农村扶贫政策精选(九篇)

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第1篇：农村扶贫政策范文

一、新时期中国农村的贫困现状

1978年以前，中国农村贫困人口总量约为2.5亿人。经过为主要内容的农村经济体制改革，到1985年农村贫困人口减少到1.25亿人。20世纪80年代以来，中国政府开始大规模扶贫开发和贫困人口能力培育扶贫战略，中国贫困人口由1993年的8000万人下降到2006年的2148万人，中国农村贫困规模和贫困发生率发生了巨大变化，其变化趋势，见下图1和图2。

根据2005年绝对贫困人口(绝对贫困人口的标准为低于683元)和低收入人口(低收入人口的标准为低于944元)的计算标准，2005年底，农村绝对贫困人口的数量2365万人，比上年减少245万人，减少9.5％，贫困发生率为2.5％，同比下降0.3个百分点；低收入人口数量为4067万人，比上年减少了910万人，减少18.3％。农村低收入人口占农村总人口的比重为4.3％，同比下降1个百分点。从农村绝对贫困的发生率和农村低收入人口的比重来看，这两方面的数据虽然已下降到很低的水平，但是由于中国农村总人口的基数较大，因而农村绝对贫困人口的规模和农村低收入人口的数量仍然是一个相当大的数字。从中国政府在农村反贫困的成效来看，图1和图2中国农村贫困整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，说明中国政府反贫困政策成效呈递减的趋势，以及中国农村反贫困的难度越来越大。这些情况表明，中国政府在农村反贫困方面依然面临着十分严峻的挑战。

二、新时期中国农村贫困的特征

进入新世纪以来，在“国家八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)》指导下，农村贫困规模和贫困发生率呈明显下降的趋势。但是，随着反贫困战略的实施，尤其近年来中国政府反贫困所取得的成效呈递减的趋势。这种变化趋势与新时期农村呈现的贫困特征具有密切联系。

(一)从宏观视角上分析，农村贫困人口分布呈总体分散性和局部集中性并存

全国农村贫困发生率虽然降到较低水平，但国家扶贫开发工作重点县贫困发生率仍高达7.1％，而低收入人口比重高达10.8％。农村贫困人口及低收人人口在全国和重点贫困县分布情况(表1)。

从上表1分析，可以发现农村贫困人口和低收入人口在重点县所占的比例超过一半以上，如2004年和2005年重点县贫困人口占全国贫困人口的比重分别为61.8％和60.6％，而贫困发生率高于全国平均水平为1.9倍和1.8倍，可见贫困人口和低收入人口很大程度上集中在国家重点贫困县。从农村贫困人口空间分布上来看，贫困人口主要分布在中西部地区，西部地区的贫困发生率明显高于中部和东部地区。中国农村东、中、西的贫困人口规模、贫困发生率及贫困人口呈明显的递增趋势(表2)。

从贫困人口空间分布来看，中国农村贫困人口规模从东到西呈递增的趋势，贫困发生率也呈现出西部最为严重，尤其西部地区农村贫困人口所占比重超过50％。很明显，中国农村贫困人口主要集中在西部地区。从西部地区贫困人口所处的地势、地形来看，贫困人口主要集中于山区和边缘地带。2005年底，山区贫困人口1228万，贫困发生率为5.5％，占农村贫困人口总数的51.9％。从贫困人口的省际分布看，西部省份贫困发生率相对较高，其中，青海贫困发生率在10％以上。内蒙古、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等7个省区贫困发生率在5％―10％之间。因此，农村贫困人口的分布呈明显的集中性与分散性并存的特征。

(二)从中观视角上分析，贫困地区产业结构和收入结构呈单一性特征

我国贫困地区的经济结构体系具有三个特征：产业结构单一。第一产业比重高达90％以上，而且种植业约占第一产业的70％。其中，粮食作物约占65％的比重；生产投资结构不合理。一是生产投资资本不足，人均投资少；二是投资构成不合理，长期投资少；三是产业投资结构不平衡，第一产业投资比重占85％以上；投入产出的低效率。由于贫困地区产业结构的单一性也决定了其收入结构的相对单一。收入主要来源于家庭第一产业，尤其是种植业。据2005年统计数据，贫困地区人均纯收入中来源于第一产业的比重分别为61.5％，高于全国平均水平16个百分点。因此，贫困地区产业结构和收入结构的单一性特征，说明农村反贫困的长期性与脱贫的不稳定性并存。

(三)从微观视角上分析，贫困人口家庭负担重和劳动力素质低并存

国家统计局农村社会经济可(2005)调查发现：农村贫困及低收入人口的每个劳动力负担人数为1.6人，高于全国1.4的平均水平。同时，农村贫困和低收入农户中家庭结构为“一对夫妇及三个以上孩子”和“三代同堂”的比重明显高于全国平均水平。在劳动力素质上，贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年，比全国平均水平低1.5年和1.2年；文盲发生率分别为16.8％和14.4％，比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。由于贫困人口的家庭负担重和劳动力素质低，进而导致了贫困人口收入与其他农户收入差距进一步拉大。贫困人口收入上限与全国农民人均收入差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年农村居民最高收入的20％占全部农村纯收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的

6.3％。这些说明，从微观视角上农村贫困人口与其他农户收入差距正在不断扩大，发展性贫困(或者相对贫困)特征凸显。

三、新时期农村扶贫开发机制存在的问题

新时期农村贫困呈现的特征说明，农村扶贫工作具有综合性、复杂化和难度性加大等特征，由此也暴露出了政府在农村扶贫开发政策和机制上所存在的一些问题。

(一)从宏观运行机制上看，农村扶贫开发管理体制和瞄准机制不完善

首先，从农村扶贫开发目标上分析，中央政府与地方政府之间目标不一致。中央政府目标是实现既定脱贫目标，而地方政府更倾向于发展地方经济，增加地方财政收入。实际上，二者在贫困资金使用方面构成了委托关系。在信息不对称的情况下，地方政府更倾向于按照自身利益最大化来使用扶贫资金。因而，出现中央政府扶贫资金常被地方政府挪作他用，如发展县办工业、乡镇企业，导致扶贫开发战略偏离了既定方向。学者黄承伟(2001)认为，中央政府与地方政府之间存在目标偏差，但我国扶贫战略却忽视了这一点。

其次，从农村扶贫资金的管理体制上，中央政府的扶贫信贷资金(贴息贷款)管理权隶属于中国农业银行。中国农业银行作为商业机构有自身的商业利益诉求，对扶贫贷款和扶贫项目选择往往会从银行利益出发，但扶贫项目的选择权却在各级扶贫办。这必然带来资金管理权与资金使用选择权以及目标主体的矛盾，而这一矛盾会导致扶贫资金无法及时到位，削弱了政府扶贫资金的运作效率。从扶贫资金使用来看，中国扶贫资金支出包括三大项：一是用于生产性项目投资的扶贫贷款；二是用于改善生产条件项目的以工代赈资金；三是用于提供社会化服务项目的发展基金。国家审计署(2001)通过对592个国家重点扶贫县中央财政资金使用审计表明：地方财政部门用于发工资或其他支出4.4亿元，用于主管部门行政经费、建房购车、公款私存等6.6亿元，用于贫困地区基础设施建设和人力资本投资所占比例较少，严重影响了扶贫资金的使用方向和使用效率。

再次，从农村扶贫目标瞄准机制上，由于扶贫管理体制诸多问题以及以县为单位扶贫开发，实际上造成扶贫资金不能有效惠及贫困人口，而是一部分非贫困人口享受了信贷扶贫资金的好处，这是因为32％的信贷资金以项目形式下达，而且要求抵押或担保，而贫困农户无法满足担保或抵押条件，从而使扶贫瞄准机制上出现了较大偏差。

(二)从中观运行机制上看，农村区域性开发扶贫模式有待于完善

改革开放以来，我国推行的制度创新促进经济增长扶贫战略和区域性开发式扶贫模式，极大缓解和减少了农村绝对贫困人口。但是，区域开发式扶贫模式始终不能很好解决瞄准机制的问题。长期以来，区域性瞄准的基本单位都是贫困县。每年中央政府都向这些贫困县拨付扶贫资金，以支持这些地区的经济发展。但是，贫困县的选择过程将直接影响到扶贫资金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非经济因素使得贫困县的选择不甚合理。同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。从2001年开始，中国政府开始强调瞄准到村，甚至到户，确定了14.8万贫困村，覆盖了大约83％的农村贫困人口(国家统计局农调队，2004)。但由于县一级政府是决定扶贫资金分配的基本单位。因此，县域经济差异贫困标准仍然是贫困瞄准偏差的重要原因。

(三)从微观运行机制上看，农村贫困人口民主参与机制没有建立

政府扶贫可以看作是政府向社会提供公共物品行为，但这种行为必须建立在公共物品需求者的参与机制上，否则，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社会所需要的或者贫困者所需要的。农村扶贫的决策和规划程序自上而下，缺乏贫困人口的参与，往往也会出现三种情况：一是扶贫项目不符合贫困户的需求，致使贫困户无法参与或者没有积极性和主动性，导致扶贫资源排斥了真正的贫困人口和家庭；二是项目虽然符合贫困户的需求，但是项目的实施方式不适合农户，最终导致扶贫规划缺乏可持续性；三是信贷扶贫资金的获取需要抵押或担保，排斥了真正需要信贷资金的贫闲农户。农村扶贫决策和规划没有建立贫困人口参与机制，造成在扶贫项目的选择、资金分配、投资机制等缺乏贫困人口自身的声音，从而导致参与主体积极性、主动性无法发挥，极大影响了农村扶贫项目和资金使用的效率和效益。

四、新时期中国农村扶贫政策调整的对策建议

在国外的扶贫实践中，发达国家与发展中国家截然不同。发达国家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施帮助贫困地区开发，另一方面建立福利制度(如社会保险制度和救助制度)保障每个人基本生活条件，如美国对西部和南部地区的开发政策；发展中国家则更多地采取经济增长――直接进攻战略的轨迹来进行反贫困的。国内学者于洋、戴篷军(2004)认为，政府应制定一个综合性的反贫困战略体系以消除贫困。唐海英(2000)认为，农村扶贫机制是一个由社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心理培育机制等组成的有机系统。借鉴国内外扶贫开发实践和国内专家学者的观点，新时期需要进一步完善中国农村扶贫政策和机制。

