使命，它要在程序上实现行政行为的统一性。采用总分式结构，以通则性程序制度为主体，就能使行政程序法不负这一使命。其二，总分式结构能够较好地处理行政程序法与各类行政行为法的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法，因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范以及特有程序规范。如果行政程序法不能与各类行政行为法有机地衔接起来，整个行政法体系依然是松散的。总分式结构通过适当的分则性规定可以起到与各类行政行为法衔接的作用，使行政法体系形成一个有机整体。其三，从根本上讲，总分式结构是行政法体系对行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位，它与各类行政行为法形成“扇形”结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构，处于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取总分式结构。所以，总分式结构被大多数国家的行政程序法所采用。
总体上认识总分式结构的合理性并不困难，但是，如何具体地构建总分式结构，还需要作进一步研究。主要研究两个问题：
第一，如何设计通则性规定。从理论上讲，通则性规定应当“跳出”各类行政行为，另行设计适用于各
类行政行为的程序制度。但是，在具体立法中，许多国家和地区的行政程序法却以行政决定程序为主线设计通则性规定，这应当引起我们的注意和思考。在各类行政行为程序中，行政决定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政决定基本上涉及行政活动的全过程；二是它具有终极性，行政决定能够穷尽行政活动所能做的行为；三是它具有具体性，行政决定能够对相对人的权利义务产生具体的影响。所以，以行政决定程序作为通则性规定并不妨碍制定通则性规定的目的。而且，以行政决定程序作为通则性规定还可以避免在分则性规定中对行政决定程序再行规定，避免条文的重复。因此，以行政决定程序作为通则性规定是设计通则性规定应当考虑的一个重要方案。当然，这种通则性规定只能是各类行政主体在作出行政决定时都应遵循的最基本的程序制度。或者是各类行政主体在作出行政决定时的最低程序要求。简单说，这也就是正当程序的基本要求，任何行政决定都不得违反正当程序要求。
第二，如何把握分则性规定的限度。行政程序法要包含行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各类行政行为的程序制度，作为行政程序法的分则性规定。但是，这些行政行为有的已经制定相关的专门法律，有的将来可能制定专门的法律，行政程序法对这些行政行为的程序不能不规定，但又不能规定得过多，否则就会与专门的法律重复，这就需要把握一定的限度。从各国行政程序法的经验和我国其他法律处理类似问题的做法来看，可以以三种规定为限。一是原则性规定，即在行政程序法中规定可作为专门法律的基本原则的规定；二是接口性规定，即在行政程序法中规定引据性条款，作为与专门法律的衔接；三是补缺性规定，即在行政程序法中只对一些需要法律作出规定，但又不可能制定单行法的重大的基本程序制度作出规定，其他程序制度则由专门法律规定。
四、内部程序的外化与外部程序的内化
从是否涉及相对人程序性权利义务的角度，行政程序分为内部程序和外部程序。内部程序不涉及相对人程序性权利义务，仅对行政机关适用；外部程序涉及相对人程序性权利义务的规范，适用于行政主体与相对人双方。行政程序法除了规定外部程序以外，要不要规定内部程序？目前，不少学者认为行政程序法应当规定内部程序，[⑤]而且迄今没有看到与此相反的意见。
分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法，可概括为两种情况。一种是“外部程序型”，只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少，主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”，既规定外部程序，也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。[⑥]由此看来，在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。
