行政公益诉讼的概念精选(九篇)

前言：一篇好文章的诞生，需要你不断地搜集资料、整理思路，本站小编为你收集了丰富的行政公益诉讼的概念主题范文，仅供参考，欢迎阅读并收藏。

第1篇：行政公益诉讼的概念范文

关键词：公益行政诉讼；司法权实现；社会公众

从现行法律上讲,我国行政诉讼的相关法律至今尚未确定公益行政诉讼这一制度。但在司法实践中,有关公益行政诉讼的案件却层出不穷，我国《行政诉讼法》第二条:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。第四十一条:原告提讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《若干解释》)第十二条:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。将“相对人原告资格论”改为“利害关系人原告资格论”,加强对当事人诉权的保护，纠正实践中被理解为只有行政行为特定针对的相对人才能成为适格的原告这一想法,并赋予相关受害人的原告资格,扩大了诉权范围。但在司法实践中,公益行政诉讼因缺乏必要的法律依据,所以胜诉的甚少。

一、公益行政诉讼的概念

公益行政诉讼是我国法学界特有的概念，关于公益行政诉讼的概念，首先应明确公益的涵义，马怀德教授认为，公益有双层含义。第一层是社会公共利益，则为社会成员所享有的利益。公益的第二层是国家的利益。所谓公益诉讼就是为了维护公民的利益和国家的利益而出现的一种诉讼。公益行政诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害社会公共利益或国家利益时，任何组织和个人均可根据法律法规的授权,对违法、违规行为,依法向法院直接提出请求或向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这类诉讼的出现,是社会进步的显著标志,它表明了人们法律意识与权利意识的增强。

二、公益行政诉讼司法权实现的障碍

《若干解释》第12条之规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。这表明与具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，并且有间接利害关系甚的人也应该有原告资格。所以说这一规定应征了现代行政诉讼法不断扩大原告资格的范围这一趋势。但司法实践中，通常只有直接利害关系才被承认。因此,鉴于我国现行诉讼制度的缺陷,导致公众无法直接通过民事诉讼或行政诉讼程序来保护国家和公共利益不受侵害。所以我国公益诉讼的缺失使得建立公益行政诉讼制度具有紧迫的必要性。

三、公益行政诉讼司法权实现的必要性

1．填补现代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律条文对某些问题应加以司法控制而实际上没有实现司法权的现象。因违法相对人不,其他人没有资格。如果建立行政公益诉讼,赋予公众对社会公共利益提讼的资格,建立公益诉讼能唤起公众的自我保护意识，随着法律意识的普遍提高,在法治社会中,面对不公平、不合法的事,任何一个公民,都有权利通过司法救济的最终程序得到解决，就可以填补现代法制的空白,从而实现司法权。

2．遏制违法行为发生、实现公民权利义务。建立行政公益诉讼可遏制违法行为的发生,实现公民参与国家管理的权利和义务。生活中一些违法、违规行为时有发生，侵害社会公众的利益。现实的民事侵权纠纷中,包括行政机关的“不作为”行为,法律若允许任何公民都可以通过诉讼对侵犯国家利益、社会公共利益的行为诉至法院,则能唤起公民参与国家管理的积极性。可能有人会说这也可能引讼权利的滥用，但公益行政诉讼的案件范围是特定的,仅限对侵害国家利益和社会公共利益的行为提起的诉讼,因此,造成滥诉的可能性较小。即使这样，为防止诉权滥用,可以在行政公益诉讼中建立反诉制度,以追究原告滥用诉权的民事责任。

四、结语

中国应早日建立公益行政诉讼,,实现法律的价值。构建公益诉讼制度有着重要的现实意义。当前，我国公益诉讼的缺失使得建立公益行政诉讼制度具有紧迫的必要性，消除限制原告资格的障碍，赋予任何组织和个人公益诉讼原告的资格是促进公益诉讼司法救济的前提，也能使我国司法权更好的得以实现。

参考文献：

[1]姜明安．行政法与行政诉讼法．北京：北京大学出版社．1999．

[2]杨建顺．行政程序立法的构想及反思．法学论坛．2002．

[3]于安．行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题．法学．2001(5)．

[4]颜运秋．公益诉讼理论研究.中国检察出版社．2002．

[5]韩志红．公益诉讼制度:公民参加国家事务管理的新途径．中国律师．1999(11)．

[6]何海波．行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1990-2000）．北大法律评论．2001(4)．

第2篇：行政公益诉讼的概念范文

【论文摘要】行政权力的日益扩大，极易使社会会共利益遭受侵害。。如何维护社会公共利益，从域外经验看，现代法治国家大多把建立行政公益诉讼制度作为保障手段。但在我国，行政公益诉讼的立法尚处于完全空白的状态。这一法律制度的缺失，不利于构建社会和谐和建设社会主义法治。建立中国特色的行政公益诉讼制度成为当前理论讨论和司法实践的热点。构建行政公益诉讼制度，应当在的立法上，对诉讼主体、受案范围、举证责任和激励机制等问题作出明确规定。

随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，许多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热点话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上仍是一片空白。从保护公共利益、建设法治社会角度看，应在借鉴域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。

一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求

公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的合法利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人认为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进行审理和判决的活动。

同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，起诉主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提起诉讼。第二，诉讼目的的公益性。虽然有的行政公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观合法性、维护社会公共利益、维护法律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。

在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空白。立法上无规定并不等于实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的提高，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公民主张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的起诉。在强调现代法治，强调维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。

二、构建行政公益诉讼制度是促进社会和谐和完善法治的有效措施

当前，我国正在建设和谐的社会主义法治国家，和谐与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会和谐和完善国家法治具有突出的现实意义。因为:

(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求

维护和保障社会公共利益是实现社会和谐的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。

(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政

依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实问题是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，都说明了这个问题。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，使权力得到有效的监督和制约。

(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要

完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。

三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想

(一)实现多元化的行政会益诉讼主体

“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部门对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部门提起公益行政诉讼。另外，应允许普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。

(二)明确行政公益诉讼的受案范围

行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织认为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。

(三)确立行政公益诉讼的举证责任

我国的行政诉讼一直采取举证责任倒置的举证规则。在行政公益诉讼案件中，原告面对的一般是强大的行政机关，无论从资源的支配还是信息的占有或获取方面都处于弱势，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济又不公平”。因此，为了实现原、被告双方力量的均衡，行政公益诉讼也应实行举证责任倒置原则，规定对具体行政行为合法性的举证责任应由被诉的行政机关承担，鉴于行政法规、行政规章及规范性文件数量及内容的庞杂，结合依法行政的要求，提供相关行政规范性文件的责任也应由被诉行政机关承担。原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。

第3篇：行政公益诉讼的概念范文

【关键词】公共利益；国际立法，法理基础，必要

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）05-089-01

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马法时期，其程式诉讼就有了公益诉讼和私益诉讼之分。私诉是根据个人的申诉对有关个人案件的审查和处理，由此可得，在公益诉讼中，原告是不特定多数人的，既可以是直接利害关系人，也可以是无直接利害关系人。在公益诉讼中，原告是为了维护公共利益、法律的尊严和社会的公平与公正，其针对的是一般公害如垄断、不正当竞争、价格违法、国有资产流失、环境污染等。

一、行政公益诉讼的内涵及特征

我们认为，行政公益诉讼是指公民、法人或者其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。我们认为在掌握公共利益这个概念时，要了解其如下特征：