(一)从宏观层面上，以科学发展观为指导实现扶贫政策和机制的创新

国内外反贫困实践证明，政府在反贫困中的角色和职能不仅会影响到扶贫绩效，而且会影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而，从宏观层面上，首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困机制转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能体现在：制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，并进行贫困监测；制定反贫困战略，保持宏观经济的稳定和持续快速经济增长，实现财政转移支付；提供公共物品和公共服务，并对贫困人口进行培训等等。

其次，完善扶贫资金管理体制，提高扶贫资金使用效率。中央财政扶贫资金应由国务院扶贫开发领导小组根据各省、自治区贫困人口数量、贫困状况和资金使用效益，统一协调和统筹安排，合理确定资金使用的目标、范围、用途。然后，由省、自治区扶贫开发领导小组根据国家扶贫攻坚总规划、贫困人口分布状况和资源优势，按区域、按产业，统一规划项目并确定扶贫开发项目的优先顺序，分期分批的开发实施。

再次，就扶贫政策的设计来说，应根据不同的贫困群体特征，设计不同的反贫困政策。对于具有自然资源开发优势的地区，应采用利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略；而对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫政策；对于缺乏自然资源优势和生存环境恶劣的地区，应采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策。

最后，建立和完善农村社会保障机制。新时期农村贫困的性质和特征说明，过去以经济增长为目标的扶贫方式已经不再适应边缘化的贫困人口，区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此，需要借鉴发达国家的反贫困实践经验，逐步建立和完善农村社会保障体系，构建中国农村反贫困的安全网，它是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。

(二)从中观层面上，调整和改善农村贫困地区的产业结构

从农村贫困地区的调查资料来看，贫困地区的单一产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫，必须改变贫困地区的产业结构，加快贫困地区农业的产业化、工业化进程，拓宽贫困人口的增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下，发展农副产品加工工业，建设区域性的龙头产业，用公司加农户的方式，推进农业产业化经营，形成产业稳定增长、增收、增资自我良性循环的脱贫机制。

第2篇：农村扶贫政策范文

［关键词］非政府组织 农村扶贫 去行政化

［中图分类号］C912.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-5349（2012）01－0015－01

一、非政府组织参与农村扶贫的意义

在农村扶贫中，非政府组织作为一种崭新的扶贫机制，表现出优于政府主导型扶贫开发的特点，在我国的扶贫过程中越来越发挥着重要的作用。

第一，非政府组织主要依靠市场机制，将政府难以获得的资源，通过广泛动员社会力量自愿捐赠的方式引入扶贫领域，在一定程度上弥补了政府扶贫的有效投入不足，减轻政府负担的同时，也促进了社会资源向贫困地区转移，保证了社会公平。

第二，非政府组织在扶贫中组织目标明确，针对性强，且资源的使用率远高于政府。非政府组织主要瞄准偏远山区最穷的贫困人口，通过透明高效的运作方式，保证了扶贫的效率。非政府组织扶贫不仅为政府扶贫树立了榜样，而且能从侧面督促政府提高扶贫效率。

第三，非政府组织在扶贫中比政府更具灵活性和适应性。根据自身的组织理念和活动方式，非政府组织能自主地开展农村扶贫项目，同时因地制宜，依据不同地区的农村贫困群体问题及需求开展具体的扶贫活动。

二、我国非政府组织在农村扶贫实践中存在的问题

（一）非政府组织参与农村扶贫相应的法制与社会环境缺失

首先，目前我国的法律法规和社会环境还不能满足非政府组织扶贫开发的需要。法律的缺失不仅阻碍非政府组织自身发展，更重要的是，未能清晰界定非政府组织的法律地位、公益职能，使非政府组织不能有效开展农村扶贫。

其次，政府现行政策直接影响非政府组织从事农村扶贫的具体方向。一方面，政府的制度和政策常常与非政府组织需求不配套，不利于非政府组织有效参与农村扶贫。另一方面，中央政府和地方政府对非政府组织的双重管理，难免导致权责不清，管理混乱。

（二）非政府组织行政色彩浓厚，对政府的依赖性强

首先，中国的非政府组织在行动中常常成为政府的附庸，行政色彩浓厚。非政府组织大都直接由政府建立或者挂靠在某些政府部门，由于组织的资源几乎都依赖政府，很难摆脱“官办”色彩。不仅削弱了非政府组织的影响力，也不利于非政府组织扶贫作用发挥和组织可持续发展。

其次，由于浓厚的行政性色彩，许多非政府组织只是单纯将从社会动员的资源交给政府机构来运作，使其自身存在的价值扭曲为协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会责任。

（三）社会对非政府组织缺乏认同

政府在农村扶贫中较少考虑非政府组织，随着公众对公共产品需求多样化发展，单纯依靠政府力量来满足复杂的公共需求已不可能，应鼓励社会力量广泛参与，共同提高农村扶贫的效率。另外，由于社会对非政府组织的工作方式、方法了解不多，往往导致许多非政府组织在农村扶贫中得不到基层政府的理解与支持。

（四）非政府组织服务的非专业性

由于组织规模、资金资源等因素影响，非政府组织难以吸纳专业人员，行动主要由业余人员开展，他们往往缺乏专业的知识背景和有效的沟通技巧，不能满足需求各异的目标群体。

三、改善非政府组织参与农村扶贫的思路

（一）完善立法，规范引导非政府组织参与农村扶贫

目前我国的法律法规已不能满足非政府组织的进一步发展，要加快有关立法步伐，做到有法可依，尽快明确非政府组织在扶贫活动中的权利义务，加强监督，推动非政府组织的农村扶贫工作合理合法地开展，切实达到反贫困效果。

（二）去除非政府组织的行政色彩，促进扶贫合作

非政府组织要加强决策自主性和自我管控能力，政府要由直接管制转向法制约束和加强审核。与此同时，明确政府和非政府组织在农村扶贫合作中的角色，尽快形成政府、企业、非政府组织互动的良性发展模式，展开公平透明的竞标，让最适合的非政府组织承担具体扶贫项目，明确各自权责，加强双方互动与协调。

（三）加强对农村扶贫非政府组织的媒体宣传与监督，促进其良性发展

应充分发挥广大媒体的优势，让人们了解非政府组织开展农村扶贫的方式、功能，扩大其影响力，为其争取更多的资源投入到扶贫中。另外，媒体还可以对相关项目实施进行报道，加强监督，促进扶贫项目顺利进行。

（四）培育专业的非政府组织工作人员投入农村扶贫开发，保证扶贫效率

非政府组织在农村扶贫中要不断拓展自身能力，加强专业素养。同时，学习借鉴国外的成功经验，加强与国外相关机构的交流合作，促进农村扶贫的有效开展。

【参考文献】

[1]姚洋.转轨中国:审视社会公正与平等[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

第3篇：农村扶贫政策范文

县委、县政府决定召开这次农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作会议，主要任务是贯彻落实省、市“两项制度”有效衔接工作会议精神，安排部署我县农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作。会前，县委、县政府就此项工作召开了专题会议，对有关具体事项作了详细安排。下面，我就如何开展这项工作讲三点意见。

一、统一认识，深刻领会农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作的重大意义

农村低保和扶贫开发是当前解决农村贫困问题的两项基本制度，“两项制度”有效衔接，根本目的就是对没有发展能力的贫困人口做出兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予新的政策支持，通过扶持促进其脱贫致富，以形成低保维持生存、扶贫促进发展的新的扶贫开发工作格局。做好这项工作，对稳定解决农村贫困人口的生存和发展问题具有十分重要的意义。

（一）实现“两项制度”有效衔接，是落实党的十七届五中全会精神、构建和谐社会的基本要求。关注民生、保障农村贫困人口基本生活，提高他们的收入水平和自我发展能力，这是贯彻落实党的十七届五中全会精神、坚持以人为本的具体体现，也是保障和改善民生、构建和谐社会的必然要求。两项制度有效衔接工作是今年全县扶贫开发的一项重点工作，各乡镇和有关部门一定要统一思想，提高认识，进一步增强责任感和紧迫感，以对人民群众高度负责的精神，切实做好“两项制度”有效衔接工作，努力改善农村民生，不断提高贫困群众生活水平。

（二）实现“两项制度”有效衔接，是建立贫困瞄准机制、解决贫困人口生存和发展问题的现实需要。我县农民收入水平较低，贫困人口比例较大，解决好这个问题，事关经济社会发展的大局。推进“两项制度”有效衔接，就是要通过对贫困户进行全面调查摸底、建档立卡，客观真实地反映他们的生产生活状况，形成一套信息量相对全面的农村贫困人口基本情况数据库，分门别类地实施生活保障和扶贫开发“两轮驱动”政策，对于没有发展能力的贫困人口通过救助维持其基本生存，对于有发展能力的贫困人口通过开发式扶贫促进脱贫致富，从根本上解决贫困群众的生存和发展问题，最终实现共同富裕。特别是在国家惠农政策力度越来越大的情况下，农村扶贫工作的着眼点要更多转向提高贫困户的自我发展能力。从这个意义上说，实现“两项制度”有效衔接是扶贫开发工作的一项重要内容，是巩固温饱、脱贫致富的基础性工作。

（三）实现“两项制度”有效衔接，是完善农村低保制度和扶贫开发政策体系的基础工作。目前，农村贫困人口可分为三种情况，即丧失劳动能力的纯低保对象，有劳动能力的扶贫对象，还有一部分有劳动能力的低保对象。无论是研究完善农村低保制度还是研究制订新十年扶贫规划、“十二五”扶贫政策等，都需要对全县农村贫困状况进行全面科学的研判。通过开展“两项制度”有效衔接工作，对上述三种贫困人口的规模、特点、分布、需求等进行调查摸底、建档立卡，形成一套较为完整的农村贫困户信息系统，可以为扶贫和民政部门建立和完善各项政策提供依据，也可以为教育、卫生、农业、水利等部门提供一个通用的工作平台，各部门根据贫困人口状况实施分类扶持，必将提高政府扶贫资源的使用效能，减少扶贫资源配置的重复或遗漏。

二、明确任务，扎实有序地推进两项制度有效衔接工作的正常开展

（一）明确责任，在目标上进行衔接。农村低保和扶贫开发都是解决农村贫困问题的重要措施，但各有侧重，目标责任不尽相同。农村低保主要着眼于维持生存，保障农村困难群众的基本生活；扶贫开发主要着眼于促进发展，通过扶持有劳动能力的贫困人口实现脱贫致富。低保的责任在于为困难群众基本生活提供兜底保障，解决困难群众的生存问题，扶贫的责任在于对具有发展能力的贫困人口给予新的支持，通过扶持促进其脱贫致富。将两项制度有效衔接，主要目标任务是建立制度健全完善、政策衔接配套、标准科学合理、补助水平适度、资金筹集落实、管理规范有序、服务优质高效的农村低保和扶贫开发工作机制，为我县实现2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。

