非营利组织法律法规精选(九篇)

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第1篇：非营利组织法律法规范文

关键词：非营利组织 财务管理 问题 对策

非营利组织是不以营利为目的，资源提供者向组织投入资源不取得经济回报且不享有组织所有权，其剩余资财不存在明确所有权，承担一定受托经营责任的组织。它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件，其与企业的最主要差异是：非营利组织受到法律或道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。但是非营利组织必须进行财务管理，以便更好地为组织目标服务。

一、非营利组织财务管理的主要内容

非营利组织财务管理是有关组织基金的筹集、投放和分配的管理工作。

非营利组织以获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命为财务目标，其财务管理的主要内容是收入、支出与筹资的管理。

1、收入管理.非营利组织收入与企业不同，它的收入来源广泛，一般分为非自创收入与自创收入。自创收入是非营利组织通过提品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益。非自创收入主要是政府拨款和社会捐赠。扩大自创收入并加强其管理，应当是我国非营利组织发展的方向。

2、支出管理.非营利组织的支出按用途分为项目及活动支出与行政支出。项目及活动支出是非营利组织为了实现其社会使命而发生的支出。行政支出是非营利组织为了自身的生存与发展而发生的支出。非营利组织的支出注重的是社会效益。

3、筹资管理.严格来说，应属于收入管理的一部分，但是，缺乏资金是当前我国非营利组织面临的一大难题，已成为我国非营利组织发展的瓶颈。提高筹资能力，摆脱资金短缺的困境，是目前我国非营利组织发展的重中之重，筹资管理应成为非营利组织财务管理的一个重点。

二、我国非营利组织财务管理的主要问题

1、法律制度体系不健全

目前，我国在具体的民间非营利组织管理工作中，所依据的法律、制度不够完善，还没有一套完整的民间非营利组织管理法律法规，而是散见于其他法律法规条文中，并且很多法律、制度存在着严重的滞后性。

2.财务管理制度不规范，财会基础工作薄弱

第一、财会基础工作薄弱。主要表现为，做账意识淡薄，不使用专用票据，随意性极强，财会工作不遵循《民间非营利组织会计制度》，违法违纪现象时有发生等。

第二、预算制度缺失。很多组织对执行预算制度在财务管理中的重要性认识不足，预算编制随意性较强，不编制或不执行预算现象普遍。

第三、内控制度缺失。由于组织自身的非营利性使得组织很难对自身的运营活动进行评价，进而缺少相应的自律机制与对上述各个制度的反馈、控制与协调功能。

第四、财务信息透明度低。很多组织没有建立信息披露制度，利益相关者无法获知组织的具体情况，降低了他们对非营利组织的信任度，同时，也不利于利益相关者的监督。

3、资金匮乏

非营利组织发展的最大障碍是资金短缺。资金短缺使得非营利组织没有足够的财力实现为公益服务的社会使命，一些非营利组织甚至由于资金太少甚至难以为继。我国非营利组织资金的匮乏又主要表现为：筹资形式单一，过分依赖政府；经济手段匮乏，自创收入偏低；组织公信度差，接受捐赠较少。

4、资金利用效率低

非营利组织，尤其是公立的非营利组织，对资金运用的重视程度普遍较低，认为只要能够保证组织正常业务活动的开展，完成组织的社会使命，不须讲究资金的有效利用，不追求效率、不追求资源的有效使用，造成宝贵资源的大量浪费。

5、外部监督不力。

多部门监管与社会监管并存实际上造成无监管局面。目前政府采用民政部门和业务主管部门双重管理的方式，但是，现行的制度缺乏有效的法律和法规依据，作用仅在于民政部门规范了民间非营利组织的登记行为。由于没有相应的法规，有监督和管理权的业务主管单位的监督管理工作实施起来困难很大。社会公众对非营利组织缺乏监督意识，且财务透明度低，监督无从下手。

三、非营利组织财务管理的对策建议

1、建立健全相关法律法规

国家应尽快制定“民间非营利组织法”等法律法规，使民间非营利组织从设立、运作到注销的所有活动和整个过程有法可依，促进行业自律，实现诚信服务。

2、完善财务管理制度，夯实财会基础工作

第一、夯实财会基础工作。加强收支管理和成本管理，指定专门的财会人员，明确责任，严格遵循《民间非营利组织会计制度》。

第二、加强预算管理制度建设。非营利组织要根据其工作目标，改进预算管理工作，加强预算编制的科学性、预算执行的严肃性，准确核定所需拨款的额度，制定科学合理的预算方案。严格按预算办事，对预算资金的使用效果进行追踪、监督和评价。

第三、建立内部控制制度。非营利组织要确立组织及其内部人员的行为规范。有效的制度不仅可以约束被监督者的行为方式，还可以限制监督者滥用监督权。

第四、提高财务透明度。非营利组织要不断提高其披露信息的数量和质量，建立起有效的责任机制，定期向社会公布相关信息，让利益相关者了解其资金的使用过程，防止财务的暗箱操作和财务腐败，并且建立起社会公信力。

3、拓宽收入渠道

解决非营利组织的资金问题主要做好三方面：一是地方政府要完善对非营利组织的管理，为其提供一个良好的发展空间；二是，非营利组织本身要拓展筹资渠道，合理分析当下自身和环境因素，创新筹资方式，合理确定筹资规模，努力规避和控制财务风险，尽可能多地争取捐赠收入。三是，扩大自创收入，非营利组织可以利用自己所掌握的知识、技能等专业人才资源，通过发行出版物、举行研讨会议，向政府及各行各业提供专业咨询、为各行业进行人才专业培训等方式获利，也可以通过基金，股票和其他资本形式获利，但前提是符合非营利组织的相关法律法规。

4、提高资金使用效率

非营利组织应牢固树立资本成本和现金流量观念，要追求效率，追求资源的有效使用，不断提高资金的使用效果和效率；要厉行节约、精打细算，使非营利组织的各项支出（费用）发挥最大的效果。

5、加大外部监督力度

民政部门应配合工商、物价、税务、财政、审计部门加强对非营利组织的监管。严格按程序审批非营利组织的设立。严格执行对非营利组织的年检，特别注意检验其非营利性。非营利组织应该定期编制财务报告、定期接受财务审计、公布财务报告与审计结果。

参考文献：

[1]宗鸣.民间非营利组织财务管理初探[J].财会通讯，2010，07.

[2]刘涵月，卢洁珏，潘客序.我国非营利组织财务管理与监督[J].经营管理，2011，05.

第2篇：非营利组织法律法规范文

我国在具体的民间组织管理工作中，主要依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、财政部颁发的《民间非营利组织会计制度》、财政部、国家税务总局颁发的《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体的会费收入不征收营业税的通知》等法律条文，以及各地方政府自行制定的规章和文件，如江西省委组织部、民政厅、人事厅、财政厅等部门颁发的《关于社会团体编制及其有关问题的暂行规定》、《关于我省民间组织票据和发票使用管理有关问题的通知》等法律文件。

二、民间组织财务管理的目标

一个组织的财务管理目标决定于组织本身的目标。众所周知，作为营利组织的企业，其出发点和归宿都是营利，只有获利才有生存的价值。与此相适应，企业财务管理的目标也就与获利紧密相连，尽管具体表述有利润最大化、每股盈余最大化、股东财富最大化等不同观点。民间组织作为非营利组织的财务管理目标同样决定于非营利组织本身的目标，那么非营利组织的目标是什么呢？

非营利组织不以获取利润为目的，他们提供服务是服从于某些公共目的和为公众奉献。也就是说，非营利组织是不以获取利润为目的，为社会公益服务的组织。一个非营利组织在一定范围内为社会公益服务，也就是在完成某一社会使命。非营利组织与营利组织的根本区别在于，非营利组织是为了完成某一具体的社会使命而存在，而不是为了自身的生存而存在。

在当今市场经济社会，非营利组织为完成某一具体的社会使命需要有足够的资金支持，资金的获得和有效使用需要有科学的财务管理。与非营利组织的目标完成某一具体的社会使命相适应，非营利组织财务管理的目标可以描述为：获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命。

三、存在的问题某市现有市本级民间组织644家，通过对其中300家调查取证分析，民间组织在财务管理以及制度建设上存在以下几个方面的问题：

（一）财务制度不健全，没有正规的财务账目。有十几家根本就没有制度，而且有制度的一部分民间组织并没有严格按制度操作，制度形同虚设。

（二）没有配齐财务人员。有的民间组织聘请一、二个兼职财务人员；有的就根本没有配备专业财务人员，而是由组织中的其他非财会人员临时担任；有的组织会计出纳一人兼，严重违反了《会计法》。

（三）财务人员没有专业任职资格，且专业水平较差。绝大部分财务人员均是无证上岗，专业水平和财务管理能力较差。

（四）大部分民间组织只有年度工作计划，没有编制年度财务预算的制度。

（五）财务信息不透明。

（六）贪污现象时有发生。部分民间组织负责人和工作人员通过做假账、开设小金库等常用手段中饱私囊。

（七）“挂羊头卖狗肉”，打着民间组织的旗号进行营利性的商业活动，逃避纳税。

（八）没有达到民间组织财务管理的目标，没有很好地发挥组织的作用。

四、原因分析民间组织财务问题较多，形成这样的现状，原因很多，归纳起来主要有以下几点：

（一）业务主管部门和登记管理机关管理不够严。我国有关民间组织管理的三个行政法规都规定：我国对民间组织实行双重管理体制，双重管理就是指每一个民间组织都要接受两个单位的直接监督管理，其  一是该民间组织所在待业和部门的主管机关或者被授权的组织，即业务主管单位，其二是各级人民政府的民政部门，即登记管理机关。民间组织一经注册成立，业务主管部门和登记管理机关便很少进行监督和检查，平时只是口头要求。

（二）民间组织的特征也直接影响了其财务管理。如业务量少，人员少，政府拨款、活动资金少，非营利性等

（三）民间组织主要负责人认识不高。认为民间组织不同于其他企事业单位，业务量小，非营利性，都是流水账，要不要财务人员无所谓。

（四）行政色彩较浓。大部分民间组织与政府部门是息息相关的，民间组织责、权、利还不十分明确，组织与政府、市场关系含糊，导致内部财务十分混乱。有的领导利用手中的权力，不按规章制度办事，随意开支，使财务制度不能很好地落实。

（五）我国对民间组织管理所依据的法律法规体系还不甚健全。如《条例》未能对相关惩处方法进行细分，导致有关部门查处难，处罚更难。

（六）由于民间组织是个特殊的法人组织体系，政府政策相对倾斜。比如对民办非企业单位税收优惠政策，使不少人钻政策空子，非法牟取暴利。他们披着民办非企业单位的外衣从事营利性活动，这样既可营利，又可逃税。

（七）缺少民间组织评估机制及公众监督机制。对公众而言，除慈善组织外，普遍没有向社会公开组织财务信息的习惯，这种封闭自我的意识带来的直接影响是社会对民间组织的“公信度”不高，既谈不上信任也就难以参与和资助。缺乏评估机制，使得民间组织难以正确的认识自我；缺乏评估机制，也使得民间组织对自己的缺陷不能及时修正。

五、对策和建议

从上述对民间组织财务管理存在问题的原因分析以及民间组织财务管理目标中可以看出，要想很好地发挥民间组织的作用，首先就要从推进民间组织财务制度建设开始。为此，作者建议从以下几个方面着手改进。

（一） 从政策法规角度出发，全面完善民间组织管理体系

1.完善现有的民间组织管理法律、法规体系。在《条例》中，对非法经营的民办非企业单位规定的相应处罚要细化、深化。从当前实际情况出发，对民间组织法律法规建设，重点要深化到对民间组织具体各项行为活动的规范和引导，如接受社会公众捐赠的规范与使用、财务管理、接受社会公众评估等一系列管理事务方面，全方位地使民间组织活动纳入法制轨道。

2.建立健全以章程为核心的财务管理制度，加强财务控制。任何一个民间组织开展活动都会有一定的收支。有收支，就必须要建立相应的财务管理制度，配齐专职财务人员。收入和支出行为是非营利组织财务控制的主要对象，而财务控制的主要手段是预算以及用以规范收支行为的各种法律、法规、行政组成的制度体系。所以还要建立财务收支方面的管理制度、预算管理方面的制度、印章管理制度等，建立健全专职或兼职工作人员行为准则的职业道德规范，使民间组织工作人员言行有章可循，制度得到落实。

