土地用途管制的主要内容精选(九篇)

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第1篇：土地用途管制的主要内容范文

土地利用总体规划是根据经济社会未来发展的要求，通过科学预测，对土地利用规模、布局结构、开发秩序所作的统筹安排，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设的重要依据。从我县来说，它事关当前城乡发展和工业项目建设用地问题，更事关全县经济社会能否可持续发展的问题。为此，各乡镇、各部门必须站在全县经济社会发展大局的高度，充分认识土地利用总体规划的地位和作用，高度重视这次修编工作。

（一）科学修编土地利用总体规划是适应土地管理新形势的客观要求。当前和今后一个时期，工业化、城镇化仍然处于快速发展阶段，资源环境约束日益加剧，农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻，建设用地供需矛盾非常突出，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。就来讲，我县是农业大县，随着近年来经济社会快速发展对建设用地需求的急速增加，发展建设与耕地保护的矛盾十分突出。如何破解保护资源与保障发展的难题，实现全面建设小康社会的宏伟目标，是土地管理面临的新形势、新任务。这就要求我们必须从国情、县情出发，科学修编土地利用总体规划，统筹土地利用与经济社会发展，合理调控各类用地总量、结构、布局和时序。

（二）科学修编土地利用总体规划是落实国家土地政策的重要基础。党的全会提出，要坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。年10月23日，国务院又印发了《全国土地利用总体规划纲要（—年）》。《规划》包括总量指标、增量指标和效率指标三大类，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量指标这六项为约束性指标，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。这些指标再次传递给我们两个重要的信号：一是突出对耕地的特殊保护，二是强调对建设用地的控制。这两大信号突出了耕地保护与控制用地的核心管理意图，经济增长方式转变的土地“闸门”将进一步关紧。落实两个“最严格”的土地管理制度，实现这些指标，关键是实施土地用途管制。土地利用总体规划是土地用途管制的基础，只有科学修编并严格实施土地利用总体规划，落实土地利用管制措施，才能真正把国家的土地政策落到实处。

（三）科学修编土地利用总体规划是保障和促进科学发展的现实需要。就我县实际情况看，随着近年来经济社会的快速发展，一大批工业、民生、社会事业、基础设施等重点建设项目的实施，老的土地利用总体规划逐渐暴露出一些与经济社会发展不相适应的问题，制约了经济建设和社会发展。为保障和促进科学发展，我们必须通过规划修编，合理安排各业各类用地，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式实现根本转变；必须通过规划修编，加强区域调控和管制，统筹安排城镇和农村建设，促进区域协调发展，形成城乡经济社会一体化的发展新格局。特别是以工业化为核心，加大项目建设力度，加快推进城镇化是当前和今后一个时期全县工作的重点，这些都必须要有充足的土地指标作为保障。因此，各乡镇、各部门要充分认识到其重要性，从发展的角度、战略的眼光去认识，去谋划，踏踏实实、认认真真去做，绝不能敷衍塞责、应付了事，给今后发展留下后遗症。

二、抓住关键，突出重点，高水平完成新一轮土地利用总体规划修编工作

新一轮土地利用总体规划修编，基期年是年，一直要延续编制到年，时间跨度大，规划期限长，既要重新确定规划期间的土地利用战略目标和方针，又要根据经济社会发展需求，对土地资源进行调整分配。我们必须理清思路，抓住关键，科学统筹，高质量、高标准完成修编任务。

第一，要扎实开展上一轮规划实施评价工作。规划实施评价是修编规划的前提，也是规划修编前期工作的重要内容。我县上一轮土地利用总体规划于年开始修编，年批准实施。由于上轮规划没有预期到经济社会发展的快速推进，以及建设社会主义新农村、中部崛起和我县“工业强县”、“项目立县”战略的实施，逐渐暴露出发展战略定位不准、建设用地指标分配无法适应县域经济发展，以及土地利用空间布局，尤其是一般农田的布局不合理等问题。为了吸取经验和教训，我们对上一轮规划实施中存在的问题和不足要进行认真研究和评价，提出改进规划修编工作的对策和建议，增强新一轮规划的科学性和可操作性。