应该说，行政程序法规定内部程序是必要的。其一，从总体上讲，内部程序是外部程序的前提或基础，不规定内部程序，外部程序无法展开。比如，行政程序的启动有两种情况，一种是行政主体依相对人的申请启动，一种是行政主体依自己的职权启动。无论哪一种方式，都要以行政主体的存在为前提或基础。而很多行政主体是通过内部程序建立的，没有关于行政主体成立的内部程序，外部程序便没有前提或基础。所以，正如民法要对民事主体作出规定一样，行政程序法也要对行政主体作出规定。其二，内部程序和外部程序并无严格的界限，它们常常随着具体情况发生转化或渗透，内部程序可能转化外部程序，外部程序可能渗透到内部程序中去。比如行政机关内部的会议纪要，从理论上似应属于内部程序，但在有关行政信息公开的程序制度中，或者在有关制定行政规范的程序中，很可能属于涉及相对人权利义务的“外部”程序。又如调查，一般来说属于影响相对人权利义务的外部程序，但它显然会渗透到行政主体内部，比如对行政机关工作人员进行调查时的人数作出规定。其三，许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。比如，行政机关之间的相互关系对相对人权利义务就有影响，如果行政机关之间不能很好地协调，互相推诿或者互相争抢管辖权，就可能对相对人产生不利影响。因此，在行政程序法中应当对内部行政程序加以规定。
但是，行政程序法对内部程序应当规定到什么程度？是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来？这个问题应当进一步研究。对此，似应从以下两个方面把握：
第一，注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况，为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到，外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础，。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况，主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后，这些内容在性质上并不改变，依然属于内部程序，它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定，是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴，不应当在政程序法中规定，比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来，在立法时比较容易把握，较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上，行政程序法不应当规定具体行政机关的职权，它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖，为了防止行政机关超越职权，可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权，有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。
第二，注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时，行政程序法应当对这种内部程序加以规定。比如，行政机关派出执行调查的人数，看起来是一个内部程序，但是由于这种内部程序涉及相对人权利义务，便应当在行政程序法加以规定。再比如，听证主持人的确定，看起来也是一个内部程序，但它对相对人权利义务的影响很大，因而各国行政程序法都对此予以规定。在规定外部程序制度时，会在许多环节上涉及到内部程序，由于外部程序的需要，有关的内部程序便外化为外部程序。这些内容在行政程序法中规定之后，其性质发生了变化，从内部程序转化为外部程序。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时，显然应当时时注意这个问题。实践中，内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工，常常转化为对外的独立审批权，要相对人自己逐个盖章；一级政府内的各个职能部门，更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果，就使一项许可经常要盖几十以至几百个章，严重影响公民权利，也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。
五、实体规范与程序规范的互相依托