3.建立以各项财务指标为核心的外部评估机制。如以资金的使用与运作、财务信息的透明度、活动成果和年支出规模、财务状况等多项财务指标作为外部评估体系，通过制度化的评估促进民间组织责任、效率与社会公信度的提高。政府应参照行业管理的做法制定民间组织等级标准，实行等级评估管理。等级的称谓应通俗易记，等级的标准要尽可能明确细化，避免操作的随意性。要便于公众监督，也便于民间组织的自律。在专业民间组织评估机构暂时空白的情况下，可先由管理机关结合年检实施或由民间组织联合体组织实施。但不管是誰组织实施，都应由民间组织自身根据等级标准先进行自我认定。等级评定的目的在于激励竞争，所以不能一次定终身，应一年一评，做得好可升级，做得不好则降级。评定结果通过新闻媒体或网络向社会公开。

（二）从社会角度出发，国家相关职能部门加强监管力度，充分发挥社会舆论作用。

1、加强民间组织财务审计工作、强化监督管理环节。应由“双重管理”部门联合税务部门、财政部门不定期对民间组织财务开展检查、审计工作。要加强对民间组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督，严格审定民间组织的营利分配。使民间组织的财务达到公开、透明和规范，树立民间组织崭新形象， 并让公众更加了解和接受社会公益服务。

2.公安部门加大对民间组织违法、违规事件的惩罚力度。要对民间组织定期地进行财务大检查，对检查发现的问题，要严惩不贷，决不姑息迁就。业务主管部门和登记管理机关要实行严格的章程审核制度，加强对民间组织的年度检查，不能让每一年度的年检成为一个形式，建立举报制度，发挥新闻舆论监督作用。各有关部门要按照职能分工，各司其职，紧密配合，充分发挥整体打击优势

3.建立民间组织信息披露制度。将年度工作报告及财务状况通过报刊、网站等适当形式向社会公布，还要通过新闻媒体对违法、违规情况进行曝光，充分发挥社会舆论作用。

4.设立举报奖励机制。鼓励民众对违规违法人员的检举揭发，褒正贬邪，抑恶扬善，促使民间组织严格遵守财务管理规章制度。

（三）从民间组织自身角度出发，加强能力建设，发挥内部监督作用。

1.加强民间组织自身能力的建设，明确责、权、利。民间组织也应象营利企业一样划分为许多责任中心，对每一责任中心都明确其职责，并赋予相应的权力，在对其职责履行进行考核评价的基础上，给予其相应的奖励。应定期对民间组织负责人及各级员工的培训。只有民间组织的自身能力得到提高，资金才能被更为有效地使用。

第3篇：非营利组织法律法规范文

关键词：社会组织；政府购买服务；税收优惠；治理对策

一、社会组织的内涵及其重要性

社会组织具有民间性、独立性、公益性、自治性、非营利性等特点，通过社会参与和民间活动来提供政府与市场不能做、不愿做的公共服务，弥补政府市场双失灵所带来弊端。学界上一般把非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)、第三部门、民间组织等统称为社会组织，在此不作严格的区分，一般可以通用。[1]

社会组织的发展很重要，它们协助政府进行社会管理，提供多样化的公共产品与服务，满足人们的不同需求，缓和了社会矛盾，促进社会和谐。为了促进社会组织的发展，政府应该转变观念，制定一系列的扶持政策，积极地培育和发展各类社会组织，充分依靠社会组织的力量来加强和改善经济社会管理。

二、我国的社会组织发展现状分析

目前，由于受到各种外在环境与内在管理的制约，社会组织面临发展的困境，无形中阻碍了其发展，主要表现在以下几个方面：

2.1 社会组织管理体制的弊端

我国的社会组织目前实施的是双重管理机制，即由业务主管单位审查，登记管理机关登记。[2] 但是，随着社会组织的不断发展，双重管理体制暴露出弊端，它的施行很大程度上阻碍了社会组织的发展。一方面，这种多层次、多部门管理体制，导致主管部门职权模糊，部门之间的矛盾和不正当竞争加剧。另一方面，准入门槛过高，过度地强调登记注册中的审批程序。社会组织要想成立的话必须找到业务主管部门，这无疑中提高了社会组织的准入门槛，致使很多潜在的具有“社会合法性”的社会组织无法在民政部门登记注册，游离在合法地位的边缘。[3]经过30年的改革开放后，社会经济发展程度显著提高，人们的民主意识增强，文化水平和管理能力都有很大的提高，在此新阶段，大力地发展社会组织是大势所趋，社会的发展需要增加来自民间的新力量。

2.2 社会组织的运作资金不足

目前我国的大部分社会组织都存在资金不足的窘迫，造成这个资金匮乏的原因有很多，一方面是政府对于社会组织认识不足，重视程度不高，对其的扶持不够。另一方面是公众对社会组织缺少必要的信任与支持，再加上社会组织自身公益性的性质特点，不能像其他营利性的组织一样进行营利性的活动实现自负盈亏。然而，笔者认为，最关键一点是政府扶持力度的欠缺。目前，社会组织的大部分资金都是来源于社会赞助和捐赠，政府对社会组织的资金支援只占很小的一部分，并且就连这一小部分的政府资金支持也具有随意性与临时性，没有稳定和持续的资金投入。政府资金支持少，社会赞助和捐赠等其它类型的资金来源又缺少制度保障，导致组织内部机构资金运作不足，难以开展持续性的服务工作。

2.3 社会组织人才的缺乏

人才资本是首位资本，是社会组织得以发展的最根本的保证，但是，我国的社会组织却呈现出人才高度缺乏的现状。造成社会组织人才缺乏最关键的原因是政府对社会组织从业人员保障措施的缺乏，没有给予其经济保障解决他们的后顾之忧。大部分的社会组织从业人员都没有职业的归属感，缺乏职业发展的路径选择与上升空间，严重地影响了他们工作的积极性，主动性和创造性。亚当・斯密曾在“理性经济人”假设中提到，每一个人都是理性的经济人，都是利己的，在不同的选择面前，总会选择对自己更有利的方案。当社会从业人员在为社会做出贡献谋福利的同时，自己的工资待遇却普遍偏低，生活不稳定，经济来源没有保障，工作身份也没有得到社会的认可与肯定。作为一个理性的经济人，从业人员必然会选择另谋出路，这是人之常情。

三、促进社会组织发展的扶持性政策建议

社会组织是一股来自民间的力量，也是促进社会和谐发展的新兴组织。它的健康发展对公民社会的建设以及构建和谐社会具有重要的作用。但由于组织内部自身发展的局限性以及外部环境的变化性，使得社会组织的发展困难重重。因此，作为协助政府处理公共事务的最有力的左右手，政府必须要给予社会组织更多的政策扶持，给它撒水施肥，从而保证社会组织的茁壮成长。

3.1 完善社会组织的管理体制

目前，社会组织实行的双重管理体制已有局限性，我们需要对其管理体制进行改革。首先，要使社会组织统一直接向登记管理机关登记，除法律有明确规定不能成立以外的所有社会组织都应该赋予其合法地位，不再把管理的重点放在社会组织的成立与否之上，而是要加强社会组织成立运行中的行为监管，确保其为公民提供服务的组织使命的实现。同时，也要引入竞争机制，对做的好的社会组织给予一定的物质或精神上的奖励，而对于极少数“混水摸鱼”的社会组织给予严厉的网络通报批评，情节严重的给予吊销执照的惩罚。

基于我国国情以及社会组织发展的阶段性来看，直接采用国外的管理方法时机还不成熟，但我们可以向这方面努力，先在我国采用分类管理进行过渡，然后再进一步地进行改革。譬如，可以根据社会组织功能差异性，将其分为动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型等不同类别来进行分类管理，分类指导。

3.2 政府购买服务

政府购买服务是一种新型的公共服务提供方式，是指政府将原来由自己为社会提供公共服务的事项，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等特定的程序交给有资质、有能力的社会组织来完成，并根据社会组织提供公共服务数量的多少以及质量的高低来酌情支付费用。[4]通过这样一种“购买”的方式来达到一种双赢效果，既能为政府节约行政成本，提高公共服务的质量，也能为社会组织解决资金困境，促进社会组织的可持续发展。因此，政府应该加大力度尽快建立政府购买服务机制，对社会组织承担的政府职能给予财政补贴和扶持。

政府购买服务所采取的合同形式一般有五种：为特殊群体购买服务的合同、长期服务合同、任务性合同、业绩表现合同、定向购物券。[5]政府可以根据与社会组织买卖双方建立的关系和所要购买的服务的性质，选择合适的合同形式。其中，定向购物券就是指政府将现金以购物券或消费卡的形式交给被服务的个人或群体，个人或群体再用发放的购物券或消费卡来自主地选择社会服务组织，然后社会组织则再凭券或卡让政府进行报销。笔者觉得，在这五种合同形式中，定向购物券或许是政府购买服务的一种新的发展趋势，无形中将竞争机制引入了社会组织，使社会组织更严格地要求自己，提供高质量的社会服务，推进社会组织自身的发展。

3.3政府为社会组织提供税收优惠政策

我国社会组织不仅承担着提供社会服务的公益性职能，而且还比营利性企业承担着相同甚至更重的税收压力，对社会组织的成长是极为不利的。因此政府必须制定合理的纳税政策和税负水平，提供税收优惠政策来保障社会组织的健康发展。一般来说，政府的税收优惠政策主要是指对社会组织本身的税收优惠 [6]

政府对社会组织的税收优惠，包括营业税、房产税、土地使用税、所得税等。对于营业税，需要根据情况而定。例如，一些公益性社会组织提供的公益项目，具有非营利性的特点，是代替政府行使职能，政府可以免收其营业税，而对于社会组织的某些营利性的行为则可以收取一定的税费；对于土地使用税，大部分的公益性的社会组织都反映场地租赁费用是组织经费支出最大一块，对社会组织带来了很大的负担。政府针对其情况可以免收场地费用或是收取少量的税费，同时也为社会组织提供一些廉租机会。在所有以上的税种中，最受社会组织关注的是所得税。社会组织由于其公益性与非营利性的特点，使其不能从事营利性的活动来增加组织收入，其大部分的收入都是来自于社会捐赠、政府资助以及会员会费等。对于很多社会组织来说，这些资金还远远不能维持组织的正常运转。如果此时，政府还要对他们收取所得税的话，那无疑是雪上加霜。因此，政府需要充分地认识到税收优惠政策对社会组织的重要性，通过各种税收减免方式给予其大力的扶持。如在英、美的普通法中，社会组织的慈善组织的收入都无须纳税，全力地支持社会组织的发展。

3.4 加强社工专业人才队伍建设

我国的社会组织人才缺乏，政府应组织制定社会组织专业人才规划，坚持引进专业人才，加强岗位培养，提高社工从业人员的工作待遇和地位，加大社工人才队伍建设。

3.4.1保障社工人员的福利待遇

社会组织的发展离不开人才的积极参与，必须多吸纳优秀人员进入社会组织，改变社会组织是年轻志愿者的试验田或者是老年退休人员发挥余热的场所的局面。社工服务在内地的发展刚起步，地方政府没有深刻地认识到专业社工人才的重要性，致使内地的社工工资相对于其它行业来说还是比较偏低。笔者认为，只有给社工人员提供一个较好的个人成长平台、良好的发展空间以及温馨的工作文化氛围，充分地保障他们的福利，才能从根本上解决社工人员的后顾之忧。

3.4.2 提高社工专业人才的准入门槛

社工需要有从业资格，但目前中国的社会工作还处于起步阶段。社工证照制度还没有建立，只是在上海等地才有了社工资格认证。政府可以提高社工的准入门槛，在社会组织领域进行社会工作者资格认定考试的试点。这个门槛的设定并没有使大部分的优秀社工人才流失，反而有助于提高人才引进的质量，将滥竽充数者拒之门外，提高了社工人员的工作地位，使他们具有职业感和事业归属感，从而推动人才专业化、职业化、年轻化建设。

3.5 完善社会组织的相关法律法规

社会组织具有民间性、自发性、不稳定性，要想积极地推动社会组织成长合法化、市场化、规范化，使之符合社会主义市场经济的要求，必须要有法律作为社会组织成长的保障，必须要有健全的法律法规给予支撑扶持，必须要有法律强制力加以监督管理。目前，我国主要的社会组织管理法律体系仅仅只有三个，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。可见，我国社会组织的法律法规体系既不健全也不完善，长此下去，将会严重阻碍社会组织的可持续发展。