第二，要认真研究有关重要问题。要从加快转变土地利用方式的要求出发，有针对性地研究一些重要问题，为规划修编工作提供支撑。一是充分论证土地资源的承载力，科学分析经济社会结构变化趋势，研究提出统筹经济建设与土地利用的措施。二是对城镇化进程与农村居民点用地整合进行研究，提出规划期农村居民点用地的数量和空间布局，并研究实施农村居民点用地整合的新机制和保障措施。三是分析不同类型、不同区域土地的集约利用潜力，研究建立用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施。四是研究我县社会经济活动对土地利用的方式、结构、布局的影响，分析社会经济发展与土地利用的互动关系，提出符合未来发展的土地利用模式。

第三，要正确处理保护耕地与促进发展的关系。保护基本农田是必须坚守的一条红线，只能提高不能降低。在落实最严格的耕地保护政策的同时，我们要清醒地看到，近年来，我县经济及城镇建设快速发展，规模不断扩大，潜力不断释放。虽然今年受金融危机的影响，发展速度会有一定的影响，但总的发展趋势不会改变。所以我们必须要正确处理好耕地保护特别是基本农田保护与加快发展的关系，围绕节约集约用地和土地可持续利用的要求，摸清土地资源“家底”，为今后城市拓展、产业发展、项目建设、新农村建设留足空间，确保长远发展。

第四，要推进节约集约用地。推进节约集约用地是规划修编的一项主要内容，也是一项主要原则。要按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持把节约和集约利用土地作为经济社会发展必须遵循的基本准则，切实转变土地利用方式，强化管理手段，充分发挥市场配置土地的基础作用，以节约和集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，实现经济社会全面、协调、可持续发展，不断提高土地利用效率。一是要对毁坏农田、旧宅基地、空心村和废弃的工矿企业用地进行整理复垦，对能够利用的低洼地、荒坡、荒沟进行开发，最大限度挖掘我县土地潜力，增加耕地总量。二是要控制各类建设用地规模，新上的工业项目能不占耕地的尽量不占耕地，城镇建设、农村住宅和基础设施建设要科学规划，合理安排，尽量少占地。三是要优化用地结构和布局，盘活土地存量，改变布局分散、粗放低效利用的现状。要继续加大闲置土地清查处置工作，大力推进标准化厂房建设，增加单位土地面积投资强度，提高土地容积率，实现节约集约用地。

第五，要做好相关规划的协调衔接。国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、土地利用总体规划，有机联系，密不可分。要加强土地利用总体规划与国民经济和社会发展“十一五”规划、城市总体规划、村镇规划、交通规划、水利规划、生态环境建设规划等相关规划的衔接，各专项规划的制定要认真贯彻严格保护耕地和节约用地的根本方针，将加快建设节约型社会，提高土地持续利用水平作为重要内容，建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围。要搞好上下级规划的衔接，下级规划要服从上级规划、专项规划要服从总体规划。要根据全面建设小康社会的要求，围绕国民经济和社会发展规划，充分考虑城市发展、产业发展、新农村建设等的需要，科学预测未来建设用地需求，统筹协调，留足空间，使规划真正起到严格保护耕地，促进节约集约，推动可持续发展的作用。特别是要围绕“一城五区、几个重点镇、八个重点产业、一项重点工程”的发展思路，搞好用地规划，留足发展空间；对近期规划实施的重大项目建设用地，要一宗一宗落实到具体地块，确保项目顺利实施。

三、精心组织，密切配合，确保土地利用总体规划修编工作顺利进行

土地利用总体规划修编是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，工作难度大，加上9月底前必须提交全部成果，可以说是时间紧、任务重，必须采取过硬措施，狠抓工作落实。

一要加强组织领导。各乡镇和各相关部门要把土地利用总体规划修编工作作为近期的一项重点工作，明确目标，制定计划，精心组织，协调配合，切实把每个环节的工作抓紧抓实抓好。为了切实做好这项工作，县里成立了土地利用总体规划修编工作领导小组，成立了相关编制办公室。各乡镇也要成立相应的工作机构，落实专人负责土地利用总体规划修编工作。我在这里进一步明确：这项工作各乡镇书记是第一责任人，书记、乡镇长要亲自抓，及时解决修编工作中出现的新情况、新问题；凡是规划修编工作中的重大事项，要亲自过问，由集体研究决定，确保规划修编不吃“夹生饭”，一次成功。

