上海市居住证管理办法精选(九篇)

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第1篇：上海市居住证管理办法范文

外地户籍的硕士生孔佟伟，在上海工作了8年后，终于拿到了上海户口。尽管经历了种种麻烦，每一环节如履薄冰，但他无怨无悔、庆幸万分，“我给上海做了贡献，我和我的孩子终于可以享受到上海的福利了”。

北京郊区的农村大妈江秀云，正因为女儿失去农业户口而十分懊恼。尽管她所在的村庄，种地的人越来越少，村民们都在期盼着被征地以及那笔颇为可观的补偿款，但江大妈却对“成为城里人”有些担心：“农民就像散养的鸡，只要给一块土地，就可以自己觅食，但突然变成圈养，肯定会不适应。”

7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度；到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

这是一项划时代的改革措施，牵涉面广、关注度高、挑战性强，不仅关系到城乡差别的消除、千千万万个家庭的命运，更决定着国家发展的未来。

上海

历时8年、积分落户的外地小伙孔佟伟

经过“8年抗战”，34岁的浙江籍小伙孔佟伟，终于在2012年6月拿到了上海户口，他告诉记者，那感觉就好比万里终于到了延安。“我给上海做了这么多年的贡献，我和我的孩子终于可以享受到上海的福利了。”

刚参加工作就办了居住证

2005年，25岁的孔佟伟从浙江的一所重点高校研究生毕业后，来到上海浦东的一家IT公司工作。因为买房子，户口不在上海的孔佟伟当年就办了上海市居住证。“当时，房屋中介告诉我，如果有上海当地的居住证可以少交几千元的税金”。

2002年，上海开始实施居住证制度。上海的居住证件包括《上海市临时居住证》（有效期6个月）和《上海市居住证》（有效期1年、3年、5年）两类。2013年7月起，上海开始实行积分制的居住证管理办法，积分达到标准分值（120分）的，可以享受更多的公共服务待遇，最突出的一点是子女可以在上海参加高考。

孔佟伟属于申办居住证较早的一批。至今回想起来，孔佟伟依然庆幸不已，“没有耽误以后的落户时间”。

2005年拿到《上海市居住证》后，孔佟伟可以在教育、就业等方面享受到部分上海市民待遇。当然，居住证毕竟不等于户口。

比如，孔佟伟可以拥有上海社保账户并缴纳“四金”。但是由于户口不在上海，养老保险将来要回户籍所在地领取，所以，单位为其缴纳的社保金就无法享受到了。而上海“四金”缴费比例相比其他城市较高。以养老保险金为例，个人缴纳部分是基数×8%，公司缴纳部分为基数×22%。如果按照月工资基数5000元计算，22%就是1100元，一年下来13200元。孔佟伟退休后只能回户籍所在地领取个人缴纳部分的养老金，而不能领取公司缴纳的更多的那笔养老金。

再比如，孔佟伟不能在上海登记结婚，他的孩子也不能在上海参加中考、高考，如果他失业了，就有可能失去居住证，更无法领取失业金。

“居转户”，一步都不能错

2009年，让孔佟伟更高兴的事发生了。

当年2月，上海市印发了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知，符合条件的来沪创业、就业人员均可通过申请以获得上海户籍，而“居转户”的首要条件就包括持有上海市居住证满7年以及持证期间按照规定参加本市城镇社会保险满7年。

2011年底，持有上海市居住证满7年的孔佟伟，开始在上海“居转户”的论坛和qq群里取经。他告诉记者，当时每天看着论坛里、qq群中兄弟姐妹们各式各样的问题、在“居转户”路上的各种奇葩遭遇，他觉得写本儿小说的题材都有了。

比如，有的人好不容易在公司请了假，千里迢迢赶回老家，几经波折开具了户籍地计生证明，但因为内容是手写的，上海的区级受理机构认为不符合标准，必须重回老家再开一份；但更悲催的是，别人同样拿着手写的证明，上海别的区级受理机构却没提出异议。

比如，申请表上需要填写来沪之前的工作经历，有人如实填写了自己来沪前10年的每一份工作经历，结果被要求出示每一家单位的离职证明，否则审核通不过。申请人“欲哭无泪”，花了几个月的时间，托朋友找关系，找以前的同事、领导费了九牛二虎之力才开齐了所有工作的离职证明。申请人感慨，幸亏自己以前的工作单位没有倒闭停业的。

成功落户后，孔佟伟被人多次问过同一个问题：“居转户”，到底哪一步最关键？孔佟伟的回答永远是：“都重要，每一步都缺一不可，而且不能有任何差错，任何一步不符合规定都要推倒重来。每个人遇到的问题都有相同之处，但又各有不同。唯一能做的就是有足够的耐心和坚持的韧性。”

当然，作为过来人，成功拿本儿的孔佟伟，对“居转户”政策还提出了几条改进意见。

其一，上海市政府和迁出地政府沟通不畅。总体来说，上海的证明要比迁出地的证明好开。比如落户必需的“四大证明”（户籍地无犯罪记录证明、户籍地计生证明、上海无犯罪记录证明、上海计生证明），孔佟伟表示，上海的两证比较好开，格式也相对统一，但迁出地政府由于信息不对称且没有公开详细的规章制度可循，常要跑了一趟又一趟，甚至还给一些不规范的政府机构提供了权力寻租的机会。

其二，有些规章制度还有进一步完善的空间。比如落户审核中有一条是专业资格与工作岗位一致；在具体的操作过程中，要求大学所学专业与专业资格、工作岗位均一致。“这就好比你十八九岁填报的大学志愿，要与你二三十岁从事的职业一致。”孔佟伟说，这显然是不合理的。于是乎反复地咨询、单独写岗位说明，想尽一切办法拉近工作内容与职称、专业的一致性或相关性，也成为众多“居转户”人员的必修课。

提交了全部资料之后，等待审核的过程也让人焦灼、忐忑。政策规定，初审期限15个工作日，审核30个工作日，公示期限15个工作日，但据孔佟伟了解，有的人提交材料后5个工作日网上就显示受理通过，有的人则要花一个多月，也有的人至今未显示受理通过。

2012年出台的《持有人员申办本市常住户口办法》（下称《办法》）有效期截止到2016年12月31日。这一时间期限更让很多“居转户”焦虑不安。

尽管已有不少业内人士表示，《办法》到期后会出台新的、更完善的政策，继续推进“居转户”。但据孔佟伟介绍，仍然有许多已经在排队的人多了一份担心，感觉随时都会“再生枝节”。会不会有新的条件和要求？名额会不会减少？排队的人会不会越来越多？

有媒体报道，上海自2009年6月起试行居住证转户籍政策以来，截至2010年底，政策受益人员、随迁亲属共2000多人。上海市人事局主办的21世纪人才网信息显示，2011年，上海共办理居转户2711人，随迁1064人，共计3775人。2012年，共办理居转户3843人，随迁1851人，共计5694人。