行政程序法除了规定程序规范外，要不要规定实体规范？这也是制定行政程序法应当研究的基本问题。其他国家和地区的行政程序法在这个问题上做法不一，大致分为两种类型。一类是“程序型”，行政程序法只规定程序规范，不规定实体规范。属于这种类型的国家主要有美国、瑞士、日本、韩国等。另一类是“程序与实体并存型”，行政程序法不仅规定程序规范，还规定实体规范。属于这种类型的以联邦德国为代表，包括奥地利、西
班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。[⑦]
有的学者阐述了行政程序法应当规定实体规范的理由。一是认为，程序法中规定实体规范的做法在我国立法实践已有先例，比如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》等，属于程序法，但其中也不乏实体规范。二是认为，实体规范作为程序法的补充，不但不会改变程序法的根本属性，反而更有利于程序法价值的实现。三是认为，行政实体法有很多重要原则和内容来不及立法，这些原则和内容是行政程序法起码的前置内容或先决条件，若不在行政程序法中作出规定，行政程序法就得不到应有的支撑。由此得出结论，行政程序法主要规定程序规范，但同时还要规定一些必要的实体规范。[⑧]
我同意行政程序法应当规定实体规范的主张，但上述有些理由不尽妥当。我认为，在行政程序法中规定实体规范，并不是作为程序法的补充，也不是作为权宜之计，而是作为行政程序法应有的组成部分；行政程序法中的实体规范具有特定的性质和一定的范围，在制定行政程序法时要认真把握。
首先，要正确区分程序规范和实体规范，不要误将程序规范当作实体规范。一些论说中把关于行政行为、行政合同效力的规定称为实体规范，这就扩大了实体规范的范围，误将一部分程序规范当成了实体规范。比如说，在行政程序法中很可能规定这样两个条文：一是“行政决定自行政决定书送达当事人之日起发生效力”；另一个是“行政决定的履行构成犯罪的，行政决定无效”。这两条规定都是关于行政行为效力的，但并非都属于实体规范，只有后一条才是实体规范，而前一条应当属于程序规范。区分程序规范与实体规范的标准在一般情况下比较容易掌握，程序规范是关于行政主体和相对人在行政活动过程中的权利义务的规定，实体规范是关于行政主体和相对人在行政活动发生前或完成后的权利义务的规定。但是，当一条规范所规定的内容在时间上刚好处在行政活动过程的开始或结束处，就比较难以认定它是程序规范还是实体规范。这时，我们应当慎重对待，仔细鉴别。
其次，行政程序法中的实体规范与其他行政管理法律中的实体规范在性质上有重大区别，不能混为一谈。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各类行政管理法律中有许多实体规范，这些实体规范所针对的对象是相对人的行为，所规范的内容是相对人应受管理行为的构成要件。即使在行政处罚法这样的在很大程度上也对行政行为本身进行规范的法律中，针对相对人行为、对相对人行为的构成要件作出规定的实体规范也占很大比例。而行政程序法则不同，它完全不规定针对相对人行为的实体规范，只规定关于行政行为本身构成要件的实体规范。这样的实体规范如果另行制定法律加以规定，既没有必要，也不符合逻辑，它们完全应该是行政程序法的组成部分。
再次，程序规范与实体规范有时十分紧密地联系在一起，这时，如果在立法上人为地把它们割裂开来，反而有害。比如，行政程序法很可能作这样的规定：“具有下列情形之一的，行政决定无效：（一）行政机关无权作出该行政决定的；（二）行政决定严重违反法定程序的；（三）行政决定的内容不可能实现的；（四）行政决定的履行构成犯罪的；（五）行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的。”其中前两项是程序性的，后三项是实体性的，它们十分紧密地联系在一起，如果把它们分开，硬把后三项规定到其他法律中去，其结果之荒唐可想而知。
以上分析表明，在一定范围内的特定性质的实体规范是行政程序法的必要组成部分，制定行政程序法时必须将之置于我们的视野之内。
六、行政程序与复审程序的有机衔接
行政复议和行政诉讼都是相对人在对行政行为不服时寻求救济所遵循的程序，可以将其统称为“行政复审”。绝大多数有关行政行为的法律都要考虑行政行为与行政复议和行政诉讼的关系，行政程序法作为规范行政行为程序的基本法律，更应当处理好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系。
