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一、贯彻落实情况
1.政府重视，措施到位。近年来，我镇已把水污染工作纳入了文明建设的考核内容，不断加大对水污染防治的工作力度，采取了一系列水污染防治、水环境保护的对策和措施，实现了水环境质量总体稳中趋好，为“让人民群众喝上干净卫生的水”创造了良好的条件，有力地推动了水污染防治工作的落实。 2.实施综合整治，水环境恶化的趋势得到有效控制。 一是对流入黄河的污水进行重点治理。二是积极开展农业和农村面源污染防治。如加大对节水技术的推广和镇村清洁工程建设的力度、全面启动砂沟清理保洁、大力开展农村环境综合整治、建设村级简易垃圾填埋场、实施人工造林和封山育林及生态镇村建设、畜禽粪水污染整治等。三是加强饮用水水源的保护。
二、农村饮水安全工程运行管理情况
为确保农村饮水安全工程运行管理规范有序开展，镇党委、政府高度重视，及时组织镇、村两级干部认真学习相关文件精神，成立了镇、村两级农村饮水安全管理站，同时，我们还制作了饮水安全管理站门牌、水价水费标准和管理责任展板加强运行管理，并在各村张贴宣传标语，营造宣传氛围。
倪 振 杨
一九九六年九月一日，修改后的《中华人民共和国水污染防治法》实施后，渔政监督管理机构在履行职责，对渔业污损案件进行调查处理过程中，经常碰到是否为“渔业水体”的疑问。人民法院在审理渔业污损行政处罚案件的行政诉讼中，几乎每案都有“渔业水体”的争论。有的法院也以受损水体不是《水污染防治法》第六十条（五）项所规定的“渔业水体”、不属渔政监督管理机构管辖为由，撤销渔政机构做出的处罚决定，给渔业污损行政执法工作带来了诸多疑问和困惑。笔者认为：产生以上问题的原因是《水污染防治法》对“渔业水体”的解释和人们对《水污染防治法》相关规定的误解。
一、《水污染防治法》对“渔业水体”的相关规定。
《水污染防治法》有关“渔业水体”的表述有三处：
一是第十二条：“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体，划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水质标准。”根据这条规定，渔业水体可以划分为重要渔业水体和次要渔业水体，对重要渔业水体应当划定保护区，给予特别保护。
二是第二十七条“在生活饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和其他有特殊经济文化价值的水体的保护区内，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，必须保证保护区水体不受污染。”这条是对重要水体（包括重要渔业水体）保护区及保护区附近新建排污口的禁止性和限制性规定，目的是为了“保证保护区水体不受污染。”
三是第六十条“本法下列用语的含义是：……(五)‘渔业水体’是指划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。”这是对“渔业水体”含义的解释。
以上三处有关渔业水体的表述，并没有污染了渔业水体该如何处理（处罚）的内容。
二、适用《水污染防治法》有关规定的误解。
渔政监督管理机构在依法行使渔业污损案件的调查处理权，尤其是相对管理人不服渔业污损行政处罚提起的行政诉讼案中，通常遇到的异议，主要来自两方面：
一是是否为“渔业水体”的异议。按照《水污染防治法》第六十条（五）项的解释，“渔业水体”应当是“划定的”，没有划定的就不是渔业水体。二是是否归渔政监督管理机构管理的异议。即：渔业污染损害事故就是发生在“渔业水体”中的水污染损害事故，由渔政监督管理机构调查处理；不是发生在“渔业水体”中的水污染损害事故就不是渔业污染损害事故，渔政监督管理机构就无权调查处理。笔者认为：这是对《水污染防治法》等相关法律、法规规定的误解。主要理由是：
1、如前“一”所述，分析《水污染防治法》有关“渔业水体”的三处表述，并没有污染造成“渔业水体”的渔业损害该如何处理（处罚）的规定。
2、《水污染防治法》其他条款没有关于造成第六十条（五）项解释以外的水体（即非划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场）水污染渔业损失不要承担法律责任.不能给予行政处罚的规定。
3、《渔业水质标准》（GB11607-89）是渔政监督管理机构处理渔业污损事故的法定依据。①《渔业水质标准》（GB11607-89）是国家环境保护局批准，“由各级渔政监督管理部门负责监督与实施”的国家标准，自一九九O年三月一日起实施，其法律地位勿容置疑。②《渔业水质标准》（GB11607-89）制订目的是“为贯彻执行中华人民共和国《环境保护法（试行）》、《水污染防治法》和《海洋环境保护法》、《渔业法》，防止和控制渔业水域水质污染，保证鱼、虾、贝、藻正常生长、繁殖和水产品质量，特制订本标准。”③《渔业水质标准》（GB11607-89）“适用于鱼虾类产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和水产增养殖区等海、淡水的渔业水域。”可见，其适用的范围并非《水污染防治法》第六十条（五）项解释的“渔业水体”，而是上述阐明的“渔业水域”。
4、《水污染防治法》第二十八条第二款规定：“造成渔业污染事故的，应当接受渔政监督管理机构的调查处理”；第五十三条第二款规定：“造成渔业污染事故…的，…由事故发生地的渔政监督管理机构…根据所造成的危害和损失处以罚款。”这是法律规定的渔政监督管理机构对渔业污损事故的调查处理权。这些规定,并没有将渔业污损事故限定在第六十条(五)项解释的“渔业水体”范围内。
由此可见，《水污染防治法》中“渔业水体”的规定与渔政监督管理机构对渔业污染损害事故依法行使管理权并不矛盾。只要造成渔业污染损害事故的，不论发生在《水污染防治法》第六十条（五）项解释的“渔业水体”，还是发生在该解释以外的渔业水域，都应当接受渔政监督管理机构的调查处理；如造成渔业危害和损失的，就应当根据《水污染防治法实施细则》第四十三条的规定处以相应的罚款。
作者：浙江创欣律师事务所
倪 振 杨
地址：浙江省金华市义乌街555号 邮编：321017
广州市饮用水水源污染防治办法全文第一条 为防治饮用水水源污染，保障饮用水安全和人体健康，根据《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市饮用水水源的污染防治。
第三条 本规定所称的饮用水水源，是指集中取水供本市居民饮用的江河、湖泊、水库等水资源。
第四条 本市各级人民政府负责保障本行政区域内的饮用水水源环境质量，统筹协调本行政区域内饮用水水源污染防治工作。
市人民政府应当与本市饮用水取水口所在地和相邻的地级市以及其他可能造成污染，影响本市饮用水安全的上游城市建立健全跨行政区域饮用水水源保护协调工作机制，开展饮用水水源保护区域一体化政策制定、联防联治、执法协作、环境监测合作、信息共享、应急联动等方面的工作。
第五条 市环境保护行政主管部门对本市行政区域内的饮用水水源污染防治工作实施统一监督管理，负责跨行政区域饮用水水源污染防治的具体协调工作。
区、县级市环境保护行政主管部门依照相关法律法规和本规定对本行政区域内的饮用水水源污染防治工作实施监督管理。
水务、规划、建设、国土、公安、城管、农业、林业、卫生、海事等有关行政管理部门应当按照各自职责，做好饮用水水源污染防治的监督管理工作。
第六条 市、区、县级市人民政府应当安排专项资金，用于饮用水水源污染防治工作。
第七条 本市饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区，并在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。
第八条 本市饮用水水源保护区的划定，应当执行国家和省饮用水水源保护区划定的技术规范，并符合水环境功能区区划。