孔佟伟和还是外地户籍的妻子不止一次地庆幸自己拿到了上海户口，孩子也随父亲一起迁户上海。“以后子女入园、入学，就不用再为无学可上或是因外地户籍要缴纳赞助费而发愁；将来退休后，我也可以拿到单位和个人缴纳的、全部的养老金了。”

北京

不愿放弃农村户口的京郊大妈江秀云

农业户口、土地、房屋，是近几年东宋各庄村民最关注的内容。

东宋各庄位于北京市大兴区榆垡镇，东临河北省廊坊市，而村庄以南10里外，便是作为北京与河北界河的永定河。在村庄里，经常可以隐约听到起降于北京南苑机场飞机的轰鸣声，而在村民们的言谈中，这个村庄与机场有着更为紧密的关联。

很多村民向《中国经济周刊》记者表示，今年以来，他们多次看到有工作人员在地里打洞，获取土壤样本，甚至还压倒了一些农作物；村民们纷纷猜测，这预示着传闻已久的新机场终于要动工了。

其实在今年年初，新机场项目已被列入到北京市政府年度固定资产投资项目清单，这标志着该项目将于今年正式动工；而在5月份，环保部也已经了《北京新机场项目环境影响报告书》。

早在2011年，北京市的新机场将选址永定河北岸的礼贤镇与榆垡镇的传言便开始在村民间流传。也正是从那时开始，村民纷纷开始揣测自家的土地将带来怎样的收益。在过去的三年中，这个位于北京市东南角的村庄始终处于土地征收的前夜。如今，终于要迎来破晓的时刻。

“要征地了，很多人都没有心思种地了”

8月3日下午一点半，村民江秀云从集市回到了家中。她刚刚卖掉了自家今年收获的第三茬、也是最后一茬甜瓜。“只要瓜秧不腐烂，就会结出瓜，一般每年会结出三茬瓜，今年的收成还不错。”江秀云向《中国经济周刊》记者介绍道，如果一亩地的西瓜或是甜瓜得到精心照料，并赶上风调雨顺的年景，那将可以带来过万元的收益。

江秀云今年55岁，家里原本4口人，如今，一对儿女都已经成家，女儿也刚刚有了孩子。

大兴区本以种瓜、产瓜而闻名，但在东宋各庄，像江秀云这样依然在种瓜的农户已不多见。

江秀云说，以前村民的瓜棚可以连成一片，而如今全村只有三户人家还在种瓜。越来越多的村民开始放弃种瓜，转而选择种植成本较低，种起来也比较省力的玉米，尽管一亩地的玉米只能为农户带来1000多元的收益，与种瓜所得的利润有着相当的差异。“这样一来可以在征地时减少些损失，二来是觉得都要征地了，也没有心思种了。” 对于此刻的村民来说，土地本身的价值已经远远超出其上任何作物可能给农民带来的收益。

很多村民向记者证实，村子里的人大多在两三年前就已经不再种瓜了，附近集市上买到的瓜很多都是从外地运来的。

江秀云向记者讲道，很多村民都嘲笑自己，为什么地都要被征了还要种瓜，“但我觉得能得一点是一点，农民不种地还要去干吗？总不能在家就等着征地，那要万一不征了呢？”

更多的村民选择外出务工贴补家用。很多村民在种植玉米后，农活就闲了下来，年轻一点的村民会选择外出打工，而一些上了年岁的村民往往就会赋闲在家，或是帮着儿女带带孩子。

江秀云的丈夫也在两个月前开始打工，目前家中8亩地除了一亩地在种植甜瓜外，其余也都种上了玉米。她向记者表示，哪怕土地今年不被征收，没有丈夫的帮助，来年她自己也无力再照料一亩地的瓜田了。

宅基地上密集加盖房屋

村民们种地的热情在减退，与此同时，村民们开始在自家的宅基地上密集地修建房屋。江秀云向记者介绍道，村中每家宅基地的面积差不多都是四分地（约267平方米），而在原有宅基地外修建房屋属于“违建”，因此大家都在想办法在原有宅基地的范围内增加房屋的数量。

江秀云家对面原本是一个土坑，但就在三年前征地的消息开始在村中传开后，土坑几乎在一夜之间被填平，并且盖起了一排房子。“那种瓦很薄的房子都是后来加盖的”，但江秀云至今都不知道房子由谁所建，而房屋也长期无人居住。记者注意到这排房子的部分院墙已经倾斜，仅靠几根木棍支撑，而院内的房屋也大多没有加装门窗，只是立起了四面砖墙。

除去这一排不知道主人的房屋，更多的村民选择在自家的宅基地上加盖房屋。很多村民向记者表示，他们听说同属大兴区的西红门镇在征收村民的宅基地时，连狗舍都会被纳入赔偿范围，他们担心如果自己的房子少，或是盖得晚会影响赔偿。在过去的三年中，很多村民在自家的院子里加盖了一排新房，有的村民甚至在新旧两排房之间的空地上也加装了顶棚。

江秀云向记者介绍道，村民间一直流传着以门的数量计算房间数量的说法，很多村民为此在过道中也设置了几层门，“房子一进去全都是门，甚至连一辆电动车也推不进去。”

其实江秀云的家里也加盖了一排，共八间新房。她解释道，这样做主要是因为儿子刚刚结婚，家里的老房确实不够住了，同时，看着自己的邻居在建房，她也担心在即将到来的征地补偿上遭受损失，“万一按照屋子的数量算，你没有盖，你就会比人家吃亏。”

越来越金贵的农业户口

东宋各庄的村民盘算着如何将土地即将带给自己的利益最大化，其背后隐藏着的决定性因素是农业户口。

在谈到农业户口给自己带来的好处时，江秀云感慨道，有农业户口就可以分配到土地。几年前村子里重新分配土地时，她的儿子因为正在就读初中还保留着农业户口，就分到了一亩半的耕地，而女儿则因为上了大学，户口被自动转成了城镇户口，错过了这次分地。

多年后的今天，江秀云依然记得女儿“错失”的这份土地，更担心当年女儿户口性质的“无意”转变会影响整个家庭获得征地补偿的多寡。

去年年底，江秀云的女儿生了一个男孩，当她希望为外孙选择农业户口时却遭到了拒绝。她得到的解释是，虽然孩子的父亲是农业户口，但因为孩子的母亲是城镇户口，因此孩子户口的性质也只能被认定为城镇。

江秀云告诉记者，很多听到征地传闻，希望将户口迁回东宋各庄的“城里人”都遭到了拒绝。

本来江秀云期待着一个新生儿会为家里多带来一个农业户口，从而在未来的征地过程获得更多的补偿，但事到如今，她也只能期待家中拥有农业户口人数的多寡不会与补偿挂钩。

其实北京市早在2003年就已经逐步放开了非农业户口的登记。当年1月1日起，在北京市14个卫星城和33个中心镇规划区范围内有合法固定的住所、稳定职业和生活来源的人员及其共同居住的直系亲属，且持有北京市农业户口的，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。