二要注意宣传发动。土地利用总体规划牵涉面广，需要各部门、各行业的积极参与、支持和配合，各乡镇、各部门要充分利用各种方式，大力宣传规划修编的必要性、重要性和紧迫性；大力宣传土地利用总体规划的法律地位和权威性；大力宣传土地利用总体规划在引导地方经济社会发展中的重要作用；大力宣传规划用地理念，争取广大干部、群众、企业、行业、农村基层组织对规划的理解和支持。

第2篇：土地用途管制的主要内容范文

关键词：分税制；土地财政；改革措施

中图分类号：d035 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）29-0099-02

近期，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。审计结果表明，2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖于土地收益[1]。土地财政已成为地方债的救命稻草，也成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。深入探析土地财政问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重点和难点。

一、土地财政及其不良影响

土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系[2]。“土地财政”的主要内容包括：第一，土地资产收益及其相关的行政性收费收入。土地资产收益主要包括国有土地使用权出让收入和国有土地使用权交易的租赁和转让所得。其中国有土地使用权出让收入主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的价款。第二，与土地相关的房地产业和建筑业税费收入，目前主要包括耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税、契税。第三，土地融资收入，是指地方政府通常以政府所属的土地储备中心、政府性公司和开发区为融资平台，以土地为抵押获得银行信贷支持，获取地方政府发展经济所需资金支持。

从短期、局部来看，土地财政激发了地方政府发展经济的积极性，在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，加速了城镇化进程，提升了地方政府提供公共服务的能力。然而，从长期、全局来看，土地财政会加大宏观经济运行的风险和社会风险。

第一，土地财政派生的政府债务蕴含了现实与潜在的财政风险。地方政府通过土地财政不仅获得巨额土地出让收入，而且以土地作为抵押获取巨额信贷资金，用以支持社会基础设施，扩大下一轮土地财政规模及其他资金需要，由此派生出巨额地方债务。而土地出让收入属于一次性财政收入，易受宏观经济形势的影响。而且土地财政不具有可持续性，一旦随着大规模的城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政将面临严峻考验。第二，“土地财政”推高了地价，加剧了城市居民购房困难与社会分化。地价的上涨会传导到房价身上，当房价长期高于实际市场价值，房地产投机行为就会泛滥，房地产泡沫就会形成，使社会财富流向富裕的投资炒房人群，也造成普通民众买房难。第三，土地财政严重损害了广大农民的利益。《中国改革》杂志2004年引用一项调查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25～30%，而农民仅占5%～10%。地方政府采取强制性的土地征用政策，低价征地，高价出售，从中获得巨额土地增值收益，同时城市化进程又是地方政府的政绩。在商业利益和政治资本的双重利益的驱动下，城郊农民大量失地，而不法之徒也由此以权力寻租的方式获取暴利。

二、财政体制与土地财政

20世纪80年代开始，我国先后进行了三次财税改革，调节中央政府和地方政府的财政分配关系，实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。这种体制的一个明显的表现特征是两个比重（财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）都在下降，第一个比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二个比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱财政的现实威胁集权体制的运行，致使中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，导致“国家能力”被严重削弱，已经超过了“分权的底线”[3]。

中央政府为改善自身财政状况，于1994年推行了分税制改革。根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财

政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，强化各级预算约束”。①

分税制实施之后的当年，中央与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化，中央的财政收入占总收入的比例达到55.7%，比1978年增加40个百分点，但中央财政支出占财政总支出的比例变化不大，仅为30.3%。再之后的1995年到2010年中央财政收入占国家财政总收入的比值一直稳定在52%左右（详见中国统计年鉴2011），但这17年间中央财政支出平均只占国家财政总支出的27.1%，且呈现出下降的趋势，从1994年的30.3%下降到2010年的17.8%。而自1994年开始的分税制后，到2010年地方的财政收入占国家财政总收入的比例平均为47.5%，但财政支出却占国家财政总支出的比例平均为72.9%，地方政府的财政支出占比呈现出平稳增长的趋势，整个数字前后变化对比呈反向剪刀状。如下图1所示。