第九条 本市行政区域内饮用水水源保护区的划定和调整，由市环境保护行政主管部门会同水务行政管理部门提出划定方案，征求发改、国土、卫生、建设、规划、农业、林业、港务、海事等行政管理部门及相关区、县级市人民政府意见后，经市人民政府审核后报省人民政府批准。
第十条 市人民政府应当就跨行政区域的饮用水水源保护区，与相邻的相关地级市人民政府协商提出划定方案，报省人民政府批准。
市人民政府应当采取有效措施保障跨行政区域饮用水水源保护区划定方案的贯彻实施。
第十一条 本市饮用水水源保护区划定或者调整后，市人民政府应当公告具体地理边界、面积，市环境保护行政主管部门应当会同水务等行政管理部门设立地理界标、分隔设施和道路、航道警示牌等饮用水水源保护区的标志。
禁止任何单位和个人破坏饮用水水源保护区标志。
第十二条 市环境保护行政主管部门应当会同水务行政管理部门根据饮用水水源分布和应急备用需要，将水质较好的江河、湖泊、水库、地下水等划定为备用饮用水水源，保障备用饮用水水源的水质，配置相应的应急供水设施。
备用饮用水水源划定方案参照本规定第九条规定的程序提出，报市人民政府批准。
备用饮用水水源的公告、标志设置适用饮用水水源保护区的有关规定。
第十三条 饮用水水源保护区水质应当符合国家规定的标准。饮用水水源一级保护区的水质，适用国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准;二级保护区的水质，适用国家《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。
饮用水水源准保护区流入二级保护区的水应当符合饮用水水源保护区的水质标准。
备用饮用水水源的水质应当符合饮用水水源保护区的水质标准。
第十四条 任何单位和个人在饮用水水源保护区内不得实施《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省饮用水源水质保护条例》等有关法律法规禁止的污染饮用水水源的行为。
饮用水水源一级保护区内已建成的与供水和保护水源无关的建构筑物依照《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省饮用水源水质保护条例》的相关规定处理。
第十五条 本市各级人民政府应当按照管理权限或者职责分工组织建设城乡污水集中处理设施和覆盖城乡的公共污水管网，保障饮用水水源保护区内生活污水的处理。
水务行政管理部门应当加强对城乡污水集中处理设施运行的监督管理。
第十六条 饮用水水源保护区内的生活污水应当排入公共污水管网。
饮用水水源保护区内的单位，应当将经处理后符合国家和地方排放标准的工业废水、医疗污水排入公共污水管网。
饮用水水源保护区内的单位、居民住宅小区和村庄应当在其权属范围内自建污水管网接驳公共污水管网。
第十七条 市、区、县级市人民政府应当采取措施推广循环用水的技术，鼓励饮用水水源保护区内的单位将经处理后符合国家和地方规定排放标准的出水用于工业生产、市政环卫、景观绿化等用途。
第十八条 禁止任何单位和个人将饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施出租给他人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动。
饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施的出租人发现承租人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动的，应当及时向所在地环境保护行政主管部门报告。
第十九条 环境保护行政主管部门应当对本市行政区域内的饮用水水源保护区进行日常检查，对饮用水水源的水质进行实时监测。
环境保护行政主管部门发现饮用水水源受到污染的，应当立即通知供水企业，并及时采取应急措施防治污染，对违法行为进行调查处理。
第二十条 供水企业应当在取水口所在的饮用水水源保护区内进行日常巡查，在取水口周围设置监控设施，对取水口附近的水质进行实时监测，发现污染或者可能污染饮用水水源的行为或者水质出现异常时，应当立即采取相应的防治措施，并报告所在地环境保护行政主管部门和市环境保护行政主管部门。
市、区、县级市环境保护行政主管部门接到供水企业报告后，应当及时采取有效措施防治污染或者进行应急处置，并组织、协调相关行政管理部门对污染事件进行调查处理。
饮用水水源污染发生在本市行政区域以外的，市环境保护行政主管部门还应当及时向饮用水水源所在地的市环境保护行政主管部门通报情况、请其及时调查处理、防治污染、排除危害。必要时，市人民政府应当提请省人民政府协调解决。
第二十一条 市环境保护行政主管部门应当会同水务行政管理部门建立饮用水水源环境监测网络，每月统一公布一次全市饮用水水源环境质量信息。
市环境保护行政主管部门应当将备用饮用水水源的水质信息纳入水源环境监测网络。
第二十二条 新建饮用水水厂的水源地和取水口，应当根据城乡规划和当地的水质、水文、地质资料，以及附近地区的卫生状况和地方病及流行病等因素进行综合评价后确定。
第二十三条 区、县级市人民政府应当采取措施，控制本行政区域内主要水污染物排放总量，辖区内有流经饮用水水源保护区的河流的，应当保障河流交接断面水质达到国家和省规定的控制标准。
第二十四条 市、区、县级市人民政府及供水企业应当建立饮用水水源污染事故应急机制，制定饮用水水源污染事故应急预案，按照应急需要储备应急物资，建立应急救援队伍，并定期进行应急演练。
本市行政区域内从事生产、运输、储存、使用危险化学品、有害重金属等有毒有害物质可能发生水污染事故的单位，应当制定处理水污染事故的应急预案，报所在地环境保护行政主管部门备案，并定期进行应急演练。
第二十五条 饮用水水源污染事故发生后，市、区、县级市人民政府应当及时启动并组织实施应急预案，向受影响地区居民事故警报，并适时公布水质的动态信息。
第二十六条 任何单位和个人向饮用水水源保护区排放污染物造成饮用水水源污染的，受损害的公民、法人和其他组织有权向人民法院提起诉讼。环境保护、水务等行政管理部门和社会团体、企业事业单位可以在收集、提供证据等方面支持受损害的单位或者个人起诉。
第二十七条 任何单位和个人都有保护饮用水水源环境的义务，有权对污染、损害饮用水水源环境的行为进行投诉举报。
环境保护行政主管部门应当建立投诉举报制度，公开投诉举报方式，并对在防治饮用水水源污染方面成绩显著的单位和个人给予奖励。
第二十八条 本市各级人民政府或者环境保护、水务等行政管理部门有下列行为之一的，由上一级行政主管部门或者监察机关责令改正并通报批评;情节严重或者造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他责任人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违反本规定第十一条、第十二条规定，不依法公告饮用水水源保护区、备用饮用水水源和不履行相关标志设置、保护责任的;
(二)违反本规定第十九条规定，不依法进行日常检查和实时水质监测的;
(三)违反本规定第二十条第二款、第三款规定，不及时协调处理饮用水水源污染行为的;
(四)违反本规定第二十一条规定，不依法进行饮用水水源环境监测及公布水源环境质量信息的;
(五)违反本规定第二十四条规定，不依法建立饮用水水源污染事故应急机制并进行应急演练的;
(六)违反本规定第二十五条规定，不及时启动并组织实施饮用水水源污染事故应急预案并及时事故警报的;
(七)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他违法行为。
第二十九条 违反《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省饮用水源水质保护条例》等有关法律法规实施污染饮用水水源行为的，由有关行政管理部门依法追究当事人的法律责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