3.5.1 建议国家尽快出台《社会组织法》

在我国社会组织的法律体系中，有宪法的概况规定，专门的行政法规，以及部门的规章制度，但是却缺乏关于社会组织的基本法。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》在施行的过程中开始出现了弊端，使得《社会团体登记管理条例》已经越来越不适应当前形势。例如政府重登记轻管理情况没有得到改善；一些公益组织开展的营利活动得不到制止，社会团体的行为得不到应有的监管和处罚等等。因此，政府必须尽快制定《中华人民共和国社会团体组织法》，以加强对社会团体的监管力度。[7]

3.5.2 建议国家尽快修改《政府采购法》的相关法律法规

我国政府购买服务的法律很单薄，目前与政府购买服务有关的法律只有《政府采购法》，然而这唯一的一部法律还不健全。该法中规定的购买的客体不是社会组织，使得社会组织公共服务的主体资质不具备，也没有将公共服务项目纳入采购的范围内。为了使相关法律能与政府购买服务的工作保持一致性，政府应该修订《政府采购法》。政府必需明确社会组织的主体地位，必须出台相应的实施细则与配套措施，对政府购买程序、购买内容、定价，经费来源，评估机制等方面做出规定。只有这样，我国的政府购买服务机制才能健康地发展。

参考文献：

[1]王天意．促进社会组织发展的改革探索与思考[J]．新东方，2009．6

[2]殷民娥．转变政府职能 发展社会组织[J]．决策论坛，2007．12

[3]李培林、徐崇温、李林．当代西方社会的非营利组织[J]．河北学刊，2006年3月第2卷第2期

[4] 罗观翠、王军芳．政府购买服务的香港经验和内地发展探讨[J]．学习与实践，2008年第5期

[5] 徐月宾．西方福利国家社会服务发展趋势――政府购买服务[J]．民政论坛

[6]王名、董文琪．社会组织财税政策研析[J]．税法研究，2010．5总第300期

第4篇：非营利组织法律法规范文

论文关键词：城市社区　服务业　运行机制　改革

论文摘要：社区服务作为社区建设的基础和龙头以及作为社会保障体系和社会化服务体系中的重要行业，仍存在诸如服务资金不足、服务工作者素质不高以及社区服务法律法规不健全等问题，在国外社区服务的理论和实践指导下并结合我国的实际情况，提出了我国城市社区服务业运行机制改革的设想和重构我国城市社区服务业的运行模式和运行模式下具体路径选择。

近年来，全国大部分城市都在努力提倡构建“和谐社会、和谐社区”，大力推进城市社区建设。社区服务作为社区建设的基础和龙头以及作为社会保障体系和社会化服务体系中的重要行业，加强社区服务的建设对于维护社会稳定，转变政府职能，增强党和政府与人民的沟通，扩大社区居民就业，发展我国新的经济增长点，提高居民的生活水平都具有十分重要的意义。但由于我国城市社区服务业的发展还处于起步阶段，社区服务业在发展中存在的问题还比较突出。如何搞好城市社区服务业，为社区居民提供优质便捷的服务，改善居民的生活水平，推进“和谐社区”的构建成为我们需要关注和解决的一个重要的理论和实践性课题。

一我国社区服务业的发展现状

“社区服务”是指在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的各种需求，依托街道和居委会，发动社区力量开展具有社会福利性质的服务活动。“社区服务业”是社区服务的延伸，包括两个部分：一是社区服务事业，是指在政府的倡导下，依托街道和居委会，为满足社区居民尤其是低收入家庭的需要，培养良好的人际关系，使人们安居乐业，维护社会稳定为目标的城市基层工作。二是社区服务产业，随着人们水如水平的提高和市场经济、消费观念的发展，计划经济体制下形成的由政府和街居行政组织包揽的部分社区服务工作，可以通过市场化运作方式来完成，从而形成一种以满足社区生活需求为对象的新兴行业，如“保洁公司”“保安公司”、“物业公司”、“家政服务公司”等。自20世纪8O年代后期民政部首次提出在城市开展社区服务以后，随着经济社会发展和改革的不断深化，特别是构建和谐社区重大任务的提出，各地对社区服务业的重视程度显著提高，社区服务的形式日趋多样，内容日渐丰富，取得了很大的成绩，主要表现在以下几个方面：

1．社区服务设施有了较快的发展

社区服务设施是发展社区服务业的物质保证，为此我国各级政府加大资金投入，快速建设社区服务设施。截至2005年底，已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19．5万个，便民利民生活服务网点66．5万个，初步建立起以“一站式”服务为核心的街道社区服务中心；以提供综合和覆盖广泛为特点的社区服务站(所)；以街道和社区服务设施为依托的便民利民服务网络。据民政部门初步统计，全国至少80％多的居民委员会建立了社区警务室，6o％多的居民委员会建立了社区图书室，85％的社区设立了社区卫生服务点(站。2004年，上海市成立社区文化服务中心，指导全市社区文化设施的建设和管理，并提供大量的文娱活动，借此丰富居民的日常生活。

2．社区服务范围有了新的拓展

社区服务的对象由单纯地为民政救抚对象扩展到了全体社区居民，服务范围也从特定的政策帮助转向了社区居民需求，从单纯的生活服务拓展到精神文化服务。目前，社区服务内容包括养老、助残、优抚、青少年教育、医疗康复、居民生活、家政、信息及治安防范等多层次、多方位的系列化服务．

3．社区服务向专业化发展

社区服务专业化主要表现在两个层面：一是社区服务队伍有了一定的专业化。许多城市对选举或应聘上来的社区工作者进行了业务培训，如北京、南京、重庆、青岛等地。有的地方像江苏省还组织全省制定统一的社会工作者水平等级考试，通过考试的人员才可以作为社区聘用工作者的候选人，这有助于提高其专业素质和工作能力。二是出现了专业化的社区服务。一些家政服务业将钟点工、保姆介绍、租赁业务等多种服务扩展开来，把具有这方面专长的人员纳入服务队伍网络，根据需要统筹安排，随时调遣，使社区服务更具有专业化的特点。

4．社区服务方式多样化

社区服务突破传统的无偿、低偿服务的框架，创造出了无偿、低偿、有偿服务相结合的社区服务形式。根据社区成员生活需求和市场服务需求确立服务项目，对不同的服务对象、服务内容采取不同的服务形式，对民政救抚的对象实行福利，只服务不收费；对老年人、残疾人等需要社会帮助的群体实行低偿服务，只收取成本费；对有经济支付能力的居民和单位则实行有偿服务。

5．社区服务向网络化发展

社区服务利用网络来实现社区服务资源的共享，提高社区服务产业规模化水平。上海、天津等地通过设立覆盖全社区或全城市的服务求助系统，把各经营网点连接起来，在交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实行网络化经营，促使社区服务业从分散型、个体化向集团化、群体化方向发展。例如，一些与社区居民日常生活相关的水、电、气等的服务也开始实行网络化收费和管理。

二当前我国城市社区服务业存在的问题

虽然，我国的城市社区服务业取得了很大的发展，但是随着经济体制的改革和市场化进程的加快，“单位办社会”逐步瓦解，同时人民生活水平的提高和老龄社会的到来，家庭结构的小型化和城市人口的不断膨胀，社区服务业在发展中存在的问题也日渐凸现出来，主要表现在以下几个方面：

1．社区服务资金短缺

多年来，资金缺乏一直是困扰社区服务发展的棘手问题。首先，政府的投入不够，社区服务是一项带有社会福利性的事业，政府是社会福利的谋求和代表者，发达国家都是以政府经费的投入为主。但是我国政府对社区的投入非常有限。以湘潭市雨湖区平政街道新景社区为例，上级政府每年对该社区拨款的财政总额是3万元左右，这其中包括社区工作人员的工资、奖金福利等各种费用，真正用于社区服务的不足1万元，而社区每年的费远大于政府的拨款。

该社区负责人侯锡华书记表示，由于没有足够的资金，居委会不得不向居委会的成员下任务来进行创收，因此居委会80％的时间放在应付上级的检查和业务方面，而真正放在为居民服务的时间不足20％，严重影响了社区服务的质量和效率。社区的环境卫生所需要的费用大部分是靠居民集资来维持的，这也在某种程度加深了社区居民和居委会之间的矛盾，影响了服务工作的开展；其次，民间资金注入有限。由于我国社区非营利组织力量薄弱，还没有形成一定的规模，资金缺乏，用非营利组织所得的收入来反哺社区服务的情况相当少。同时受计划经济体制和行政体制的影响，社会团体和其他民间组织投资社区服务的意识性和积极性也较差，这必然影响到社区服务业的开展；最后个人的投入有限。由于社区服务很长一段时间是在政府的主导下完成的，个人对社区服务意识比较淡薄，捐助主动性不强。因此资金短缺是制约我国社区服务业发展的关键因素。

2．社区服务投资主体的一元化难以满足居民多元化的需求

随着经济的发展和人们生活水平的提高，居民对物质生活和精神生活有了更高的追求，社区服务的接受者不再完全是弱势群体，一些高消费、高收入的群体希望社区能够提供一些与之相适应的精神生活服务。但是我国现行社区服务体系是在政府的主导下形成的，政府作为社区服务业的主要提供者，财力和物力毕竟非常有限，难以满足居民的多元化需求，服务的数量和质量也有待增加和提高。社区服务业长期在政府的推动下，总是在低水平上运行，难以满足全体社区成员多元化、个性化以及现代化的需求。

3．社区服务人员的专业素质不高，社区服务水平有限

虽然近年来我国社区服务工作者的素质有了一定程度的提高，但是随着社区服务业的不断深入，社区服务人员整体素质与社区服务业发展的要求越来越不适应，难以以满足居民日常生活的多种需要。国外发达国家的社区服务要求从业人员具有相当高的专业知识和技能，如英国，从事社区照料的管理人员、关键工作人员和照顾人员均受过水平不等的专业训练。然而，我国社区服务工作人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗待业人员等组成，他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练，素质不高，知识结构不合理，不能很好地根据居民的实际需求设置服务项目和应采用的服务方式，一些服务设施处于闲置半闲置状态，服务质量也不尽人意。虽然我国也有一定数量的专业社会工作者，但社区工作专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，全国119万社区服务队伍中专业技术人员和专业管理人员分别仅占10％和6％。

4．志愿者队伍薄弱。无法推动社区服务的自觉发展

志愿服务既是公共服务的重要资源，又是培养社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。由于志愿服务的范围很广，不仅可以丰富我国社区服务的内容，提高服务的质量和效率，还可以减轻政府的负担，但是我国的志愿者服务队伍与日本以及一些发达国家相比还存在很大的差距。资料显示，日本约50％的国民参加过社区志愿服务活动；美国每年有9000千万人参加社区服务工作；人口仅3000万的加拿大，也拥有1300万志愿者，而到2002年我国志愿者服务组织为9万个，志愿者人数为540万。造成我国志愿者队伍相对薄弱的原因主要有：一是由于我国的社区服务业长期是在政府的主导下完成的，公众只是简单的接受服务，对政府的依赖性很强，自觉参与社区服务的意识不高；--是社区志愿服务的活动及其组织机制、运行机制的行政化色彩太浓，过多的政治动员降低了服务的自愿性；三是相关的政策不完善，志愿者缺乏规范化、制度化的参与机制和长效激励机制，致使志愿者服务活动无法持久的开展。

5，我国非营利组织力量薄弱难以形成多元化的社区服务投资主体

社区服务业在发展初期由政府起主导作用是必不可少的，但是国外的经验表明，开展大量、具体的社区服务的内容和项目，应由民问团体或组织来实施。因为作为第三部门的社会团体对完善和发展社区服务有积极的意义，一方面，社会团体及其活动可以提高政府工作的效率，充分利用社区内的社会资本，减轻政府投资社区服务的负担，并可以扩大社区居民的就业渠道。另一方面，非营利组织致力于提供的各种社区服务，如就业培训、抚养贫困儿童、成人教育等可以更好地满足社区居民多层次需求，提高社区服务的质量，增强社区的凝聚力，加强社区居民的归属感。但是在我国却忽视了对社区非营利组织的培养。据资料显示，中国每万人拥有的社团数量为1．45家，这个数字远远低于发达国家甚至其他发展中国家。法国的每万人非营利组织数是l1O．a5，日本是97．19，美国是51．79，印度为lO．2l，巴谣是l2．66。这就使得社区基本不具备一个相对独立的实体进行经济活动的能力，自我发展相对缓慢，不能有效地开展社区活动。我国社区非营利组织力量薄弱的原因主要有：一是我国政府对非营利组织的不重视，在政策上尤其在税收政策上没有给予相应的扶持和帮助，在立法上没有明确界定非营利组织的地位。二是我国许多非营利组织的产生不是社会选择，而是政府选择的结果，多少还存在着对政府的依赖，致使非营利组织自身的服务意识不强。三是我国社区非营利组织的从业人员的社会地位相对不高也制约了我国非营利组织的发展。