（二）把握政策，在规模上进行衔接。对农村低保对象，按政策足额发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，根据不同情况，给予贷款贴息、产业扶持、转移培训、改善居住条件等方面的扶持。按照省政府确定的标准，我县1196元以下的贫困人口和1196-1500元低收入人口总规模为7万人，各乡镇一定要按照县上分解下达的对象规模，结合各自实际，合理确定本辖区内贫困人口数量，绝不能图简单省事搞平均分摊。要充分发挥群众的参与和监督作用，做到公平公正、透明公开。要严把政策关，对符合政策的对象一视同仁，做到符合政策对象的一户不漏，不符合政策对象的一户不扶，严禁弄虚作假，坚决杜绝“关系户”、“人情户”，确保真正的贫困户进入扶持范围，切实将好事办实，实事办好。

（三）分类扶持，在对象上进行衔接。搞好扶贫和低保对象的识别，是推进两项制度有效衔接的基础性工作。由于农村低保和扶贫开发对象都是贫困人口，覆盖对象难免有所交叉重叠，两项制度对象的衔接就显得尤为重要。在农村低保和扶贫对象的界定识别上，各乡镇一定要本着实事求是的原则，做细做实工作，严格按照农户申请、村组评议、乡镇审核、县上审批、逐级公示的程序进行。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村居民，扶贫开发对象是家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准、有劳动能力的人口。简单地说，对农村低保标准以下的困难家庭，及时纳入农村低保；对其中有劳动能力的低保对象，在享受低保金的同时，符合条件的及时给予扶贫开发政策扶持。只有对农村困难群众实行分类扶助，才能实现应保尽保，应扶尽扶。各乡镇对识别出来的扶贫和低保对象,一定要按照分类扶持的要求，做到应保尽保、应扶尽扶，真正实现两项制度有效衔接。

（四）动态管理，在操作上进行衔接。随着农村低保基本实现应保尽保和扶贫标准的提高，两项制度衔接工作要在操作上加强衔接，实行动态管理。核定农村低保对象时，要对有劳动能力和无劳动能力的家庭进行分类，并把有劳动能力的家庭适时纳入扶贫部门的扶贫开发计划；要采取定期或不定期复核，对于通过扶贫开发，收入高于农村低保标准的对象，按照程序及时办理退保手续；对于因各种原因返贫，收入下降到农村低保标准以下的农村家庭，要及时地将其纳入低保范围，保证农村低保和扶贫开发对象有进有出，及时进出。这里，我要特别强调，农村低保一定要兑现政府的承诺，在保障基本生活上切实发挥好“兜底”作用，给困难群众吃“定心丸”；同时农村低保还要弘扬自强、自立的劳动精神，鼓励低保对象通过扶贫开发走出低保，减少对低保的依赖。

（五）资源共享，在信息上进行衔接。两项制度有效衔接，既可以减轻农村低保制度的压力，又可以使更多的农村贫困人口受益。这是一项惠及更多困难群众的新举措，扶贫、民政部门要加强沟通，密切配合，要利用现有资源，使农村低保和扶贫开发实现数据共享、互通互补，真正做到民政和扶贫部门信息互通、资源共享，在利用双方资源、协调相关政策方面有新的进展。

（六）制订规划，在措施上进行衔接。扶持措施是实现两项制度有效衔接的落脚点，是有效衔接是否到位的核心标准。“十二五”期间，我县扶贫开发的基本对象就是这次认定的贫困户，重点是增加贫困群众收入、提高贫困人口自我发展能力。各乡镇要将帮扶措施的落实作为试点工作的重中之重，想方设法抓好抓实。对于每个贫困户，要有针对性地制订帮扶规划，明确产业项目、帮扶单位、资金来源和年度增收目标，确保扶贫对象得到及时有效的扶持。

三、加强领导，确保两项制度有效衔接工作取得实效

两项制度有效衔接是全县当前乃至今后十年扶贫开发重要的基础性、制度性建设，是一项全新的工作。必须切实加强领导，采取强有力的工作措施，开拓创新，确保这项工作取得实实在在的效果。

一要加强组织领导。为加强对这项工作的组织领导，县上专门成立了领导小组，各乡镇也要成立相应的组织机构，乡镇党委书记要亲自挂帅，乡镇长要具体抓，分管副职直接抓，驻村干部配合抓，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。乡镇党委书记、乡镇长为第一责任人，分管副职为主要责任人，驻村干部为直接责任人。各有关部门要积极配合，相互支持，形成合力。扶贫部门要充分发挥牵头部门的作用，研究制订方案，组织开展工作，落实扶贫对象到户帮扶措施。民政部门要确定低保范围和标准，落实低保户的救助措施，配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，落实工作经费，负责资金管理和监督。统计部门要搞好贫困监测以及农民人均纯收入结构分析，确定贫困发生率及贫困人口识别规模。残联要及时核对残疾人的有关情况，对残疾人中的低保和扶贫对象提供重点帮扶。领导小组办公室要切实肩负起组织领导、综合协调、督促检查的职能。其他有关部门要充分发挥政策、信息、技术、资源等方面的优势，把搞好“两项制度”有效衔接工作纳入本单位的工作计划，共同促进这项工作顺利开展。要充分利用电视、电台、报纸、网络等媒体和宣传栏、村务公开栏进行广泛宣传，营造良好的舆论环境和社会氛围，使这项惠民政策深入人心。同时，要采取多种形式对工作人员进行业务培训，使他们充分了解和掌握具体方法、步骤和相关政策，确保各项工作顺利开展。

二要强化督查检查。县委、政府将把此项工作作为督查工作中的一项重要内容，强化督查、推动工作。各乡镇、各部门要根据本地、本部门的实际，制定详细的工作计划，明确工作目标，制定工作措施，落实工作职责，精心组织、狠抓落实。各乡镇要经常对工作开展情况进行自查，及时发现和纠正工作中存在的问题，改进工作。对工作中遇到的问题和困难要及时报告。两项制度有效衔接领导小组办公室要定期、不定期地加大对试点工作的督查力度，并将督查情况及时予以通报。对各乡镇在工作实践中涌现出来的好经验、好做法要予以总结推广，对存在问题要责令限期整改，确保此项工作顺利进行。

三要实行目标管理。县委、县政府研究决定，两项制度有效衔接工作要纳入乡镇年度目标考核管理。各乡镇要与县委、县政府签订责任书。各村也要与乡镇签订目标管理责任状，对各项内容要量化到村、到人，使人人有压力，个个有担子。要实行属地负责制，努力实现“三个确保”，即确保规范操作，确保准确识别，确保农户不上访。

第4篇：农村扶贫政策范文

【关键词】金融支持 扶贫开发 农业保险 农民收入

一、引言

自改革开放以来，我国政府开始有组织的实施扶贫开发，在国家经济政策向西部倾斜的背景下，迪庆州政府也在农村进行了旨在消除贫困的大规模扶贫开发活动，取得了一定的成就。然而，随着国家扶贫资金的大量投入和脱贫速度的减缓，资金使用效率问题引起了人们的广泛关注，究竟怎样的扶贫方式对农民脱贫最有效，国内外学者进行了大量的研究。然而，已有的研究大多关注财政资金扶贫效率，如：王朝阳等（2012）建立面板数据模型进行财政扶贫与县域经济增长的实证研究，结果表明财政扶贫资金投入对GDP增长和农民年均纯收入的推动效果较为明显，但对县域工业经济才增长并没有特别的促进作用；帅传敏等（2008）通过对全国592个贫困县扶贫资金投入数据进行回归分析，得出国外扶贫资金的使用效率优于国内扶贫资金，国内扶贫资金中效率最差的是中央贴息扶贫贷款。而对金融扶贫效果的研究仅仅是从单一角度进行分析，如：褚保金等（2008）以江苏省为例，分析表明农村信用社扶贫小额贷款对贷款农户的家庭纯收入产生了统计上显著的正向影响。那么究竟金融支持扶贫开发的整体效果如何，地方支农贷款的投放是否显著改善了贫困地区农民生活水平，促进了农村经济发展，将是本文要研究的问题。

二、迪庆藏区金融支持扶贫开发现状

（一）金融支持农村发展情况

农村是扶贫开发的主战场，迪庆州各金融机构在人民银行迪庆中支的指导和推动下，充分认识和把握我州宏观经济金融形势，以服务“三农”为导向，不断加大信贷支农力度。截止2012年末，全州涉农贷款余额为922342万元（占各项贷款余额的72.58%）较年初增加140924万元，同比增长18.03%，高于各项贷款同比增速1.99个百分点，其中，农林牧渔业贷款余额为58323.89万元，同比增长34.12%；农村基层设施建设贷款余额为499105.04万元，同比增长1.36%；农村企业贷款余额为639335.64万元，同比增长4.03%；农户贷款余额为151056.94万元，同比增长26.23%。全州15家银行业金融机构在一定程度上满足了迪庆州“三农”发展的信贷融资需求，较为有力地支持了藏区农村扶贫开发。

（二）金融扶贫相关政策实施情况

2012年，人民银行迪庆中支积极与地方政府沟通协调，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的指引，从全州实际情况出发，增强金融支持扶贫开发的针对性，运用再贷款、优惠利率和信贷政策指引等多种手段，鼓励和引导金融机构主动做好扶贫开发各项金融服务工作。

1.积极促进扶贫贴息贷款政策实施，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。一方面，按照《迪庆州财政局 迪庆州扶贫办关于下达2012年省级扶贫项目贴息计划并拨付资金的通知》（迪财农[2012]130号）等文件的要求，全年共发放贴息项目贷款4200万元，贴息126万元，其中：发放省级推荐项目贴息贷款2000万元，用于建设3000吨精炼菜油加工和示范基地，获得中央财政贴息60万元，带动小中甸、建塘等3个乡镇种植油菜面积44440亩，受益农户达5000余户。

另一方面，按照《迪庆州财政局 迪庆州扶贫办关于拨付2012年度第一批扶贫到户贷款计划及拨付财政贴息资金的通知》（迪财农[2012]18号）等文件的要求，全年共安排扶贫到户贷款贴息280万元，其中：香格里拉县共获得100万元财政贴息①，促进了金江、上江、虎跳峡及五境等四个乡（镇）的种养殖业发展，惠及24个行政村，283个村民小组，受益农户达1028户，受益农民达7564人。