单位有下列损害饮用水水源环境质量情形之一的，除依法追究法律责任外，由市、区、县级市环境保护行政主管部门公布其名单：
(一)造成水环境污染事故的;
(二)超标准排污情节严重的;
(三)超许可总量排污情节严重的。
市环境保护行政主管部门应当将有前款规定的违法行为的单位通报金融机构、外贸、证券监管等部门按照国家规定处理。
第三十条 违反本规定第十一条第二款、第十二条第三款规定，故意破坏饮用水水源保护区、备用饮用水水源标志的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚。
第三十一条 违反本规定第十八条第一款规定，出租人故意将饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施出租给他人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动的，由国土资源和房屋行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
违反本规定第十八条第二款规定，饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施的出租人发现承租人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动不向所在地环境保护行政主管部门报告的，环境保护行政主管部门应当通知国土资源和房屋行政管理部门，由国土资源和房屋行政管理部门处以五千元以上一万元以下罚款。
第三十二条 本市供水企业违反本规定第二十条第一款规定，不依法进行水质监测或者发现饮用水水源受到污染不报告的，由环境保护行政主管部门处以一万元以上三万元以下的罚款;情节严重或者造成严重后果的，处以三万元以上十万元以下罚款;负有责任的主管人员和其他责任人员为国家工作人员的，由任免机关或者监察机关按照管理权限给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 本市农村小型集中式饮用水取水点周围半径二百米区域视同饮用水水源保护区，该区域的水质保护和监督管理适用本规定及相关法律法规的规定。
第三十四条 本规定自20xx年5月1日起施行。1987年1月17日颁布的《广州市饮用水源污染防治条例》同时废止。
水源污染的类型死亡有机污染
它来源于未经处理的城市生活污水、造纸污水、农业污水及都市垃圾。死亡有机质能消耗水中溶解的氧气，危及鱼类的生存;还能导致水中缺氧，致使需要氧气的微生物死亡。而正是这些需氧微生物能够分解有机质，维持着河流、小溪的自我净化能力。它们死亡的后果是：河流和溪流发黑、变臭，毒素积累，伤害人畜。
有机和无机化学药品污染
这些化学药品来源于化工厂、药厂、造纸厂、印染厂和制革厂的废水，以及建筑装修、干洗行业、化学洗剂、农用杀虫剂、除草剂等。绝大部分有机化学药品有毒性，它们进入江河湖泊会毒害或毒死水中生物引起生态破坏。一些有机化学药品会积累在水生生物体内，致使人食用后中毒。被有机化学药品污染的水难以得到净化，人类的饮水安全和健康受到威胁。
磷污染
含磷洗衣粉、磷氮化肥的大量使用容易造成磷污染。磷能够引起水中藻类疯长。因为磷是所有的生物生长所需的重要元素;它还会导致湖中细菌大量繁殖。 磷也是鱼类甚至湖泊的杀手。大量增殖得细菌消耗了水中的氧气，使依赖氧气生存的鱼类死亡，随后细菌也会因缺氧而死亡，最终是湖泊老化、死亡。磷还可对热带地区的海滨水域造成与上述情况相似的水体富营养化的威胁。
关键词：水环境 调查 评价 水化
青山水库是临安境内一大型人工水库，它的主要功能的防洪、饮用、农业灌溉、水产养殖、发电以及景观娱乐等。近几年来，由于临安工业的快速发展和不合理的资源开发，以及城市的不断扩大，城市人口快速增长，导致水库水质有不断恶化的趋势，特别是富营养化问题严重。根据调查近几年水库有较多“水化”现象发生。因此，青山水库污染防治及发展趋势调查对改善库水水质，合理利用青山水库资源具有重要意义。
1、 环境概况
青山水库位于杭州市临安境内南苕溪下游，水库始建于1964年，总库容2.15*108 m3集水面积603km2，水面积20.2km2坝高24.1m，上游南苕溪发源于东天目山，由北向东南贯穿临安市、先后接纳南溪、潘溪、马溪、绵溪、横溪、灵溪6条主支流，平均流量为4.82m3/s，多年水文监测数据表明，南苕溪上游年径流量多年平均为：1.88亿立方米，4—9 月径流量占全年的72.5%。而每年的11月份至次年的1月份，径流量占全年径流量的7.3%，20%保证率偏丰水年径流量为2.60亿立方米，95%保证率枯水年径流量为1.03亿立方米。
流域地形多为低山丘陵，地势由西东南倾斜，土壤氮、磷含量中等偏低，呈现弱酸性，气候湿润，四季分明，年平均温度为15.8OC，年平均降雨量1432.6mm。水库所处流域是临安市人口相对集中；政治、经济、文化、商业、和旅游等第三产业较为发达的地区。
由于南苕溪在汛期，水流量大，上游大量泥沙被洪水冲至青山水库。水库的缓冲作用，使泥沙沉积在底部，所以青山库质以泥沙为主。通过调查，在绵、灵溪入口处底质还为黑色於泥。水库底栖动物群落主要由寡毛类和摇蚊幼虫组成，软体动物稀少，水生高等植物也较少，但是浮游生物较多。
2、 流域污染源调查
2.1 城市生活污水污染
近几年来随着经济的飞速发展，临安市建成区面积日益扩大，城市人口快速增长，现锦城镇范围建城区面积约8万平方米，人口约为8万。城市人口增长，使城市污水排放量也人为增加。据调查，临安市生活污水日排放量在4万吨左右，至今城市生活污水还未经处理排入青山库（污水处理第一期工程正在调试。）若以CODcr0.06公斤/人每天、TN0.01公斤／人每天、TP0.002公斤／人每天计算，临安市城市城市污染物日产生量为CODcr4.8吨、TN0.8吨、TP0.16吨。根据城市规划预计到2010年临安市人口将达到15万，则2010年临安市城市生活污水污染日排放量为CODcr9吨、TN1.5吨、TP0.3吨。这样青山水库纳污负荷将进一步加大，青山水库水质将会进一步恶化。
2.2 工业废水污染
工业废水是造成青山水库污染的主要原因，近几年来临安市工业经济平稳增长，工业污染源保持相对稳定，通过“一控双达标工作”。工业污染污染物排放量比原来有所削减。根据排污申报统计2000年排入锦溪的工业污染源日排放废水量约为31000吨，日排放CODcr约为5500公斤。排入灵溪的工业污染源日排放工业废水约6600吨，日排放CODcr约为850公斤。排入青山水库上游南苕溪的工业污染源日排放工业废水约7000吨，日排放CODcr600公斤。直接或间接的排入青山污染源日工业废水排放量总计约44600吨，日排放CODcr6950公斤。所以就工业污染对青山水库造成影响来讲，锦溪沿岸的工业污染源应该是重点防治对象。
2.3 农业面源污染
农业是国民经济的基础，近几年来临安市农业稳定发展，特别是土特产品的种养殖业发展尤为讯速。农业的发展带来了化肥使用量的大量增加。据农业面源调查统计，青山水库上游南苕溪沿岸水田、旱地与园地化肥施用总量为7153.4吨/年。其中氮肥（以N计）为1672.7吨/年，磷肥（以P2O5计）为318.25吨/年；灵溪沿岸水田、旱地与园地化肥施用总量为3089吨/年，其中氮肥（以N计）为468.3吨/年，磷肥（以P2O5计）为68.25吨/年；锦溪沿岸水田、旱地化肥施用总量为2046.8吨/年，其中氮肥（以N计）为339.3吨/年，磷肥（以P2O5计）为91.5吨/年。化肥的元素使用与流失，特别是N、P元素的进入水体促使了青山水库水体富营养化的加剧。
2.4 餐饮娱乐业的污染