6．社区服务业的相关法律法规不健全

在由计划经济向市场经济转型的过程中，社区服务业相关法律法规不完善的现象日益突出。主要表现在以下几个方面：(1)社区服务业法律法规的空缺。例如我国非营利组织有了一定的发展，但至今还没有一部完整的《非营利组织法》；我国也没有相应的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同时还要担心被税务部门盯住，以免查税和征税；另外政府部门也没有出台企业向志愿服务组织捐助的税收优惠法规。

(2)现有的法律法规不够细化、缺乏操作性。1993年民政部与中央13个部委局出台的《关于加快发展社区服务业的意见》要求有关部门对社区服务中的经营提供营业执照、税收减免和用房优惠等政策支持，但在具体落实时遇到了很大的困难。主要是因为对便民利民服务项目没有作出明确界定，不少便民服务挂社区服务的名就享受优惠不挂就没有优惠。另外对有偿服务或经营养无偿服务的标准和比例也没有明确的法律规定，这就使得社区服务中大量开展的便民利民服务与有关职能部门的登记、审批、缴税、许可等管理规定发生冲突，使优惠政策落实不下去。

(3)法律没有明确规定物业管理公司、居委会、业主委员会之间责、权、利的关系，使得三者权责不明，发生问题时存在相互推逶的现象。例如政府没有明确规定每个物业小区都要成立业主委员会，一些小区业主与物业管理公司在收费、服务等问题发生纠纷闹上法庭时，法院难以解决2005年6月北京市石景山区某小区的物业管理公司将小区内要求缓交物业费的业主告上法庭，法院至今还没有作出判决。由于没有明确业主委员会的法律地位，业主委员会也无法参与制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施、设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度，并无法对物业管理公司的职责和权限进行有效监督，进而影响到物业管理公司为社区提供服务的质量和效率。

三改革我国城市社区服务业运行机制的

设想基于社区服务业存在的问题，要进一步发展我国社区服务业，就必须完善我国城市社区服务业的运行模式，改变过去由政府统一包办的模式，走政府、企业、个人三者相结合的道路，走社区服务社会化和产业化的道路。

(一)重构我国城市社区服务业运行模式的设想由于社区服务产业包含社区服务事业和社区服务产业两部分，它们都以社区生活为服务对象，但两者在性质和运行模式上具有本质差别，前者是社会行政事业，其运行注重社会效益，后者是新兴的社会经济产业，其运行遵循市场经济规则，追求最大的经济效益。所以构想我国社区服务业运作模式可以从两个层次去考虑。

1．政府主导，社会参与的运行模式

社区服务事业主要以低收入家庭和社会弱势群体维对象，是一项政策性很强的工作。对于社区服务事业，应采取强化政府主导和社会参与的运行模式。由于我国是社会主义国家，政府作为社会资源的拥有者，应加大对社区服务中的“公益性”和“福利性”服务的投资力度，应担负起对困难群体的救扶工作，这样对于保证社区服务事业社会效益方向和整合社会资源，缓解社会矛盾，维护社会安定具有重要的意义。但社区服务业仅仅依靠国家的努力是不够的，社会各界人士应该作为政府职能的补充积极参与到社区服务事业中来，这样有利于改革社区服务资金来源单一的局面，通过社会集资、公众捐款等来拓宽资金来源；社会积极参与服务设施的建设还有利于形成多元化的社区服务内容，也可以在某种程度上减少因政府管理不善而带来的资源损耗，减轻政府办社区的负担；最为重要的是社会积极参与有利于建立一支由专职人员、兼职人员和志愿者为基础的庞大服务队伍，提高服务的质量和效率，提升居民互帮互助服务意识，促进和谐社区发展。

2．社区服务引入市场机制，走产业化的运行模式

这是就社区服务产业而言的，社区服务产业化，是指社区服务从行政性经营到市场化经营，从事业化管理到企业化管理，从非经济实体到经济实体，从财政维持到自负盈亏的过程。它以市场为导向，以居民组织体系为载体，经过商品化、规模化、专业化发展，形成一个全新的产业，成为国民经济中新的经济增长点，是社区服务业寻求可持续发展的必然选择。

社区服务产业化，首先能够提供大量的就业机会，从而在一定程度上缓解我国的就业压力；其次可以提高社区服务的质量和效率，作为产业化的社区服务不只具有无偿的性质，它在为居民提供服务的同时还要考虑是否营利。社区居民与提供服务的机构不再是一种简单的提供与被提供关系而是一种双向选择，这在很大程度上促使从事社区服务的企业提高服务质量和效率，以吸引更多的顾客，获得更多的利润；此外政府将这些企业上缴的税收用于公益性、福利，还可以增加社区服务的资金。

(二)我国社区服务业运行模式实施的路径选择

1．多渠道筹集资金

首先，政府应加大对社区服务资金的投入。政府是社会资源的最大所有者，是社会福利的最大投资者，因此政府一定要在“社区服务社会办”的前提下加大财政投入。根据社区的发展状况区别对待，对一些经济发达的社区少拨款或不拨款，对一些经济落后的社区加大拨款力度。其次，动员社会捐助。比如利用一些节假日如“六-)L童节”等发动和鼓励社会人士向社区的特殊儿童捐款、捐物；通过发行社会福利彩票等来筹集福利基金，专项用于社区福利事业。

在英国和德国，社会募捐是社区资金的一个重要来源渠道，宗教组织和慈善机构也会给予资助。第三，通过引入市场机制来吸收社会资金。以加拿大为例，加拿大通过引入市场机制，吸引社会组织和个人参与社区服务建设，使社区与社区企业的关系向合作伙伴方向发展。社区请企业作为出资合伙人，当社区盈利时，按比例分配收益。社区服务的设施和项目也采取企业式经营，一方面有利于服务质量的提高，另一方面也有利于社区服务资金的筹集。

2．转变政府职能。建立多元化的社区服务投资主体

随着经济体制改革的深化和市场经济体制的完善，单纯依靠政府的资金支持是远远不能满足社区发展需要的，社区服务继续走计划经济时期政府包办福利的老路是行不通的，必然要从单纯的“行政化”向“行政化”、“社会化”和“市场化”相结合的状态转变。这就要求各级政府按照“小政府，大社会”的要求转变职能，将一些社区服务的经营权交给社会团体和个人来经营，政府从具体的事务中解脱出来，在宏观层面上对社区企业进行调控和监督。

特别是政府的基层组织要改变传统的科层制管理模式，建立适应社区横向联系为主的服务网络，理顺地方政府与社区内各种社会组织成员的相互关系，让社区居民和社区自治组织充分参与社区服务和管理，从而在更大范围内构建规模不同、形态各异、功能明确的社区自治组织参与的新模式。政府通过遵循市场经济规律，根据市场法则合理配置社区资源，将服务项目推向社会，推向市场，积极吸引社会团体和个人参与社区服务的提供，从而建立多元化的社区服务投资主体，提供多元化的社区服务。

3。提高社区服务工作者的专业素质

社区服务工作并不是权宜之计和短期行为，是一项长期的社会服务工作，这就需要提高社区服务工作者的专业素质。社区服务不是单一的体力劳动，它需要有一定的服务技能，讲求技巧和文化素质，讲求服务质量和服务艺术(如维修、家教等)。首先要通过公开招聘、竞争上岗等形式，吸纳不同层次的社会劳动力进入社区服务行业，特别是要鼓励、引导大中专毕业生和有一技之长的专业人才充实社区服务队伍，提高社区服务的专业化水平。其次要进一步强化员工素质培训、专业培训和思想道德教育，提高他们的专业技能、服务质量和整体素质，推动社区服务业不断向前发展。另外政府通过制定社区服务专业化队伍、组织培育和管理的政策法规，将社区服务工作纳入正规的职业范畴，并建立相应的职业资格认定、专业技术职务和职称评定等制度和鼓励有条件的大专院校和培训机构开设社会工作专业、社区服务课程，培养专业人才。

4。发展和壮大非营利组织和志愿者队伍

国外的经验表明，发展和壮大社区非营利性组织将可改变现行社区服务的某些被动状态，提高社区服务的质量。因此我国政府要大力扶持非政府组织的发展，首先制定有关税收政策，对大量非营利组织的公益性社区活动，分别给以免税、减税、先征后返、税收抵扣等政策性扶持，加强对社区活动过程和结果的监控管理；其次应配合制定以政府指导价格、协议价格为主的价格政策，保证社区服务能在低成本基础上快速发展；第三，加强对非营利组织的监督管理。

5．加强相关社区服务立法，依法管理

社区服务业作为一种新兴的行业，我国的政府应该在法律法规上为它们创造一个良好的环境。一是完善社区服务立法，使社区服务发展有法可依，同时要加强执法力度，细化各项法则。只有细化现行相关社区服务法律法规，才能保障社区服务主体健康有序运行。比如对便民利民服务的项目作出明确界定，明确那些项目可以享受优惠政策；对提供社区服务的企业在税收方面给予优惠等，同时明确物业管理公司、业主委员会、居委会三者责、权、利的关系。加强法制宣传，提高居民法制意识和依法保护自身权益的能力，推进社会监督。

6．提升社区居民的社区意识

第5篇：非营利组织法律法规范文

摘 要：十八届三中全会指出，我国改革已进入攻坚区和深水区，而“三农”问题成为影响我国经济发展的主要阻碍之一。其中农村公共物品是否有效供给不仅影响新农村建设中“三农”问题的解决，而且影响我国现代化进程中经济建设。本文主要基于公共选择理论的角度，阐述我国农村公共物品供给欠缺的原因以及问题，进而探求农村公共物品有效供给的合理途径。

关键词 ：供给短缺 公共选择理论 农村公共物品

一、农村公共物品和公共选择理论概述

（一）农村公共物品的内涵、特征

美国经济学家萨缪尔森最早提出了“公共物品”这个概念，他指出每个人对这种物品的消费不会减少其他人对该物品的消费，这种物品即为公共物品。在公共物品概念的基础上，本文把农村公共物品的内涵定义为：在农村区域范围内，一般由政府部门提供的用来满足农民、农业、农村生产生活和服务的公共物品。

公共物品主要有三大特征：非排他性、非竞争性和效用的不可分割性。我国的农村公共物品除了具有公共物品固有的三个特征外，结合我国农村经济发展的自身特点，我国农村公共物品还有以下特征：第一，辖区的外溢效应；第二，城乡供给水平差异化；第三，需求层次不同；第四，政府管制束缚。

（二）公共选择理论与公共物品的有效供给

所谓公共选择理论是以理性人为假设，并采用新古典经济学的方法、工具来分析政治行为主体在政治市场的活动。公共选择理论也可以这么认为，经济学在政治学中的应用分析。公共选择理论的核心论题是研究政府失败以及对政府失败的矫正措施。

公共选择理论认为，政府部门以及政府工作人员也是理性的经济人，他们同市场主体一样追求个人利益，所以他们的行为活动也会影响公共物品的有效供给。公共选择理论指出利益集团常常通过不正当的活动垄断某一行业，这对我国相关部门实施公共定价起到了启示作用，从而削弱了利益集团对公共物品的控制力。此外，公共选择理论要求政府考虑到公众的需求，使得中央、地方政府高效供给农村公共物品弥补市场失灵，拉动农村地区经济的发展。

二、我国农村公共物品供给中存在的问题

长期以来，我国农村公共物品主要由中央政府和地方政府供给，供给模式单一。且我国农村公共物品的供给机制是“自上而下”的，导致政府部门未充分考虑农民的需求，最终使得农村公共物品供需失衡。具体来说，我国农村公共物品供给不足主要表现在以下三个方面。

（一）科技教育文化事业投入不足

在农村科技投入方面，政府的扶持倾向不明显，资金供给不足。集中表现为我国科研队伍的不成熟，科研力量不足，从而制约了农业理论研究的开展 。

在农村教育投入方面，政府对农村基础教育的重视不够。虽然现阶段我国已经实施九年义务教育，已经免除学生学费，基本保证了农村学生的学习需求，但偏远西部教育投入仍有待提高。

在农村文化投入方面，农村文化建设投入十分欠缺。我国农村文化的经费投入占全国文化事业费的比重相当小，公共部门文化机构运转效率低下。

（二）公共卫生事业供给机制失衡

在我国，经济发达的地区，乡镇医院的医疗设备重复购置，以致设备浪费严重；而在经济欠发达地区，乡镇医院发展比较滞后，医疗人员匮乏，医疗设备落后。

我国在疾病防预、健康宣传等农村公共医疗服务方面支出严重不足。近年来城市工业转移近郊，导致近郊的农村污染加重；乡镇建设不按规划实施，使得农民生活条件雪上加霜；城乡二元分治的战略使城乡发展严重不平衡，农村环保部门缺乏最起码的整治经费。