2.积极推动藏区金融产品和服务方式的创新，因地制宜做好农村金融服务工作。迪庆中支从藏区实际情况出发，通过下发信贷指导意见等方式，积极推动藏区金融产品和服务方式的创新，在人民银行和有关部门的推动下，当地金融机构积极探索促进地方经济发展的渠道，截止2012年末，迪庆州共有七种创新金融产品，覆盖全州29个乡镇，贷款余额达67925万元，占全州各项贷款余额的5.34%，占涉农贷款余额的7.36%，使4万农户和12家企业收益；共有POS惠农支付等三种创新服务方式，实现29个乡镇全覆盖，全年办理业务金额达11306.47万元，受益农户数达11.6614万户，受益企业36家。

3.积极推进农业保险服务相关政策实施，鼓励地方发展特色农业保险。一方面，依据州政府下发的《迪庆州人民政府办公室关于做好2012年度全州政策性农业保险续保工作的通知》（迪政办发[2012]42号）等文件，积极鼓励和推动地方保险机构参与针对青稞、藏系羊及牦牛等特色农业政策性保险的承保工作，截止12月末，共收取保费收入3516.82万元，其中：牦牛、藏系羊及青稞等三种特色农产品的投保数量分别达到6.76万头、23.36万及9.32万亩；另一方面，鼓励地方保险公司开展创新型服务，推出了针对全州农村学生、城镇低保户及军烈属子女的学生平安险，以及针对基层村官的国寿新简易人身两全保险等特色保险服务。

4.积极开展“一创两建”工作，搭建惠农绿色通道。一方面，积极推动农村支付环境建设。截止2012年末，迪庆州已建立惠农支付服务点108个，各类业务交易及查询笔数累计达到了40752笔，交易金额达408.12万元。惠农支付服务业务快速发展，有效促进了农村地区支付环境建设，搭建了一条支农、惠农、便农的“支付绿色通道”，惠及27个乡镇、88个行政村、107个村民小组。

另一方面，扎实推进农村信用体系试点建设工作，截止2012年末，农村信用体系建设试点德钦县已为7157农户建立了纸质信用信息档案，建档面达全县农户数的66%；为5594农户建立了电子信用档案及信用评级，占已采集信息农户的76%，全县农户信用信息数据库已初步建立。

5.其他金融扶贫政策实施情况。迪庆州政府下发《迪庆州财政局 迪庆州人民政府扶贫开发办公室关于下达2012年云南省贫困地区劳动力转移培训计划拨付资金的通知》（迪财农[2012]20号）等文件，为藏区农民提供生产技能技术培训补助资金，切实提高农民的生产技能，增强贫困地区农民的造血功能，截止2012年末，已开展引导性培训及技能培训两项计划，分别获得财政补助资金18万元及272万元，使4300人受益。

（三）金融基础设施建设情况

工欲善其事，必先利其器，金融基础设施是金融支持扶贫开发的重要载体。截止2012年末，迪庆州共有15个县级金融机构，73个银行业金融服务网点，金融服务网点密度仅为0.0031个/平方千米，且三个县城金融机构服务网点数为35个，占比高达47.95%，金融机构布局呈现重城镇、轻农村的特点。全州共有银行业从业人员865人，保险业从业人员550人，人均金融服务人员为0.0039人，其中：人均银行业金融服务人员约为0.0024（即：每一名银行业从业人员，需要为大约417个人提供金融服务）。全州自助机具布放数为1356台，人均0.0038台，其中：ATM机106台，人均拥有量为0.00029台；POS机具1234台，人均拥有量为0.0034台，其他自助服务终端仅有16台。可见，我州境内尤其是农村地区金融基础设施建设明显不足，较难发挥金融扶贫的载体作用。

三、迪庆藏区金融支持扶贫开发效率分析

由于扶贫针对的是特别贫困地区的农民，金融支持扶贫开发的最终目的是提高农民生活水平，为此，本文试图从迪庆藏区金融扶贫开发政策入手，以迪庆辖内三个国家级扶贫开发工作重点县的县域经济金融数据作为考察金融扶贫效果的主要指标，并选用藏区农民人均纯收入来计量农民的生活水平，从而为金融对藏区扶贫开发的推动提供实际证据。

（一）模型及数据指标简介

由于迪庆藏区辖内仅有3个县，金融数据统计口径又于2008年发生变化，因此仅可获得2008～2012年连续5年的数据，为解决样本容量不足的问题，同时，为了克服时间序列模型可能会忽略个体差异，而截面数据可能无法反映经济的动态变化趋势这两种缺点，本文使用面板数据模型进行分析，并假设在样本区间内，各县的经济结构、人口素质等不可观测的特质性因素是固定不变的，因此采用固定效应模型分析，采用的统计软件为stata11.0。

从理论上来说，增加农村基础设施建设贷款和农林牧渔业贷款，是对农村的物质资本投入，而增加农村企业贷款及农户贷款，可在一定程度上促进农业企业和农民提高自身技能水平，相当于增加人力资本投资，因此本文以“柯布——道格拉斯生产函数”为建模依据，模型中，因变量为农村居民人均纯收入的对数（linc），而自变量包括各项涉农贷款的对数（详细指标参看表1）。

表1 实证数据指标说明表

注：（1）实证分析中l* 表示对指标*取对数；

（2）由于因变量采用的是农村居民人均纯收入，为达到一致性，在实证分析中将各项金融数据按照各地区农业人口数进行平均，从而得到农村居民人均值。

模型具体形式为：

lincit=β0+β1linfloanit+β2lfarmloanit+......+μit

（i=1，......，3； t=2008，2009，......，2012）

其中，βk表示各项支农贷款影响农村居民人均纯收入的弹性。

（二）实证分析

本文采用对数线性回归分析方法，详细分析各项涉农贷款对农民生活水平的影响效应，以期对金融扶贫效率做出实证判断。回归结果归纳在表2中，其格式为：每列报告不同的回归结果，而每行则报告系数的估计值、标准误，F统计量、P值或其他相关回归的信息。

首先，观察金融机构各项贷款扶贫效力。表2第（1）列给出了在地区固定效应下，迪庆州银行业金融机构各项贷款和政策性农业保险理赔支出对农村居民人均纯收入影响的双对数回归结果，从回归结果可知，在不考虑其他因素的情况下，各项贷款及农业保险理赔支出均对农村居民人均纯收入有显著的积极影响，模型整体识别度较高，具体而言：每增加1%的各项贷款和政策性农业保险理赔支出，将分别促进农村居民人均纯收入增加0.4031%和0.0223%。

其次，观察涉农贷款扶贫效力。考虑到各项贷款中能直接对农民收入产生正向影响的应该是涉农贷款，因此在第（2）列中，用涉农贷款代替各项贷款，结果发现在不考虑其他因素的情况下，每增加1%的涉农贷款，将促进农村居民人均纯收入增加0.287%，而每增加1%的农业保险理赔支出，可增加0.0597%的农村居民人均纯收入。

最后，为详细分析涉农贷款的不同组成部分的扶贫效力，从而为改进涉农贷款结构以更好的发挥扶贫作用提供依据，第（3）列用农户贷款、农林牧渔业贷款、农村基础设施建设贷款和农村企业贷款来替代（2）中的涉农贷款，结果发现模型的整体识别度提高，但农村基础设施建设贷款和农村企业贷款对农村居民人均纯收入的影响在5%的显著性水平下不显著，因此在第（4）列回归中将这两个变量剔除，回归结果显示，在不考虑其他因素的情况下，农林牧渔业贷款的影响效应为负，即其对提高农民收入水平存在消极影响，每增加1%的农林牧渔业贷款，农村居民人均纯收入将下降0.0709%，而每增加1%的农户贷款，将促进农村居民人均纯收入增加0.3695%，每增加1%的农业保险理赔支出，可增加0.0315%的农村居民人均纯收入。

表2 实证分析回归结果归纳表

注：这些回归是使用迪庆州三县，从2008年至2012年（总共15个观测值）的面板数据估计而得。标准误在系数下面的括号中给出，p值在F统计量下面的括号中给出。个别系数在*5%的显著性水平下或**1%的显著性水平下在统计上显著。

（三）实证分析结论

总结第二部分的实证分析，得出如下结论：

第一，金融涉农贷款对农村扶贫开发有正向促进效应。从回归分析中可知，金融机构发放的涉农贷款，对农村居民人均纯收入有显著的正向影响，也就是说金融支持能够改善农民收入，提高农民生活水平，且从回归的组内R2也可看出，涉农贷款的增加确实能够在较大程度上解释近年来迪庆州农村居民人均纯收入的增长。其中，第（4）列回归结果表明，在各项支农贷款中，农户贷款的发放对提高农村居民人均纯收入，改善农民生活水平最有效。

第二，目前迪庆藏区金融扶持农民生活水平提高的效率较低。从回归结果可知，对提高农民收入水平最有效的农户贷款，其影响弹性也仅为0.3695，而有的解释变量的弹性甚至未达到0.1，如此小的影响弹性表明金融支持扶贫开发的效率是较低的。以农户贷款为例：2012年迪庆州农业人口数为30.27万人，农村居民人均纯收入为4769.1元，农户贷款余额为151056.94万元，假设2013年农村居民人均纯收入增加1%（即增加农村居民人均纯收入47.69元），则在其他条件不变的情况下，农户贷款余额需增加2.71%（即增加4078.59万元），巨额的农户贷款增长，仅能促进农民增收47.69元，可见效率较低，金融改善农民生活水平的效率仍有待于提高。

第三，政策性农业保险对于保障农民生活，提高农村居民生活水平有显著正向效应。由于农民是政策性农业保险理赔支出的直接受益人，因此相对于保险费收入和保险金额而言，对农民收入的影响更直接，因此分析中选用理赔支出作为计量农业保险效果的指标，回归结果表明，虽然影响弹性仅为0.0315，但在5%的显著性水平上，政策性农业保险理赔支出对农村居民人均纯收入确实有显著的正向影响。

第四，回归结果表明，农村基础设施建设贷款余额和农林牧渔业贷款余额对农村居民人均纯收入的影响效应为负，这与预期相悖，可能是因为在迪庆州财政扶持力度弱，在改善农村基础设施和发展农林牧渔业的过程中，金融贷款不足的部分，往往需要由当地农村居民来承担，这反而增加了农村居民的负担，对当期农民收入的影响呈现出负效应，但从长远来看，农村基础设施建设对扶贫开发应该是有促进作用的。