青山水库沿岸的餐饮娱乐业也是造成青山水库恶化的一个重要原因。现今青山水库沿岸宾馆有近十家，日均排放废水700吨左右，日排放CODcr70公斤。其次，娱乐的船只是造成油污染的重要原因。游客环境意识浅薄，也是对水库水质破坏的一方面。固体废弃物的投入，破坏了水体本身的结构，加重了水体自净的承载负荷。
转贴于 3、 水质调查结论
3.1 出入库支流调查结果；
将PH、DO、高猛酸盐指数、BOD5、NO—、—N、TP和非离子氨作为水质评价项目，对出、入库各支流水质现状进行评价，对监测点位分析，水文站（Ⅵ类、出库）长桥（Ⅵ类）琴山（Ⅵ类）均有TP超标，庙山脚（Ⅴ类）有TP、NO2—、—N、非离子氨超标。结果显示：庙山脚水质（Ⅴ类）最差，达到污染五（Ⅴ）类程度。这与锦溪上游一些印染厂、及小化工厂将生产废水未经处理，直接排入河道造成污染有关。
3.2 库区水质基本状况
据资料显示，1996~2000年库水水体平均温度为15.1oC，DO均值为11.4mg/L饱和平均值为134.2%。全年DO过饱和点次占总监测点次的68.75%、PH均值为8.47%（7.44~9.48%），夏季最高，冬季最低；SD均值为0.68m(0.30~1.40m)冬季水浅为捕鱼季节，夏季水量充沛SD最大；TN均值为1.90mg/L，秋季最低（0.2mg/L），夏季最高。这可能与水库中藻类和生物体的增殖、积累的关。TP全年峰值在春季，冬季最低。水溶性磷均值为0.008mg/L。高猛酸盐指数均值为3.48mg/L，随季节变化为春>夏>秋>冬。BOD5的变化规律与高猛酸盐指数相似。
3.3 水质功能评价
将SD、DO、高锰酸盐指数、
BOD5、TN、NO2－、－N、非离子氨和TP作为评价参数。对水域各点位水质功能进行评价，各点位水质春季因BOD5较高而达到Ⅴ类标准，水质类别最差，其余季节各点位水质均为Ⅳ类。根据历年的观察，在春季、夏季节水库沿岸附近水域附近经常出现绿色蓝藻“水花”，而且密度较大。
4、水环境保护防治与趋势分析
4.1 污染源解析。
造成青山水库水质恶化的污染源主要的城市的生活污水，工业废水，农业面源污染，青山水库沿岸的餐饮娱乐业等。要改善水质必须严格控制污水废水排入库区，对各类污水进行处理后才充许多排放。
4.2 依法管理、控制水库富营养化
水库水域的环境管理应该纳入法制轨道，尽可能的完善《青山水库水域保护条例》；严格执行《太湖流域水污染防治条例》的有关规定，使水环境污染有法可依。
4.3 全面规划、合理开发
保护水库周围生态环境，不再建宾馆娱乐场所；对现有的企业实行技术改造，采用无污染或少污染工艺；调整农业产业结构，逐步实现“生态农业”，同时采取退耕还林、流域所在城镇拆违还绿等措施，减少水土流失。
4.4 加强水环境管理
建立水库水源保护管理机构，可由环保、林业、水利、农业、旅游、规划等部门组成，实行一体化管理；限制养殖业、旅游业的水上娱乐活动；加强对水库水域环境监测和科研工作。进一步改善水库水域水质状况，使水质明显好转，达到二级标准。
关键词：面源 产生量 参数 农村 农药 畜禽 地表径流 措施
中图分类号：X131文献标识码： A
1 面源污染因子
面源污染物流失到环境中的量即排放量。面源污染对水环境影响较大，且面源污染源较分散，控制和治理难度较大。调查因子包括4个部分：农村生活污染源、农药化肥污染源、分散禽畜养殖污染、城镇地表径流负荷。
2 面源产生量
2.1参数确定及计算方法
⑴农村生活污染源
农村生活污水产生的面源负荷，按照人均生活污水定额和污水平均浓度计算，其中COD：50g/人·天；NH3-N：3.2 g/人·天；TN：6.4 g/人·天；TP：1.3g/人·天。固体废弃物由生活垃圾和作物秸秆组成，生活垃圾按人均产生量指标计算，作物秸秆按亩均产生量指标计算，生活垃圾和固体废弃物中各项污染物含量按以下比例计算：总氮0.21%,总磷0.22%，氨氮0.021%。
⑵农药化肥污染源
化肥农药使用产生的面源负荷，按地级行政区调查统计2010年化肥、农药施用量，并折算成有效成分（化肥以氮、磷计，农药以有机氯、有机磷计）。氮肥流失按最低随水流失量20％进行测算，磷肥按15％流失量计算，NH3-N流失量按照总氮流失量的10%估算，COD按照总氮的30%计算。
⑶分散禽畜养殖污染
分散式饲养禽畜面源污染负荷的估算，排污系数按照环保部的产排污系数手册中的推荐值，由于手册中的推荐值是按照畜禽养殖阶段进行了分类，本次按照各阶段的算术平均值进行选取。禽畜排污系数见下表。
表2-1 禽畜排污系数一览表
家禽种类 粪便排放量（kg/只d） 粪便污染物含量（%）
COD TN TP 氨氮
鸡/鸭 0.1 3.9 1.6 0.54 0.015
猪 3.5 3.9 0.56 1.68 0.021
羊 2 3.9 1.22 0.26 0.046
牛 25 2.4 0.35 0.44 0.014
⑷城镇地表径流
城镇地表径流产生的面源负荷利用城市地表径流污染负荷的简易模型计算，根据多场降雨的径流污染物平均浓度、集水区面积和年径流量计算年污染负荷，公式如下。
L=R*C*A*10-6
式中：L年负荷率（kg）
R，年径流量（mm）
C,径流污染物平均浓度（mg/L）
A，集水区面积（m2）
根据国内外有关研究成果的综合，不同土地利用类型的径流污染物浓度见表2-2。
表2-2 不同土地利用类型的径流污染物浓度（单位：mg/L）
土地利用类型 居住区 商业区 工业区 公路 平均值
TN 2.2 2 3 2.5 2.425
TP 0.4 0.2 0.5 0.4 0.375
COD 35-163 124 110
2.2计算成果
根据上述方法，对2010年天津市各区县面源污染物产生量进行估算，见表2-3。
表2-3 天津市面源污染物产生量估算表
区县名称 COD（吨/年） 氨氮（吨/年） 总磷（吨/年） 总氮（吨/年）
东丽区 15564 198 3647 3140
西青区 9001 197 2759 1320
津南区 17878 289 5742 2554
北辰区 34994 381 9772 6010
武清区 67868 839 20085 11552
宝坻区 85880 1132 27365 18114
滨海新区 21913 208 6994 5243
宁河县 71324 554 27391 11628
静海县 48802 730 13887 7863
蓟县 124791 1397 34104 23995
市内六区 87 0.19 0.30 1.91
合计 498102 5924 151744 91420
由上表可见，天津市面源污染物COD产生49.8万吨，氨氮产生0.59万吨，总磷产生15.17万吨，总氮产生9.14万吨。
3 成果验证及分析
3.1计算成果验证
为了保证面源污染物计算结果的可靠性、验证资料的可比性，本次计算成果选择与《海河流域水资源保护综合规划》（2007）进行对比，分别以资料基准年2000、2010代表两次计算成果。见表3-1。
表3-1计算成果验证表
面源类型 面源产生量（t）
COD 氨氮 总磷 总氮
2000年 2010年 2000年 2010年 2000年 2010年 2000年 2010年
农村生活 70459.73 39678.37 4772.82 2539.42 11652.63 5951.75 4591.15 1864.88
化肥使用 4228.884 2438.42 1409.628 812.81 3402.03 2422.65 14096.28 8128.08
分散畜禽养殖 65455.17 439063.93 352.45 2498.58 9398.69 143256.19 28196.07 80690.96
城镇地表径流 159.10 16835.03 0.36 73.42 0.52 113.53 3.64 734.17
合计 140303 498016 6535 5924 43251 151744 28090 91418
通过对比两次计算成果，可以发现本次统计污染物氨氮变动不大，COD、总磷、总氮增加幅度较大约为3.2—3.5倍。
3.2结果分析