而就在当年，政策进一步放开，凡北京市农业户口妇女在2003年1月1日之后所生的小孩，可在父母户口所在地自愿登记为非农业户口，此外北京市农业户口的高等职业教育学校、中等专业学校、技工学校及经教育部门确认的职业高中的在校生，也可自愿转为非农业户口。

然而近些年来，对于拥有农业户口的北京人来说，城镇户口的吸引力在不断下降，反倒是不断攀升的土地价值标识出了北京农业户口的含金量。

大兴区政府网站于今年6月9日了一份征地补偿安置公示。征地的地点位于榆垡镇以北25公里的黄村镇，其征地补偿标准为每亩地20万元，其中含土地补偿费标准为9万元，安置补助费标准折合11万元。尽管还不知道自己将获得多少征地补偿，江秀云仍向记者感慨道，“现在想做城里人简单，没有人限制你，反而是想做农民很难。”

面对城镇户口能够带来的医疗保险、养老保险等更为完善的社会保障，江秀云并没有显示出特别的兴奋。她表示以她的年龄已经很难再找到合适的工作，虽然新型农村合作医疗保险能够报销的额度有限，“但起码有个保障”，她担心自己在未来被征地后因为没有工作，而失去这个最基本的保障。

其实近几年来，北京市已经开始弥合城乡居民在社保层面的差异。以医疗保险为例，在今年年初，《北京市城乡居民大病保险试行办法》出台，大病保险主要服务对象是参加北京城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的城乡居民，规定最高报销比例高达60%，上不封顶。而此前，北京市城镇职工医保与新农合的封顶线并不相同，前者为30万元，后者则是18万元。而北京市新农合在人均筹资标准上也有了大幅提升，2008年北京市新农合当时筹资为每人年180元，其中个人缴费100元，财政支持80元，到了2014年，新农合的人均筹资标准已达到了1000元。

江秀云向记者说道，很多被征收了土地的农民都会跟她讲，“不要变成城里人，那时候就没人管你了，还是当农民好。”她自己也认为不管一次性获得多少补助，都会是一笔“死钱”，而“农民就像散养的鸡，只要给他一块土地，他就可以自己觅食，但突然变成圈养，肯定会不适应”。

（文中人物均为化名）

全国多数省份、城市已实施居住证制度，居住证有省级、市级之分。

部分省份针对外来人口出台了省级居住证制度，而该省部分城市又结合自身情况制定了该市的居住证制度；两级居住证的申领门槛和条件不同。

居住证可分为三类。

1）为人才引进需要而推出的，类似于“绿卡”，如《北京工作居住证》、《南京海外留学人才居住证》等。

北京对居住证申请人的资格要求为：所学专业或岗位属于本市急需专业或岗位，且具备下列条件： （1）符合规定条件的申报单位连续聘用满6个月以上； （2）具有2年以上工作经历并取得学士（含）以上学位或具有中级（含）以上专业技术职称或相当资格、资质； （3）在本市有固定住所；（4）男性不超过60周岁，女性不超过55周岁。

2）为了保障外来人员的合法权益而推出的，如《上海居住证》。

上海对申请人的资格要求为： （1）在本市合法稳定居住； （2）在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上。

《上海居住证》实行积分制度， 随着持证人在该市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积。积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。

3）为规范流动人口服务和管理而推出的，此类在全国各地最常见，类似“暂住证”。申请门槛最低，条件多为“拟在居住地居住30日以上的”。

（实习生王佳杨据公开资料整理）

《上海市居住证》积分模拟打分计算器

基础指标及分值

一、您的年龄

周岁

二、教育背景

高中（中专、职校、技校）及以下 大专（高职）学历

大学本科学历 大学本科学历和学士学位

硕士研究生学历学位 博士研究生学历学位

三、专业技术职称和技能等级

无专业技术职称和技能等级 有技能等级

有专业技术职称 有国家专业技术类资格 可聘中级专业技术职务任职资格

四、在本市工作及缴纳职工社会保险年限

未在上海缴纳社会保险 缴纳城镇职工社会保险，已缴纳年

加分指标及分值

五、紧缺急需专业（紧缺专业目录）

否 是

六、投资纳税或带动本地就业

否 是，最近三年纳税总额万元 （您的投资百分比%），企业聘用名上海市户籍人员

七、最近连续3年缴纳职工社会保险费基数

低于上海市上年度职工平均工资80% 高于等于上海市上年度职工平均工资80%低于1倍

高于等于上海市上年度职工平均工资1倍低于2倍 高于等于上海市上年度职工平均工资2倍

基数标准：2011年3896元，2012年4331元，2013年4692元。

八、特定的公共服务领域（积分管理办法试行期间，特定的公共服务领域范围是指环卫领域）

否 是，至今为止已经工作年

九、远郊重点区域 （积分管理办法试行期间，远郊重点区域是指临港地区）

否 是，至今为止已经居住年

十、是否全日制应届高校大学毕业生

否 是

十一、您在上海工作期间是否获得过表彰奖励

否 获得过上海市委办局等市级机关专项性表彰奖励

获得过上海市委办局等市级机关综合性表彰奖励 获得过省部级及以上政府表彰奖励

十二、配偶为本市户籍人员

否 是，结婚已满年

减分指标及分值

十三、三年内申请积分时提供虚假材料

十四、三年内行政拘留记录

第2篇：上海市居住证管理办法范文

2012年2月，新一轮的户籍制度改革启动，意在消除捆缚在户口之上的福利差异。户口松绑无疑是城市包容的第一步，而同等国民待遇的实现则需要深层领域的开放和公平。

“户籍只会带来不方便”

2012年全国“两会”前夕，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。提出放开地级市户籍、保障进城农民的土地权益，直指多地发生的“土地换户口”、“土地换社保”现象。作为自2010年确立的国务院重点任务之一，户籍制度改革被写入今年的《政府工作报告》。

3月18日，公安部副部长黄明称，《居住证管理办法》已经形成草案，正在征求意见，年内报国务院审定。具有“准户口”性质的居住证将替代暂住证。

近年来，户籍改革的尝试更多由地方政府主导，上海、广东、浙江等省市相继开始推行居住证制度。诸多乱象也随之产生：居住证与权益分享相脱节、形同虚设，农民的土地以“进城落户”为名被剥夺。2011年末，中国大陆城镇人口数量首次超过农村人口，城镇化仍将保持高速行进。在此背景下，中央层面的制度设计显得尤为紧迫。

“严格说来，从2001年之后，中央就没有专门出台过户口方面的改革措施了。”自1986年开始研究户籍制度的中国人民公安大学教授王太元对《南风窗》记者说。2001年，公安部开始推行全国范围内的小城镇户籍改革。此后，户籍改革多是作为城乡一体化、人才发展规划的配套措施被推动。