第五，农村企业贷款余额对农民收入未体现出明显的影响效果。回归结果表明农村企业贷款余额对农村居民人均纯收入的影响在统计上不显著，但笔者认为农村企业带动的农业产业化发展，是推进农村扶贫开发的一个有效途径，该计量结果的产生，可能是因为：（1）目前迪庆州农村产业化程度普遍较低，农村企业覆盖范围有限，使得运用现有数据进行的计量分析无法体现出农业产业化在促进农民增收方面的优势；（2）农业产业化发展的投资回报周期较长，因此本文只考虑其当期效果的分析方式，无法体现农业产业化经营的长期影响效应。

四、迪庆藏区金融扶贫开发效率偏低的原因分析

迪庆中支与地方政府配合协调，积极推广实施藏区金融扶贫相关政策，但迪庆州经济基础薄弱、支农贷款品种少、支农资金短缺及配套农村基础设施建设滞后等因素，共同导致了辖内县域金融支持扶贫开发效率较低的现状。

（一）金融支农贷款品种少，创新不足，缺乏有效促进扶贫开发的金融产品与服务

一是支农贷款品种少，难以满足农村居民贷款需求。实证分析结果表明，在各项涉农贷款中，农户贷款对于农村扶贫开发最有效，但目前迪庆州直接贷给农户的贷款仅有农户小额贷款、农户联保贷款及少量的林权抵押贷款等，适合农户的金融产品匮乏，且已推行的贷款利率偏高、期限偏短、金额偏小，农民负担较重，与农业产业化发展需长期、大额投入不相匹配，因而扶贫开发效率偏低。

二是金融创新不足。金融机构基层行社虽然处于金融扶贫开发的前沿阵地，真正贴近农村市场，最了解县域“三农”的信贷需求，但由于缺乏专业性人才，加之对农村金融产品和服务方式创新认识不足、重视不够，导致目前已有的金融产品及服务创新均为吸纳性创新，没有能力开发原创性的、针对农村地区扶贫开发的信贷产品和服务方式。

（二）农村地区金融机构单一，信用社独木支三农，面临较大金融扶贫开发压力

迪庆藏区金融机构经营规模小、基础薄弱，且农村地区金融机构网点逐渐收缩，农村资金大量外流，乡（镇）一级仅保留有农村信用社的分支机构，农村信用社承担着大部分农村金融扶贫服务的重任。随着城镇化和市场化的发展，农村居民的金融需求逐渐多元化，且农业产业化发展使得对农业信贷资金的需求量逐步扩大，而各乡镇农村信用社自身经营实力有限，业务规模小，盈利能力差，抗风险能力较低，面对日益增长、逐渐多元化的农村金融服务需求，需独木支三农，支农力不从心，存在较大的金融服务供给压力。

（三）扶贫贴息贷款发放门槛高、涉及面窄，企业及农民的自主性融资需求较难获得财政贴息

一方面，国家扶贫贴息项目贷款的申请门槛较高，只有规模较大、贷款金额较高的企业项目贷款才能获得财政贴息，迪庆藏区由于经济发展缓慢，特色企业经营规模较小、基础薄弱，较难满足扶贫贴息项目贷款申请条件，目前已有的项目贷款贴息，也是以自上而下的安排分配为主，地方企业自主性融资需求较难满足。

另一方面，目前扶贫到户贷款主要安排在金江等经济状况相对较好的乡镇，涉及面较窄，且利率贴息易导致寻租行为的产生，在缺乏完善的贷款发放后续监测机制的情况下，扶贫到户贷款资金存在难以瞄准贫困客户群、资金安排随意性较大等问题，最贫困的乡镇及最需要资金扶持的农民往往较难获得贷款贴息。

（四）政策性农业保险成本高、险种少，保障农民生活水平效率不高

一方面，政策性农业保险风险大、成本高，盈利能力较弱，各家保险公司参与积极性不高。据了解，由于迪庆藏区经济基础薄弱，财政收入增长迟缓，收支差距较大，造成政策性农业保险中的州、县一级财政补贴较难落实，加之藏区农民收入不高，农业产业化程度低，农民自担部分的保险费用也较难收讫。导致政策性农业保险承保成本高、风险大、盈利能力弱，因而各家保险公司开展特色农业保险的激励不足。

另一方面，政策性农业保险覆盖面窄、险种少，弥补农民损失能力不足。以农民专业化养猪为例：目前迪庆州政策性农业保险仅涉及能繁母猪，而对于生猪养殖则不涉及，一旦发生灾害和意外，由于生猪养殖比例远大于能繁母猪，相应的生猪损失也较大，但却无法获得补偿，农民的养殖风险得不到弥补，政策性农业保险保障农民生活水平的能力明显不足。

（五）农业资金供给不足，金融支持农村地区“造血”脱贫的能力较弱

农业产业化发展，有利于增强农村地区的造血功能，从根本上消除贫困，然而目前迪庆州农业资金供给不足，金融支持农业产业化发展能力较弱。

一是迪庆州地方财政扶持能力弱，农村基础设施建设滞后，制约了农业产业化发展。迪庆州地方财政困难，境内山高谷深，大多数贫困山区交通、通讯等基础设施不完善，改善农田水利等基础设施的重担基本落在农民身上，加重了农村居民的负担，制约了农业产业化发展。

二是金融机构审贷权普遍上移，出于信贷资金安全性考虑，仅有的信贷资源也向大项目、大企业倾斜，而规模相对较小的农业企业，由于经营管理机制不完善、财务制度不健全、抗风险能力弱，又难以达到金融部门发放贷款所需的担保、抵押条件，使其难以获得银行信贷支持，也难以扩大生产经营规模。

五、增强迪庆藏区金融扶贫开发效率的对策建议

（一）加强农村金融创新，依托藏区优惠政策，积极研发推广扶贫开发金融产品

一是切实加强对农村金融创新工作的支持，树立金融机构创新意识。以农村金融市场为导向，以政策扶持为支撑，健全和完善正向激励机制，转变金融机构观念，强调创新对促进金融机构拓展经营业务和提升竞争能力的重要作用，充分调动和激发金融机构内在的积极性和创造性。

二是建议各涉农金融机构积极培育农村金融创新人才，增强金融服务原创能力。建立农村金融产品及服务方式创新激励机制，鼓励信贷人员根据农村居民信贷需求变化，创造符合地方特色，有针对性的信贷产品和服务模式。例如：针对农户缺乏合格的贷款抵押担保品等现实问题，建议金融机构适当扩大贷款抵押担保品范围，增加支农贷款品种，围绕农民的切实需求，探索研发结合当地实际的农村土地承包经营权抵押、宅基地使用权抵押及农产品抵押等围绕农村“三权三证”的新型抵押方式，增加信贷品种，提高金融产品的适应性，为农民提供更加实际、更加完善的金融服务，为农业发展、农村繁荣注入资金和活力。

三是依托藏区优惠政策，积极研发有针对性的扶贫开发金融产品。迪庆地处边疆少数民族地区，辖内三县均属国家级贫困县，中央及省级财政对迪庆贫困人口和低收入群体采取的扶持类政策较多，把握政策倾斜优势，用好用活现有政策，积极进行政策扶贫范畴的金融产品创新。

（二）适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，促进金融支农体系多元化发展

一是完善现有农村金融体系，缓解农村信用社金融扶贫压力。一方面，强化农业发展银行政策功能，使其成为资金回流农村的流转枢纽，在农田水利、农业科技开发、农业机械化普及等商业性金融服务薄弱领域发挥主导作用；另一方面，改革农业银行运行机制，将农行定位于服务农业的商业银行，授予其县级分支机构更大的经营自。

二是本着竞争激励的原则，适当放开农村金融市场限制。适当降低农村金融市场的准入门槛，积极培育发展竞争性、多样性和有效率的农村金融组织，努力构建商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织相互竞争、相互补充完善的农村金融体系。

（三）加强支农政策与金融信贷业务的结合，积极完善农村地区财政扶贫贴息贷款运行机制

一是扶贫贴息项目贷款方面。建议政府部门继续加大对迪庆藏区的政策倾斜力度，适当降低迪庆藏区特色企业扶贫贴息贷款发放门槛，且由于当地政府对藏区企业及项目的发展状况及资金需求情况较为了解，为了避免信息不对称造成的资金浪费，建议给予地方政府适当的扶贫贴息贷款项目审批权限，以便及时、有针对性的满足企业的融资需求。

二是扶贫贴息到户贷款方面。规范扶贫到户贷款运行机制，尤其需完善扶贫到户贷款发放监测机制，建议规范采用政府作用和市场机制相结合的制度，对扶贫到户贴息贷款采用“政府部门初审——金融机构审查放贷——贴息统一补给金融机构”的运作方式，由金融机构结合农户的信用及经济情况，进行扶贫到户贴息贷款贷前审查和贷后监测工作，以便真正地瞄准贫困客户群，降低贷款发放随意性，拓宽财政贴息贷款覆盖面。

（四）适当扩大政策性农业保险范围，完善农村保障体系

一是建立和完善地方保险公司承保政策性农业保险的激励机制。建议适当提高中央和省一级的政策性特色农业保险保费补贴，降低州县补贴及农民自担部分，从而保障政策性保险公司保费收入能及时收取到位。同时，加大对政策性农业保险承保公司的政策和税收优惠，吸引更多的保险公司投向农业保险行业。

二是建议适当扩大政策性农业保险范围，对商业性保险公司办理的农业保险和农业企业保险提供一定比例的财政补贴，鼓励和支持其扩大农业保险范围和规模，增强弥补农民损失的能力。

三是为了弥补现有政策性农业保险的不足，建议政府建立农业保险保费补偿专项基金，完善农村保障体系。

（五）加大农业资金投入，增强农村地区脱贫“造血”功能

一是建议适当加大财政支农力度，改善农村地区交通、通讯、水利等基础设施建设，减轻农民负担，让农民有时间和精力发展农业产业，实现农业产业化、集约化和规模化发展。

二是建议适当放宽对农村金融分支机构的业务范围限制，强化其金融支农能力，同时培育和扶持农业企业发展，完善农业企业经营管理和财务制度，增强抵御风险的能力，吸引金融资源投向农业产业发展。

三是建议政府财政建立专门的信贷风险补偿金，对金融机构在支持扶贫开发金融服务过程中产生的风险给予一定的补贴；同时，督促金融机构不断加强经营管理，增强经营实力，加强金融服务，充分发挥支持扶贫开发金融服务的主力军作用。

注释

①据了解，目前迪庆州扶贫到户贴息贷款财政贴息的提供方式为农户向乡镇一级金融机构营业网点申请贷款并自行偿付贷款及利息后，再向乡镇财政所申请贴息，而非直接将财政贴息拨付金融机构，因此各家金融机构无法专项统计该财政贴息贷款的相关数据。

参考文献

[1]王朝阳，余玉苗，袁灵.财政扶贫与县域经济增长的实证研究[J].财政研究，2012年第6期：23-25.