天津市面源污染物的流失量COD、总磷、总氮在十年间出现较大幅度的增长。其中农村生活、化肥使用对面源污染的贡献出现较大的下降，而分散畜禽养殖和城镇地表径流产生的污染物的量大幅度增长，总体上增加的污染物的量大于降低的污染物的量。
2000年以来，天津市城市化建设的步伐较快，且建设现代化农业的成果显著。这就导致了农村生活、化肥使用的面源污染物大幅下降。
同时农村城镇化速度很快，使得城镇建成区面积大幅度增加；人民生活水平迅速提升，使得人民对肉食品的需求激增。这就导致城镇地表径流和畜禽养殖产生的面源污染物出现大幅度的增长。也是导致面源污染物总量增加的最终原因。
4 措施建议
根据本次面源估算成果，地表径流和畜禽养殖污染物增长幅度较大，应优先针对这两项开展面源污染治理工作。
4.1 源头分散控制
⑴污染物源头分散控制, 就是在各污染源发生地采取措施将污染物截留下来, 避免污染物在降雨径流的输送过程中进行溶解和扩散。通过污染物的源头分散的控制措施可降低水流的流动速度, 延长水流时间, 对降雨径流进行拦截、消纳、渗透, 减轻后续处理系统的污染处理负荷和负荷波动, 对入河的面源污染负荷起到了一定的削减作用。
⑵城市河流周边地区绿地、道路、岸坡等不同源头的降雨径流的控制技术措施主要包括下凹式绿地、缓冲带、生态护岸等。可依据当地的实际情况, 单独使用或配合使用。
4.2 末端集中控制
末端技术一般以人工湿地为主。利用雨水入河口的小都分土地构建小型的人工湿地,通过播种植物的方式拦截入河雨水中的污染物质,对进入河中的径流作最后的过滤净化处理。湿地构建时为其具体也美化景观功能, 以各种景观叶、景观花的湿地植物为主。
关键词：现代生物技术；废水生物处理；生物修复；水处理剂
伴随着工业经济和技术的快速发展，水污染情况越来越严重，这不仅威胁到人们的生命安全，而且还会对整个环境系统造成破坏，进而制约整个经济的发展。所以水污染问题已经成为了当前全球范围内需要考虑的问题。在众多水污染处理中生物处理办法是当前应用最为广泛的一种方法，取得的效果也是比较好的，这种方法也会成为处理水污染问题的重点开发技术。
1 生物技术的特点
生物技术是以现代生命科学为基础，结合其他基础科学、采用先进、科学技术手段.按照预先的设计改造生物体或加工生物原料.为人类生产出所需产品或达到某种目的。
生物技术的主要内容有：基因工程、细胞工程、酶工程（也有称作蛋白质工程）和发酵工程。所以，也有人将生物技术称作生物工程。
生物科技的快速发展，使得生物技术得到了比较稳定的进步，最为显著的特征就是已经由过去的研究型过度到了当前的应用型，进而促进了生物技术的应用性能。例如，过去的生物技术研究的主要是染色体中的某个基因问题，而当前的生物技术在这个基础上通过改良和创新使其更加完善。这也体现出了生物技术不断进步的特点。
1.1 更加注重实际应用
实际生产决定研究方向，更多的人把精力放在了优良技术的创造上。
1.2 操作先进化
以往的生物技术往往以酶工程和发酵工程为代表，获得的都是一些蛋白或者微生物产物，如青霉素。但是现在更加注重基因工程和细胞工程，从微观去创新。
1.3 理论基础的多样化
现在学生物技术.不是掌握微生物学、动物学就可以了，还要有更多的如生化、分子生物学的基础才行。
2 现代生物技术在废水处理中的应用
废水处理主要就是把废水中的有害物质处理掉，进而使排出的水对环境不会产生不良影响。当前生物技术在废水中的应用主要是通过为微生物的生命活动来将废水中的有害物质转移或者转化，进而使得废水得到净化。这种技术能够更加快速和高效的处理废水。
2.1 固定化微生物技术
污水中的有毒物质包括各种酚类、氰化物、重金属、有机磷、有机汞、有机酸、醛、醇及蛋白质等等。微生物通过自身的生命活动可以解除污水的毒害作用，从而使污水中的有毒物质转化为有益的无毒物质，使污水得到净化。当今固定化酶和固定化细胞技术处理污水就是生物净化污水的方法之一，固定化酶和固定化细胞技术是酶工程技术。固定化酶又称水不溶性酶，是通过物理吸附法或化学键合法使水溶性酶和固态的不溶性载体相结合.将酶变成不溶于水但仍保留催化活性的衍生物。微生物细胞是一个天然的固定化酶反应器，用制备同定化酶的方法直接将微生物细胞固定。即催化一系列生化反应的固定化细胞。运用固定化酶和固定化细胞可以高效处理废水中的有机污染物、无机金属毒物等，此方面国内外成功的例子很多。近几年我国在应用固定化细胞技术降解合成洗涤剂中的表面活性剂直链烷基苯磺酸钠（LAS）方面取得较大进展，对于含100mg/L废水，降解率和酶活性保存率均在90%以上：利用固定化酵母细胞降解含酚的废水也已实际应用于废水处理。
2.2 生物强化处理技术
为了进一步提高废水处理能力，我们可以从自然界中选择一些更具有优势的菌种和基因来做出更加高效的物质，进而去除更多的有害物质，具体的强化方法有三种。第一种是高浓度活性污泥法。这种方法主要是为了促进那些难以分解的物质，进一步提高其反应速度。日本使用这种技术在处理粪便污水中取得了很好的效果。第二种是生物-活性炭法。这种方法就是利用微生物自身的氧化能力和活性炭的吸附能力，把二者相结合进一步提高分解废水的能力。第三种是生物-铁法。这种方法就是在普通的活性污泥中加入铁盐进而形成了铁絮活性污泥，这种方法的优点在于高浓度的活性污泥，有效地提高了除磷效果。选择哪种方法最为科学，应该根据实际的需要来定。
2.3 生物反应器技术
这种污泥处理技术是当前一种新型技术，也是现代生物应用技术的主要发展方向。这种方法的实现护腰是使用新型的生物膜反应器，主要特点就是在其内部装设表面比较大的载体，十分利于微生物的增长，进而形成生物膜，提供了更好的供给条件，使得污染物能够和微生物更加有效地接触并反应，利于微生物的分解和代谢。自从2000m3反应器产生以来，虽然其本身的处理能力不是很高而且造价高，但是其管理起来十分方便，较低的运行费用，已经成为了当前欧美地区百分之七十的污水处理厂使用。
3 生物修复技术
这种技术应用的是生物特别是微生物对土壤以及地下水中的污染物分解成为二氧化碳和水或者是对自然没有害处的物质的系统。这种技术当前被广泛的应用于地下水以及废水中污染物的去除。有些废水中含有金属物质，虽然微生物不能够将其去除但是可以降低其毒性。为了提高污染物去除的效率，我们应该根据情况来加强措施，在保护生态环境的前提下，使污染尽量得到修复。通过大量的研究可知，使用这种技术具有如下优点：一是经济。这种方法的成本只是物化法的百分之三十到百分之五十。二是对环境的影响程度小，不会产生二次污染。三是修复的时间比较短，操作简单。
4 微生物水处理剂
（1）微生态制剂。它是一种由优势互补的微生物菌群、繁殖促进剂和活化剂配制而成的活性微生物制剂.已经在保健领域发挥重要作用。用于环境净化的微生态制剂由于其应用范围广、使用安全、无副作用，为区域环境保护提供了新的莺要手段。（2）生物吸附剂。它是废水生物处理的一个新的发展方向。主要有两大类：一类是高比表面积和高吸附率的生物体吸附水中的污染物：另一类是集生物吸附和生物降解能力为一体净化废水中的污染物的生物吸附剂。目前生物吸附剂的同定化技术使生物与离子交换树脂一样能解吸回收金属和重复利用。（3）微生物絮凝剂。它是利用生物技术，通过微生物发酵，抽提精制而得到的一种具有生物分解性和安全性的新型、高效、无毒、廉价的水处理剂，这些是无机或有机合成高分子絮凝剂所不具备的。其特点是降解性能好，成本低，无二次污染等。
综上所述，文章主要对当前生物处理方法在城市水污染处理中的应用进行了阐述。现代生物技术已经在污水处理当中显示出自身独特的魅力，具有广阔的应用前景。在今后的发展中我们可以从三个方面进行分析和研究。第一方面是开发出一些高效、无污染、低价的新型生物处理剂。第二方面是建造方便反应器应用的条件，不断探索新方法和新技术。第三方面是在各地区推广生物技术示范区，为未来生物技术提供更利于发展的环境。
参考文献
[1]李亚一.生物技术[M].北京：中国科学技术出版社，1994.
[2]王凯军.发达国家环境生物技术研究规划简介[J].给水排水，1996，22（9）：7-9.