各国行政程序法处理行政程序与行政复议和行政诉讼的关系有两种做法，一是把行政复议和行政诉讼的程序制度直接规定在行政程序法中，不再另行制定行政复议法和行政诉讼法；二是另行制定行政复议法和行政诉讼法，行政程序法只规定行政程序与行政复议和行政诉讼相衔接的条款。采取第一种做法的主要是美国行政程序法，其他大多数国家的行政程序法都采取第二种做法。我国行政程序法不宜采用第一种做法，而应借鉴第二种做法，主要理由是：第一，我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法，没有必要因为制定行政程序法而废止这两部行之有效的法律；第二，行政程序法与行政复议法和行政诉讼法分开，更符合我国的情况。我国法律体系的建构与大陆法系相似，比较注重对法律关系的分析，根据法律关系的不同而制定不同的法律。行政复议和行政诉讼同行政程序在法律关系上有明显不同，不宜规定在同一部法律中。这样，衔接好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系便成为我国制定行政程序法需要考虑的一个重要问题。
行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接主要有两个方面：第一，程序起止上的衔接。行政程序法的有关规定可以成为行政复议和行政诉讼开始的条件，比如行政复议机关在何种情况下可以启动复议程序，法院在何种情况下可以受理行政案件，需要依据行政程序法的有关规定。关于这种条件的规定就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接处。第二，判定依据上的衔接。行政程序法的规定成为行政复议和行政诉讼中对行政行为的合法性进行判定的依据，比如在行政复议或行政诉讼中判定一个行政行为有效还是无效，需要依据行政程序法的有关规定。这样，行政程序法中影响到行政行为有效性的各种规定实际上都有可能影响行政复议和行政诉讼，这些规定实际上也就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的“宽泛”的接口。
根据以上分析，在制定行政程序法时一定要从行政复议和行政诉讼的角度对有关规定进行审视，考察行政程序法的有关规定是否有利于行政程序同行政复议和行政诉讼的衔接，既要避免从行政程序进入行政复议和行政诉讼时出现不应有的障碍，影响对相对人权利的保护；也要避免过早从行政程序进入行政复议和行政诉讼，影响行政主体充分行使行政职权；还要避免行政复议和行政诉讼中缺乏行政程序法应当提供的判案标准。总之，要加强法律之间的协调性，使行政法制形成一个“统一场”。
七、结语
制定行政程序法需要考虑的问题很多，除了上面探讨的这些问题以外，还有许多重要问题有待研讨，比如听证制度、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题，一要借鉴外国有益的做法；二要以我国的情况为基础；三要注意理论创新。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类，一类以美国为代表，一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性，有许多共同的原则和制度，但是两者的区别也比较大。我国的行政程序法在总体上不宜仿照美国行政程序法，因为从我国国情看，没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们总体上适宜借鉴大陆法系国家的行政程序法
，但同时也要博采众长，借鉴美国行政程序法对我国有益的制度，比如听证制度。制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动，在这一立法活动中，行政程序法理论一定会同时得到深入发展。
参考文献：
[①]例如，1925年，奥地利国会通过《普通行政程序法》，对欧洲大陆生产了重大影响。1928年捷克公布有关行政程序的行政命令，波兰制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的热潮。见应松年主编：《行政程序法立法研究》，北京：中国法制出版社，2001年3月版，第29页。
[②]根据我国学者现有的研究，行政程序法的兴起和发展有三次：第一次是20世纪20年代至二战；第二次是二战至20世纪90年代；第三次是20世纪90年代至今。参见同上，第203页。
[③]学者提及的行政程序法立法目的通常有三个，一是保障公民权利，二是提高行政效率，三是防止行政机关滥用权力。其中第三个目的在逻辑上和实践中均可以被前两个目的吸收，因而提两个目的就足矣。所以，学者们在进一步讨论立法目的之间的关系时，通常把第三个目的放在一边，只讨论前两个目的之间的关系。参见同上，第156—176页。
[④]姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，载《中国法学》（京）1996第5期。
[⑤]邢鸿飞：《行政程序立法中的三组关系》，载《法学》（沪）2002第9期。