由于受地方经济发展制约的影响严重滞后，有些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标（刘玲玲2006）。因此从财政包干体制向分税制实施后地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力。为缓解财政压力，地方政府必须要在财政体制内外寻求新的财政收入来源，工业化与城市化快速发展进程，土地资源的稀缺性凸显，成为地方政府获取收入的最主要来源，而中国现行的土地制度为其打开了“方便之门”[4]。

三、土地财政暴露出我国目前的分税制的问题

一是地方财政制度的财政法定问题。目前，我国关于分税制财政体制只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对财政体制中关于事权和财权的划分、转移支付办法等相关内容做详细的规定。关于分税制财政体制的法规只有国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》这一个文件，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性[5]。反映在土地财政问题上就是征地程序不规范。按现行法律规定，地方政府是农地征用的主体，在农地转为非农用地时村级组织不能与开发商直接进行交易，而且现行法律法规尚未建立征地听证制度，征地程序过于简单，透明度不高，导致违法违规用地问题突出。二是地方财政制度中的财政公平问题。财政平等是宪法平等原则在财政法中的具体适用，我国财政制度在土地财政问题上存在两方面的不公平，一是中央与地方财权与事权的不对等，二是失地农民不能分享土地农转非后的土地增值收益。三是地方财政制度的财政效率问题。从新公共管理的视野看，现代公共财政实质上是一种“效率财政”，可以说，能否建立有效率的政府和财政是公共财政建设成败的关键[6]。但我国的土地财政是违背财政效率原则的，主要表现在：地方政府把土地作为招商引资、经营城市的最大、最优质资源而加以滥用，导致土地利用效率低下、土地价值扭曲等现象屡有发生。

四、土地财政的改革方向

（一）完善现有的财政体制

⒈完善中央与地方政府的事权划分。进一步明晰中央政府和地方政府之间的事权，这是分税制财政体制首先要完善的一个重要问题。要在明确划分政府和市场作用边界的基础上，理顺省与市、县政府间在基本公共服务领域的事权和支出责任。中央政府在基础教育、医疗、社会保障等方面应承担更多责任。

2.调整中央与地方税收的划分。要赋予省级政府一定的税收管理权限，继续推进费改税和房产税改革。比如根据我国因为随着工业化程度的提高，而带来环境污染日益严重的现状，可以将排污费改为排污税，授权地方政府根据本地区实际情况制定地方排污税征收标准，作为地方专项税收。

3.改进转移支付制度。我国目前还没有一部《转移支付法》来明确规定和有效规范中央政府以及地方各级政府之间的转移支付行为。因此应制定《转移支付法》，以法的形式对支出责任、转移支付规模、结算办法等加以规定，规范财政转移支付行为，完善转移支付措施。特别是解决现行补助和上缴体制中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题，建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式[7]。

（二）完善土地增值收益的利益分配机制

土地自然增值收益的分配不公平是土地财政的一个诱因。要

遏制土地财政，必须建立合理的土地增值收益分配机制。要按照被征地农民生活水平不因征地而降低，长期生计有保障的基本原则来进行征地补偿。土地增值收益的分配应当首先，满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。其次，土地增值收益应当由国家适当地分配给在耕农民，主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高。最后，土地增值收益的剩余部分归国家所有。国家应当建立专项土地发展基金，将土地增值收益专项用于土地的养护、生态保护等公共利益方面。

（三）完善土地政策，加强土地管理

制定和完善土地政策，要以深化征地改革为核心，以合理解决被征地农民生产生活问题为目标。不断提高土地取得和保有成本，继续加大土地保有环节的调控力度，增加建设用地有偿使用费，加大征收耕地占用税，明确土地出让价款使用用途。在土地管理职权划分上，按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行重新划分。要慎用征地权力，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。严格界定公益性、经营性建设用地，区分土地征收与征用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。要制定合理的征地补偿标准，建立征地价格听证制度，及时落实安置政策措施。

参考文献：

[1]刘德炳.地方债重压，土地财政撑不住了[j].中国经济周刊，2013，（24）.

[2]朱秋霞.中国土地财政制度改革研究[m].北京：立信会计出版社，2007：32.

[3]王绍光.分权的底线[m].北京：中国计划出版社，1997：117.

[4]戴双兴.土地财政与地方政府土地利用研究[j].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2009，（4）.

[5]赵云旗.中国分税制财政体制研究[m].北京：经济科学出版社，2005：478.