蓝藻是藻类生物，又叫蓝绿藻；在一些营养丰富的水体中，有些蓝藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一层蓝绿色而有腥臭味的浮沫，称为“水华”。大规模的蓝藻暴发，被称为“绿潮”(和海洋发生的赤潮对应)。绿潮引起水质恶化，严重时耗尽水中氧气而造成鱼类死亡。更为严重的是，蓝藻中有些种类(如微囊藻)还会产生毒素(简称MC)，大约50%的绿潮中含有大量MC。MC除了直接对鱼类、人畜产生毒害之外，也是肝癌的重要诱因。
5月29日上午，在高温的条件下，太湖无锡流域突然大面积的蓝藻暴发，无锡饮用水取水口区域的水面上漂浮着一层蓝藻，以致腥臭味不止，使得市民使用的饮用水以及生活水产生了紧张。近年来，太湖蓝藻是年年爆发，江浙沪三地政府多年来对太湖污染也很是重视，但是至今没有收到标本兼治的效果，太湖污染仍然很严重，甚至是进一步恶化，这次“蓝藻暴发事件”再次将流域水污染的警钟敲响。为了经济的发展，对自然、对环境、对水体，我们曾经忽视了很多问题，于是今天我们面临很多亟待解决之“痛”。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”太湖的问题，水体富营养化问题，背后的原因很多，就从法律角度来做探讨，切入点也很多，其中之一就是“多龙治水”法律构建带来的尴尬。当然，“多龙治水”这一形象的说法之中也涵盖很多个方面。概而言之，“多龙治水”的解决必然要提及到集中管理，流域管理，这两者涉及的法律机制构建的面也很广，其中一个核心问题就是流域治水的权力配置问题。
在我国，水污染治理的法律法规加上各种规章和地方性法规，数量并不少，就在权力配置之上，在作者看来，主要存在着两种权力冲突，其一，区域治理和流域治理之争，其二，各部门治理职能之争。本文的旨意在于为流域治理的权力优化配置提出有实际参考价值的探讨，首先须认清这两种权力冲突的存在，法律制度之间的脱节。
一、流域治理与区域治理之争
水污染控制在我国被分条分块，按区域进行治理，并没有真正实质上实现按流域治水，各行政区域各自为其“水政”。
目前关于流域水污染防治的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”这显而易见是一种以行政区划为基础的区域治水的体制。1996年，修订后的《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”；第十八条规定“国家确定的重要江河流域的水资源保护机构，负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况”。这些修改说明了国家对水污染流域治理引起的重视，但是并没有把流域治理放在应有的位置上，还是改变不了《水污染防治法》建立起来的“各级人民政府的环境保护部门统一监督管理的”区域管理体制。
2002年修订的《中华人民共和国水法》进一步确立了流域管理与区域管理相结合的监督管理体制，确立了“流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理和分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的管理机制”。同时规定了流域管理机构在流域水污染防治中的作用，如在“水资源、水域和水工程的保护”一章中，规定了“县级以上人民政府水行政主管部门，流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力”、“跨省界的水功能区划由流域管理机构会同地方水行政主管部门拟定”等条款。尽管如此，《水法》的立法重点在水资源的开发利用上，而不在于水污染防治，所以这种调整对水污染防治流域管理起到的效应是有限的。
就太湖来讲，整个太湖流域水资源保护和水污染防治作为其主要职责的机构，仅有太湖流域水资源保护局。此局名义上是由水利部和国家环保总局共管的，实际上只为太湖流域管理局的一个下属单位，权威性低。即使是太湖流域管理局也仅为水利部在太湖流域等范围内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主要职责，为具有行政职能的事业单位，在水污染防治方面的职能范围很有限。
又比如《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国有关流域水污染防治的第一部行政法规，其中第四条规定设立淮河流域水资源保护领导小组和淮河流域水资源保护局，协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题。但是根据《淮河流域水污染防治暂行条例》，淮河流域管理机构的法律职能主要在于对水质、水情等的监测、咨询、建议等，并不存在实质性的水资源保护与水污染防治职能。
综上可见，水污染治理流域治理立法上在我国并没有得到足够的重视，按区域条块治理仍然是水域污染治理的主要途径，即使是由流域管理机构的设立，其法律地位并也不明确。2002年新修的订《水法》确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能。但这些职能却没有得到具体的法律保障，是一种没有任何约束力的“软性”规则。流域管理与区域管理之间的冲突显而易见。对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策，在没有强制性流域管理法律前提下，各区域地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于流域水资源保护的考虑，造成的后果就是行政交界处水污染难以治理。
二、部门治理职能之争
我国现今关于水污染治理的法律法规并不乏数量，从《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》到各地方的水污染防治条例，以及各部门关于水污染的部门规章，形式上看，水污染防治的法律构建非常完整。但其各种法律、法规、规章之间存在着脱节和冲突。我国《水污染防治法》的第三条就指出我国水污染的控制体制，“各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但是没有明确它们之间权力配置的原则，权力行使的方式，也没有规定权力冲突规则，更没有规定权力协调的原则。
前面也提到，《水污染防治法》确定的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制，而《水法》确定的是“流域管理和行政区域管理相结合”的管理体制。前者将环境行政主管部门作为水污染防治工作的统一监督管理机构，而后者将水行政主管部门作为全国水资源统一管理和监督工作。而环境行政主管部门是按照行政区域设置的，其权力主要在于本区域水污染的防治上，同时也很少考虑到与水资源开发利用之间的关系。水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作，其中包括水资源的保护问题。于是产生了两部门之间的职能的叠加，这是一方面。
另一方面，水污染防治由环境保护部门主管，水资源由水行政管理部门主管的分离管理体制，客观上水资源的利用和水污染的防治是密不可分的，水环境质量的下降除去微小部分由自然因素造成的，主要还是因为对水资源的开发利用过程不合理。于是，这种立法的分离导致权力的叠加或者推诿，造成了水污染治理的某些真空地带，使得污水有机可乘。以上两个管理体制并存，由于职能划分不明，责权关系不清，且缺乏从总体上对这两套体制进行协调的机构，因此难以适应跨行政区水污染管理的需要，不可避免会出现为了部门利益而忽视或冲击水环境的流域统一管理问题。
无论是《水污染防治法》还是《水法》在总则中都有提到其他相关部门的协同主管部门负责水污染防治和水资源管理的规定。除了环境行政主管部门和水行政主管部门，其他相关部门涉及交通、卫生、航政、市政管理、地质矿产、重要江河水资源管理部门等等，但是统管部门如何统管，分管部门如何配合，统管部门如何处理未为合理配合义务的分管部门，分管部门的管理积极性权威性从何而来，当权限出现冲突该如何处理等等并没有得到明确的规定。如此权力配置不能不说是存在推诿的空间的。通俗地讲，这就造成了“谁都可以管，谁都可以不管”的尴尬状况。