[2]帅传敏，梁尚昆，刘松.国家扶贫开发重点县投入绩效的实证分析[J].经济问题，2008年第6期：84-86.

第5篇：农村扶贫政策范文

关键词：农村低保扶贫开发功能定位发展机制

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2,068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。

“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2,600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

1积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。

在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。

基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。

第6篇：农村扶贫政策范文

关键词：农村低保扶贫开发功能定位发展机制

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2,068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2,600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

1积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

第7篇：农村扶贫政策范文

1农民合作社担保贷款探索创新

1.1运行模式探索

湖南省麻阳县曾是湖南省深度贫困县，融资问题是制约该县产业经济发展的主要原因。为解决融资发展困境，麻阳县对农民专业合作社贷款模式进行积极探索。一是在贷款发放方式上，按照村集体资金为主、社员资金为辅的方式，筹集“农民合作社联保担保金”统一存放信用社，信用社按照担保金的5-8倍放大贷款并适当提高担保金的存款利率，下调合作社社员贷款利率。二是在贷款抵押担保上，结合农村产权制度改革，以合作社社员宅基地证、房产证、林权证、土地承包经营权证交合作社进行反担保，若发生社员不能及时归还贷款现象，先用担保金垫支还款，再由合作社处理欠贷社员资产进行追收。三是在贷款风险防控上，县信用联社出台了《专业合作社担保贷款管理办法（试行）》，与农民专业合作社签订贷款担保业务合作协议书，确保对社员资产及还贷能力进行预前评估和事后管控。该模式减轻放贷金融机构的风险，保证信贷资金安全，解决农民发展规模种养等产业融资问题，激发农民创业的积极性。

1.2发展成效

1.2.1贷款融资规模不断扩张麻阳县自创新开展农民合作社担保贷款以来，无论是在贷款数额、贷款参与度还是贷款增长速度方面都逐年提高。2014年在全国率先开展“免抵押、免担保、准基利率、财政贴息”的小额贷款政策，截至2020年10月底，累计发放贷款3.06亿元，带动6356户贫困户发展黄桃、猕猴桃等特色扶贫产业2000hm2，养殖产业10万多头（羽），实现户均增收1.6万元。2013年和2014年是其快速发展的阶段，两年累计发放贷款总额为6890万元。其中农民合作社担保贷款在2015年达到最高峰值480万元，贷款利率降到了7.12%的水平，降低的比例接近于13%，风险补偿金或担保金也从2013年的144万增加到2015年的207万，增长比例近50%。1.2.2精准扶贫与产业扶贫效果明显一是麻阳县开创的农民合作社担保贷款将贫困农户列为信贷支持的重点对象，对融资困难的产业化经营农户优先审批优先发放贷款。这样既解决了长期困扰贫困农户因缺乏抵押担保、收入和资信偏低等原因无法获得贷款问题，又解决了贫困农户因无法获得融资而陷入循环贫困的风险。二是积极引进龙头企业为农户的扶贫产业进行技术指导和资金支持，解决农户不懂技术和市场“难发展”等问题，实现扶贫产业在技术和资金上的双保障。三是建立扶贫开发的长效机制。随着精准扶贫贷款注入和龙头企业技术指导的融入，带动了一大批其他资金流入扶贫产业。麻阳县紧扣当前农业产业化、规模化发展大势，密切结合当地农业实际，因地制宜精选项目，引进农业产业化企业提供销、技术培训等系列服务，发展高效特色产业辐射带动贫困农户增收致富，构建扶贫开发的长效机制。在麻阳石羊哨谭公冲村，全村307户农户有80%参与产业开发。通过公司担保、农户贷款、扶贫资金补助400元/667hm2、公司、农户、扶贫资金各承担三分之一利息的方式，农户从农村信用合作社贷款105万元，发展中药材（半夏）种植28.53hm2，仅此一项村民人均纯收入可提高1200元，实现了扶贫资金效益最大化。1.2.3农业产业化经营速度加快农民合作社担保贷款的开展不仅解决了贫困农户抵押贷款难的问题，而且推动了扶贫产业的集约化发展。农业产业化经营的重要条件就是需要有足够的资金进行循环投入，以前的农户由于无法获取基金，贷款的额度无法满足产业发展的需求，因而农村的产业化发展缓慢，尤其对于贫困地区的农户来讲，本来资金的底子就薄，再加上融资困难，其产业的集约一体化现代化发展更是困难重重。而如今农民合作社担保贷款的开展，不仅解决了贫困农户抵押贷款难的问题，还在一定程度上加快了其他产业资金向扶贫产业的流入，从而激发了农村金融活力，带动了一大批资金的流入，加快了扶贫产业的发展，促进了农村产业化经营。据不完全统计，麻阳全县已注册家庭农场23家，规模集约经营土地227.6hm2；农民专业合作社达133家，其中省级示范社7家，入社农户达2284户、带动非成员农户4.2万余户，规模集约经营土地4400hm2，涵盖了农、林、牧、副等所有领域；农业公司72家，其中市级以上龙头企业11家，规模集约经营土地9800hm2。

1.3农民合作社担保贷款模式发展中遇到的主要问题

1.3.1大规模复制推广难从麻阳县农民合作社担保贷款模式来看，农民合作社担保贷款要想顺利的实施必须具备三个基本的条件：第一，在资金筹集上，村集体必须具有充裕的基金作为农民合作社担保贷款的担保金。第二，在融资意识和观念上，村集体必须破除陈旧的观念，意识到融资的重要性和深刻的意义，且对合作社社员筹集资金自愿担保具有较强的认同感。第三，在现代农业发展认识上，村集体要有发展农村产业和现代化农业的基础和观念，具有较强的前瞻眼光和经济思维[5]。然而，对于一般非现代化的农村和农村旧式管理模式来讲，筹集大量农户闲散资金组建村集体合作社担保贷款保证金显得十分困难。同时满足以上三点要求的村集体少之又少，因而麻阳模式在复制推广过程中存在一定难度。1.3.2金融机构缺乏创新和应对能力目前，就麻阳县中国人民银行所提供的资料显示，能够支持贫困农户和融资困难产业抵押贷款的金融机构非常少，农村五大商业银行由于在业务开发和创新过程中受到自身规章制度和体制的影响，对农业领域的贷款业务显得力不从心，在推行农业项目贷款时显得更是谨慎小心。只有从农村信用社改制而来的麻阳农村商业银行机制灵活，思想超前，成为麻阳“扶贫资金担保贷款”的主要推行者，同时由于模式运行成功，麻阳农商行业务经营也获得飞速发展。而金融机构的机制问题和陈旧思想是推行农民合作社担保抵押贷款过程中受限的重要因素。由此可见，承担农民合作社抵押贷款的金融机构单一，不仅严重阻碍该贷款模式的进一步发展，其在农户尤其是贫困农户和产业贷款方面缺乏创新和灵活的风险评估应对能力，阻碍了农民合作社担保贷款的发展。1.3.3风险调整保障机制有待完善农村扶贫产业在发展的过程中，面对一些无法规避的风险时，会显得异常脆弱，这在农业贷款方面就给银行带来了较大的贷款风险。首先，在全国农业保险不完善的背景下，现代农业除了受到自然灾害风险的影响外，政策风险、制度风险、市场风险和技术风险也是阻碍扶贫产业发展的主要因素。第一，农村经济政策的不稳定性和决策失误会给农业带来巨大风险，阻碍农业贷款的发展。第二，农业制度在改革、变迁和实施过程中的冲突、国际市场对中国农业所带来的冲击、农业对科学技术的过度依赖等风险，都会抑制“五权”抵押贷款的发展。第三，由于农业大多靠国家政策扶持才勉强生存和发展，农业过度的政策依赖性，加上农业商业保险的缺乏，产权抵押贷款的问题就很难解决。1.3.险处置方法仍需调优现有的扶贫产业资金贷款模式风险处置办法略显滞后，从麻阳县的调研情况来看，当涉农扶贫贷款出现风险时，银行承担40%，财政承担30%，农村产权交易中心以财产产权变现的形式承担30%。而在实际的运行中银行承担70%，农村产权交易中心承担30%。因麻阳县对农村扶贫担保资金贷款在全国属于首创并处于探索阶段，仍存在缺乏足够稳定的经验、风险处置办法滞后、防范风险意识缺乏、风险规避制度不完善等问题。由此可以看出目前建立的风险补偿机制缺乏合理性，极大地加大了银行贷款的风险性。1.3.5扶贫政策整合宣传不够现有扶贫政策宣传落实不到位，整合不够，受惠面不广[6]。从麻阳县的实地调查中发现，农业部，湖南省财政厅、农业厅、科技厅、扶贫办等重要国家农业政策部门对扶贫产业项目都有大量资金扶持和资助政策，但由于政策的整合度不高，所用的宣传措施和手段有限，使得多数产业化经营农户无法接收到全面的政策信息，部分相关资助项目无人问津，资金使用度不高，效果未充分发挥出来。1.3.6农村抵押贷款外部环境不优现有信贷产品仍主要以传统的抵质押担保贷款为主，无形资产、农村产权等抵质押贷款由于受登记、评估、流转难等多重因素掣肘，金融机构推广动力不强。就怀化市来看全市获批开业的融资性担保公司9家，注册资本10亿元，但因实力普遍偏弱，被银行认可建立长期合作关系的担保公司不多。其次受产权制度改革和农村传统观念的影响，中介评估机构发展缓慢，现有评估缺乏科学性和针对性，使得农村产权评估工作滞后，抑制了农民合作社担保贷款的发展。另一方面，产权流转的平台欠缺和产权流转机制多停留于制度层面，操作性和可行性有待完善，从而出现产权评估难、流转难、抵押贷款难，进而阻碍放贷进度。