[⑥]王万华著：《行政程序法研究》，北京：中国法制出版社，2000年版，第143—147页。
第6篇：行政体制论文范文
2008 年邮储银行喀什地区分行成立后，积极调配资源，充分合理利用有限的信贷资源，优先配置，有效加强农村经济支持力度，不断拓宽信贷投放领域。2013 年，各项存款余额 47.26 亿元，较 2008 年增长 1.9 倍，占全地区存款总量的 5.03%；各项贷款余额 3.32 亿元，较 2008 年增长 28.18 倍，占全地区各项贷款总量的 0.82%。在加大信贷支持、服务“三农”的同时，还积极承担社会责任。2010 年承接新农保工作后，累计新型农村居民养老保险金 905.64 万笔，金额达到 6.01 亿元，“新农保”沉淀资金余额5.97亿元，对地区新农保推广做出积极贡献。通过全方位的金融服务，喀什邮储银行先后获得第七届全国邮政企业管理现代化创新成果三等奖、喀什地区城乡居民养老保险工作先进集体、中国邮政储蓄银行新疆分行新农保工作先进集体、改善农村支付结算环境先进集体等荣誉称号。
二、存在的问题及原因分析
（一）现行管理体制不畅，客观上制约邮储银行业务稳健发展目前，邮储银行喀什地区分行共有邮政储蓄网点 58个，其中：一级支行13，一级支行二类管理6 个，二级支行2 个，网点 43 个。从经营管理权限看，仅有 7 个一级支行和 2 个二级支行归邮储银行自营，即人员、业务完全由邮储银行经营、收益；其余 6 个一级支行实行二类管理，即储蓄业务、相关人员划归邮政，其余银行业务、相关人员划归邮储银行；42 个网点完全由邮政经营、管理。从网点分布看，9 个自营网点，全部分布于县城；网点 49 个，占 84.5%，全部分布在农村。邮储银行服务“三农”的市场定位决定大部分主推产品面向农村，但农村自营网点缺乏，网点拓展信贷业务的极性、主动性不高，对邮储银行主要信贷业务发展造成严重制约。
（二）管理权限交错，影响金融业务规范发展与管理在现行管理体制下，邮储银行和邮政之间管理权限划分不明，业务运行相互交叉，大量业务开展依靠协调沟通，影响金融业务传导效率。如：在实行一级支行二类管理的 6 个网点中，邮政、邮储同厅作业，但营业大厅的安保、后勤等工作如何协调管理成为当前面临的一大难题。此外，从业务运行风险看，邮政业务风险系数较小，长期以来风险管理理念较为淡薄，对现代金融业务风险管理认识相对不足，甚至处于风险管理“真空”状态，容易引发金融风险案件，不利于金融业务规范管理。
（三）内控制度建设不完善，风险管理水平相对不足一是贷款发放流程不规范，存在相关信贷员代表农户身份将贷款资金私自取出转作它贷，信贷员“一手清”，“冒名”贷款风险较为突出。二是信贷制度形同虚设、执行不力，贷款“三查”制度落实不到位，未能有效发挥作用。尤其在贷后管理中，仅有信贷员一人参与，缺乏有效监督，使贷后管理失效。三是考核制度过度关注“量”化指标，简单追求贷款投放量，轻视了不良贷款、资金安全、内控风险等重要风险指标。
（四）从业人员整体素质偏低，难以适应现代银行业务发展及风险控制需要喀什地区邮储银行系统共有员工 445 名，其中：正式员工 177 名，占 39.7%；其余 269 名全部是劳务派遣和外包人员，占 60.3%；大专以下学历 93 人，占 20.67%；大专学历259人，占58.2%；本科及以上学历94人，占21.1%，具有中级职称人员仅2名，占0.4%，邮储银行从业人员主要是从邮政局过渡而来，整体素质偏低，法律知识薄弱，风险意识淡薄，信贷管理粗放，基本没有专业银行经验，适合商业银行发展的复合型、专业型人才匮乏，风险管理方面人才更是稀缺。
三、典型案例及对辖区金融稳定的影响
2014 年初，邮政储蓄银行冒名贷款风险显现，由于实际使用人不能及时偿还贷款，影响名义借款人正常贷款，致使部分农户出现个人征信异常，无法正常获得春耕备耕贷款。经查，全区邮政储蓄银行系统 2014 年 4 月存量贷款中冒名贷款587笔，金额2242.06万元，其中：已经形成不良2039.44万元，冒名贷款不良率高达90.96%，大量冒名贷款的产生对辖区金融秩序稳定产生一定影响。
（一）隐性降低金融机构信贷门槛，影响信贷资产质量喀什地区邮政储蓄银行冒名贷款将名义贷款人和实际使用人相分离，贷款权利和义务不对等，贷款到期后实际使用人还款积极性不高，容易使金融机构贷款质量受到影响。同时，信贷员违反信贷规定、操作流程的贷款投放规避了金融机构信贷门槛，影响信贷资金质量。
（二）扰乱金融机构正常秩序，损害金融机构形象喀什邮政储蓄银行“冒名贷款”对其本身造成较大不良影响。一方面使很多农户失去了对邮政储蓄银行的信任，改变了心目中原本形成的良好印象，对邮储银行紧抓市场定位拓宽农村信贷市场份额造成不利影响。另一方面破坏了金融机构赖以生存的农村信用环境，不利于辖区农村信用体系建设。