（三）社会保障体系不完善

第一，农村社会保障制度不完善。我国尚缺乏农村社会保障法律法规，现行的法律法规在农村社会保障的权利和义务、农村社会保障相关机构的建设等方面均没有明确的说明。失业保险、住房公积金等保障体制短时期在农村无望实施。

第二，农村社会保障覆盖面狭窄，社会保障体系只覆盖少数农民。我国农村地区社会保障水平发展极度不平衡，家庭的收入状况在很大程度上制约着农民的参保行为，贫困人口所在的中西部地区的保障水平很低。

第三，农村社保资金筹集困难。农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺，可是我国基本养老金的筹资模式实行的是“社会统筹与个人账户相结合”。农民的收入来源主要是经营性收入，用不确定的经营性收入作为基数征收社保税是不切实际的。

三、我国农村公共物品供给短缺的原因分析

（一）政府职能越位和缺位

我国近年来公共支出持续攀升，恰恰与官员行为增长理论相关，但这并没有缓和农村公共物品供给不足的现状。一方面，地方政府注重GDP的增长，注重绩效考核而不关注农民需求的农村公共物品；另一方面，地方政府的“面子工程”加剧了农村公共物品的失衡。官员行为的越位不仅导致资源配置的无效率，同时也会影响政府与民众的关系，严重损害政府形象。

在农村公共物品的供给上，也存在政府缺位现象。首先，我国尚缺乏对农村公共物品资金使用的监督体系。财政支农的公共资金大都是预算外资金，由各个相关机构分散管理，缺乏统筹机制，很难公开，因此不能保证政府部门提供农村公共物品的数量和质量。再者，农村的财务管理相当混乱。财务管理人员的素质有待提高，管理制度有待进一步完善。

（二）各级政府权责不匹配

在农村公共物品的提供中，我国地方政府承担了过多的责任，对于卫生、安全、教育、文化等支出过多，例如普及卫生知识、人口普查、基础教育等全国性的公共物品，这些公共服务本应由中央政府承担却由地方政府承担，而事权和财权的不匹配增加了各级地方政府的财政负担。

（三）供给模式单一

我国非政府组织的发展尚且不够完善，且在实践中，相关机构难以组织村民实现农村公共物品的自我供给。所以，造成我国供给渠道的单一，农村公共物品主要由地方政府或中央政府承担。。

政府部门不像私人部门那样具有竞争机制，由于不考虑净收益，将耗费大量的社会资源和财政资金。第一，政府部门提供农村公共物品有着非公开性，其非透明性难以接受公众的抽检，导致其产品和服务的质量参差不齐；第二，政府作为单一的供给主体，不存在与其竞争的部门，它的垄断性导致预算规模的无限扩大。

四、我国农村公共物品供给短缺的对策分析

（一）加强政府公共服务职能

政府的公共服务职能是政府部门的职能之一，加强政府对农村地区的公共服务职能有利于农村公共物品的供给。首先，政府部门要重视基层公共服务的指导和管理工作，把基层事业单位的建设和公共服务建设列入国民经济的发展规划，切实解决基层公共服务中存在的困难和问题，加强和改善政府公共服务工作。其次，政府部门要加大对农村地区的投入，完善农村基础设施建设，整合部门资金，增加乡镇公益服务建设、配备技术和管理设施，改善乡镇和村级服务的条件，落实提高基层公共服务人员的待遇。最后，政府建立健全公共服务制度体系，加强农村公共服务的管理和考核，落实基层公共服务政策。由此一来，政府部门既履行了公共服务的职能，也为建设社会主义新农村提供了强大的发展动力，协调了区域间的发展。

（二）厘清各级政府的权责关系

在我国目前的“市管县”财政体制下，县级、乡镇政府承担了过多的事权，但财权却大多由市级政府掌控，致使乡镇政府难以应对市级政府指派的任务，因而无力顾及农村公共产品或公共服务的公共需求。

乡镇政府是直接与农民群众打交道的基层组织，一般来说，乡镇政府应当直接提供的乡镇公共物品有：乡镇公共安全、乡镇民事纠纷处理、乡镇乡村道路建设等乡镇的农村公共物品，而有些属于利益外溢的农村公共产品本不应该由乡镇政府提供，如农业生产基础设施建设、社会优抚、基础教育、民兵训练等。

我国要厘清各级政府的权责关系，需要合理分配财权和事权，在“省管县”试点的基础上推进改革。省级政府部门应当将不适当的事权上收，或者在事权不上收的条件下，加大中央和省级政府对县级和乡镇政府的财政转移支付的力度，予以财政支持。

（三）规范行政审批制度，建立信息共享机制

深化行政审批制度改革是我国改革的重点，因此规范行政审批程序、简化行政审批的环节、提高行政审批的效率是我国现阶段的主要任务。规范行政审批制度，有如下措施：第一，实行责任追究制度。也称之为首站式办公，谁先接到农民反映的事务谁负责到底，权责明晰。第二，简化行政审批程序。政府部门开设服务热线或进村考察等，方便农民咨询，农民不迈出家门就可得到详尽的回复。第三，实施政务公开。政府的信息在机构间与公众间共享，农民群众可以通过政府网站知晓政府的动态，通过留言等各种形式监督政府行为，大力推进政府部门依法行政。第四，培训办公人员。工作人员需要在掌握自己负责业务的基础上，也对其他部门的工作有所了解，以免发生相互推诿的情况，规范行政审批体系。

（四）完善政府转移支付体系

完善转移支付制度是解决我国农村公共物品短缺的直接途径。我国当前的财政转移支付规模过小，完善我国转移支付的途径可以通过以下四点实施。首先，中央政府的财政分配应该按照公平优先和兼顾效率的原则，财政向农村地方倾斜，保障农村地区有足够的公共产品和服务能力，缩小城乡区域间公共物品的差距。其次，加强对转移支付的监督体系，提高财政资金的使用效率，杜绝政府官员谋取私利挪用公款；同时，制止过度提供没必要的农村公共物品，打击“绩效工程”、“形象工程”的行为。再者，增强专项转移支付的规模，一步步将一次性支付转变为经常性支出，增加固定支出。最后，我国的补助是配套性补助，财政部门应对配套性补助重新设定配套的比例，使之与各级政府的财力相匹配，优化农村公共物品的支出结构。

（五）建立农村公共物品多元化供给模式

1．调动农民参与公共物品供给的积极性

我国农民是我国农村公共物品的最终受益主体，为了农村公共物品的合理有效供给，有必要提高我国农民个人素质，最大程度地调动农民参与提供公共产品供给的积极性、主动性。

如何通过各种有效的途径提高农民素质，鼓励广大农民踊跃表达自身需求的意愿？第一，提高农村居民的知识水平。提高农村地区农民的文化水平，应从农村娃娃抓起，所以政府应加大对农村地区的教育投入，保证农村地区的教育经费和教育资源。第二，提高农民群众的政治理论素质。各地政府需要对农民进行民主政治的指导，进一步塑造新时代的社会主义农民，让农民群众接受现代社会民主的理念，在学习政治理论的过程中掌握更多的政治知识，切实提高农民群众参政的能力。第三，制定相应的农民权益保护法，旨在引导农民群众积极参与有关的决策活动以及对公共事务的监督活动。

2．政府部门与私人部门合作提供农村公共物品

在实践中，政府机构与私人部门合作提供农村公共产品可以采用以下几种方式。第一，政府与私人部门签定供给农村公共物品的合同。此供给方式主要是对于那些可以收费的农村公共产品。具体来说，政府可以通过承包、租赁等多种方式在政府和私人部门之间签订合同，私人部门按照政府的意愿提供农村公共产品。第二，授权经营。此种供给方式主要是对具有规模经济效益的提供农村公共物品的行业。政府部门通过公开招标等形式选择私人部门，授权其在某个特定领域独家经营，而政府所要做的是对这一领域实行政府规制。第三，政府补贴。政府可以通过直接补贴或间接补贴两种方式，来激励私人部门提供农村公共产品，比如对私人部门进行财政拨款、减税或免税、提供较低利息甚至无息的贷款的政策等等。总而言之，通过我国政府部门和私人部门合作提供农村公共物品，能缓解农村公共物品的供求矛盾。

3．引导和鼓励非营利性组织提供农村公共物品

非营利组织，是指独立于政府组织和私人组织的组织，它以提供公共服务为目标，不寻求营利，社会成员自愿参加的组织。非营利性组织在弥补市场失灵和弥补政府失败方面有着重要的地位，一方面满足了农民的需求，另一方面增加了社会福利。

我国政府部门可以通过以下几个方面，引导和鼓励非营利组织在农村公共物品的供给中发挥作用：第一，制定我国《非营利组织法》等相关法律制度，对此，我国可以借鉴美国的经验。在美国，政府为非营利组织提供财政支持并与非营利组织签署合作项目，政府还通过各种优惠政策鼓励公民为非营利组织捐助，支持非营利组织的发展。第二，对该组织的志愿人员，予以补贴，激励组织成员的积极性；为组织成员免费提供管理知识培训，增强组织人员的素质，提高其专业技能；第三，政府分配非营利性组织特定的任务，以使各个非营利性组织分工明确，目标清晰，更好的提供农村公共物品。

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[6]陶醉.关于我国开征社会保障税的思考[J].2014（5）：39-40.

作者简介：

靳明明 （1993年-），女，汉，河南省商丘市，云南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。

李 阳 （1990年-），男，汉，河南省焦作市，云南大学发展研究院硕士研究生，研究方向：人口学。

第6篇：非营利组织法律法规范文

摘要本文主要针对非政府组织在当今中国社会的发展现状进行分析和研究，阐述了非政府组织在当今中国社会发展中存在的问题，并且提出相关建议，希望给予政府以借鉴，促进我国非政府组织健康的发展。

关键词非政府组织中国社会发展现状分析建议

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。20世纪80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。

其称谓国外有的称为“第三部门”（指除政府组织即所谓“第一部门”或“政治部门”以及营利组织即所谓“第二部门”或“经济部门”之外的社会组织）， 在这样的意义上非政府组织往往被认为是与政府组织和营利性经济组织在概念上相对立 的，处于国家机关与企业之间或者政府与市场之间的那些社会组织；其组织形式和活动范围非常宽泛，但又须受到相关法律和规章的制约。

如果一定要给非政府组织作一个界定的话，那么可以认为它是指那些非政府的、非赢利的、自愿组成的致力于公益事业的社会组织。非政府组织是国家权力与社会权力互动的产物。

随着我国社会的进步，非政府组织在也得到突飞猛进的发展，当前，我国拥有大量的非政府组织，在协助下岗人员、职业培训、提高环保意识、保护消费者权益、维护儿童妇女权益、捐资助学、扶贫助残等方面发挥了巨大作用。但是由于我国很多非政府组织处于刚起步的阶段，还不能充分适应我国市场经济体制的需要，同国外很多非政府组织相比，不仅数量较少，而且缺乏活力、动力不足，不能表现出令人鼓舞和勃勃生机的发展前景。因此，本文针对当前非政府组织在中国社会发展中出现的问题进行分析，并且提出相关建议。

一、非政府组织在当今中国社会发展中出现的问题

（一）相关法律不健全

随着我国改革开放政策的逐步深入，各种类型的非政府组织得到迅速发展，但是到目前为止，我国都没有出台一部较为完整的法律法规对其权益、结构、作用、地位以及性质进行准确定位。现有的一些条例也只是侧重对非政府组织的登记，没有涉及其财务制度、活动规则、组织结构以及地位作用，对非政府组织发挥自身作用造成一定的阻碍。

（二）缺乏自主性、自愿性以及自治性

当前，非政府组织与政府之间的关系没有理顺，在社会管理中所扮演的角色并没有充分明确，对非政府组织转变职能造成影响。从我国当前现状来看，非政府组织的弱势同政府的强势形成鲜明的对比。当前，我国一些非政府组织都是政府组织建立的具有半官方形式的非政府组织，对政府依赖比较严重，在这种依赖的关系下，非政府组织的操作性以及内部事务很容易受到政府的干预和影响，使其容易演变成一种政府组织，失去自治性、独立性、民间性以及活力性，在社会管理中失去优势。