在王太元看来，此项改革的实质应是与户籍有关的社会管理各领域从计划向市场的转化，并非户籍管理方式的简单变更。作为公民信息管理手段，户籍只会带来不方便，而不会产生不公平，所有的问题都是缘于对户口的滥用。

“例如，高考的不公平是因为招生人数分配指标的不公平，而不是因为户口。北京考生上北大的概率是河南的46倍，山东、河北也都是比较吃亏的地方。”王太元说。

教育机会的不公平是户籍划分所导致的问题之一。对大多数“移民”而言，可以忍受“低人一等”的失落、可以忍受对城市的贡献与回报不成正比，但却不能忍受身份差异的代际传递。在流动人口规模巨大的城市，这样的问题尤为突出。

“北京接纳了我们作为这个城市的劳动力和纳税人，却把我们的孩子拒之门外，这不公平也不人道，为所有纳税人提供不分户籍不分贫富不分地位的公平的教育机会，是北京市政府的义务。”在反复向教育部和北京市政府递交的信函中，一群为随迁子女争取高考权利的非京籍家长这样表明他们的立场。按照现行规定，参加高考的学生只能在户籍地报考，这让已经自觉融入这座城市的外来者备受打击。自2010年开始，他们组成了教育平等志愿者团队，试图通过上书陈情，推动高考户籍限制政策取消。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，户口背后所挂钩的东西如果没有得到有效解决，仅仅是登记制度变化，而背后的实质性内容不调整的话，这个改革的价值就大打了折扣。

户籍管理改革的局限

公民权益的等级划分，造成了户口的含金量差异，原本毫无价值的纸册成为不公正得以衍生的载体。“这次的改革终于承认不是用简单的户籍制度来解决问题了，户口本身所占的比重减少，与户口相关的分享社会资源和分配社会权益越来越重要。中央层面开始通盘考虑与户口相关的社会政策，把它当作一个社会工程来看待。”王太元说，在《通知》全文中，只有放开地级市和城镇限制属于绝对的户口管理，其他几项如不得用户口类别限制就业、保障农民的权益都不是单一的户籍问题。

而此前的改革几乎都是从户口管理着眼所进行的调整。1998年，公安部出台《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，可以看作全国范围内户籍改革启动的开端。其中包括实行婴儿落户随父随母自愿政策，放宽解决夫妻分居问题的户口政策，解决已退休老人返回原工作单位所在地或原籍投靠配偶、子女时的户口政策，以及城市投资者和直系亲属在该城市落户政策；2001年，公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。

户籍藩篱松动，将一部分人圈进了既有的优等待遇范畴，实际上等于认可了户口捆绑利益的事实，原有的福利差异并未改变。将户籍改革限定在管理层面，由政府部门掌握闸门开放的条件和标准，在城市化尚未急速推进的情况下，二元户籍造成的社会矛盾并未凸显，而当全国流动人口的规模已经超过2亿时，有条件放开显然已经不能解决问题。

“农民进入城市，随着生产、生活的需要，逐步实现就业、子女教育、医疗保障的公平，这条路应该是自然实现的，根本不需要官员去审批，决定到底是大学生还是农民工应该成为本地市民，而是应该按照生活节奏满足他们的合法需求，从事实上去认定，按照他们对城市的贡献逐渐返还权益。”王太元说，被管制的人永远不会有公平感，居住证制度的设计正是为外来人口提供上升阶梯。

居住证是选择阶梯

2002年6月，上海市《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，首先在全国推出了居住证制度。申领的对象仅限于具有高学历的境内外各类人才。此后，深圳、湖南、浙江等地相继开始尝试。实际上，在较早实行这项制度的城市，都带有明显的精英色彩，以吸引和留住人才为最终目标，居住证只不过是人才战略的附属物。

而2011年前后加入居住证制度实践的城市，则更多将其作为替代“暂住证”的管控手段。“有些地方的居住证和暂住证没有太大区别，不与进城外地人资源分配、权益分享挂钩，不与本地常住户口对接，这样的居住证持有者永远还是外地人，而不是本地市民。”王太元说，居住证是把一个人的合法生存考验期变成制度性的选择阶梯，制度设计这个阶梯，个人走到什么程度完全自由选择，他在这个城市生活不下去，自然会离开。

2010年5月，国务院在深化经济体制改革重点工作的意见中，首次提出在全国范围内实行居住证制度。随着《居住证管理办法》的酝酿出台，2012年无疑会是居住证从精英走向平民的转折点。北京、安徽、江苏、广西等省市即纷纷宣布于今年开始推行。对于中央接手居住证制度主导设计，地方显得积极性颇高，将城市人口的增长视作重要的政绩。

2010年，重庆启动户籍制度改革时，就以2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上作为目标。去年底，重庆宣布平均每天6299名农村居民转户当上了城里人；而河北曾宣称要在2015年使全省城镇人口从3150万增加到4100万，而在该省去年末的城镇化“十二五”规划中，目标又悄然降低至3800万。“有些省的规划出来，上千万的人口都变成城市人。这次的国务院通知强调户籍改革属于中央事权，实际上就是对一些地方下城市化指标的批评。”王太元说。

对北京这样的大都市来说，更多的考量是居住证设计与人口控制的协调。2009年底，北京市实际常住人口为1970万，已经突破了1800万的红线。从去年开始，北京的户籍限制更是延伸到了购房、购车。“北京的居住证管理办法去年基本拟定了，现在就等着中央法规的出台。北京有700万外来人口，必须稳妥。”

第3篇：上海市居住证管理办法范文

居住证新规定

国务院法制办负责人12日解读《条例》时表示，《条例》以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为依据，以各地已出台的居住证制度为参考，注意与户口、身份证制度的比较，突出居住证的赋权功能，突出政府及其相关部门的服务职能，在明确居住证的性质和申领条件的基础上，一方面确立了为居住证持有人提供的基本公共服务和便利，另一方面鼓励各地不断创造条件提供更好的服务。

一些学者认为，发放居住证的意义，主要在于为暂时不能放开落户的地区，赋予流动人口分阶段的各项市民待遇。还有专家表示，居住证制度将是国家户籍制度改革至关重要的组成部分，它的主要作用是保障外来打工者迁徙自由，并享有公共服务的权益。

据了解，我国一些特大城市的居住证政策，附带一定的基本公共服务已是常态，如20xx年颁布的《上海市居住证管理办法》规定，持证人在子女教育、社会保险、证件办理、住房等方面享有一定的公共服务待遇;20xx年通过的《深圳经济特区居住证条例》也提出持证人可以享受一定的权益。