还比如《水污染防治法》的第四条，其规定了各级人民政府各主管部门要结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么，完全没有涉及。再比如水污染监测职能的规定，国家环保总局具有全国性环境监测、发放污染物排放许可证的职能，而同时也规定水利部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能。矛盾是，水质监测也是整个环境质量监测的一个组成部分，而同时，国家海洋局也有“按照国家标准监测陆源污染物排海”的职能，这之间出现的权力配置的冲突究竟何以解决，法律上也并没有将此作出规定。
可见，我国水污染防治的管理机制错综复杂，看似网络完备，实则存在亟待解决的权力配置的矛盾和冲突。作为统管部门的环境行政主管部门和水行政主管部门之间的权力之争，作为配管部门的各相关部门与主管部门之间、其他相关协管部门之间权力的协调，这都是在水污染防治过程中不可忽视的权力配置的缺陷。
三、权力之争的症结
1994年爆发“淮河水污染事件”，流域水污染问题的出现并没有引起我们足够的重视，而是把注意力放到了个案的解决之上，专门制定了《淮河流域水污染防治条例》，目标是使淮河的水在五年之内变清，条例的有效期于是也定为五年，可是到了2004年，十年过去了，淮河被宣布成为“基本失去自净能力”，其他流域的污染也频频出现。太湖蓝藻也就是水污染治理的又一痛罢了。
关键词:水污染综合治理;环境审计;绩效审计
中图分类号:F239文献标识码:A
一、研究意义
滇池是目前中国污染最严重的内陆淡水湖泊之一,滇池污染治理已被列入云南省重点督查的20个重大建设项目之一。根据滇池治理长期规划,从2008年到2020年,滇池治理投入资金将突破1,000亿元。由此可见,对滇池的水污染治理进行审计工作是非常必要的。现阶段,环境审计更注重其中的财务审计与合规性审计,而忽视了环境绩效审计的重要性。本文结合云南滇池水污染治理的审计实践,对环境绩效审计方法进行了研究,以期推动环境绩效审计在我国的发展。
二、国内外研究现状
(一)国外环境绩效审计方法研究现状。英国绩效审计开发了如问题解析法、碰头会法、绘制结构关系图等一系列适合于绩效审计的特殊方法,保证了绩效审计的顺利开展。英国绩效审计已基本形成体系,正在实践中不断成熟。
瑞典国家审计署采用的三种绩效审计方法:目标实现法、控制方法、系统控制方法等。其中,目标实现法是指主要检查环境部门完成法律规定的环境目标的情况,将环境目标作为开展环境审计的起点;控制方法是为保证环境目标的实现国家建立的控制措施,包括禁止使用某些物质、环境方面的收费、信息披露等方面;系统控制方法,侧重调查各部门为实现环境目标而采取措施以及采取措施的实际效果。
德国环境绩效审计也采取了多种形式:抽样审计、项目审计、重点审计、横向审计、定向审计和措施审计等。
美国环境绩效审计方法分为数据收集方法和数据分析方法。其中,资料收集方法包括采访、调查、观察和查阅档案等;数据分析方法包括对信息进行比较分析、成本收益分析、统计定性和定量分析、回归分析等。
(二)国内环境绩效审计方法研究现状。我国环境绩效审计方法的研究,目前还没有形成比较系统和成熟的方法,仍处于一种摸索阶段,其主要观点和方法如下:
1、对环境绩效审计方法的必要性研究。陈正兴认为对环境审计方法进行系统研究,不仅有助于完善审计学科体系,而且有助于指导环境审计工作的实践。宋尉在深化环境审计的思考中提到环境绩效审计是一种新型审计,必须了解环境绩效审计方法才能搞好环境审计。
2、对采用常规环境绩效审计方法的研究。关于环境绩效审计的方法,大家一致认为常规的审计方法通常也适用于环境绩效审计。浙江省审计学会课题组在开展我国环境审计的构想中提到开展环境审计的方法,常规的审计方法同样适用于环境绩效审计,包括审阅、核对、查询、观察、鉴定、分析性复核等。
3、对借用相关学科方法的研究。关于借用相关学科方法尤其是环境经济学、环境工程学的方法,多数学者的观点一致。宋尉提到环境审计是一种新型审计,常规的财务审计、绩效审计方法同样适用于环境绩效审计,只是这些环境绩效审计方法应与环境问题的产生和治理紧密联系起来。
三、滇池水污染治理环境审计现状
通过对昆明市政府审计部门进行了实地调研,发现昆明地方政府几乎没有组织过专门的环境审计工作,在其他工作中伴随进行的环境审计工作的内容极其狭窄。通过对调查的深入分析,滇池水域环境审计中存在的问题具体表现为:
(一)我国审计立法不够完善,缺乏水污染治理环境审计准则指导。目前,我国环境审计仍然处于起步阶段,尽管我国现已颁布了环境保护法律、与环境相关的资源保护法律,基本形成了审计及环境法律法规监督体系,但仍然缺乏具体实施的指导,也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。从滇池水域环境审计的实践看,缺乏环境审计准则的指导与规范使得环境审计工作遇到许多困难。环境审计人员在环境审计中只能借鉴传统的财务审计的方法,然而环境审计同财务审计在许多方面存在差异,例如环境审计有不同于财务审计的目标、方法和程序。财务审计的方法不能满足环境审计的需要,使得环境审计的开展遇到许多困难。
(二)环境审计范围过窄、内容单一。由于我国环境审计开展较迟,目前仍缺少系统的环境审计理论阐述,审计工作中的主要问题为审计内容过于单一。调查表明滇池水域目前进行的与环境相关的审计主要是环保资金财务收支审计。环保资金财务收支审计主要审计环保资金收支的真实性、合法性。财务收支审计当然是环境审计工作中的重要内容,但环境审计工作不应该局限于此,更多的如环境审计依据、绩效审计、环境经济政策也应当纳入环境审计范围之中。
(三)环境审计人员素质有待提高。从滇池水域的环境审计看出,审计人员单独承担专门水污染治理环境审计任务还有一定困难。环境审计是一门交叉性的学科,其深度和广度对审计人员的素质是一个很大的挑战。它不仅要求审计工作人员懂得审计方面的知识,还要具备一些其他学科如社会学、环境法规、工程学等多方面的知识。而从目前审计人员的现状看,还难以适应环境审计的发展要求。
四、加强滇池水污染治理环境审计初步构想
(一)转变思路,推进绩效审计。对滇池水域进行的环境审计,应该把“评价水污染防治取得的效益――查找效益不高的原因――提出意见和建议促进水污染防治”作为效益审计的基本思路。在这种思路下,把财务收支审计中发现的一些违法违规问题作为效益审计的基础和素材,作进一步审计挖掘,对治理效益不高的原因进行分析,进而有针对性地提出对水污染治理的意见和建议。这样就可以将效益审计与财务收支审计结合起来,使审计项目最终落到效益审计上。
(二)积极探索滇池水污染治理效益审计方法。对于滇池水污染治理环境审计可以尝试效益审计方法。在搜集数据时,可以采取实地观察、问卷和表格调查等方法获取有关数据,同时还可以借用其他学科领域的分析方法,例如市场价值法(即分析水质变化引起的渔业、农业产值变化)、人力资本法(即分析水质变化导致人类患某些疾病的概率,进而分析对国内生产总值的影响)、机会成本法(即分析水质改善后,取水距离的缩短带来的管道建设成本的降低)等,将环境变化带来的收益或损失予以货币化,用以评价水污染治理的环境效益。另外,为了监督评价环保部门及有关部门的工作绩效,应建立一套科学的环保指标体系,在环境监测的基础上,对不符合环保指标要求的进行跟踪审计,分清责任,监督环保部门及有关部门改进工作,使环保政策和措施真正落到实处。
(三)积极开展联合审计,逐步提高环境审计人员自身素质。环境审计既涉及到财务审计,又涉及到绩效审计和合规性审计,具有极强的专业性、技术性和综合性,这对审计人员提出了较高的要求。滇池地方政府可以通过进修班、组织交流会等形式提高环境审计人员的素质,建立一支合格的环境审计人员队伍。
通过调查研究,可以预见,在不久的将来,无论国内还是国外,环境绩效审计研究方法都不会仅限于常规审计方法,它与其他相关学科如环境工程学、环境经济学等学科将会更紧密地融合在一起;而其可操作性更强,理论体系也会更加完善,能够在实务中得到更广泛的应用。最后,希望能向社会推广应用这一针对水污染治理的环境绩效审计方法,从而提高社会的整体效益。
(作者单位:1.云南财经大学会计学院;2.青岛理工大学商学院)
主要参考文献:
[1]刘长翠.环境审计研究,历史、现状与未来[J].审计研究,2005.5.
[2]宋尉.深化环境审计的思考[J].现代审计,2003.5.
[3]浙江省审计学会课题组.太湖流域水污染综合治理环境审计实证研究[J].审计研究,2004.1.