1.正当性。公共利益总是和一定社会群体的存在和发展所必需的社会价值有关，或者说是一定社会群体存在和发展的前提，这是公共利益正当性的道德基础。

2.广泛性。公共利益的地域范围非常的广泛并且辐射的人群也是广泛的。

3.多样性。对于公共利益的内容，有学者将其仅仅局限于经济秩序，如“公共利益就是包括产业利益在内的国民经济的健康发展，或指保护经济上的弱者”。

4.补偿性。运用公共权力追求公共利益时必然会造成公民权利的损害。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才能顺应公平正义社会价值观的要求。

5.权责一体。当某个公权力以公共利益的名义限制或者克减公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究其责任。这是建设责任与法治政府的要求。

由此，我们得出公共利益之概念：社会群体存在和发展所必需的、并为其大多数人所认可的具有广泛内容的正当的价值体。

二、行政公益诉讼——法理基础

任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么行政公诉的法理基础又是什么呢？社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。

三、行政公益诉讼的外国立法

（一）英国

行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。

（二）美国

“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

（三）法国

法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。

（四）日本

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。

第4篇：行政公益诉讼的概念范文

法》的颁布施行，关于公益诉讼原告资格的争论更是甚嚣尘上，其中，对环境行政管理机关原告资格的分歧尤甚。笔者认为，质疑的根本原因在于没有厘清环境行政执法与环境公益诉讼的关系，再加之对环境行政管理部门的单一功能定位，使得对环境管理机关作为适格原告有诸多误解。本文沿此思路，通过理论与实践的辨析，试图解决此问题。

关键词：环境公益诉讼原告资格；环境管理机关；环境行政执法；独立价值；适格原告

中图分类号：df46 文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.13

一、厘清几个基础概念

本文涉及几个重要的基础概念——公益、环境公益、环境公益诉讼、环境管理机关，对后文的论述起到至关重要的作用，并且这些概念在日常生活中被广泛使用，但是对其内在含义，在使用时并未进行严格界定，所以有必要在本文第一部分对这些概念予以阐述。

（一）公益和环境公益

提到公益一词，大多数人都可或多或少地说出一些自己的看法和理解，但将“公益”作为法律词汇来使用，必须对其进行更严格的界定。首先，“公共”的范围是什么？即享受“利益”的对象、主体的范围。此问题在法学界讨论已久，“一定范围内不特定的人”，“任何人，但不一定是全部人”，“以地域或阶级为基础作为划分人群的标准”，“公益，从主体的构成来看可以分为两类，一类是集体利益，一类是多个人的利益”，可见，公益的受益对象具有不确定性。但值得讨论的是，“多个人的利益”是否符合公共性？根据萨缪尔森的观点，公共物品[注：经济学家将公共利益界定为公共物品。]具有消费的非竞争性和非排他性。消费的非竞争性是指一个人消费一种物品并不会减少或阻止其他人对这种物品的消费，意味着多一个人消费不需要支出更多的成本；消费的非排他性是指不可能将任何人排除在某种物品的消费之外， 意味着不能刺激消费者为其消费付费[1]。多个人的利益可以分属于多个人中的各个人，实质是多个私人利益的综合体，是在一定程度上可以用明确的数字进行加减的问题。这显然不符合公共物品的两个特征，多个人的私益组合具有封闭性，阻止利益组合之外的主体对“这种物品”的消费，具有消费的竞争性和排他性。持同样观点的还有德国的纽曼（neumann），他认为对公益的判断首先要遵循“公共性原则”（即开放性），受益人是不确定的。公益是一个不确定的多数人的利益，而判断受益人的多少则是由该利益效果所及之范围决定的；也就是说，只要有大多数人的不确定数目的利益人存在，即属公益[2]。

上文为“公共”一词的界定指明了大致方向。但是谈到“利益”的内容，我们似乎进入了一个更加困难的境地。利益实质上是一种价值判断，是客体对主体的有用性，它处于动态变化中，受社会的政治、经济、文化等多重因素的影响；它的表现形式有时可以量化为物质实体，更多的时候只能是精神、文化等无形内容。即使在本文探讨环境问题的前提下，从环境公共利益的角度讲，这仍是一个模糊的问题：是“环境本身的利益”还是人可以从环境中获得的“人身利益”和“财产利益”，还是皆有之？这里要借助纽曼（neumann）的“客观公益”[注：“客观公益”是基于国家、社会所需要的重要目的及目标——或称“国家任务”作为判断公益概念的要素。 ]观点进行解释，他认为应将对公益的认定由人的受益转化为目的的价值之上，即我们通过环境公共利益急需要实现什么样的目标，显然，在环境质量恶化和环境功能下降时进行恢复和治理是我们当前急需实现的目标。从这一角度来看，针对“环境本身的利益是否从另一种角度就是人的健康、精神利益和财产利益”，“环境本身的利益不同于人身利益及财产利益”这样的讨论是徒劳的，我们不可能脱离人之利益去讨论环境公共利益，甚至是环境的内在价值。那么，就需要转变角度，在环境问题日益严重的情况下，对遭到破坏的环境进行恢复和治理，是国家和社会急需完成的任务。

通过以上对“公益”问题的相关阐述可以看出，公益即公共利益，公益的对象是不特定的多数人，并在一定的时空范围内具有开放性，不阻止“未来人”进入；公益的利益内容具有很大的

糊性，我们将此问题回避转化为通过“公益”要实现的目的或目标。由此，环境公益应是排除特定人利益组合的，通过治理污染和恢复环境功能的下降可以惠及不特定人的公共利益。[注：本文以下内容中使用的“环境公益”一词，若无特殊说明，均是在此意义上使用。 ]

西南政法大学学报

王 兰

：环境管理机关公益诉讼原告资格理论与实践之辨

（二）环境公益诉讼

1.环境公益诉讼的内涵

环境公益诉讼是公益诉讼的子概念。公益诉讼又是相对于私益诉讼而言的，私益诉讼是直接利害关系人针对个人权利受到损害的情况向法院提起诉讼，请求一定的权利救济的诉讼制度。首先，私益诉讼的起诉主体是特定人，理论与实践的通说认为，是与受损利益“有直接利害关系的人”；其次，私益诉讼的诉讼请求是保护特定的个人利益，在实践中多表现为人身健康、精神或财产权益。“作为一种诉讼制度，其成立至少需要这样几个要件：起诉主体、被诉主体、受诉机关、起诉和受诉依据、诉讼请求。”[3]据此分析，公益诉讼与私益诉讼的区别主要体现在对起诉主体和诉讼请求的限定上。公益诉讼在诉讼请求上以维护社会公益为直接及惟一目的，排除对特定人私益权利的直接救济；其起诉主体问题是环境公益诉讼基础理论中的一个争论点，但是到目前为止，已基本达成一个共识——排除“有直接利害关系的人”的限制。对于起诉主体的具体范围，部分学者在对环境公益诉讼的定义中将其界定为“任何公民、法人、公众团体或国家机关”[2]46，“环境公益诉讼的起诉主体应当是包括个人、组织和国家机关在内的各种主体”[3]5，这是对这一问题最包容的界定，同时，针对各个主体，学界有不同的意见与讨论。由于篇幅与能力的限制，本文不对这一问题展开论述，后文将针对环境管理机关的原告资格问题进行详细阐述。综上，可以将环境公益诉讼简单定义为：“以保护环境公共利益为直接目的的诉讼”。 2.环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼

在环境公益诉讼的论文及学术专著中，常见“环境行政公益诉讼”、“环境民事公益诉讼”或“环境公益行政诉讼”、“环境公益民事诉讼”这样的说法，这是部分学者在环境公益诉讼的概念之下对其进一步的分类。“环境民事公益诉讼即公民或组织针对其他公民或组织侵害环境公共利益的行为，请求法院提供民事性质的救济的诉讼；而环境行政公益诉讼则是公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由，向法院提起的司法审查之诉。”[4]“环境公益诉讼包括环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼两种类型，两者是以被告不同进行区分的，前者以污染源控制人等民事主体为被告，后者以环境保护行政职能部门为被告。”[5]