随着我国城镇化的快速推进，大量农村劳动力向城市转移就业;同时，城市间的人口流动也不断加速。第六次人口普查数据显示，全国跨县(市、区)居住半年以上的人口达到1.7056亿。这部分常住人口为当地经济社会发展作出了重大贡献，但在教育、医疗、养老、住房保障等方面仍难以与当地户籍人口享受同等的基本公共服务，工作和生活面临诸多问题。这些问题如果长期得不到有效解决，将会引发一系列的社会矛盾和风险。

此次《条例》从为流动人口享受居住地基本公共服务和便利提供制度框架出发，规定居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明;公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照《条例》的规定申领居住证。

相比今年年初的《条例》征求意见稿，《条例》中居住证明、就业证明的内容细化了。

《条例》规定，居住地住址证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同，或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等;就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等;就读证明包括学生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。

国务院法制办负责人解释说，《条例》在不影响其他流动人口按照国家有关法律政策享受基本公共服务和便利的基础上，进一步规定了居住证持有人享受的各项基本公共服务和便利。

一是规定了居住证持有人享受的劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金，义务教育，基本公共就业服务，基本公共卫生服务和计划生育服务，公共文化体育服务，法律援助和其他法律服务等基本公共服务，以及按照国家有关规定办理出入境证件，换领、补领居民身份证，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格，办理生育服务登记和其他计划生育证明材料等便利。

二是建立了梯度赋权的机制。《条例》要求国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门逐步扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布。

三是建立了居住证持有人通过积分落户制度等方式申请登记常住户口的衔接通道，并明确了各类城市确定落户条件的标准。

在备受关注的积分落户方面，《条例》按城市大小分为4等，其中最严格的是城区人口500万以上的特大城市，界定标准为：应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。

北京、上海、广州等一线城市都属于这种情况。12月10日，北京市的居住证制度和积分落户政策草案开始征求意见。

北京市积分落户的申请人，需同时符合持有北京市居住证、年龄不超过45周岁、在京连续缴纳社会保险7年及以上、符合本市计划生育政策、无违法犯罪记录等5项条件，才有资格参加积分落户。但北京市积分落户的合格分数线是多少，在文件中未公布，由北京市政府根据年度人口调控情况，每年向社会公布落户分数线。

对于能够落户的重要条件积分指标，北京市《积分落户办法(征求意见稿)》由3项基础指标和7项导向指标构成，其中教育背景、纳税指标、职住区域等项目分数较高。

华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云在接受财新网采访时表示，总体来看，北京、上海、广州等大城市的居住证和积分落户办法，都瞄准了高层次人才，学历和职称等占了较大比重。她去广东省调研时发现，尽管广东省的政策导向是为引导农民工落户，但能真正落户的农民工还是比较少。

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广州居住证首次办理流程指南

办理条件

已经申报居住登记的流动人员，应当发给居住证。有下列情形之一的，依本人申请，可以发给居住证：

(1)未满16周岁或者已满60周岁的;

(2)在居住地就医、探亲、旅游、出差的;

(3)在本市全日制教育机构学习的;

(4)已办理旅馆业住宿登记的。

所需材料

1、居住证相片回执。办证群众到具有二代身份证照相资质的相馆拍摄居住证数码相片，并取得居住证相片回执;

2、身份证明材料。身份证、户口簿或者其他有效身份证明原件及复印件;

3、居住地址证明材料。包括房屋租赁合同、工作单位或居(村)委出具的证明等原件及复印件。

(1)居住在出租屋的，提供广州市房屋租赁合同、出租屋主(或出租人)出具的居住证明等材料;

(2)居住在单位宿舍的，提供用工(人)单位出具的证明材料等;

(3)居住在居民家中(亲友房屋)的，提供屋主出具的居住证明材料(包括居住地址及拟居住的时限)，以及屋主的身份证明材料(身份证明材料记载的地址要与居住证办证申请人居住地址相一致)，或屋主房产证明材料等;

(4)居住在自购房屋的，提供房产证明材料等;

(5)居住在工地工棚的，提供用工(人)单位出具的证明材料等;

(6)其他有效的居住地址证明材料。

4、其他证明材料。办理有效期7个月以上(最长为3年)的居住证，除提交上述材料外，还需提供已经在居住地连续就业、经商6个月以上的证明材料，泛指就业登记证明、劳动合同、用人单位、居(村)委出具的相关证明(须注明合同期限)。

办理流程

1、流动人口持申请材料到居住地所在派出所填写《成都市居住证申领表》;

第4篇：上海市居住证管理办法范文

关键词：长江经济带;城镇化;战略思路

中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）01-0005-006

按照空间邻近、经济发展水平相似的标准，长江经济带大致可划分为上游、中游和下游三个区域，上游包括三省一市，分别为四川、贵州、云南、重庆，中游包括三个省，分别是湖北、湖南、江西，下游包括三省一市，分别为江苏、浙江、安徽、上海。

一、长江经济带城镇化水平和空间布局特征

长江“黄金水道”是贯穿整个长江流域经济社会发展的重要脉络，历史上以江兴城、以江兴市、以江兴业，无不与长江息息相关。在此过程中，逐步形成目前的空间布局与特征。

（一）城镇化水平沿流域自上而下逐渐提高

沿江九省二市城镇化水平与长江流域呈现反梯度关系，即长江下游省市城镇化水平最高，达到67.0%，高于全国平均水平14.4个百分点，长江中游省市城镇化水平只有48.5%，低于全国平均水平4.1个百分点，低于下游18.5个百分点。长江上游城镇化水平最低，仅有47.8%，低于全国平均水平4.8个百分点，低于下游19.2个百分点，低于中游0.7个百分点。分省来看，2012年，长江经济带下游的上海市、江苏省和浙江省城镇化率分别为89.3%、63.0%和63.2%，均高于全国52.6%的平均水平;长江中游的安徽省、江西省、湖北省和湖南省城镇化率分别为46.5%、47.5%、53.5%和46.7%，仅湖北省比全国平均水平略高，其余都低于全国平均水平;长江上游的重庆市、四川省、贵州省和云南省城镇化率分别为57.0%、43.5%、34.4%和39.3%，除重庆市外，四川省、贵州省和云南省城镇化率不仅明显低于全国平均水平，也低于中游四省的平均水平。[1]

（二）各区域城镇化推进的动力不同

城镇化最为关键的力量来自进城的农村外出人口。农村外出人口分为省内流动和跨省流动，这两种流动形式反映了流入目的地城镇化动力的强弱，跨省流动人口比重越高说明城镇化动力越大。根据 “六普”数据，长江经济带下游三省市城镇跨省流入人口占其全部农业转移人口的52.1%以上，中游四省跨省流动人口比重为9.1%，而上游四省市比重为13.9%。由此可见，下游三省市城镇化过程中人口吸引力远高于中游和上游，而且本身城镇化水平比较高，能够转移出来的农村人口基本都已转出，城市规模继续扩大必须依靠外来人口流入。