[4]张文华,钱凤.我国环境审计初探[J].中国青年政治学院学报,2002.5.
上诉人(原审原告):东莞市清溪三阳实业公司。
被上诉人(原审被告):东莞市环保局。
二、案情
被上诉人东莞市环保局于1994年同意上诉人清溪三阳实业公司在东莞市清溪镇浮岗村柏朗老围投资兴建生猪养殖场?但规定上诉人的整个环保工程峻工后,必须报被上诉人派员检查核准才能试产。上诉人根据被上诉人的批复及市有关部门的批准,于1995年下半年开始兴建养猪场,第一期投资一千多万元。1998年8月13日,上诉人在防治污染设施未建成投入使用、防污设施未经东莞市环保局验收合格的情况下?开始购入种猪进行繁殖?并逐渐扩大养猪规模,至2000年8月?已拥有大小猪2000多头。而在此期间?上诉人一直未完成防污工程,未申请验收防污设施。2000年8月28日,被上诉人单位的执法人员蔡志强、陈志雄、吴俊生到上诉人的养猪场进行现场检查,发现上诉人的上述行为。被上诉人在对上诉人依法履行了处罚告知程序后,按上诉人的申请,于2000年9月26日举行了听证会。听证会主持人是被上诉人单位的副局长朱权胜,上诉人未申请主持人回避;调查人员是蔡志强,陈学友是参加人。被上诉人于同年9月28日以上诉人违反《中华人民共和国环境保护法》第二十六条的规定?并根据该法第三十六条的规定,对上诉人作出了处以5万元罚款和责令上诉人停止养猪、停止引进新猪苗、两个月内将现在存栏猪处理完毕的处罚决定。东莞市清溪三阳实业公司不服该处罚决定,遂起诉至东莞市中级人民法院。
三、审判
东莞市中级人民法院一审认为?原告东莞市清溪三阳实业公司在养猪场的防治污染设施未建成投入使用、未经被告东莞市环保局验收合格的情况下,进行大规模的养猪,违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条第一款“建设项目中防治污染的设施?必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”?即“三同时”制度?的规定。这有被告的检查笔录为证?原告也一直承认,法院予以确认。根据被告的行政处罚决定书及答辩意见,被告处罚原告的事实与理由是原告违反了“三同时”制度?故被告处罚原告的事实清楚,证据确凿。原告养猪场的防治污染的设施尚未建成,主体工程即投产使用,根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定,对建设项目的防治污染设施没有建成就投入生产或者使用的?处罚的形式是且只能是责令停止生产或使用,另外还可以并处罚款。至于罚款的数额?由于该条没有作具体规定,被告选择适用《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条、《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十八条来确定罚款5万元并无不当,因为上述条款都是关于对违反“三同时”制度的罚款规定,5万元罚款是在上述条款处罚幅度内的?因此被告作出的实体处理正确?适用法律也基本正确。被告实际上选择适用了上述法律、法规,却在行政处罚决定书中未予引用?是适用法律不全?虽然这未对实体处理的正确性造成影响,但法院亦应予以补正。被告在作出处罚之前经过了检查、告知、听证的程序。因此,被告东莞市环保局作出的东环罚字?2000?073号行政处罚决定?事实清楚?证据确实、充分?适用法律基本正确,程序合法,处理结果正确,应予维持。原告称被告在听证会上未将N0.001891水质检验报告出示质证,不能作为证据使用,而被告未有足够的证据证实该报告已向原告出示,因此对原告这一辩论意见可予采纳,法院据此认为被告在行政处罚决定书中认定原告“超标排放,污染环境,影响东深水质”没有依据。但这对被告作出行政处罚的正确性没有影响。原告称其违反“三同时”制度是客观上受资金的影响而不是其故意的,被告没有及时批复原告的有关污水处理的报告,被告明知原告违反“三同时”却不帮原告整改,因而被告对原告违反“三同时”制度负有不可推卸的责任;其养猪场没有排污口,没有废水排出场外,被告在检查笔录和处罚决定中认定其“废水未经有效处理排放”和“母猪600头,商品猪存栏约3000头”失实等?因这些不是原告违反“三同时”制度的法定构成要素,也不是被告处罚原告的事实与理由,对被告作出的行政处罚的正确性没有影响,故没有必要予以查证和考虑。对原告称朱权胜是本案调查取证人又是主持人,陈学友不是调查人却以调查人的身份发言等,经查N0.A00203号《东莞市环境保护执法检查笔录》?检查人没有朱权胜,朱权胜到过原告单位并不等于他就是调查取证人;又查听证会笔录,上面记录陈学友是以参加人的身份参加的,原告的法定代表人及委托人当时也在笔录上签名认同,且陈学友的发言并未妨碍到原告的申辩权,原告在听证会上也作了充分的申辩,因此对原告的上述意见不予采纳。原告称其没有违反《中华人民共和国水污染防治法》?被告适用《中华人民共和国水污染防治实施细则》是错误的。经查,根据原告提供的由被告作出的?1994?79号《关于清溪三阳实业公司环保申请的批复》?原告所建的污染防治设施,实际上是污水处理即防治水污染的设施,《中华人民共和国水污染防治法》第十三条第三款正是关于防治水污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定,因此原告的行为也同时违反了该法,可以适用该法。该法第四十七条还规定了违反上述规定的法律责任,被告据此适用《中华人民共和国水污染防治法实施细则》确定对原告罚款5万元是正确的,故对原告这一观点也不予采纳。至于原告称《中华人民共和国水污染防治法实施细则》全文只有三十九条,被告却适用了第四十条。经查全文只有三十九条的是1989年7月12日颁布的,已在2000年3月20日国务院新的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》时同时废止了。被告作出的处罚是在2000年9月28日?理应适用后法的第四十条。原告称被告适用了《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十八条?却在处罚决定中只字未提是适用法律不当,法院予以采纳。但这未影响到被告作出的行政处罚的正确性。另,原告请求法院确认其行政违法情节显着轻微?判决不予行政处罚。经查,原告在防污设施未完工的情况下擅自开始养猪,时间长达两年之久,其间一直未完成防污设施,且所养猪达2000多头,污水超标,因此法院认为原告此请求理据不足,予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第?一?项、《中华人民共和国环境保护法》第三十六条、《中华人民共和国水污染防治法》第四十七条、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条、《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十七条、第二十八条之规定?判决:一、维持被告东莞市环保局作出的东环罚?2000?073号环境保护行政处罚决定。二、驳回原告东莞市清溪三阳实业公司的诉讼请求。
上诉人东莞市清溪三阳实业公司不服原审判决,上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院经审理认为,被上诉人作出的东环罚字?2000?073号行政处罚证据确凿,适用法律正确,程序合法,应予支持;原审判决予以维持是正确的。上诉人的上诉理由不足,不能采纳。判决如下:驳回上诉,维持原判。
四、本案涉及的法律问题
(一)上诉人东莞市清溪三阳实业公司是否违反了“三同时”制度?
《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定:“建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用”。我国推行“三同时”制度,是为防止建设中出现新的环境污染与环境破坏提供保证的有效措施。上诉人东莞市清溪三阳实业公司建设项目中的防治污染设施没有经环保部门验收合格,就投入生产。被上诉人认定上诉人违反了“三同时”制度并无不妥。上诉人认为自己的行为没有造成危害,事后又采取措施进行补救,故不应处罚。因法律没有规定此为免责条件,因而不能推翻被上诉人的事实认定。《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定:“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求,投入生产或者使用的,由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处罚款。”被上诉人据之作出东环罚字?2000?073号行政处罚决定:“停止养猪,停止引进新猪苗;两个月内将现有存栏猪处理完毕;并处罚款5万元”是合法的。上诉人认为自己的违法行为轻微,处罚过重了。经审查本案的事实和法律适用,未发现显失公正,故上诉人此项要求不能支持。