以上分类从分类依据——以被告不同进行区分来看，存在一定的合理性，是对环境公益诉讼进行分类的一个角度，但是对于其称谓，笔者是不赞成的。这种分类法以传统诉讼法学为蓝本，对环境公益诉讼进行简单化的处理。第一，就传统的诉讼理论来讲，民事诉讼是解决平等主体之间因财产关系和人身关系引起的民事纠纷的活动，它是单纯的私益诉讼，属于私法领域；行政诉讼是行政相对人或行政相关人认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法院起诉，请求司法救济的活动，属于公法领域。分析二者，可以发现两个问题：其一，原被告是否是平等的主体？其二，在起诉主体问题上是否要求“有直接利害关系”？对于第一个问题，民事诉讼与行政诉讼的不同之一就是民事诉讼是平等主体之间的诉讼，而行政诉讼是不平等主体之间的诉讼，其多发生于国家行政机关日常的行政管理之中，行政相对人或行政相关人处于被管理的被动地位。对于第二个问题，二者均要求有直接利害关系，其诉讼请求也是针对个人私益的主张。第二，环境公益诉讼介于私法和公法之间，完全用私法或公法的理论均不足以解释现代环境诉讼的特点[2]51。环境公益诉讼的原被告之间不存在是否是“平等主体”的问题，原告获得法律的授权成为环境公共利益的代表，被告因为对环境的不利行为而面临司法审判。二者既不是民事诉讼中的“平等主体”，也不是行政诉讼中的“不平等主体”，在此层面上，对此问题的关注已经失去意义。

从以上分析来看，环境公益诉讼有诸多本质的不同，在环境公益诉讼的分类时对传统诉讼法学的分类进行套用，

显然是不合理的，容易造成环境公益诉讼与传统诉讼之间的负面联系。为了下文论述的方便，本文将此分类称为“对行政机关的诉讼”和“对污染者的诉讼”。

（三）环境管理机关

一方面，由于环境管理的内容涉及土壤、水、大气、生物等各种环境因素，环境管理的领域涉及经济、社会、政治、自然、科学技术等方面，环境管理的范围涉及国家的各个部门，所以环境管理具有高度的综合性。另一方面，《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”可见，我国环境管理部门不仅包括以环境管理为单一职能的环境行政主管部门，还包括海洋行政主管部门、土地部门、林业部门、水利部门等。因此，本文所指的环境管理部门相应地也是一个广义的概念，包括以环境管理职能为主的一切行政部门，不包括上述法律规定中的“各级公安、交通、铁道、民航管理部门”。

二、对学术界有关行政机关原告资格理论的讨论与辨析

（一）环境管理部门作为环境公益诉讼原告的争论

在诸多学者关于此问题的讨论中，反对将环境管理部门作为环境公益诉讼原告的理由主要有以下几点：第一，环境管理部门拥有法律赋予的行政管理权，其行使行政职权本身就是在维护环境公益，在发生损害环境的行为时，可以直接行使环境行政管理权。由此，引出一系列对环境管理部门作为环境公益诉讼原告的质疑，比如怠于行使职权，浪费司法资源等。第二，实践中出现的环境行政执法体制的弊端，只能通过执法体制内部改革加以解决。第三，赋予环境管理部门环境公益诉讼原告资格，将使其行政权力过大。“在本就缺乏民意支持和权力不易控制的行政机关，给予其更多的行权口实，必然会助长滥权之行径。”[6]第四，赋予环境管理部门环境公益诉讼原告资格，会造成司法权与行政权的混乱，从而干涉原本在功能上互相补充、在结构上相对独立的司法系统和行政系统各自独立运行[7]。

支持环境管理部门作为环境公益诉讼原告的学者大多持这样的观点：第一，环境公共信托理论为环境管理部门作为环境公益的代表提起环境公益诉讼奠定了理论基础；第二，环境管理部门在调查取证及专业性方面具有其他主体无可比拟的优势；第三，由于体制的原因，环境管理部门是政府的一个职能部门，而且地方普遍面临经济发展的压力，地方保护主义使环境行政执法受阻。

在对上述支持与反对的观点进行对比后会发现，反对的观点略胜一筹，所谓支持的观点根本不足以与之抗衡，这也使笔者在思考这一问题时有了更大的空间。笔者支持将环境管理机关作为环境公益诉讼的原告，但对上述支持的观点并不苟同。首先，环境管理机关作为环境公益的代表，这是毋庸置疑的，但环境管理机关作为国家行政部门行使行政权力本身就是在维护环境公益[注：此“环境公益”是在环境管理角度使用，即环境管理机关通过环境管理行为，维护了人与环境之间的一种秩序，是最广义上的环境公益，不仅仅局限于惠及不特定人的利益，还包括特定人。 ]，环境公共信托理论无法解决环境管理机关维护公益可使用的手段及途径问题。为了环境公益的目标，国家机关是否可以无限制地使用多种手段，即使侵犯私益及其他公益？答案显然是否定的。其次，环境管理机关在专业上的优势并不是其成为环境公益诉讼原告的当然原因，因果关系并不成立。在其拥有原告资格之后，对于其优势的讨论才有了意义，否则，无法解释现有的诸多环境法律中“支持起诉”[注：例如，2008年《水污染防治法》第88条规定：“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。” ]的规定，在环境公益诉讼中，通过完善“支持起诉”制度发挥环境管理机关的专业优势或许是更合适的选择。最后，对于环境行政执法效率低的问题，应从现有法律制度的落实入手，赋予环境管理机关环境公益诉讼的原

告资格是不合适的，其原因在于：第一，现在的环境管理法律多是针对明确的行政相对人，很多时候并不涉及环境公益问题，从诉讼请求上讲，当然不符合环境公益诉讼的要求，例如，污染者的行为只是损害了特定人的人身与财产权益。第二，环境管理部门在行政相对人不执行行政决定的情况下，可以申请法院非诉强制执行，这在一定程度上解决了环境行政执法效率低的问题。至于“申请法院非诉强制执行”制度的不完善之处，那是需要另外加以解决的问题，不可以通过不断设计新的制度回避现实中存在的问题。 （二）对环境管理机关适格原告的辩护

前述学者的反对理由容易造成这样的误解：其一，如果赋予环境管理机关环境公益诉讼原告资格，在损害环境的事件发生时，会导致环境管理机关舍弃原有的行政权力，转而寻求司法救济，继而造成行政权和司法权的混乱；其二，在环境损害事件发生时，通过环境行政执法完全可以解决问题。笔者认为，将问题解释清楚的关键在于厘清环境行政执法与环境公益诉讼的关系，在厘清二者关系的基础上讨论环境管理机关的原告资格问题。

1.环境公益诉讼有其独立存在的价值，与环境行政执法并不冲突

第一，政府失灵。前文提到公益在经济学上被称为公共物品，其具有消费的非排他性，由此容易造成“公地悲剧”或者说市场失灵，那么，就需要政府以“有形的手”通过各种制度、立法来加以规制。但是，现实中的各种现象表明，我们的环境管理并没有达到理想的效果，有时政府这只“有形的手”对环境造成的伤害更大，这就是“政府失灵”[8]现象：这种“失灵”的第一种表现，也是比较普遍的一种表现，是中央政府中有些部门和比较多的地方政府在规划经济发展、招商引资、审批建设项目的过程中，只看规划或项目的经济效益和对gdp的拉动效应，却忽视规划或项目可能带来的环境污染或生态破坏。资源环境领域里“政府失灵”的第二种表现是“懈怠”。政府的懈怠，一般表现为政府或政府官员在履行政府职能时的消极和不作为。因此，环境公共利益的保护需要寻求第三条路径——司法路径。