城镇化是由工业化拉动的，城市规模扩张的力量源泉是产业集聚，但不同时期推动城镇化的产业部门是不同的。初期，城镇化由工业部门的增长带动，后期则由服务业规模扩张来引领。长江经济带各区域发展阶段有所差异，上海已经进入后工业化时代，浙江、江苏处于工业化后期，长江中游还处于工业化中期，而上游处于初中期阶段，发展阶段的差异决定了城镇化动力的差异。下游城镇化已经开始由服务业主导，而中游和上游仍处于工业增长拉动阶段。

（三）流域上下游城镇化模式差异化明显

长江经济带横贯东中西三大地带，处于不同发展阶段。长江下游的上海市和江苏省经济发达，是人口净流入省市，新型城镇化的重点是“农业转移人口市民化”。如上海市2013年6月开始实施的《上海市居住证管理办法》变过去“指标管理”和“条件管理”为“积分管理”，并根据不同的积分，为持证者提供梯度化的公共服务。长江中上游七省市作为人口净流出地区，新型城镇化的重点是“近郊或远郊农业转移人口的市民化”。如重庆和成都统筹城乡发展试点中出现的地票交易制度和城乡建设用地指标交易制度，均是以宅基地换住房、以承包地换保障为核心，解决近郊或远郊农业转移人口市民化。

（四）三大城市群与五核多极的城镇体系基本形成

长江经济带是理论界最早提出“T”字型国土空间开发格局中重要的横轴，也是国家“十二五”规划中提出“三纵两横”空间开发格局中重要的横轴。经济要素持续向长江经济带集中，初步形成了长三角、长江中游和川渝三大城市群。2000年以来，三大城市群集聚经济要素的态势仍在持续，GDP占九省二市的比重由2000年的69.3%上升到2012年的74.76%。2012年，长三角、长江中游、川渝城市群GDP分别占长江经济带GDP的41.17%、19.05%和14.54%。随着社会主义市场经济的逐步建立，经济活动开始向区位条件优越的特定区域集聚，特大城市、大城市日益成为经济活动的主要平台，长江经济带初步形成以上海、南京、武汉、重庆、成都为核心，以苏州、无锡、合肥、芜湖、安庆、南昌、九江、宜昌、襄阳、长沙、岳阳、泸州、宜宾、贵阳、遵义、昆明等为重点的“五核多极”发展格局。2012年，“五核”GDP占长江经济带的比重高达23.64%。从2005年开始，经济带内其他区域性中心城市发展明显加快，使得“五核”的经济地位相对下降。数据显示，“五核”GDP占长江经济带的比重也由2005年最高点的24.0%逐年下降到2012年的23.64%。[2]

二、长江经济带城镇化与空间布局

方面存在的主要问题

长江经济带横贯我国东中西三大地带，由于经济发展条件和发展水平的差异，面临的问题比较复杂，现归结为以下几类：

（一）上海以及苏南地区人口流入压力较大，资源环境超载的矛盾日益突出

上海市是我国最大的城市，土地面积为6340平方公里，大致与日本东京的面积（6451平方公里）相当，是纽约的7倍（945平方公里）。根据第六次全国人口普查数据，上海常住人口达到2302万（其中崇明县70万人），与第五次人口普查数据比较，10年增加628万人，平均每年增加63万人，其中外省55万，相当于一个中等城市的人口。平均每平方公里3631人，人口密度已经很高。中心城区的人口密度达到每平方公里2.42万人，远远超过东京每平方公里1.45万人和纽约1.05万人的水平;土地开发利用强度过高，达到17%，远远超出8%的世界平均水平。苏南地区是江苏省最为发达的地区，包括南京、无锡、常州、苏州和镇江五个市，面积2.8万平方公里，2012年常住人口3302万。南京市市辖区人口达到552万，无锡、常州、苏州均超过200万，镇江超过100万，都进入了大城市行列。城镇化水平超过70%，城市人口达到2200万，是全国城乡居民收入差距最小的地区之一（2.09∶1），人口密度达到1173人/平方公里。

苏南地区是人口流入比较多的地区，根据第六次人口普查和第五次人口普查数据，平均每年增加95万人，其中南京市平均每年增加17万人，无锡市平均每年增加12万人，常州市平均每年增加8万人，苏州市每年增加36万人，镇江市平均每年增加22万人。

根据城镇化进程的S型曲线，当城镇化水平超过70%时，城市发展进入成熟期，特大和大城市的人口逐渐向中小城市转移。但是，由于上海及苏南地区经济发展水平高，工资水平高，仍在吸引人口流入，这必将加剧已经十分紧张的人口与资源环境之间的矛盾。

（二）武汉、重庆、成都存在首位度过高、人口过度向大都市集中的问题

武汉市是长江中游重镇，具有较大的人口规模。2012年，武汉市市辖区人口555万，远远高于湖北其他城市市辖区人口，其他区域性中心城市襄樊市225万、宜昌市125万、荆州市113万、鄂州市109万。武汉市的首位度为2.3。2012年，武汉市常住人口为1012万人，比2000年多245万人，平均每年增加人口20万人。

重庆市1997年成为直辖市后，下辖万州市、涪陵市、黔江市撤市设区，其区域中心地位受到削弱，经济要素向中心城区快速流动。2012年，主城9区（包括渝中区、南岸区、江北区、渝北区、九龙坡区、沙坪坝区、北碚区、巴南区、大渡口区）土地面积5476平方公里，常住人口795万人，比2000年的615.76万人增加179.24万人，平均每年增加14.94万人;2012年，重庆市常住人口2945万，其中一小时经济圈常住人口为1837.14万人，占全市常住人口的62.4%。万州区被称为重庆市第二大城市，2012年常住人口仅为158.31万，为重庆主城区的五分之一。

成都市是四川省省会，也具有一城独大的典型特征。2012年，成都市辖区人口670万，远远高于四川省内其他市辖区的人口，如南充市194万、遂宁市152万、自贡市150万、泸州市147万、内江市142万、绵阳市123万。2012年，成都市人口1417.78万，城镇化率68.441%，城镇化已达到较高的水平。

（三）大量地级城市规模偏小、吸引集聚人口能力不足

地级城市是我国今后吸纳人口的主要载体，也是连接省会城市和县城的主要桥梁。由于各地级城市形成原因不同，市辖区的面积和人口还不能真正反映地级市的大小，比如撤县设区和撤市设区往往使市辖区面积和人口迅速扩大，但不完全是真正意义上的城镇人口。为此，本文用建成区面积来表示地级市的真实大小。

根据每平方公里建成区面积人口达到1万人为标准，一个地级城市的建成区面积应达到100平方公里，才能使城市人口达到100万，就可以使地级城市形成自然集聚人口和产业的基础。同时，根据我国的基本国情，长江经济带的地级市人口应该达到400万及以上，其中建成区人口超过100万为佳。根据这样一个判别标准，长江经济带还有大量的地级城市达不到这样的标准，进而分流不了省会城市人口过度集中的压力。