2完善麻阳农民合作社担保贷款模式的对策建议

2.1完善农业保险体制机制

完善农业保险建立健全的风险处置办法是推进扶贫资金担保贷款的重要保障。为了解决农业保险和风险处置办法滞后的问题，首先，要建立健全现代农业风险的分散与补偿机制。可以通过构建政策性的农业保险制度、引导金融机构开展涉农商业保险业务、完善农业再保险机制、健全农业巨灾风险基金等方式，化解农业贷款所带来的巨大风险。其次，必须推进农村金融机构的改革，破除陈旧的体制障碍和落后的观念，为银行有效推进农村贷款项目的发展提供良好的制度环境。最后，政府要创造良好的金融生态环境，合理处理不同机构业务竞争与合作的关系，实现多个金融机构协同铺开“五权”抵押贷款模式的新局面。

2.2创新开发其他贷款模式

积极推动金融产品和服务创新，增加贫困地区信贷投入。各银行机构要针对贫困地区不同经营主体多元化融资特点，增强创新产品的针对性和时效性，切实符合“三农”的实际需求。一是积极开展农机具抵押、仓单和应收账款质押等新型信贷业务，有效拓宽农村抵押担保物范围，促进贫困地区农业适度规模经营和现代农业加快发展；二是要进一步加大扶贫小额信贷、创业担保贷款、助学贷款、民贸民品贷款、康复扶贫贷款实施力度；三是要把握麻阳纳入全国农民住房财产权抵押贷款试点县、沅陵纳入全国农村土地承包经营权抵押贷款试点县的机遇，加大向上级行汇报、争取政策的力度，争取早日出台专项信贷管理办法，因地制宜推出专项信贷产品，推动试点工作取得实效。

2.3加强政策的整合和宣传

灵活运用货币信贷政策工具，提升扶贫政策导向效果。一是人民银行应该继续优化金融产业扶贫“1+N”工作机制，发挥好再贷款、再贴现、宏观审慎政策、差异化监管政策等工具的激励约束作用，引导金融资源向贫困地区聚集。二是认真开展涉农、小微企业信贷政策导向效果评估和贫困县域扶贫开发金融政策导向效果评估，增强精准扶贫金融政策的导向力。三是积极对接整合农业农村部，省财政厅、农业厅、科技厅、扶贫办等重要国家农业政策部门，对相关资金的扶持和资助政策进行有效整合，同时扩大政策宣传力度，提高产业化经营的农户对政策知晓度和政策申请率，使得相关资金的使用效果得到充分发挥。

2.4完善金融产业扶贫环境

健全贫困地区金融组织体系，充分发挥互补优势。一是农发行要把握“扶贫金融事业部”转型机遇，积极落实异地扶贫搬迁贷款等政策，增加贫困地区信贷投放。二是国有商业银行和股份制银行要进一步延伸服务网点，下沉金融服务重心，加大对贫困地区基础设施建设、中小微企业的信贷支持。三是继续深化农村信用社改革，发挥好农村金融主力军作用，积极支持有条件的县市区培育发展农民资金互助组织，开展农民合作社信用合作试点。

2.5加强金融基础设施建设

加强金融基础设施建设，提高金融服务可获得性。扩大支付清算网络覆盖面，积极推广网络支付、手机支付等新型支付方式，让更多的贫困人口享受到账户开立、存取款、转账支付、政府各种扶贫资金分配搭载工具等基本金融服务。加快农村信用体系和中小企业信用体系建设，结合建档立卡贫困户情况，健全信用信息评价与应用机制，为扶贫开发金融服务工作注入活力。加强金融知识的普及和宣传，合理运用金融工具，同时要提高贫困地区金融消费者的金融素养和风险识别能力，维护金融消费者合法权益。

3小结

农民合作社担保贷款模式不仅开创了以村集体资金为主、吸收社员资金为辅的贷款资金担保方法，为欠发达地区脱贫致富发展集约型产业化农业带来巨大的机遇，同时在实践中还探索出诸如农村产权改革、农村信用体系建设、扶贫产业资金担保创新等典型经验做法。虽然该模式在运行过程中还存在一定不足和问题，却为欠发达地区解决融资问题、产业化发展问题及金融扶贫问题提供了一条很好的思路。同时，该模式在实践的不断检验中走向成熟稳定，最终成为农村经济发展的重要手段。

[参考文献]

[1]李华，李瑞芬.农民合作社融资困境及对策研究——基于北京市昌平区的调查分析[J].中国农业会计，2021(1)：40-41.

[2]戎承法，胡乃武，楼栋.农民专业合作社信贷可获得性及影响因素分析——基于中国9省农民专业合作社的调查[J].山西财经大学学报，2011(10)：32-41.

[3]张西涵.“互联网+”普惠金融——破解吉林省农民合作社融资难题新视角[J].中国商论，2020(2)：29-30.

[4]狄丹阳.黑龙江省农民合作社担保贷款融资模式运行问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2018.

[5]谌立平,杨夕斌.创新担保贷款模式,加速农村金融供给——以武陵山片区麻阳苗族自治县为例[J].特区经济,2018(2)：48-51.

第8篇：农村扶贫政策范文

【关键词】普惠金融 金融扶贫 商业银行 【中图分类号】F832 【文献标识码】A

消除贫困、实现共同富裕是社会主义发展的目标。党的十以来，我国一直强调要通过金融扶贫创新，整合金融扶贫资源，推动更多金融资源向农村倾斜。农村金融扶贫工作已取得一定成就，诸多农村地区已经脱离贫困。但是也要意识到，普惠金融阶段农村金融扶贫发展格局仍处于初级阶段，真正的金融扶贫发展格局还需要在实践中进一步完善。

在普惠金融阶段，农村金融扶贫的模式主要分为三种，即信贷扶贫、产业扶贫以及对口帮扶。信贷扶贫是普惠金融阶段最主要的金融扶贫模式，主要是由政府以r村信用合作社、农业发展银行等金融机构提供的信贷服务，支持农村地区经济发展。产业扶贫是由政府直接制定相关产业规划，通过政策、资金引导贫困地区的农民群众参与到产业建设之中，利用当地的资源优势开展专项产业，比如畜牧业、中药产业、茶产业、水果产业等。对口帮扶指我国东南沿海等地区经济发展较为迅速，有责任帮扶贫困地区，给贫困地区一定的经济和产业支持。

普惠金融阶段农村金融扶贫发展存在扶贫主体“缺位”与“错位”、扶贫路径“阻塞”与“单一”、扶贫制度“无偿”与“馈赠”等方面的问题

扶贫主体“缺位”与“错位”。在现阶段农村金融扶贫过程中，政府、国有商业银行以及贫困农户是最主要的参与主体。政府在农村金融扶贫过程中扮演着引导者的角色，基于一系列政策优惠和行政行为，将国有商业银行资金提供给贫困农户；国有商业银行则在政府的指导下，依据相关政策向贫困农户提供资金扶持。但在这个过程中，三个主体之间的信息和沟通存在不畅，易造成主体之间“缺位”与“错位”。从政府和国有商业银行的关系来看，政府利用主导地位和政策指引，要求国有商业银行向贫困农户发放贷款，国有商业银行并没有选择的余地，整个流程缺乏市场导向，造成扶贫资金边际效益和规模效益无法更好发挥。从政府和贫困农户角度来看，政府强调“外援式”的资金引入，贫困农户将资金注入当成“免费午餐”，利用相关信息不对称来谋取贫困农户地位，在一定程度上干扰了政府对贫困农户的精准定位。从国有商业银行和贫困农户关系来看，贫困农户对国有商业银行的利息抱有谨慎态度，国有商业银行对贫困农户的信用也持怀疑态度，双方对信贷的要求都无法全面满足，信贷过程中风险系数较高。

扶贫路径“阻塞”与“单一”。一般的农村金融扶贫路径是：政府以政策指引，要求国有商业银行向贫困农户进行贷款，政府给予国有商业银行财政支持和信誉担保；国有商业银行将相关资金贷款给贫困农户，帮助贫困农户扩大生产；贫困农户在资金的帮助下扩大产业规模，从中获取到足够的利益，并将部分利益让渡给国有商业银行。至此，农村金融扶贫流程和路径圆满完成。但从实践角度来看，农村金融扶贫路径充满坎坷和困难，最主要的原因是：由于贫困农户在资金扶持下仍无法获取到充足利益，造成相关的资金扶持并没有发挥出应有作用。首先，地方政府在国家政策要求下，迫切要解决农村金融扶贫的相关问题，迫切要求贫困农户实现脱贫。但事实上，现有农村地区产业结构单一，规模经济尚未形成，投资回报率极其有限，脱贫并非易事。根据我国《2015年度中国银行业服务改进情况报告》中所述，目前我国涉农贷款为26.4万亿，在各项贷款中占比28%，且贷款数量在不断增长，但贷款的效率和盈余相对较低。其次，目前贫困农户将主要贷款用于政府产业化发展，政府制定的扶贫产业往往具有一定的周期性，这种周期性造成贫困农户在短期之内很难获取回报，不利于提升信贷资金的回报率。最后，贫困农户对于国有商业银行的信贷要求具有“小、频、急”等特点，而国有商业银行贷款无法满足农户这些需求，一旦错过最佳的资金注入期，信贷的回报率就会受到影响。

扶贫制度“无偿”与“馈赠”。农村金融扶贫一直都具有行政性和无偿性，政府开展农村金融扶贫的目的是帮助贫困农户脱贫，并不以投资回报作为主要考量，这也造成我国农村金融扶贫中的信贷服务并不以市场为基准，而主要出于行政目的开展相关的金融服务。我国农村金融信贷服务诚信制度不健全，市场契约精神匮乏。我国农村金融扶贫带有一定无偿性，一些贫困农户借助信息不对称，存在骗取扶贫资金现象，造成国有商业银行将资金用于农村金融扶贫项目的积极性不足。另外，我国农村地区资源市场流转制度不健全。对于商业银行而言，在进行资金贷款时需要一定的抵押物，并且抵押物要具有足值性、有效性和变现性，但贫困农户的抵押物选择有限，部分抵押物难以对其进行价值评估，一旦信贷资金无法回收，相关抵押物变现能力较为薄弱。我国农村产权制度并不健全。目前我国农村存在大量产权不清晰、产权不完整的现象，造成商业银行和其他利益主体存在极大矛盾，致使国有商业银行不愿意对相关农村扶贫进行资金扶持。