（三）公益事业发展存在一定不足

第一，当前我国非政府组织规模较小、数量较小，特别是公益组织的数量更少，而且类型单一，主要还是以半官办和官办形式存在。第二，在当前社团管理条文中，对非盈利组织和公益组织没有进行区分，造成其税收政策不能享受免税待遇。第三，公益组织募款机制单一，募款的用途不明确，除了个别公益团体在年末进行公开之外，大部分组织或机构都不予公开，也没有相关的政策和制度进行约束和规范，影响了非政府组织的公益性和公信度。同时，我国非政府组织的资金来源比较单一，基础比较薄弱，其经费来源主要通过：服务收入、会费收入、民间捐赠、政府补助以及其他收入。

（四）政府同非政府组织之间没有形成合作互动的关系

当前，我国政府对非政府组织的作用、地位以及性质缺乏足够的支持和认识，没有合作意识，不愿意将手中的职能交给非政府组织。同时，非政府组织同政府缺乏业务来往，而且非政府组织的观点也要求不能与政府政策背道而驰，否则会招致政府的制约和不满，甚至民营机构的学者不能成为社会公众人物。 因此，在当前中国社会环境下，非政府组织与政府之间缺乏良性的合作以及互动关系。

二、针对非政府组织在当今中国社会中发展的合理化建议

（一）制定以及完善相关法规法律

针对当前非政府组织法规法律不健全的现状，建议中央以及各个省市根据实际情况制定和完善非政府组织的相关法规法律。要适当放宽其登记的门槛，简化登记流程，让一些非政府组织顺利登记，便于对非政府组织加强管理，明确发展方向。对一些已经注册的非政府组织要强化管理，对其会计制度和年报制度进行严格审核，要求公益机构公开每年的运作情况和财务情况，提高其公益性和公信度。

（二）强化非政府组织的民间性

要充分发挥行业协会的服务、中介、代表以及自律等功能，认识到非政府组织不是官办机构，是具有法人代表的民间组织。第一，要充分明确行业协会和政府的具体职责，政府要借助相关的政策、法规以及法律进行宏观调控，对行业协会进行管理，为其发展创造良好的环境，承担管理的职能，为其提供服务等；第二，要强化非政府组织自愿性、自主性、独立性以及民间性，非政府组织的负责人不能由政府安排和委任，要由会员民主选举产生，要完善其选举机制；第三，政府要适当的放权，例如企业质量监督、产品技术、职称评定以及审核工作下放给相关的行业协会；第四，政府要根据相关法规法律对非政府组织的运作方式和活动范围进行监督和规范，使其健康发展；第五，要充分发挥商会的功能，商会要突破传统观念，其功能要覆盖经济领域的各个方面，更好的发挥其协调以及沟通功能。

（三）政府支持公益事业

非政府公益组织吸引国外的成功经验，结合中国社会的实际情况，走出具有中国特色的新道路。慈善事业的主体是公益组织，政府不能袖手旁观，要给予最大的支持，第一，要借鉴国外的运作方式，将福利彩票作为公益支出的重要收入；第二，要重新制定非政府公益组织的相关税收政策，对于公益组织，在税收方面要推行优惠政策，鼓励其开展社会募捐活动，扩大资金来源；第三，志愿者队伍要日常化和制度化，成立招募志愿者的组织，鼓励志愿者参与各种公益活动；第四，向国外多样化、专业化的劝募机制学习，推行多样化的劝募机制，进而提高募捐的动员力和效率；第五，要根据国外成功经验，发展公益基金会，例如社区基金会、公司基金会、私人基金会以及公募基金会等，拓展公益资金来源，同时还要针对不同类型的基金会，推行相关税收政策，使基金会得到有序而良性的发展。

（四）为非政府组织培养人才，加强监管力度

各级政府要对非政府组织有一个全面而正确的认识，与其加大合作力度，在人才培训以及资金方面给予帮助。当前，非政府组织的人才缺乏是影响其稳定以及长期发展的重要问题。政府要利用相关法规法律对志愿者进行鼓励，提高志愿者团队的综合素质，为非政府组织输送更好、更多的人才。同时，政府还可以同高校进行合作，利用培训班的模式，对志愿者进行培训，提高志愿者的专业水平、工作能力、法律意识以及理论水平，让信息和知识成为其发展的原动力，促进非政府组织稳定以及长期的发展。

同时，政府还要加强对非政府组织的监管力度，并且将其作为重要监管对象，对一些危害社会的非政府组织要严厉打击取缔，正确引导社会捐赠和政府拨款。强化对非政府组织的监管一定要依法办事，依法实施，确保各种类型的非政府组织健康良好的发展。

第7篇：非营利组织法律法规范文

关键词：创新；社会组织；管理

中图分类号： G415 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0218-02

一、我国社会组织的发展概况

2007 年党的十七大报告第一次使用“社会组织”一词，同时提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。可以说，十七大为社会组织的发展提供了政治保证，并将社会组织的发展提到了战略高度，其间蕴涵着党的执政理念和国家建设理念的变革，意味着以社会组织为重要载体的公民社会在中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用得到了认可和重视。从此，社会组织的建设不再是自话自说，而是关乎我国社会建设大局的战略要件。在2008 年汶川抗震救灾和2009 年玉树抗震救灾中，社会组织在全面参与中进一步壮大了自己。经过多年的发展，目前社会组织无论在总数上、功能上，还是在格局方面都已经具备了一定的规模。

首先，从总量上，中国社会组织在近20 年来经过了一个逐渐增加的过程。截至2011年底，我国社会组织46.2万个，比2010年增长了3.6%。其中，社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个，吸纳社会各类人员就业599.3万人。社会组织中在民政系统完成登记注册的只占48%。①

其次，在功能上，中国社会组织已经遍布全国城乡，涉及社会生活方方面面，主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。社会团体中，行业性社团数量最多，这与我国政府近年来重视培育发展社会行业中介组织的努力是分不开的。在民办非企业单位中，和世界上多数国家一样，是以教育、卫生类为主的发展模式。

再次，在格局上，我国社会组织，尤其是社会团体是按照行政层级设置的，既有全国性，又有省地县级的，还有基层社区服务组织和农村专业技术协会，他们在法律上各自独立，不存在相互的隶属关系。现实中，层级越高的民间组织总量越少，越接近于基层的民间组织数量越多。这就使得中国民间组织在外部结构上呈现出一个明显的金字塔式结构。经过一段时间的发展，中国社会组织的职能框架已经基本呈现出来。其中，从事与社区建设相关的体育健身、娱乐、养老院、社会服务、物业管理、社区发展等事务的社会组织占的比重在不断增加。

二、我国社会组织发展面临的具体问题

社会组织的合法化困境和主体地位的不明确造成了社会组织竞争的弱势。由于法律规制跟不上发展步伐，社会组织一方面在登记管理、财政税收制度、劳动人事制度方面受到限制而导致资源获取、人才储备、技术水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、监测评估、激励和惩罚等方面措施不力又使得社会组织出现公众不认可、自我毁誉等方面的公信力缺失。在现实中，社会组织发展普遍面临场所和设施短缺、财务困难、服务定位不清、决策管理以及服务技术落后、专业人才缺乏等具体问题。

（一）政府对社会组织的两难选择

在我国，虽然社会组织形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均来自于政府权力部门的推动。政府既是改革的推动者，又是需要进行改革的对象，政府的这种双重性使它对社会组织的发展经常面临一种“两难选择”的状况； 与此相对，社会组织自身存在不尽人意的地方，反过来又加剧了政府对社会组织两难程度。因此，政府在加强对社会组织的管理和扶持社会组织的发展两者之间，经常出现摇摆不定的政策取向，特别表现在对自下而上发展起来的社会组织，往往限制有余而支持不足，从而导致对社会组织的培育力度不够，推动力也存在明显不足。

（二）社会组织的“准政府模式 ”

1.政府与社会组织合二为一。以中介组织为例，据相关部门对126家技术中介组织进行调查的结果显示，国有中介组织占2/3。这些国有中介组织许多与政府部门合署办公，两块牌子一套人马，业务发展依靠的是政府部门权威，实行行业垄断，隐蔽或公开地将行政管理职能转化为有偿的社会中介服务，实际上成为政府主管部门的派出机构[2] 。

2.政府与社会组织是上下级关系。有些社会组织虽然实行了脱钩改制，成为名义上独立的法人，但在具体运作过程中，由于政府是其资源的主要提供者和对其负责的主管部门，这些社会组织为了自己的生存和发展，会主动寻求政府部门的领导和支持 这是一方面； 而在另一方面，一些政府部门在既得利益的驱使下，也愿意把有隶属关系的社会组织变成自己的附属物，指挥社会组织办事，决定社会组织的内部事务。

3.政府与社会组织是主仆关系。对于一些自下而上成立起来的纯社会组织，依据我国现行法规，必须找到一个主管单位，方能正式注册登记。因此，绝大多数的社会组织就此挂靠或置于政府部门的控制之下，处于为政府部门打工的地位，而那些找不到主人的社会组织，只好成为地下活动的草根组织。即使是这些草根组织，它们要想展开活动、运作项目，一般情况下也必须首先得到政府的点头，通过政府部门来动员社会资源，处于观察的范围之内。

（三）现行法律法规和管理体制的缺憾

我国关于社会组织的法律法规还不健全。目前国务院颁布的只有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例，民政部出台的取缔非法民间组织暂行办法、中介服务收费管理办法、民间非营利组织会计制度、救灾捐赠管理办法和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高、数量少、不配套、可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理的社会组织法，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及功能等没有完全明确、规范，缺乏相关的行业自律环境。同时，对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的、相配套的法规与政策，使得多数社会组织的队伍不稳定、人员结构老化，缺少应有的活力和作用。

当前，我国对社会组织实行的双重管理制度，在强化社会组织准入条件并规避可能的政治风险的同时，也产生了三个问题： 一是登记门槛过高，致使大量社会组织难以获得合法身份。据有关专家的调研估计，目前没有合法登记注册而开展活动的社会组织数量，大约十倍于合法登记的社会组织[3]。二是合法登记注册的社会组织政治色彩浓厚。能够合法登记注册的社会组织大多与政府存在千丝万缕的关系，或合二为一，或上下级，或主仆关系等等。三是现行管理体制的有效性大打折扣。大量涌现的社会组织纷纷绕开双重门槛做法，不仅对于各种形式的社会组织起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守的群体行为，这在法制社会是一种危害性的现象[3]。

三、创新社会组织管理模式的对策建议

（一）从法规组合到法律体系的制度建设

中国社会组织的发展时间还比较短，高层次部门法的建立还需要时间。其次，专项条例结合众多部门规章制度的现状是政府权力结构在社会组织管理上的具体表现。但必须肯定的是，多头立法虽然适应了政府结构，但也将目前条块分割的政府体制弊端带入到了社会组织管理及自身建设之中。突出表现为社会组织交流相对匮乏、社会组织建设开始出现一定程度的地方保护主义，地方政府与社会组织的利益勾结、社会组织等问题。专门法律才是社会组织制度建设的方向，是社会组织进一步发展的必要保证，但法律的建立需要相关条件的配合，越是高层次的法律越是需要充分的酝酿准备，否则，将很容易产生法律制度的动荡，反而阻碍了社会组织的发展。在这一点上，我们还有很多问题需要明确，比如社会组织的管理体制、人力资源以及财政收入等。但随着各项条件的逐渐成熟，出台相应的专项法律已经成为一种趋势。因此，提高制度层次，以法律的形式来规范中国社会组织发展的总体思路和具体路径具有比较强的现实意义。

第8篇：非营利组织法律法规范文

[关键词]社会组织;政策参与;公共政策

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)09-0016-03

近几十年来,非营利组织在世界范围内迅猛发展,引发了一场全球“结社革命”,上世纪90年代以来,中国的社团革命也悄悄展开,发展到今天,星星之火已成燎原之势。社会组织是指独立于政府和企业,具有非营利性、非政府性、公益型、志愿性等特性的组织形式,它主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位三大类。截至2008年底,全国共有社会组织41.4万个,其中,社会团体229681个,民办非企业单位182382个,基金会1597个。[1]社会组织的数量不仅逐年快速增多,整体质量、服务能力和社会影响力也在不断增强。目前,我国社会组织已成为社会建设的重要载体,在满足社会需求、提供公共服务、参与社会管理、均衡群体利益、协调社会关系、积累社会资金、化解各种危机、加强沟通交流等各个方面发挥着重要作用。党和政府非常重视社会组织的发展和它对社会建设的重要价值,在党的十七大报告中把社会组织建设摆到了“四位一体”的突出位置并进行了多方面论述,如“重视社会组织建设和管理”,“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”,等等。因此,深入系统地研究社会组织相关问题是理论和实践的双重要求。