长江经济带只有25个城市的建成区面积超过100平方公里，其他地级城市建成区面积均小于100平方公里。这些城市具有较大的发展空间，是承载人口的主要载体。由于吸纳能力较小，不足以吸引区域内农村人口的进入，导致全省人口奔省城、全国人口奔上海的局面，造成大量的人口候鸟式迁徙。[3]

（四）农业转移人口转为市民存在制度障碍、成本障碍和文化障碍

农业转移人口是最有条件、最有可能转为城市居民的人口，且农业转移人口转化为市民后，继而将整个家庭从农村转移到城市，存在放大效应。对于城市来说，将极大地扩大消费需求，进一步发挥消费对经济增长的拉动作用。

长江经济带是我国人口分布比较密集的地区，存在着大量的农业转移人口，尤其是安徽、江西、湖北、湖南、四川、贵州是我国农业转移人口的主体区域，每个省转移人口规模都在1000万以上，重庆市转移人口规模在800万以上。转出地存在留守儿童和留守妇女的问题，将来会出现留守老人的问题。

尽管国家和有关省市出台了一系列政策措施促进农业转移人口市民化，比如，2000年我国全面放开了县以下城镇的落户限制;2011年，全面放开了农民进入中小城市的落户限制;2012年，放开地级市户籍，部分大城市和特大城市户籍管理也在松动，但农业转移人口转化为市民仍困难重重。我们分析有以下原因：一是发达地区存在较高的入户门槛。2010年至2012年，广东省通过积分入户的大约为“农民工”总量的百分之一，73.7%的积分入户者具有职称或者严苛的职业资格。可见积分制度是一项较为严格的制度，大量农业转移人口很难逾越。二是农业转移人口转入城市存在较高的转入成本。据测算，“农民工”成为市民所需的公共支出成本总共约13万元，包括随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用和保障性住房支出。三是城市房价日益高涨，2012年长江经济带的房价收入比从高至低为：上海12.4、江西8.1、四川8.0、湖北8.0、云南7.2、重庆7.0、安徽6.9、江苏6.7、湖南6.1。对于低收入和就业不稳定的农业转移人口来说，房价收入比实际更高。此外，四川、贵州和云南省是我国少数民族聚居地区，少数民族特有的文化决定了其城镇化需要一个漫长的过程。

（五）县城人口集聚的稳定性较差，城市群内城市之间尚未形成实质意义上的分工合作

县城及县级市所辖街道（以下统称为县城）直接面向农村，成为农民进城的第一选择。但是，由于县城处于生产要素流动的末端，处于社会商品流动的末端，功能不完善，交通不方便，产业基础薄弱，导致县城规模普遍偏小，难以吸纳人口;即使已居住在县城的人口，也不太稳定，流动性大。

目前长江经济带形成了长三角城市群、长江中游城市群、川渝城市群等几大城市群，除长三角城市群之外，其他城市群的成熟度比较低，主要表现在：一是城市之间互联互通的水平比较低，除了长三角城市群内已经形成高速公路网之外，其他城市群还没有实现互联互通。二是城市之间对要素的竞争仍比较激烈，人口等生产要素向省会城市集中，省会城市成为区域经济的抽水机，导致“一城独大”。三是没有建立沟通合作的机制，城市之间没有实现有效分工协作。[4]

三、长江经济带推进城镇化的基本思路

围绕打造中国经济升级版支撑带的发展目标，坚持以人为本、合理布局、四化同步、环境优先的原则，以农业转移人口市民化为首要任务，以提高城市综合承载力为支撑，正确处理城市发展与资源环境承载力的关系，充分发挥城市对经济要素的集聚作用和对农村的辐射带动作用，形成以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的空间格局，走一条资源节约、环境友好、经济繁荣和社会和谐的城镇化道路。

（一）积极推进农业转移人口市民化

加快推进农业转移人口和城市居民基本公共服务均等化。把长江上游地区居住在深山区、石山区等生态极度脆弱地方的农村居民吸引下来，就近或到中下游城市从事二、三产业，尽快改变他们的贫困状态，并积极推进农业转移人口市民化。率先开展户籍制度改革，打破“二元”户籍制度，实现城市居民和外来人口基本公共服务全覆盖。

长江上游地区是重要的生态屏障，生态环境比较脆弱，居住人口众多，保护环境成为重中之重。必须坚持生态保护与污染防治并举、经济建设与环境保护并重的原则，把减少上游地区农村人口作为推进城镇化的重点，尽可能吸引他们就近到城镇就业或转移到中下游地区。要根据资源和环境承载力，合理确定上游地区城市规模，支持有条件的城市加快发展，提高对农村转移人口的吸纳能力。

长江中上游的省市及安徽省跨省（市）流入的人口数量少，农业转移人口市民化应以地级市为基本单元，以县域内农村转移人口市民化为突破口，加快推行城乡基本公共服务均等化。对于众多现阶段还不能放开城乡户籍的特大城市，则可根据城市公共服务资源情况，依据农业转移人口在城市就业和居住的稳定性，给予相应的待遇和服务，并根据城市经济发展速度，不断提高公共服务水平，逐步缩小与市民之间的差距。重点将城镇户籍居民享有的基本公共服务向农业转移人口延伸和覆盖，并将满足一定条件的农业转移人口转为城市居民。

（二）发挥城市群的集聚力和辐射力

随着城市之间经济联系越来越紧密，城市的功能也逐步细分，城市与城市之间只有加强合作、整合功能，才能保持强有力的国内外市场竞争力。我国人多地少且适宜人口大规模集聚发展的国土资源较少的现实，决定了我国城镇化道路是紧凑型、集约化和高密度的，城市群因此成为我国城镇化的主体形态。围绕长江沿岸的上海、南京、武汉、重庆、成都等超大城市，初步形成了长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群。这三大城市群已成为农业转移人口集中流入的地区，其经济技术发展水平也比沿江其他地区明显高出一个层次，是带动整个长江流域经济发展的核心区。要继续发挥城市群的带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。要加强城市群的科学规划，建立城市群的区域合作机制，鼓励和支持城市群内大中城市进一步做大做强、中小城市提升产业功能、小城镇增强公共服务功能，以增强城市群区域的产业集聚能力和人口承载能力。[5]

（三）积极促进城市群之外区域性中心城市的发展

地级市的土地面积一般一到三万平方公里，人口300万至500万人。其中心城区的人口约50～100万人，是地级行政区的区域性中心城市。加快区域性中心城市发展，已成为推进城镇化的现实选择。长江经济带内的地级以上城市，大都具备培育为区域性中心城市的基础。长江经济带内共有125个地级以上城市，除长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群内的城市有56个，其余都在城市群之外。这些城市基本都远离我国经济增长中心和特大城市，担负着带动周边地区发展的重任。需要在进一步壮大区域性中心城市规模的基础上，不断完善城市功能，建设新型城市，提升城市辐射带动能力，引领区域经济发展。