（三）农户征信记录出现异常，容易引发金融不稳定目前在喀什地区，农户征信记录是金融该机构决定是否对其提供信贷支持的重要参考，甚至成为决定性因素。邮储银行冒名贷款将直接影响名义贷款人征信记录，影响其在金融机构正常申请贷款，在春耕时节，农户不能及时获得贷款，不仅影响辖区农业春耕生产顺利开展，而且容易引发群体性上访事件，对辖区金融稳定及社会安定造成一定影响。
四、促进邮政储蓄银行稳健运行的对策建议
（一）完善管理体制，实现双方业务互利共赢在目前体制下，邮储银行、邮政局要充分认识到双方发展唇齿相依、密不可分的关系，邮储银行的业务拓展需要依托邮政局强大的网络系统资源，邮政局的金融业务也要依托邮储银行的新业务才能发展壮大。正确处理好邮储银行与邮政局的利益分配关系，及时解决出现的不利于双发展的问题，形成双方发展合力，发挥协同效应，才能充分发挥邮政局、邮储银行在当前市场中的竞争优势。
（二）加强协调沟通，深化风险认识建议邮储、邮政从大局出发，协商建立以邮储银行为主导的风险管理体系，树立风险管理人人有责的理念，强化风险管理的有效分工和合作机制，以及信息交流和沟通机制，使风险意识突破传统部门界限真正融入邮储银、邮政的各个部门，让每一位员工认识到自身岗位上存在的风险点，形成防范风险的坚实屏障，有效规避风险或将风险案件的发生概率将达最低程度。
（三）强化内控制度建设，提升风险管控水平一是规范信贷流程，加强对贷款“三查”的监督力度，严禁信贷人员“一手清”，严防借款人通过虚假资料进行骗贷或挪作他用，从源头上防止“冒名”贷款等风险案件的发生。二是建立监督考评和激励约束机制，将制度落实情况纳入绩效考核内容，把制度的执行力与责任人连接起来，形成强有力的执行约束。三是健全责任追究制度，对执行制度方面出现重大失误、不按制度程序办事，实行严格的问责制度，采取高压态势，有效发挥惩罚制度的震慑、警示、教育作用。
第7篇：行政体制论文范文
一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。
为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。
《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，
不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）
第8篇：行政体制论文范文
一、严格控制旅行社的市场准入
一是严把市场准入关。严格执行前置审批手续，规范准入秩序，将不符合条件的挡在旅游市场之外，县外旅行社在大足设立分支机构应当按照规定报旅游行政主管部门批准并经工商行政管理机关依法登记，禁止未依法取得旅游经营证照的单位和个人从事或者变相从事旅游经营活动，严禁旅行社挂靠承包经营，确保旅游市场主体质量。二是强化旅游市场主体监管，依照工商行政管理法律、法规和国家政策规定，结合企业年度检验工作，对从事旅游业务的企业经营主体资格进行审核复查，重点是查处挂靠承包变相转让旅行社经营权，超范围经营旅行社业务。三是加强对旅行社的调控和监管，建立健全旅行社市场准入和退出机制，严格旅行社资质等级评定，建立违规旅行社退出制度。支持和鼓励市内外、国内外有实力、有品牌、带客源的旅行商落户大足。四是健全导游人员管理制度，切实加强对导游人员的监管，建立导游人员的自律机制。五是结合《无照经营查处取缔条例》的颁布实施，采取专项检查和日常监管、取缔与疏导、教育与处罚相结合的方法，大力整治“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店”，严厉打击假冒旅行社名称非法从事旅行业务行为。五是建立旅游市场主体电子经济户口，运用先进技术对旅游市场主体进行全方位全过程网络化监管。
二、实行上下联动，形成新型监管体系
营造放心的旅游消费环境涉及食、住、行、游、购、娱等多个行业和部门，覆盖面广。因此，在旅游市场的监管上，要充分发挥基层工商所属地管理的优势，全方位地运作经济户口综合监管系统这一平台，并按照层级分工、效能成本的原则，进一步理顺系统的执法体系，调整执法管辖权，合理界定执法办案的层次，完善案件督办、协调制度，充实基层执法权限，解决基层工商部门因执法权限受到限制而影响履行监管职能的矛盾，形成反应灵活、运作高效的执法办案工作机制，逐步构建起以属地监管为主、落实AB岗、监管责任量化到人的监管模式，实现监管信息互动共享、动静结合、优势互补的双轨监管，促进监管职能到位。
三、严格执法，大力打击扰乱旅游市场秩序的行为
第9篇：行政体制论文范文
【关键词】思想政治教育；思想政治理论课；实效性