普惠金融阶段农村金融扶贫发展格局

引入“多元多层”主体格局。扶贫主体“缺位”与“错位”，是普惠金融阶段农村金融扶贫发展面临的最主要问题，在构建新的发展格局过程中，要将更多主体引入到农村金融扶贫中，并且协调不同主体的利益需求，从而更好地开展农村金融扶贫活动。应将一般商业银行以及其他金融机构引入到农村金融扶贫之中，目前农村金融扶贫主要由国有商业银行承担相关责任，但国有商业银行资金有限，并且受政策干预较大，引入一般商业银行和其他金融机构，有助于加强农村金融扶贫的市场化行为，相互配合之下更能形成“多元多层”主体格局。提高金融机构农村金融扶贫的资源配置效率，还需要围绕商业银行信贷产品进行创新。

发展“互联网金融”路径格局。扶贫路径“阻塞”与“单一”，是普惠金融阶段农村金融扶贫发展的严峻考验。现有的扶贫路径，主要依靠政府制定产业化项目，根据相关项目开展邀请贫困农户进行参与，并通过产业化经营获利后摆脱贫困。由于政府制定的产业化项目具有周期性，贫困农户从中获取的利润并不丰厚，很大程度上阻碍了农村金融扶贫发展路径。在未来的发展过程中，政府要构建互联网金融路径，通过搭建网络销售渠道助力产业化项目发展，缩短产业化项目的周期，让贫困农户能够较早地获取到相关利益，从而调动贫困农户的积极性。在这个过程中要解决“支付、物流、信息、产销”的网络金融服务，彻底解决贫困农户的信息匮乏、物流成本以及销售渠道问题。一旦贫困农户能够在产业化项目中获取到足够利益，农村金融扶贫的路径也就获得了畅通，并且能够形成良性的发展格局。

打造“信用+契约”制度格局。扶贫制度“无偿”与“馈赠”，是普惠金融阶段农村金融扶贫发展的重大难题。在未来的发展过程中，我国应该加快农村信用体系和资源流转市场建设，并且培养贫困人口的契约精神，从而保证双方能够诚实守信、互惠互利。政府及国有商业银行都需要在农村地区宣传金融知识，并建立相应的诚信机制，一旦存在失信行为就应该严厉地惩治，以此来打造良好社会风尚。另外，针对农村地区的产权建设，也需要格外重视。基于良好的产权归属，能够形成良性的借贷关系，并且能够提高国有商业银行对农村金融扶贫的支持力度。

（作者为河北金融学院副教授）

【注：本文系2017年河北省社会科学基金项目“河北省农村金融扶贫政策研究”（项目编号：HB17FX014）的阶段性研究成果】

【参考文献】

第9篇：农村扶贫政策范文

一财政支农政策的完善

(一)稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入

1.要确保国家新增财力向农业倾斜

近年来，我国财政收入每年以1 500亿元~2 000亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去建议国家财政每年新增财力分配要切出10%~15%的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要渠道。

2.财政投入要依法进行

各级财政对农业的投入，必须建立在用法律法规进行制约的基础上，切实做到依法投资，真正落实同时，各级对农业的投资总额投资方向资金匹配额都应制定具体标准和办法，以分清责任，强化对农业的投入。

3.要积极利用政策作用，引导集体农民和其他有关渠道增加对农业的投入

如投资大的项目，采取比例投入分级负担和银行贷款财政贴息的办法;对收益高收效快的项目，采取利用社会资金按股投资按股分红的办法;对资金回收期长见效慢且不易管理的项目，采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等。

(二)改革农业补贴政策

1.建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度

根据我国现阶段农业发展和财政收支状况，可先考虑制定农业基本建设补贴条例农业科学研究与科技推广补贴规定农业生态保护与环境建设补贴条例等，然后逐步形成规范的《农业补贴法》，算是对《农业法》的补充与细化。

2.增加补贴额度，改进补贴方式

要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少相对数明显下降的状况，逐步增加对农业的补贴额度;在补贴方式上，首先改暗补为明补，减少对间接的中间环节的补贴，直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设保管费用等方面，补贴国家需要支持与发展的农业生产项目其次要改补“硬件”为补“软硬件”并重即由过去补农药化肥农膜等物资为主转向对农业科技社会化服务体系等方面的补贴。

3.突出补贴重点

重点加强对农业基础设施建设调整种植结构和农产品出口的补贴同时，还应注意增加对粮食等主要农产品的出口补贴，鼓励粮食出口，以减少粮食积压和过剩。

(三)利用好财政贴息政策

财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式，是财政政策与金融政策相配合的一种形式，它既能弥补财政资金的不足，又能发挥银行信贷资金的优势，它是在市场基础上维持有效率的农业需要目前，我国的财政贴息主要用于政策性银行的贷款贴息但因为政策性银行的资金是有限的，远远不能满足全部政策性贷款的需要，故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上，以解决当前农业投资整体资金不够的问题但应注意的是，按照WTO规则，财政贴息是属于应予减让的政策，这一数额不宜过大。

(四)整合农业税收政策

WTO规则下，财政补贴和财政贴息都是受到限制的政策，因此利用税收杠杆发展农业就成为了当务之急当前，我国农业税收政策的改革主要应从以下三个方面着手:

1.进一步推进农业税费改革，建立新的农业税制

2000年以来，我国农村税费改革试点工作由安徽起步迅速推进到全国改革取得了巨大的成就，称得上是农村地区的一次重大制度创新不过到目前为止，这次改革还没有从根本上解决原来农业税制的内在缺陷，也没触及城乡分治的问题今后，应在此基础上进一步进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段从长期来看新的农业税制应体现轻税发展和城乡统一的原则其基本方案是:在近期彻底取消农业“两税”，给予农民休养生息的机会;中期基本实行城乡统一税制，直接对农业生产者征收土地资源税和农产品增值税;从长期看，要逐步有选择地对农业征收收益所得税

2.做好新农业税制试点的配套改革

一是进一步改革县乡财政体制，实行上下齐动“上动”是指中央和省要尽快规范对县乡财政的转移支付制度;“下动”是要求县级财政切实进行相关的财政收支管理改革，通过财政改革来促进机构改革二是进一步放开搞活农业土地流转结合农业土地资源税的开征试点，建议在县乡两级成立由政府进行规范管理的土地流转服务中心，积极探索各种土地流转模式，一方面促进土地资源的合理利用，另一方面为无地少地农民提供更大的选择空间。

(五)加强财政扶贫开发的力度

1.突出资金投入的四个重点

第一，以促进贫困地区劳动力转移为目标，加强对贫困农民的教育和培训，提高就业能力第二，支持贫困地区基础设施建设，加大扶贫移民开发力度第三，支持贫困地区农产品加工运销和农业产业化的发展壮大第四，支持贫困人口教育和医疗卫生。

2.处理好四个方面的关系

第一，区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系就扶贫开发而言，解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位，其次才是区域经济的发展第二，开发式扶贫与救助式扶贫关系当前，扶贫开发要根据贫困的成因特点，以开发式扶贫为主随着扶贫开发工作的不断深入，对贫困人口中丧失劳动能力的，应当考虑通过建立农村低保制度，或者通过直接补助资金给予救助第三，当前和长远的关系当前，财政扶贫要加大对职业教育和技能培训的支持力度从长远看，解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业同时，要把扶贫开发与可持续发展结合起来第四，政府扶贫与社会扶贫的关系关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系。

(六)完善农村社会保障制度

1.健全立法，为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证

目前应主要抓好两项工作:一是抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法农民医疗社会保险法农村工伤社会保险法农村扶贫与灾害救济社会保险法，等等二是抓好地方性的法规建设政府除了建立一套立法体系外，还应建立有效的监督机制，加强对农村社会保障工作的监督。

2.加强政府投入

农村社会保障制度需要政府适当的财政支持，尤其是一些基本性保障项目，如社会救助养老医疗等项目政府财政支持农村社会保障事业，一方面体现政府对农村居民保障的责任;另一方面体现了政府的公平同时，还应积极引导社会各方力量投入农村社会保障，构筑完整的农村社会保障体系。

二财政支农政策的整合

以上财政支农政策的实施并不是孤立的，彼此毫无关系的，而是相互协调相互影响的这些政策之间有先后之分，主次之分，层次之分构建新的支农政策框架要求我们整合这些政策，协调其关系，对其作连续动态安排，发挥其整体功能。

(一)协调政策间的关系

第一，就财政贴息政策而言，其内容可以归入到补贴政策中因为，财政贴息是指政府代企业支付全部或部分银行贷款利息，是财政对企业生产成本的补偿因此，从本质上讲它是一种间接的补贴政策另一方面，从财政资金的作用机制来看，财政农业补贴是通过直接的财政投资，吸引社会资金的大量投入，而财政贴息更侧重发挥金融信贷资金的优势因此，无论从本质上还是资金的作用机制来看，两者都是一种包含的关系。

第二，农业投入政策与农业补贴政策是并列的关系，两者可统一内涵于农业投资政策中，在很多情况下两者的内容也是相通的但是，两者的作用目标和原理又有些区别农业投入政策侧重于农业综合生产力的提高，而农业补贴政策更侧重于直接提高农民的收益水平在当前我国财政资源有限的情况下，农业投入和补贴都应尽快向WTO规则所允许的“绿箱支持”转移，并有效发挥其“四两拨千斤”的作用，带动社会资金投入。

第三，农业投资政策与农村税收政策两者无论是对农业还是农民都是一种“取”与“予”的关系，两者必须协调好，否则就会事半功倍比如，我国政府历来重视农业投入和农民收入问题，但与此同时我国农村的税费负担也居高不下，结果国家财政支出不少，农民的收益却不见提高，不仅浪费了资源还加剧了矛盾因此，在解决三农问题的过程中，首先要处理好“取”和“予”的关系国外的经验表明，要保护农业，实现国民经济健康协调发展，就必须对农业实行多予少取或不取的政策，我国亦应如此。

第四，财政扶贫政策和农村社会保障政策的建立主要是针对农民增收和稳定农村经济而言的这两个政策的实施对于统筹城乡发展缩小收入差距具有十分重要的意义财政扶贫工作要求尽快建立农村社会保障制度与之相配套而农村社会保障制度的建立包括建立低保制度开展农村医疗保障和开办农村养老保险等业务，又可以切断农民致贫和返贫的根源，有助于发展和巩固扶贫成果从某一角度而言，建立扶贫开发新机制也是完善社会保障的一项内容因此，这两个政策间应相互搭配，有机结合起来。

第五，农业投资政策税收政策等各项宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口包括增加财政扶贫资金的投入，增加信贷资金的规模和通过优惠财税政策引导各种经济成分到贫困地区开发等措施。