（四）增强城市产业支撑

党的“十”提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，要求“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。实现“四化同步”发展是我国加快转变发展方式，全面建成小康社会的新课题、新任务。应从战略和全局的高度把握工业化、信息化、城镇化、农业现代化的内在联系，探索“四化”联动的规律和模式。推动信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调。实现产城互动、产城一体、产城融合和“四化”同步发展。

按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则，积极推动区域产业分工和协同发展，引导企业向园区、园区向城镇集中，带动农村人口向城镇转移。鼓励和支持产业集群的培育，构建带动能力强的产业链，大力发展生产业，提高产业的根植性。增强支撑城市发展的产业集聚能力。进一步加大开发区和产业园区的支持力度，提高园区对产业的吸纳能力。

推进产业发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接，鼓励和支持特大城市、大城市规划建设重点产业集中区，实现产业与城市发展相互依托、同步建设，逐步向外转移主城区的部分功能，实现产城融合、产城一体。不断完善城市市政、公用等配套功能，优先建设城市基础设施，以及学校、医院和其他商业、金融服务业。中小城市的园区建设，要依托现有城市基础，适当进行功能分区，实现功能共享。

（五）通过三大城市群辐射带动三大经济区

经济区是社会地域分工发展到一定阶段后形成的一种空间组织形式。随着长江经济带的开发，三大城市群的腹地将向外拓展，逐步形成经济联系日益紧密的长三角经济区、长江中游经济区和长江上游经济区。其中长三角经济区以长三角城市群为依托，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省，辐射江西省的上饶、景德镇、鹰潭等地区。该经济区自然禀赋优良、经济基础雄厚、城镇体系合理、科教文化发达，已成为全国基础设施最完善、经济实力最雄厚、整体竞争力最强的地区之一，但苏北地区、浙南地区和安徽、江西相邻地区的经济实力相对较弱，要通过统一规划、加强合作、基础设施对接等举措，实现经济区共同发展的目标。长江中游经济区以长江中游城市群为依托，包括湖北省、湖南省、江西省。该经济区要在加快提升长江中游城市群实力的基础上，做大做强宜昌、襄阳、恩施、怀化、吉首等区域性中心城市，辐射带动区域经济发展。长江上游经济区以川渝城市群为依托，包括重庆市、四川省、云南省和贵州省。该经济区要发挥长江黄金水道的作用，吸引要素在沿江城市布局，加快港口城市发展;同时，要高度重视生态保护工作，切实采取措施治理石漠化，维护长江上游流域生态安全。[6]

四、推进长江经济带城镇化的政策建议

长江经济带城镇化涉及农业转移人口市民化、空间布局优化、城市群的发展、城镇体系的完善等方方面面的内容，需要根据总体思路，对农业转移人口、城市群协调发展机制、增长极的培育等多方面的政策进行系统设计。

（一）建立健全合作机制，实现城市群内部一体化发展

建立健全合作机制。鼓励和支持长江经济带三大城市群建立市长联席会议制度，定期和不定期协商解决区域内的重大问题，积极推进交通、旅游、工业、农业、生态、科技人才、投资等方面的合作;下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议、沟通信息，及时反映区域内发展中面临的问题，提出解决办法。进一步培育发展和规范管理社会组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各环节、经营方式和服务类型设立行业协会，允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等;同时，建立和完善委托授权机制、合作联动机制、征询机制、监督指导机制等制度措施，促进行业协会的有效运转，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用。借鉴广东省推进珠三角区域一体化的评价方法，建立跟踪评估制度，对各种一体化发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议;建立违约惩罚制度，对违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果或启动内部民意压力等间接措施给予一定惩罚。

（二）妥善处理农业转移人口市民化过程中的土地问题

处理好农业转移人口市民化进程中土地问题的政策导向是，确保农业转移人口的土地权益，并构建城乡之间土地平等交易制度。首先，在完成农民宅基地使用权确权的基础上，尽快完成农民耕地使用权确权登记颁证工作，使“农民工”享受到农村土地最充分的使用权和受益权，这是使“农民工”即使进城务工也能得到土地各种收益的基础。其次，建立耕地流转和宅基地及住房转让的服务机构，包括对所退出宅基地进行整理以及开发经营等，从而为建设用地指标增减挂钩和交易奠定基础。第三，完善城乡土地增减挂钩的约束机制，包括复垦资金或耕地保护资金，并加强对于土地收益用途的监督和管理。第四，加快建立城乡统一的建设用地市场，为城乡建设用地指标市场化交易提供基础。通过建立统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权。[7]

（三）促进农业转移人口在城镇稳定就业和获取合理的报酬

城镇化质量高低关键在于城市能否为农民进城提供充分的就业机会。首先，长江下游地区在加快产业结构调整升级步伐的同时，要加大对“农民工”培训的力度，使之获得日益提高的生存技能。其次，长江中上游地区要继续重视发展劳动密集型产业和服务业，为农业转移人口提供更多就近就业机会。第三，积极支持中小企业，特别是小微企业的发展，使之成为就业致富的“蓄水池”。第四，长江中上游地区要加快建立非正规就业管理和服务体系，在场地、税收、人才培训等多方面给予扶持，促进非正规就业或灵活就业。

（四）有重点、有选择地培育新的增长极

首先，释放沿江两岸城市发展潜力。沿江23个城市，有些发展基础较好，水资源承载能力高，建议有重点地选择若干个城市，采取加大政府投入、下放审批权限、支持基础设施建设等方式培育经济增长极，促进长江经济带均衡化发展。其次，培育三大城市群内新的经济增长极。长江中游城市群和成渝城市群内“一城独大”的问题比较突出，要从完善城镇体系的角度，选择若干个城市，采取调整行政区划、创新管理模式、制定优惠政策等方式，支持经济增长极的发展。第三，在长江上游地区选择具有区域带动作用的县城作为经济增长极进行培育，集聚产业和人口，使之成为区域经济的中心。

（五）支持建制镇发挥农村地区服务中心的作用

长江中游多数是平原地区，农村数量多，农民人口多，长江上游多数是山区丘陵，居住分散。小城镇尤其是建制镇具有农村地区的经济中心、文化中心功能，以及带动农村、支持农业、服务农民的作用。富裕起来的农民可选择到城镇居住，外出务工回乡的“农民工”也会选择到家乡附近的城镇居住。因此，建制镇也是城镇化的重要载体。长江经济带的规划和建设要重视建制镇的规划、建设和管理，支持建制镇的发展，加强建制镇的服务功能和对人口的吸纳能力。

参考文献：

[1]肖金成，袁朱.中国将形成十大城市群[J].中国经济时报，2007-03-29.

[2]肖金成.我国城市群的发展阶段与十大城市群的功能定位[J].改革，2009，（09）：5-23.

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