改革开放以来，随着建设中国特色社会主义事业不断取得成功，在学科建设、教育理念的更新、课程设置与教材的改进、教学方法的综合运用等方面，我国高职院校思想政治理论课取得了较大进步。
一、当前高职院校思想政治理论课教学现状及问题
（一）思想政治理论课教学内容有待改进。
思想政治理论课的教学内容是连接教育者与教育对象的信息桥梁。目前，大学生思想政治理论课的教学内容还存在一些问题：第一，缺乏系统性。思想教育、政治教育、道德教育、心理教育这四方面构成了思想政治教育内容体系，其中政治教育是核心。我国的思想政治理论课在坚持以意识形态教育为主体的同时，在一定程度上忽略了心理健康教育的重要性。第二，缺乏针对性。有些教师没能根据学生的思想情况，没有充分研究他们所关心的热点问题、感到困惑的疑点问题，更没有系统地通过运用立场、观点和方法分析学生所关心的热点问题和现实问题，结果难以取得良好的教学效果。
（二）教学方法难以适应时展的要求。
在现有的思想政治理论课教学中，主要存在两个问题：一个是硬性灌输。硬性灌输的表现是教育者单向地向受教育者传授知识和价值理念，忽视受教育者的理解程度和实际感受，受教育者被动地接受教育内容。二是忽视实践教学。思想政治理论课教学不是单纯的思想政治理论知识教育，而是要理论联系实际，能够使学生将基本理论运用到实际生活中去，观察问题、分析问题和解决问题。由于安全和经费的考虑，一些学校开展思想政治理论课实践教学的积极性不高，实践教学活动流于形式。
（三）教师队伍建设的水平有待提高。
教师队伍建设水平与思政课的主渠道地位不相适应主要表现在三方面：一是专职教师数量不足。由于思想政治理论课专职教师数量不足，大班上课的现象比较普遍，制约了教师教学质量的提高。二是教师综合素质亟待提高。这里的综合素质包括：思想理论修养、教学科研能力、人格魅力等方面。三是部分教师缺乏教学热情。高职院校中部分老师由于教学时间较长，导致了一种教学上的疲态，同时，因科研压力较小，缺乏一定的动力，致使他们在给学生上课时没有充沛的热情以调动学生的学习积极性，是一种教与学的恶性循环。
二、增强和改进高职院校思想政治理论课教学实效性的对策
（一）丰富思想政治理论课的教学内容。
思想政治教育要注重比较研究，这不仅是社会发展变化的需要，也是学科本身发展的要求。世界各国高校对大学生都有自己的思想政治教育方式。一般不用“思想政治教育”这个名称，而是使用公民道德教育、生活教育和通识教育课程等说法。发达国家思想政治教育内容丰富多样，对我国具有借鉴意义，如美国思想政治教育的内容包括：公民教育、历史教育、经济交易、法制教育、宗教教育、性教育、生活教育等；而英国思想政治教育的内容则包含公民教育、伦理道德教育、宗教教育、心理健康教育等。此外，发达国家也很注意在各学科中渗透思想政治教育，这对我国思想政治教育的创新具有重大的借鉴意义。
（二）创新思想政治理论课的教学方法。
教学有法，教无定法、贵在得法。在课程教学中，应充分发挥思想政治理论课的价值功能，通过多种手段和不同媒介对大学生进行思想政治教育的隐性教育和隐蔽渗透[1]。要改变单一的"灌输式"的教学方法，采用多样化的教学方法。除了课堂讲授法外，还可以选择讨论教学法、案例教学法、多媒体教学法、社会实践教学法等生动活泼的教学方法为我们所用，充分调动学生的积极性。例如，通过开展社会实践教学，可以超越思想政治理论课的课堂教学的限制，使大学生有机会体会和观察社会生活各方面的巨大变化，有助于他们确立起对中国特色社会主义的信心，从而增强高校思想政治理论课对大学生政治认同的引导力。
（三）提高思想政治理论课的教师素质。
高职院校思想政治理论课教师应该是立场坚定，综合高素质较高的教师。对于高职院校教师的个人素质提升主要可从以下四个方面入手：一是要坚定正确的政治方向，引导学生树立正确的价值观和人生观。二是高尚的师德有为人师范的品行和个人魅力。三是深厚的理论素养和人文社会科学知识基础。四是将理论教育与客观实际相结合，以学生喜闻乐见的方式实施教学。这些要素涵盖了成为一名优秀的高校思想政治理论课教师的努力方向和目标。高校思想政治理论课的教师队伍应该是一支由教学领军人物、中青年带头人、骨千教师构成的队伍，既包括广大骨干教师，也包括专业领军人物和学术带头人[2]。
三、结语
总之，增强和改进大学生思想政治理论课教学是一个系统工程。只有加强思想政治理论课重要地位的认识，改进思想政治理论课教学内容，综合运用多种适应时展的要求的教学方法，不断提高思想政治理论课的整体素质和教学能力，科学设置思想政治理论课考核方式，借鉴国外进行思想政治教育的有益经验，才能使思想政治理论课教学效果得到进一步提升，增强思想政治理论课的吸引力和感染力。
参考文献：
[1]陈正良,金正一.研究生思想政治理论课教学改革的思考——基于宁波大学研究生思想政治理论课的调研[N].宁波大学学报(教育科学版),2008(6).