一、社会组织参与公共政策的必然性

1.社会组织进行政策参与是扩大公民有序参与,发展社会主义民主政治的重要途径

实现民主政治是世界各国政治发展的方向和目标,党的十七大报告首次提出了“人民民主是社会主义的生命”的新命题,并把民主理念扩展到了“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的新高度。可见,公民以社会组织的方式进行政策参与具有正当性和合法性,是民主政治的产物,同时又是现代民主在政策领域的体现。

2.社会组织进行政策参与能够保证决策信息的充分性,实现决策过程的民主化、科学化

政策学家迈克尔•豪利特和M•拉米什认为:“政策制定是一个信息高度密集的过程,拥有信息的人通常会扮演重要的角色”[2],而由于“完全信息”的不可实现,作为公共政策制定与执行的核心主体的政府,在制定公共政策时面临的最大难点是如何全面、准确、充分地搜集信息以提供决策的依据,而作为决策次主体的社会组织能够反映社会各种利益要求,可以为政府制定公共政策提供更多的有效信息,而且,社会组织还参与政策执行、反馈过程,在一定程度上监督了政府的行为,从而保证决策的民主化、科学化。

3.社会组织进行政策参与能够保证公共政策的公共利益取向,实现和扩大公共政策体系的合法性基础

公共政策的核心问题就是实现公共利益的最大化,制定公共政策的过程就是利益相关方的博弈过程,但公共政策具有公共性,它不能只为少数人服务,必须代表大多数人的利益,这样才能扩大公共政策的合法性基础,但由于政府的“自利性”,政府某些时候会借社会利益之名行机构私利之实,对社会资源作倾向性分配,而社会组织作为反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体,可以通过有计划地向政府反映公民的利益诉求来协调社会各方面的利益关系,监督政府的行为,保证政策的公共利益性,增进公共利益和社会福利,从而加强公众对政策体系的认同和忠诚。

4.社会组织进行政策参与能够缓解社会矛盾,促进社会的可持续发展,最终实现社会公正

社会组织是联系政府和人民群众的桥梁和纽带,是公民行使“话语权”的主要方式,社会组织进行政策参与的方式是温和的,安全的,积极的,可以防范或减少容易影响社会安定的利益表达方式,例如,而且社会组织非常重视可持续发展的战略目标,特别关注社会边缘阶层、弱势群体以及少数人的需求,这在一定程度可吸纳和缓冲社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐、可持续发展,并最终实现公平正义。

二、我国社会组织参与公共政策的现状分析

1.目前我国社会组织政策参与的主要方式

(1)部分地区、部分类型的社会组织的政策参与具有一定的制度化通道。在涉及制定与群众利益密切相关的法律法规及公共政策时,中央政策规定了要公开听取意见的原则。例如,2008年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》中第十九条规定,国务院在作出重大决策前,要根据需要通过多种形式,直接听取派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。[3]根据中央政策精神的指导,一些地方政府、特别是经济发达省份,已经积极探索、出台了关于社会组织参与公共政策的制度规定,为社会组织参与公共政策提供了制度保障。例如,深圳市提出,要健全政府与社会组织的沟通协调制度,建立双方联系沟通的常设平台。对于行业协会、商会等经济类社会组织,无论是国家,还是地方,基本都有保证其参与公共政策的相关规定。

(2)社会组织以多种方式直接参与公共政策。社会组织可以为人大代表和政协委员提供有翔实资料作支撑的提案,或向政府决策部门提交专业性较强的调查报告。例如,2006年,在民间力量连续3年的推动下,376名代表在全国人代会上联合提交了关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案,成为当年会议联名人数最多的议案。

(3)社会组织以间接形式影响公共政策。社会组织通过组织论坛、会议,邀请包括政府智囊在内的人士参加,联合媒体公开呼吁或发行出版物等方式间接影响公共政策的制定,参与并监督公共政策的执行。例如,2009年12月全球哥本哈根气候大会召开之前,国内有较大影响力的民间环保组织共同起草了《2009年中国公民社会应对气候变化立场(草案)》并公开向社会征求意见,大会召开期间,十多家民间环保组织自发参会。不能否认,近十几年,我国民间环保组织对环境政策的出台和环保工作的开展起了很大的推动作用。

2.目前我国社会组织政策参与存在的主要问题

(1)渠道。虽然部分地区和某些类型的社会组织参与公共政策有了一定程度的制度保证,但总体来说,社会组织的政策参与仍缺乏普遍意义的、广泛的制度保证,而且目前的制度设计多带有宏观性,落实困难,导致大多数的政策参与活动具有短期性、不确定性、偶然性,多流于形式而没产生实效。例如,由于教育公益组织与教育部之间缺乏制度性联系渠道,民办教育企业家、学者和公益人士为了影响公共政策只能在相互合作的基础上“各显神通”,或者依靠私人关系直接向领导反映情况,或者通过新闻媒体制造舆论引起公众和相关领导的关注等方式进行非制度参与,这些参与能否及时有效及影响的程度如何都带有极大的不确定性。

(2)信息。政策参与与信息公开密不可分,翔实的信息是有效参与的前提,虽然我国从上世纪90年代以来各级政府逐步推行信息公开,但由于政府的“自利性”,各级政府仍存在垄断与自身利益密切相关信息的现象,导致社会组织所获得的政策信息的缺乏和失真,从而使社会组织政策参与缺少必要的前提,也使有效的政策参与缺少必要保证。

(3)组织。由于我国社会组织发展的历史较短,仍处于起步阶段,所以大部分社会组织自身建设存在诸多问题。例如,许多社会团体官办色彩浓厚,对政府有较强的依赖性、志愿性,非政府性较弱;部分民办非企业单位盈利色彩浓厚,非营利性较弱;一些基金会的组织机构不健全,董事会制度形同虚设;大部分新社会组织的组织化程度较低,自身缺乏凝聚力和政策参与的能力等等。

3.现存问题的原因剖析

(1)“官本位”的传统行政文化是阻碍社会组织政策参与的思想根源。“官本位”思想是中国几千年封建社会的政治文化的代表,它指的是以社会的掌权者、统治者、管理者为中心位置。在封建社会,整个社会纳入国家行政系统的控制之下,所有的人和部门之间有着明确的上下级关系,并最终服从最高的统一的行政控制,这种庞大精密的官僚体系,既促成了“官本位”思想的根深蒂固,也是“官本位”思想反作用力的最好体现。“官本位”思想培养的都是“顺民”,社会成员习惯于政府的统治,对高高在上的政府“心存敬畏”并“敬而远之”,所以,对由政府以外的组织来承担公共管理职能不接受,也没有积极主动的参与社会管理的习惯。“官本位”思想还导致了对社会组织一定程度的误解,例如,认为社会组织具有“民反官”的意味,某些类型的社会组织敏感性较强,是社会的不稳定因素等,这些错误认识都阻碍了社会组织的政策参与活动的开展。

(2)政府职能转变滞后。我国行政体制改革的关键是转变政府职能,真正实现政企分开、政社分开。所谓“政社分开”就是不应由政府管理的事项和可由社会组织承担的职能要转移出来,交给社会组织承接,减缓政府的压力,而在计划体制向市场体制转型过程中,由于政府和社会组织的职能不明晰,政府职能转变相对滞后,很多社会事务的发起、运行和管理仍由政府来承担,这样势必会侵吞社会组织的活动空间。

(3)社会组织的发展长期缺乏制度保障。社会组织的政策参与能力与社会组织的自身发展程度密切相关。近几十年来,虽然国家和政府越来越重视社会组织问题,为加强社会组织的管理制定了一系列的制度,但总的来说,我国有关社会组织的制度建设落后,许多制度不符合社会组织发展的客观要求,某些社会组织发展急需的制度仍处于空白状态。一是现有的社团、民非、基金会三个条例立法层次低,缺少《社会组织法》等具有较高立法层次的基本法律,社会组织的设立、性质、地位、作用等仍没有进一步明确的规范。二是目前实行的由登记管理机关和业务主管机关进行双重管理的体制,对社会组织获得合法身份设置了较高的门槛,很多活力较强的民间组织只能处于尴尬的“非法”境地。三是社会组织在税收减免、工资福利、社会保障等方面缺少系统配套的政策,限制了社会组织的生存和发展空间。四是由于缺乏必要的信息公开制度、监管制度和评估制度,社会组织的自身建设缺乏外部推力。

(4)我国公民社会的发展仅处于初级阶段。社会组织是公民社会的载体,社会组织的发展程度取决于公民社会的发展水平。公民社会是上世纪90年代初从西方语境下引入过来的概念体系,所以,现代意义的公民社会在我国发展的历史并不长,总体来说,我国民众仍不具备作为成熟的公民社会成员所必需的“公共精神”、“公民意识”、“公民人格”,所以,社会组织的发展及政策参与活动也不可能达到理想状态。

三、解决我国社会组织政策参与问题,发挥公共政策最大效应的具体路径

1.领导干部要树立社会治理理念

随着“小政府,大社会”管理模式的提出,领导干部不仅要摆脱传统封建“家长制”的束缚,变“管理”观念为“服务”观念,更要尽快树立社会治理理念。治理理念本质上是一种参与型、合作型管理,它要求政府与公民对公共生活进行合作管理,公共行政的主体不仅仅只有政府,还有市场和社会,三者在透明、协作的基础上相互拾遗补缺,形成共同治理的良好格局。社会组织的政策参与权利是公民的基本政治权利,不是政府的“恩典”,政府没有权力垄断公共信息和公共政策的决策权。领导干部只有切实的树立起治理理念,才能根本认识社会组织政策参与的必要性和重要性,才能积极的面对以及创造条件保证政策参与的实现。

2.加快转变政府职能,构建政府与社会组织的新型伙伴关系

明确政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能,加快政府职能转变的步伐,不仅要在确认社会组织承接能力的前提下把属于社会组织的职能归还给社会组织,还要切实下放权力,鼓励社会组织积极独立的政策参与。此外,要正确定位政府与社会组织的关系,构建政府与社会组织的对话合作模式,建立二者的“伙伴”关系,我们可以借鉴西方发达国家,特别是英国的经验,“通过法律、合作框架协议、备忘录等形式建构公共合作行政的框架结构”[4],从而调动、整合资源。政府还要以购买公共服务的契约方式大力扶持社会组织的发展,为其发展提供资金支持并进行资源监管。

3.加快建立和完善有关社会组织政策参与的法律体系,拓宽参与渠道并提供制度保证

健全的法律体系不仅能够使社会组织的各项日常活动有法可依,而且能够明确社会组织在政策参与中的合法地位与责任,加强社会组织对政府活动的监督,所以从法律法规或制度设计层面保证社会组织政策参与的权力是实现其有效参与的根本途径。对于这样一项浩大的艰巨工程,我国应从国情出发,在不同层次上逐步完善社会组织的法律体系,特别要尽快完成与政策参与相关的法律和制度的增补、调整和修改工作。例如,可通过中央或地方法规,赋予一定资质的社会组织旁听会议、发言、环评论证的权利,并制定操作性强的实施规则和办法。

此外,要拓宽社会组织政策参与的渠道,不仅重视政策的制定,还要完善加强社会组织在决策、执行、监督和评价反馈中的作用。虽然近几年各地试行了政务公开、信息等各项制度,但有关决策效果的评估制度并没有建立起来,因此,有必要就决策的评估标准、方法、程序、结果的反馈等方面,对社会组织的参与作出规定并形成制度化的渠道。

4.加强社会组织的自身建设,提高政策参与能力

加强社会组织的自身能力、完善内部治理是拓宽其政策参与的必要条件,所以社会组织要富有使命感和责任心,加强自身的组织建设。例如,社会组织要多方吸引人才、加强培训,提高组织的专业素质;转变以往对政府“等、靠、要”的依赖思想,通过宣传自己扩大知名度拓宽筹措资金渠道;健全组织机构、建立法人治理结构,规范组织行为;建立强制性信息披露制度和评估制度,通过构建多元立体的全方位自律和他律机制,提高社会组织的公信力。

参考文献:

[1]黄晓勇.中国民间组织报告(2009-2010)[M].北京:社会科学文献出版社,2009:2.

[2][加]迈克尔•豪利特,M•拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统[M].庞诗译.北京:三联书店,2006:99.