第二，功能不足。首先，环境管理机关的行政管理手段主要是具有事先预防性质的行政许可与事后救济性质的行政处罚。无论是行政许可还是行政处罚，均要遵守行政法领域的首要准则——“合法行政原则”，即纳入管理范围的行为必须是法律明文规定的，但法律明显具有滞后性，存在法律规定的空白，在此层面上讲，在环境保护方面，环境管理机关的行动是受到限制的。

其次，单纯就环境损害的救济手段——行政处罚而言，以往一些案例[注：以2005年松花江被中石油吉林分公司污染事件为例，2007年原国家环保总局就开出100万元最大罚单，而2006年国家环保总局决定耗资266亿元治理松花江全流域的污染，虽然是全流域的治理费用，但污染和罚单相比，仍很难让人接受。]证明，环境污染一旦发生，行政处罚所能弥补的损失相当有限，当然有人认为这是由于我国现在的行政处罚标准普遍过低所导致的结果。但与治理环境污染的过高费用相比，仅仅通过提高行政处罚的额度亦会无济于事：政府通过人民主权和社会契约理论获得管理社会事务的权力，与人们利益切身相关的事项，在很多时候是其财产权益的变化，如果将“巨额”罚款的裁量权交予行政部门，从心理接受难易程度上讲，人们更容易接受法院的第三方判决，毕竟法院的审判在通常情况下必须是公开的，而法院第三方的中立、公正地位也是人们愿意寻求司法救济的重要原因。行政机关一直以来强势的地位容易造成行政相对人的抵触情绪，尤其是面对环境污染的巨额罚款时，更是如此。

再次，环境管理体系需要多个行政管理部门协同合作，但是，因为部门利益的存在，在执法方面就不可避免地存在执法的积极冲突与消极冲突。通过制度设计，可以相对清楚地界定各个部门的职责范围与不作为的法律责任，但是总会有“漏网之鱼”，尤其是在对待比较棘手的问题时，更需要有一个相对“包容”的途径。

通过以上分析可以得知，环境行政执法由于其本质的缺陷与实践中的缺点，使其不足以一力承担环境保护的重任，因此需要环境公益诉讼这样一种路径。

2.环境公益诉讼与环境行政执法的关系

在第一部分中，根据环境公益诉讼的被告不同，将其分为对行政机关的诉讼与对污染者[注：这里的“污染者”是在一个相对广义的范围内使

的，不仅包括已经造成污染事故的主体，还包括造成潜在威胁的主体。]的诉讼”。对行政机关的诉讼主要是针对环境管理机关在环境管理方面的行政不作为而言，以环境保护行政职能部门为被告；对“污染者”的诉讼主要是针对普通公民、组织侵害环境公益的行为而言。环境行政执法与“对行政机关的诉讼”的关系比较明了，环境公益诉讼是对环境管理机关未履行职责进而造成环境损害行为的一种监督方式，二者不存在冲突。不解释清楚“对污染者的诉讼”与环境行政执法的关系，就容易造成我们思考问题时的混乱。

通常来讲，在面对环境公益受损时，我们有两种救济途径：第一是寻求行政权力救济，第二是寻求司法救济，这就造成了“对污染者的诉讼”与环境行政执法之间的冲突。厘清这一问题，首先就要对二者的范围有清晰的认识，环境行政执法的内容有以维护环境公益为直接目的的案件，也有直接目的为维护私人利益的案件，也存在环境公益与环境私益相结合的案件，只有以维护环境公益为直接目的的案件才符合环境公益诉讼的内涵要求。同时，在维护环境公益方面，也存在环境行政执法无法企及的领域，如上文功能不足部分分析的“法律空白”、“行政处罚的缺陷”、“部门利益” 等问题的存在，环境公益诉讼恰恰可以弥补这样的空白。二者的关系简单来讲如图1所示（a代表环境行政执法领域，b代表环境公益诉讼领域，c代表二者职能存在交叉且直接以维护环境公益为目的的领域）。

图1：环境行政执法与环境公益诉讼的范围

通过以上的分析，我们机械地解决了两个问题：其一，二者的突出矛盾点在于上图中的c部分，即环境行政执法中以维护环境公益为直接目的的案件。对此，两者是存在先后顺序的，使环境管理机关知悉，给予其机会运用行政权力维护环境公益应放在首位，否则，其行政管理权会被架空，也不符合社会的权力配置要求。其次，对于环境管理机关而言，在其环境管理权可以解决的范围内，不适宜提起环境公益诉讼，可以作为原告进入司法救济程序的是上图中b去除c之后的部分。

3.小结

通过以上分析，在厘清环境公益诉讼与环境行政执法的关系之后，可以

对上文中学者们反对的观点进行新的解读。 第一，对“致使其行政权力过大”说的辩解。这样的担忧只是杞人忧天：一方面，赋予原告资格只是单纯地赋予其一项权利，一件进入司法程序的案件，要符合一定的条件才会被受理，受理之后还要受各种诉讼期限等一系列程序的限制，最重要的是，司法程序对证据的要求很高，其只是作为诉讼的一方进入诉讼之中；另一方面，通过以上的分析可知，只是针对其功能不足的部分才有原告资格，对于此部分提起诉讼，并不是基于其行政权力，这时环境管理机关与其他原告主体（公民、组织、团体等）具有同样的地位，在维护环境公益方面，“任何人”均有这样的权利。

第二，“司法权与行政权的职能混乱”之辩。有的人反对将环境管理机关作为原告的理由是这样的制度安排“容易造成司法权与行政权的职能混乱”。首先，基于以上的分析，环境管理机关作为原告并不是行使行政权力的一种表现。在环境公益受到损害的情况下，“任何人”在理论上都可以作为适格原告提起环境公益诉讼，同样，环境管理机关在运用其环境管理职权进行环境执法之外，也可以提起环境公益诉讼。其次，针对“防止司法机关介入其他政治机关之事务的‘三权分立’说”[9]，“原告资格并不涉及到纠纷本身是否适于司法裁判的问题，而‘三权分立’原则涉及的则是纠纷本身到底应该由立法、行政和司法这三个部门中的哪一个部门来处理的问题。”重视司法权与行政权的职能区分是必要的，但是原告资格问题承担不了这样的重任。成为诉讼的原告并不必然导致纠纷就会真正进入司法救济程序，之后还有多重程序保障，用于排除司法资源的浪费等问题。

第三，“怠于行使职权”论以及“浪费司法资源”论等。在上文浅显的分析之后，笔者认为只有在功能不足的部分（即环境公益诉讼有独立存在的价值时），才可以作为原告提起环境公益诉讼，在其职权可以解决的范围内，环境管理部门提起诉讼本身就是不合法的。那么，以下疑虑就没有存在的理由：环境管理部门拥有法律赋予的行政管理权，其行使行政职能本身就是在维护环境公益，在发生损害环境的行为时，可以直接行使环境行政管理权。否则会导致怠于行使职权，浪费司法资

源等现象。随着环境问题日益复杂化，环境管理领域也出现了越来越多的新事物，要摆脱环境管理机关作为行政管理机关的单一职能定位。

三、环境管理机关作为原告的司法实践与相关规定

（一）案例评述

1.贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天锋化工有限责任公司排放污染物超标案

基本案情：该案被称为贵州省首例环境公益诉讼案件，该案的被告位于安顺市平坝县境内，其保有的磷石膏矿尾矿库没有修建配套的防水、防渗和废水处理设施，其磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。由于羊昌河是贵阳境内红枫湖的上游支流，这又造成红枫湖严重污染，红枫湖是贵阳的饮用水源地，因此，该案的原告贵阳市“两湖一库”管理局诉请被告承担侵权责任[10]。

首先，这是一起跨行政区域的环境污染案件。《环境行政处罚办法》第17条规定：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件；造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。”《水污染防治法》第28条规定：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协商解决。”通过这两条法律规定来看，原告在被告的管理部门安顺市及其所在平坝县环境管理部门不作为的情况下，其似乎还有另一条途径可以寻求救济，即根据《水污染防治法》第28条，由相关地方人民政府协商解决，但是这只是原则性的规定，缺乏实际可操作性。而且，这并不是对环境管理机关的职权规定。从长远来看，解决跨行政区域污染案件，环境联合执法似乎更显优势，但这就是上文中提到的环境行政执法的法律空白。从这个角度看，本案的原告提起环境公益诉讼是合理的。

其次，在本案中，被告的管理部门安顺市及其所在平坝县环境管理部门不作为，针对这样的情形，在原告提起环境公益诉讼之前，应该设置前置程序，“提醒”相关管理机关履行管理职责。在环境行政执法可以解决的范围内，应以环境行政执法为主，同时，避免大量的“对行政机关的诉讼”出现，更有

利于秩序的重建。在本案中，笔者认为，贵阳市“两湖一库”管理局是“红枫湖污染案”的适格原告，但是在提起环境公益诉讼之前，应适当“提醒”天锋化工有限责任公司的环境管理主管部门履行自己的义务。在前置程序无效的情况下，可以提起“对污染者的诉讼”，同时也可以通过环境公益诉讼追究环境管理部门的不作为责任。

2.昆明市官渡区小哨畜牧小区污染案[11]

2009年11月初，距离昆明市官渡区小哨畜牧区不足一公里的大龙潭水，人畜无法继续饮用。2010年6月3日的监测显示，大龙潭水质仍严重超标。2010年6月21日，市环保局向昆明市中级人民法院提起环境公益诉讼。8月初，昆明市中级人民法院立案受理了小哨畜牧小区污染案，并于12月13日开庭审理。在本案中，区环保局在小哨畜牧小区项目伊始对其进行了环境影响评价审批，其后并未对畜牧小区粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施进行竣工验收，违背了“三同时”制度，在日常管理中显然存在漏洞。在污染事故发生后，根据2008年《水污染防治法》，三农公司在2009年11月初造成大龙潭水污染事故时，应当立即启动应急方案，采取应急措施，并向人民政府或者环保局报告。环保局接到报告后应当及时向人民政府报告。区环保局在发生水污染事故后依法责令停止生猪养殖，处以罚款50万元。然而，区环保局似乎没有责令三农公司限期采取治理措施，消除污染。三农公司缴纳了50万元罚款，但继续进行生猪养殖。在三农公司对责令停止生猪养殖的行政命令置之不理时，环保局也没有依法实施“代履行”制度。

从以上得到的资料来看，在昆明市官渡区小哨畜牧小区污染案中，环保局可以通过环境影响评价制度和三同时制度对污染事故的发生进行事先的预防；通过对环境保护设施的监测管理、排污收费等制度进行日常的监督；在事故发生后，通过限期治理、行政处罚等措施对环境损害进行及时的救济；在行政相对人不履行行政命令时，还可以向法院申请非诉强制执行。只有在履行了以上的行政管理义务以后，仍不足以弥补环境损害时，才可以在其职权范围之外提起环境公益诉讼。显然，本案例属于“伪环境公益诉讼”，也是学术界对环境管理机关作为环境公益诉讼原告存在质疑的反面例证。 　（二）相关规定及实践

2010年6月29

日，最高人民法院印发了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》[12]，其中第13段规定：“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。”同时，尚有以下相关地方实践[7]24：

2007年12月，贵阳市中级人民法院《指定管辖决定书》，规定各级检察机关、“两湖一库”管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门可作为原告向法院提起诉讼。

2008年5月，无锡市两级法院成立环境保护审判庭与合议庭，受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。

2008年11月，昆明市环保局、公安局、检察院、中级人民法院联合《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。

综上，从现有的司法案例和规定来看，环境管理机关作为环境公益诉讼的原告得到了不同程度上的支持，是可行的，同时从实践的角度印证了上文理论部分的正确性。

四、结语

环境公益诉讼是一件

新生事物，环境管理部门可以作为原告提起环境公益诉讼，更是需要通过不断的理论和实践来肯定、巩固。本文通过第二部分的理论分析和第三部分对实践的浅显解读，证明了环境管理机关作为原告是合理的。对于仍存在的质疑声，笔者认为从更加“功利”的角度加以解释会更容易让人接受。庞德认为社会学法学要研究法律制度和法律学术的实际社会效果，而不仅仅是规范体系和概念；必须研究使法律规则生效的手段；研究如何使各个案件能够合理和公正地得到判决；研究如何使法律的目的更加有效地实现[13]。由此看来，环境管理机关在司法实践中的成功案例和现实中的否定声音恰恰佐证了上述观点。

参考文献：

[1]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础[j].浙江大学学报：人文社会科学版，2011，（3）：51.

[2]王树义.环境法系列专题研究[m].北京：科学出版社，2006：46.

[3]徐祥民.环境公益诉讼制度研究——以制度建设为中心[m].北京：中国法制出版社，2009：3.

[4]别涛.环境公益诉讼的立法构想[j].环境保护，2005，（12）：23.

[5]徐玲.我国环境公益诉讼障碍及其出路的实证研究[d].南昌：江西财经大学，2010： 7.

[6]刘启川.试论环境管理机关公益诉讼原告资格的定位[j].湖北行政学院学报，2010，（5）：66.

[7]于毅.环境公益诉讼原告资格之构建[d].天津：天津商业大学，2010：24.

[8]王曦.论新时期完善我国环境法制的战略突破口[j].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2009，（2）：7-8.

[9]陈亮.美国关于原告资格功能之争及其对我国的启示[j].河北法学，2009，（7）：175-176.

[10]符建敏，谷德近.环境公益诉讼的类型和功能[j].环境保护，2010，（21）：41.

[11]王小刚.对环保部门当原告的些许疑虑——谈昆明小哨畜牧小区污染案环保局角色定位[j].环境保护，2011，（z1）：52-53.

[12]最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》[eb/ol].（2010-07-02）[2012-12-8].http：//news.xinhuanet.com/legal/2010-07/02/c_12288361.htm.

[13]刘焯.法社会学[m].北京：北京大学出版社，2008：7.

the analysis of theory and practice on the plaintiff qualification of

environmental management authorities in public litigation

wang lan

（kenneth wang school of law， suzhou university， suzhou 215006， china）

abstract：environmental public litigation is the weapon to protect environment. it is beyond doubt that it plays a positive role in improving the environment. but the plaintiff qualification of the environmental public interest litigation has been a controversial problem in both the academic circles and judicial practice. with the promulgation of the new code of civil procedure， the controversy of the plaintiff in public interest litigation causes a temporary clamor. the differences of views on the plaintiff qualification of environmental

management authorities are contradictory in particular. the author thinks that the basic reason for this question is the lack of clear relationship between environmental administrative law enforcement and environmental public interest litigation， and additionally the single function of the environmental administrative department also plays a negative role. thus， there are many misconceptions concerning the environmental administrative organ as plaintiff. consequently， this paper analyses the plaintiff qualification of environmental management authorities of the theory and practice to try to resolve this problem.

第5篇：行政公益诉讼的概念范文

关键词:必要性、可行性、行政公益诉讼、建议

在中国,公益诉讼是从国外的一种诉讼活动音译过来的,国外叫做“public interest litigation”他并不是一个非常明确地法律意义上的概念,而是一种诉讼活动。在中国,公益诉讼包括民事公益诉讼与行政公益诉讼两种,是从适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体)这两方面进行不同划分的;同时,按照提讼的主体公益诉讼,可以将其划分为其他社会团体和个人提起的公益诉讼、检察机关提起的公益诉讼、前者则称为一般公益诉讼,后者称为民事公诉或行政公诉。由于中国的立法,至少到目前为止并没有明确公益诉讼。所以才有探讨公益诉讼在中国的可能性的价值,由于公益诉讼的广而大,所以我只单独谈谈行政公益诉讼在中国现今社会存在的必要及可行性。

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

行政公益诉讼在中国的建立,不仅具有其可行性,同时还具有现实的紧迫性与必要性。其主要表现在几个方面:一方面监管单位的不作为,对于垄断企业的非法行为的熟视无睹。就存在于我们身边的如:电信企业的套餐收费、也有铁路,航空等各部门单位的违法涨价行为等等。那么作为公众的我们应该如何解决这些问题呢?有的人采取“民告官”的方式进行行政诉讼,也有人提起民事诉讼,维护其平等利益。但结果往往都是不容乐观的。究其根本原因,是在于我们并没有可靠的有效地公益诉讼制度。

另一方面基于国有资产的大量流失和保护公共资源利益的需要。在我国,国有资产流失的情况非常严重。据不完全统计,我国近几年由于各种原因造成国有资产流失高达几千亿元。国有资产属于全体人民,但是有的国家机关在管理国有资产中却是不作为或者更有甚者。这样做不仅仅损害了国家的现实利益,而且深层次的说是损害了人民群众的根本利益。在我国社会主义经济发展的过程中,各地的企业或者政府的开发行为却都发生了偏移,对水、土地、自然资源以及各种矿产资源都造成了极大破坏。如果有完善的公益诉讼制度,那么事关人民根本利益的事情,也就不会陷入如此尴尬、被动的局面。

二,建立行政公益诉讼的法理基础

1、建立行政公益诉讼不仅有现实的紧迫性还具有法理学上的基础。并且一种制度的建立与发展,是要有其自身的理论基础作为最基本的依据,没有深厚的理论基础作为根基的制度就相当于形同虚设。那么对于行政公益诉讼来说它的法理基础又是什么呢?法理学最重要的观点就是“无救济即无权利”,一个人的权利受到了侵害就应该享有申请救济的资格,而司法救济就是最后一道防线,但是就我国而言,由于立法者只关注创制层面,关注其逻辑结构上的完整,却忽视了要注重法律实施的前瞻性可诉性问题。我国宪法第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”。但是,我国宪法和法律对于保护社会公益的实体权利进行了规定,但是这种权利是由大多数人共同享的。因此,许多人或组织大都是不被认为具有直接的诉讼利益,原告资格同样也不被认可。因此对于社会公共利益的保护,除了要通过实体法律赋予外,还必须要获得程序上进行诉讼的可能性。

2、实现“权利”对“权力”制约。传统行政法中对“诉讼利益”的解释是:“当法院认为公民个人与案件之间不存在直接利害关系,则不认可其具有诉的利益,同时也即不认可其原告资格。”只有当法人、公民或者其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时,才有权利提请诉讼;但是,这样的程序设计,却违背了人民的根本法理。公民或者组织就其侵害行为惊醒司法审查,这样的行为就是权利制约权力原则,这一原则在司法领域的表现就是解决传统的公共权力方面用来制约其理论缺陷的有效途径。

三、关于建立行政公益诉讼的几点设想及粗浅看法

1.原告资格问题

依据中国的国情以及借鉴外国的基础上,笔者认为原告资格可以分两种,一是参照行政诉讼法司法解释,将可以提起行政公益诉讼的原告资格定义在“与行政行为有利害关系”,包括间接和直接的关系;二是依据法律可以提起行政公益诉讼的公民。②行业协会及经合法登记、具有公益性质的社会团体组织。③检察机关。现今。在我国,检察院作为公权力的,提起公益诉讼是比较合适的。检察院对违法行为有法定监督权,由其作为公益诉讼的原告,符合法律规定。而且根据宪法的规定:检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.”由其作为公益诉讼的提起人,将会充分发挥公益诉讼的功能。

2. 受案范围

行政公益诉讼的初衷和出发点是维护社会公共利益,。因此,对行政公益诉讼制度的受案范围作一定的限制,是有必要的。在立法技术上,应当采取概括式和否定式列举相结合。其次,采取否定式列举的形式列举不属于行政公益诉讼受案范围的情形,以防止无谓的滥诉,确保诉讼的严肃性。比如国防外交等国家行为就不应不属于行政公益诉讼受案范围。

四、结语

行政公益诉讼制度是一种不同于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度,因此其建立是一个渐进的过程,需要有足够的理论基础和较长期的的实践探索。需要耐心与持之以恒的决心来建立,发展,完善,我们完全有理由期待,我国的行政公益诉讼前景是非常广阔的,行政公益诉讼之路也会变得越来越平坦。(作者简介:沈阳师范大学法学院)

参考资料:

[1]左卫民、朱桐辉著:《公民诉讼权:宪法与司法保障研究》

第6篇：行政公益诉讼的概念范文

关键词：公益诉讼；公益保护；域外经验

中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0140-02

引言

我国民事公益诉讼发展的现状并不乐观，然而很多其他国家在公益诉讼方面的探索与实践是相当成功的，例如美国、印度等。为更好地保护公共利益，这些国家的公益诉讼选择了不同于私益诉讼的制度设计。然而中国的民事公益诉讼不能仅仅沿袭别国经验，而应在总结我国目前民事公益诉讼特征的基础上吸收他国的有益经验。

一、民事公益诉讼的概念和特征

（一）民事公益诉讼的内涵界定

2013年《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是我国第一次在立法上规定了民事公益诉讼。民事公益诉讼是相对于民事私益诉讼而言的，它是指任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起民事诉讼，由法院依法处理的司法活动[1]。

要准确理解民事公益诉讼，还要明晰一个核心概念――公共利益。学理上对公共利益的界定可谓众说纷纭，一般认为公共利益是为社会全部或者多数成员所共同享有的利益，下面笔者将通过与几个相似概念的区分来进一步阐释公共利益。

1.公共利益与私人利益。公共利益在语义上是私人利益的对立面，但是从法社会学的角度而言，二者并不是绝对的对立关系，而是相互矛盾又相互联系的。由于公共利益与生俱来的道德优势和立法者赋予的法律优势，大多数情况下其处于优先于私人利益的地位，尤其是在实行社会主义制度的我国。但是这种矛盾并不意味着公益是排除私益的，两者在很多情况下是可以重合的，侵害个人利益的行为可能同时也侵害了公共利益，而对私人利益的救济同时也可能实现了维护公共利益的目的。

2.公共利益与国家利益。国家利益和公共利益是不同的范畴，二者是有明显区别的。国家利益，即政治范畴中以民族整体利益为内容的国家利益。从性质上讲，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益[2]。笔者认为国家利益具有阶级性，其以统治阶级的利益为本原，而公共利益强调社会公众的利益，两者之间存在着明显的差异，甚至可能发生严重的冲突。当冲突发生时，由于国家利益以强势的国家权力为后盾，而公共利益则由相对弱势的公众分散享有，因此公共利益往往处于相对弱势地位。

（二）民事公益诉讼的特征

民事公益诉讼与普通民事诉讼相比具有以下特征：

1.突破了传统的当事人适格理论。根据当事人适格理论，正当当事人必须是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。然而在公益诉讼中突破了传统的当事人适格理论，民事公益诉讼的原告可以和本案没有直接的利害关系，适格原告也因法律的特殊规定而扩大至“法律规定的机关和有关组织”，甚至有的国家赋予公民个体民事公益诉讼的权。

2.突破了传统的诉的利益的范围。原告提起私益诉讼的目的是请求法院解决纠纷、救济自身的合法权益。但是民事公益诉讼的目的不是追求个人经济利益，而是维护社会公共利益，虽然不排除有时在维护公共利益的同时也使私人利益得以实现，但是，原告的私益往往存在于宽泛的公益之中而基本上被法律所忽略[3]。

3.突破了民事判决的效力范围。在私益诉讼中，法院做出的生效判决对事、对人，也就是说其效力仅及于特定诉讼的双方当事人。但是在民事公益诉讼中，法院判决的效力得到了扩张，不仅对当事人产生效力，且国家和公众也受其约束。

二、民事公益诉讼的域外经验

（一）古罗马

古罗马时期法律就已经明确规定：“保护社会公共利益的诉讼，除法律另有规定外，凡市民均可提起。”[4]这种当时称之为“民众诉讼”或“罚金诉讼”的诉讼实际上就是为维护公共利益而提起的公益诉讼。罗马时期赋予了所有市民公益诉讼的原告资格，同时为鼓励和嘉奖原告，市民法还规定“被告所付的罚金归国库，但者可得到一定的奖金”[5]

（二）美国

现代意义上的公益诉讼起源于美国的布朗诉教育委员会案件（Brown v.Board of Education），在此之后，公益诉讼在美国迅速发展，最主要的特征就是原告资格的不断扩大，政府以外的公民个人以及社会团体都获得了提起公益诉讼的资格。另一重要特征便是通过判例将法律权利以外的视觉美观、娱乐感受等事实利益的损害也纳入了公益诉讼的范围，立法者还设置了行政处理前置程序，以防范原告资格与标准不断放宽可能导致的滥诉问题。例如，美国环境法规定，公民必须在提起环境公益诉讼前60天通知美国环保署、州政府以及将要控告的对象[6]。

（三）印度

在印度，任何公民或团体都有权提起公益诉讼，即使其与案件没有利害关系，立法者认为可以通过受理更多的公益诉讼，使更多的纠纷得到司法救济。这样的制度设计以“社会能动主义”为理念，该理念坚持当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进做出相应的司法救济[7]。

但是，法院通过扩大原告资格的做法在实现了司法公正的同时也导致了非常严重的滥诉现象，公益诉讼也因此在印度引起了很多争议。

三、民事公益诉讼的中国路径探析

尽管2013年《民事诉讼法》第55条建立起了我国的民事公益诉讼制度，使保护公共利益的曙光初现，但是仍有必要对我国民事公益诉讼进行更加深入具体的探索。

（一）构建多元化的民事公益诉讼原告资格制度

根据我国现行《民事诉讼法》的规定，有权提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，但是究竟哪些机关、组织有法律的授权，目前还没有明确的规定。笔者认为应当合理借鉴域外经验，建立多元化的原告资格制度。

1.法律授权的国家机关。首先，国家机关作为社会的管理者、公共利益的维护者，在公共利益遭受侵害时，作为代表提讼责无旁贷。其次，国家机关有国家权力做后盾，能够弥补私人的力量不足，又避免了私人诉讼可能产生的滥诉问题。世界上很多国家规定检察院作为公益诉讼的原告，我国检察院也已经在这方面进行了很多有益的尝试，并取得了良好的法律效果和社会效果。除了检察机关以外，国家行政机关也可以作为民事公益诉讼的原告，而且行政机关在处理专业性强的公益侵害案件时更具优势。

2.公益性的社会团体。首先，公益性的社会团体以维护一定群体的合法权益为宗旨，因此为维护公益提请司法救济符合其活动宗旨。其次，民事公益诉讼的双方主体往往呈现出严重的力量不对称，原告力量弱小分散，而被告则实力雄厚，但是相对于零散的公民个体来说，社会团体在诉讼资源、诉讼经验方面都具有明显的优势。

3.公民。首先，虽然公民个体在公益诉讼方面有着经费、精力、能力等方面的诸多限制，但是公民作为公共利益的直接享有者，有权利通过诉讼来保护自己的合法权益。其次，允许公民提起民事公益诉讼，增强了公民的权利意识，更给公益诉讼制度增加了无限活力。再次，公民作为社会生活的基础组成部分，对社会生活的微小变化有着切身的感觉，能够敏锐地发现公益侵权行为[8]。

（二）明确证明责任的归属

民事诉讼中证明责任的分配一般遵循“谁主张谁举证”的原则，考虑到民事公益诉讼越来越呈现出的广泛性、专业性、复杂性，使得原本就处于弱势地位的原告取证更加困难，传统的证明责任使得原告胜诉希望渺茫。因此笔者建议应当明确规定在民事公益诉讼中原告只需承担初步的证明责任，既只需证明损害事实的存在即可。而由被告来证明自己与公益损害事实之间没有因果关系或者存在免责事由，否则就应当承担败诉风险。

（三）降低诉讼费用，建立胜诉奖励机制

原告为保护公共利益而挺身而出，却有可能面临高额的诉讼费用和长期讼累，这种出力不讨好的状况大大打击了提起公益诉讼的积极性。为了鼓励民事公益诉讼的发展，笔者建议降低民事公益诉讼案件的诉讼费用，并建立起更加有力的案件受理费缓交、减交、免交制度，鼓励更多人在公益侵权发生时通过诉讼途径来救济。

鼓励更多的人利用法律武器保护公共利益，更应建立起长效的利益驱动机制以增强原告的积极性。我们可以借鉴美国的胜诉原告奖励制度，在原告提起的公益诉讼胜诉后，从胜诉后被告缴纳的赔偿款中提取一部分作为对原告的奖励。

（四）设置公民、社会团体公益诉讼的行政处理前置程序

出于公共利益保护的考虑，需要增强民事公益诉讼原告资格的多元化和开放性，但是却可能由此导致滥诉，加重司法资源负担。为此可以借鉴美国环境法的规定，通过设置公民公益诉讼的行政前置程序来防止公民、社会团体利用公益诉讼进行滥诉，也即公民、社会团体在发现公益侵权事实后，应当先向有权行政机关进行反映，只有在行政管理部门不作为或者执法不力的情况下，才可以向法院提讼。

四、结语

民事公益诉讼通过将具体案件上升为公共事件达到公益目的，对社会的进步有着非常重大的意义。但是我国目前在这方面的实践仍然有所不足，应当在立足国情的基础上借鉴他国先进经验，探索出我国的民事公益诉讼路径。

参考文献：

[1]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002：52.

[2]韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析[J].法学论坛，2005（1）.

[3]林莉红.法社会学视野下的中国公益诉讼[J].学习与探索，2008（1）.

[4]周相，吴文瀚.罗马法原理[M].北京：商务印书馆，1996.

[5]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011.

[6]齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张[J].法学论坛，2007（3）.

第7篇：行政公益诉讼的概念范文

【论文摘要】：由于我国公益诉讼制度存在的缺陷，致使国家利益或公共利益不能得到有效的维护。文章将分析公益诉讼的意义，对完善公益诉讼制度提出思考。

一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义

(一)公益诉讼的概念

公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

(二)公益诉讼的意义

1.公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。

公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

2.公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。

公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

3.公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。

二、对我国公益诉讼发展的思考

(一)我国公益诉讼需要立法支持

从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。

然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。

公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。

(二)检察机关应成为公益诉讼的重要主体

司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。

因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。

(三)公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类也是不受理的。

公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”

综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。

参考文献

[1][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法．邓正来译．北京:中国政法大学出版社,1999．

第8篇：行政公益诉讼的概念范文

    一、利害关系人参与行政程序的法律价值

    中国的行政程序立法与行政法治的总体发展是相辅相成的。1989年中国制定《行政诉讼法》,1994年制定《国家赔偿法》并于2010年、2012年两次修订,1996年制定《行政处罚法》,2003年制定《行政许可法》,2011年制定《行政强制法》,等等。这些法典共同构成中国行政法治的体系,或者说成了中国行政法治体系的主要支撑。当中国2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成的时候,有学者曾质疑我们尚未制定出统一的行政程序法。这个质疑不无道理。但需要强调的是,中国在单个的行政程序法典制定中有自己的特色。例如针对行政处罚行为制定了行政处罚程序法,针对行政许可行为制定了行政许可程序法,针对行政强制行为制定了行政强制程序法。这种针对具体行政行为制定程序法的立法路径具有一定的优势,因为它规范了一些在社会公众中较为敏感的行政行为。但是,由于缺少从顶层对行政程序制度的设计,导致了我们在一些重要的行政程序法治理念和行政程序制度的选择上往往不尽如人意。以利害关系人对行政程序的参与为例,在中国就非常零散,就目前情况来看,只有在决策性行政听证的程序中有利害关系人参与的情况,而其他的程序规则中则没有确立该制度。可以说,这是制约中国行政程序理性化的一个重要因素。而问题的关键在于我们对利害关系人参与行政程序的法律价值认识不足。正因为如此,笔者认为我们需要从理论上阐释利害关系人参与行政程序的法律价值。

    第一,使行政程序周延化的价值。在法律程序中,被人们赋予最高价值的是司法程序。“司法程序的公正是一套对个人及其财产实施法律时所要求的条件、限制和过程的组合。尽管司法程序的公正应用于个人直接与法律打交道的场合,但是社会成员对于法律实施的平等和公正的普遍认识是一个更为全面的过程产品,它有助于促进人民的安全感和可预见感,使其非常有信心地行使自由和权利。”[5]司法程序之所以会被人们赋予这样高的价值,除了其作为最后一道防线这一属性外,最主要的在于司法程序的进行是由三方当事人介入的:一方当事人为原告,另一方当事人为被告,而在他们两者之上或者之间有一个裁断方。正是这种三角形关系使得依司法程序所产生的法律事实或者法律结果往往是科学的、合理的,即公平的、公正的。由此我们可以得到一个启示,一个程序究竟是否周延,一个非常重要的决定因素就是看它有几方当事人参与。也许在双方当事人参与的情况下最终也能够形成当事人都可以接受的结果,但是这其中可能隐藏着讨价还价、恶意串通、不当交易等。可以说中国现在所设置的若干行政程序就具有这样的弊端。以《行政处罚法》所设置的行政处罚程序为例,绝大多数处罚程序是在行政机关和被处罚人之间进行的,在行政处罚进入救济程序之前几乎都是如此,这期间往往隐藏着双方之间的恶意串通。基于中国目前行政程序中仅有双方当事人介入的情形,笔者认为一旦利害关系人参与行政程序的制度在中国形成,便必然会遏制行政行为进行中的恶意串通等情况。事实上,利害关系人参与行政程序使传统意义上的行政程序多了一个新的

    当事人,这个当事人虽然不能够凌驾于行政主体和行政相对人之上,但其可以作为一个独立的因素对行政程序发挥作用,进而使行政程序最大限度地接近于司法程序。这个法律价值是非常清楚的。第二,使行政程序融入社会机制的价值。上文已经指出,行政法治社会化是现代行政法治发展的趋势之一,在中国也不例外。但从总体上看,中国目前对行政法治社会化的发展趋向还基本停留在认知层面,行政法治中有关行政法治社会化的构建还具有一定的滞后性。这也正是造成中国近年来群体性事件频频出现以及行政法治对其显得无能为力的一个重要原因。笔者注意到,中国诸多群体性事件产生的直接原因之一便是当行政主体作出行政决策时,可能只考虑了行政相对人的利益,这些行政相对人也作为一个程序主体介入到这样的决策行为中来。然而,一个重大行政决策或者说一个具体行政行为除了影响行政相对人之外,还会对利害关系人产生影响。这些影响也许是间接的,但谁又能说这些间接影响不会给行政过程带来麻烦呢。中国有关环境保护方面的行政决定、有关重大工程建设方面的行政决策常常会引来广大公众的诟病,不争的事实就是这些公众对于具体的行政法治来讲,他们实质上就是利害关系人。从这个角度看,行政法治融入社会机制既是现代行政法治的控制技术之一,其又能体现行政法治社会化的价值。可以说,让利害关系人参与到行政程序中来能够很好地使中国的行政程序和社会机制相契合。

    第三,使利害关系人权益得到保护的价值。在西方法治发达国家,行政法产生之初的基本功能在于控制行政权,以防止行政权对社会造成侵害。当然,行政法控制行政权的同时隐含着的另一个命题就是对公众权益的保护。中国诸多行政法典也认可了行政法的这三个方面的功能。《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”《中华人民共和国行政处罚法》第1条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”《中华人民共和国行政强制法》第1条规定:“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”在这里笔者需要指出的是,当这些行政法典提到保护公民权利时,所使用的是公民概念当然也包含了社会组织。在笔者看来,中国行政法典关于公民权保护的表述有着非常深刻的科学内涵,这里的公民是一个泛指的具有普遍意义的概念,我们不能仅仅将行政法中的公民概念理解为行政相对人。但令人遗憾的是,在中国行政法治实践中,诸多行政主体对公民概念的理解仅仅局限在行政相对人的范畴之中。例如,前不久某高校大学生请求国家发改委公布汽柴油涨价的依据,某大学生要求环境保护部公布中国环保指数确定的依据,在这两个个案中,行政系统都以这些大学生与该行政行为无关为主要理由而拒绝了他们的请求。在笔者看来,如果按照中国诸多行政法典提出的保护公民权利这个角度来思考的话,这几个大学生虽然不是行政相对人,但他们是利害关系人,从广义上讲他们属于相关行政法典所界定的公民的范畴。具体地讲,在中国目前的行政法治实践中,对公民权利的保护是有所选择的,即诸多行政主体只将公民权利的保护放在作为相对人的公民范畴之中,而忽视了利害关系人也是公民的范畴。因此,笔者认为利害关系人参与行政程序具有保护利害关系人权益的价值,进而具有使公民权利保护全面化的价值。

    二、利害关系人参与行政程序的路径及法制保障

第9篇：行政公益诉讼的概念范文

关键词环境行政公益诉讼可行性

对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。

一、环境行政公益诉讼概念的界定

环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：

1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。

2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。

3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。

4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。

二、建立环境行政公益诉讼的理论依据

环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：

1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。

2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。

当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。

环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性

环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。

针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。

环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。

因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。

(二)可行性

我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：

1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础

《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。

《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。

2.民众法律和环境保护意识的提高

随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。

3.国外经验可以借鉴

国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。

实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。

另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。

我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。

参考文献

[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997

[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002；(6)

[3]赵慧.国外公益诉讼制度比较与启示[J].政法论丛，2002；(5)