第9篇：非营利组织法律法规范文

 

作者简介：何峥嵘(1968—)，女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。

 

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号： 13XFX007。

 

我国的事业单位改革是在经济体制转型、政府职能转变以及社会管理体制创新、公共服务供给体制改革的背景下展开的。在上述背景下展开的事业单位改革，必须重点关注和着重解决以下问题：市场经济体制下事业单位存在的必要性、事业单位的性质及范围界定;通过事业单位改革依法确立新的政事关系、建立新的事业体制，以改善公共服务质量，提升政府公共服务能力等。

 

从上个世纪90年代大规模展开的事业单位改革情况来看，由于指导思想不明确，政府“甩包袱”的意图很明显，某些公益服务过度市场化，如医疗、教育等领域就因过度市场化而产生了诸如上学难、看病难等一系列民生问题。目前，事业单位功能定位不准确，政府对事业单位的管理体制不顺，公共服务供给效率低下、资源浪费、成本高昂、服务意识欠缺等问题仍然没有得到解决。本文就上述问题进行探讨。

 

一、事业单位改革的指导思想：服务型政府

 

笔者认同“行政法上的‘服务型政府’应当主要将其作为一种指导理念来运用”，[1]在服务型政府理念指导下，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，建立现代事业组织制度以便更好地履行政府的公共服务职能。同样，应当遵循服务型政府的指导理念，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。

 

尽管“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的，”[2]服务是任何时期的政府都应有的职能之一，但不同历史时期的政府职能是有差别的，这种差别主要体现在政府提供的社会公共服务方面。随着现代社会给付行政的发展，给付行政范围的日益扩大，提供各种公共服务以满足社会需求是现代社会政府的主要职能，因此，尽管服务型政府内涵的“服务”内容十分广泛，但完善公共服务供给体制仍是“服务型政府”建设的核心内容。

 

在我国，政府主要通过举办事业单位来提供公共服务。现阶段，事业单位仍是我国公共服务体制中的基础性部门，事业单位改革的目标和意义也在于完善公共服务体制，有效地提供公共服务。因此，事业单位改革是服务型政府建设最重要的实践之一。

 

在实践中，虽然各地服务型政府建设实践活动已蓬勃开展，但有关服务型政府建设的内容则更多地关注秩序行政的服务理念和服务方式，以及更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业发展服务、为经济发展服务，而没有将事业单位改革以改善公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民生老病死的公共卫生事业、教育就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府对此的投入也远远不够，上学难、看病难、就业难等民生问题普遍存在，社会对事业单位职能的履行提出了新要求。

 

我国事业单位改革的大规模展开始于上个世纪90年代。在政府财政拮据的大背景下，基于市场经济体制改革取得的部分成功经验，国务院关于事业单位改革的主要设想是，“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”。

 

[3]这种基于财政压力的改革动因势必以缩减事业单位编制，减少事业单位财政拨款为主要目标，允许事业单位自主创收等措施激发了事业单位的逐利动机，使事业单位从公益性逐步转向如企业一样营利，其中医疗卫生服务的过度市场化直接导致了“看病难，看病贵”的严重社会问题。改革指导思想的错误导致事业单位严重偏离了公益性质。

 

以服务型政府为指导理念，事业单位改革显然不应该是政府减轻财政压力、“甩包袱”的过程，而是如何构建新的事业体制，公平而有效地提供更多、更好的公共服务，以满足公众日益增长的公共服务需求。

 

由于长期以来我国事业单位改革缺乏明确的指导思想，事业单位功能定位不准确，以及事业单位作为政府的附属机构存在，公共服务质量对社会需求的回应性差、效率低、资源浪费等现象不同程度地存在，因此，一方面，应在服务型政府理念的指导下，对目前的事业单位进行分类，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。另一方面，事业单位要去行政化，建立和完善不同于政府机构的事业组织制度。

 

二、政府的公共服务职能与事业单位

 

从现代社会公共服务供给机制的发展趋势来看，已呈现出供给主体多元化、供给方式多样化的现象。在我国，随着改革开放政策的实施，“尽管国家仍然控制着大部分公共服务的生产和提供，但已经开始在某些领域引入市场机制，吸引多种市场主体参与公共服务的供给”。[4]实际上，目前我国包括公共部门(政府)、私人部门(民营企业)、社会组织(民办非企业组织)等提供公共服务已成为公共服务供给的现实状况。

 

从宪法及相关法律法规的表述来看，事业单位是政府举办的提供公共服务的组织，是履行国家(政府)事业职能的组织，事业单位是中国特有的政府提供公共服务的一种组织形式。换句话说，事业单位是颇具中国特色的概念。事业单位存在的前提是某些公共服务必须由政府提供，而政府提供公共服务必须通过举办事业单位来完成(一)事业单位存在的前提

 

⒈事业单位能够实现政府的公共服务职能。事业单位改革实际上涉及到国家(政府)的职能界限，“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职能边界”。[5]“事业单位体制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服务中的角色”，[6]需要解决的问题是在市场经济体制下，提供哪些公共服务是政府的职责。笔者认为，只有存在市场不能提供或公共服务供给市场失灵的情况，政府的干预才成为必要，市场不能或市场失灵既是政府干预的理由也是政府干预的边界。

 

⒉事业单位是政府履行公共服务职能的组织形式。这既涉及到事业单位存在的必要性，更重要的是涉及当下事业单位分类改革中的关键问题，即事业单位范围的确定。需要政府提供的公共服务，政府可以通过付费、监管、直接提供等方式实现公共服务职能，也可以设立公用企业或鼓励民间组织志愿提供。

 

(二)政府提供公共服务的形式

 

目前，政府主要通过举办事业单位的形式提供公共服务：

 

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和发展权，为每一位公民提供普惠制公共服务，如最低生活支持、基础教育、基本医疗保障等。行政的首要目的在于实现社会公平，与市场机制追求效率、市场主体追求利润最大化的价值诉求是冲突的。因此，在任何国家，都有一些基本公共服务不能或不宜由市场主体和市场机制提供而需借助政府组织与国家机制。

 

⒉公共服务领域存在市场失灵需要政府干预。某些公共服务的提供因不能迎合市场主体的逐利动机，市场主体不愿提供或不能持续提供。如各地虽有民办学校，但由于民办学校从投资回报的角度出发不得不考虑办学规模。①如湖南省在各级政府撤点并校的政策支持下，某些村镇小学被撤销归并，导致学生上学远、交通费用上升以及存在安全等问题;还有一些民办学校对尚处于义务教育阶段的学生进行管理时，从升学率以及方便管理出发，将违规学生开除了事;也有不少民办养老机构因为不能营利而关停，不能持续提供公共服务。

 

⒊我国目前的民间社会组织力量弱小，还不能大规模承接政府的公共服务职能。比如我国民办教育虽已有20多年的发展历程，但目前提供的教育服务在国民教育中只占少数。据统计，2012年全国民办高中学校数量只占全国高中学校总数的17.6%，学生数量则只占9.5%;民办小学数量则为2.3%，学生人数比例为6.2%。[7]2013年医疗卫生发展统计数据显示，民营医院只占全国医院总数的约10%。

 

[8]目前，民间社会组织提供的公共服务仅作为政府公共服务的有益补充，更多的是为满足公众的个性化需求而存在。

 

⒋由于公共服务中的专业技术问题，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考虑，需要在政府机构以外设立具有独立法律地位的组织，以“避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。”

 

[9]此外，市场经济体制确立以后，国家出于限制政府规模的考虑而举办事业单位，目前有不少事业单位就是在政府精简的背景下设立的，虽然设立的初衷并不是为了提供公共服务，但这一现实问题也是事业单位改革必须考虑的。

 

综上，出于提供必要的公共服务之考虑，我国现阶段事业单位这一组织形式的存在是必要的，也因事业单位具有与其他公共服务供给组织的不同特点，使得事业单位在目前具有不可替代性。

 

三、公共服务供给体制中事业单位的定位

 

如前文所述，事业单位是在政府机构之外设立的履行政府服务职能的组织，从组织形式和运行机制来看，属于政府组织与国家机制，[10]但又不完全对应国家机制。

 

(一)事业单位是履行公共服务职能的社会组织，区别于行政机构

 

“事业单位是政府职能扩张和‘技术性行政分权’的产物，是政府履行社会职能的一种有效制度安排。”[11]随着给付行政的发展，政府社会职能的主要内容之一是向社会提供公共服务，尤其是在我国服务型政府建设实践中，政府在经济领域的职能有所收缩，而社会服务职能呈现扩张的趋势，这部分职能主要由事业单位来履行。

 

如前文所述，举办事业单位主要基于考虑公共服务的专业技术性、政府规模控制以及行政官僚制的弊端，如缺乏服务意识，缺乏改善服务、提高效率的动力和压力机制等。此外，需要考虑公共服务供给中强调服务提供者积极、灵活回应社会公众的需求，强调与服务对象之间的平等关系，不同于行政管理、行政执法的单方性和强制性，需遵循不同的规则。

 

因此，赋予事业单位独立于政府机构之外的法律地位是必要的。事业单位管理体制也因此应当不同于行政机构的官僚科层体制，根源于官僚科层体制的行政机构官僚习气也应得到遏制。事业单位是专业技术人才集中的地方，对专业技术人员的管理应不同于公务员管理。

 

(二)事业单位是提供公益服务的非营利组织，区别于公用企业等营利组织

 

“公益”，是指有关社会公众的福祉和利益。社会公益组织，则是指那些非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。公益的核心是非营利性，这是相对营利性市场主体而言的。事业单位的公益性主要体现在事业单位的设立不以营利为直接目的，事业单位提供公共服务不以市场供求关系变化来定价，其资源配置来源于国家或公益捐赠等方面。

 

事业单位的工作成果往往表现为教育、科技、文化娱乐、敬老扶幼、伤残扶助、医疗卫生等公益服务。事业单位的绩效考核标准主要不是经济指标，而是包括服务对象满意度在内的较为复杂的社会效益指标。需要指出的是：第一，事业单位的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业单位不盈利;第二，事业单位的公益性不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行成本效益考核。

 

“公益事业体制的本质是国家事业体制，即以公共权力为基础实现的国家事业职能以及其组织实施的制度和机制的总称，通过公益事业组织来具体实现。”[12]因此，一方面，事业单位提供公共服务的资源获取渠道主要来自于政府的财政拨款，强调政府职责。

 

上个世纪90年代的事业单位改革源于财政困难而采取的“甩包袱”做法，在客观上促使甚至放纵事业单位逐利、营利，偏离了公益属性，致使上学贵、因病致贫等一系列问题由此而产生。另一方面，政府需要加强监管职责，以确保事业单位的公益性。

 

此外，需要解决的问题还包括：如何避免政府配置资源的弊端，如不计效率、权力寻租、社会公平丧失及“锦上添花式”配置资源等行政权力滥用现象;能否引入竞争机制以防止因公共服务垄断供给滋生的服务态度蛮横和服务低效，以及在引入竞争机制时防止事业单位的逐利倾向等等。这方面需要有关公共财政法和事业组织法的约束，事关公共权力的行使和公共资源的配置，宜纳入行政法治轨道。

 

(三)事业单位是履行政府公共服务职能的行政组织，区别于提供公共服务的民间组织

 

“从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”[13]近年来，随着基本公共服务领域民营资本的进入，民间组织的兴起，在一定程度上满足了部分社会公共需求。

 

但目前我国社会组织力量弱小，还不能大规模地承接政府转移的社会服务职能，事业单位仍然是政府向社会提供公共服务的主渠道。同为提供公共服务的社会组织，事业单位属于公共服务的体制内供给组织形式，其运行遵循国家机制，即政府配置资源;民间组织则属于公共服务的社会化供给组织形式，遵循社会机制。政府对事业单位和民间组织的管理是不同的。

 

对事业单位，政府负有财政责任，兼有对这些组织的人事、财务、国有资产等监管责任;而民间组织更强调其民间性、志愿性、独立性，对志愿组织而言，政府没有直接的财政责任，更多地是积极引导、鼓励、规范其提供公共服务。

 

四、重构我国事业单位体制的建议

 

我国的事业单位体制产生于计划经济时期，事业单位改革与经济体制改革几乎同步开展，但成就并不显著，重要原因之一要归结到政府建设，归结到中国行政法治的状况。目前事业单位体制中存在的诸多问题，如政府转型不到位、政府与事业单位之间的关系没有理顺、行政法治意识欠缺等等，都与政府对事业单位的管理体制密切相关。“

 

政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。”[14]事业单位改革的实质是国家事业体制的改革，重构事业单位体制涉及两个关键问题：一是区分政府、市场、社会在公共服务供给体制中的作用;二是在公共服务供给的行政体制内明确政府与事业单位的法律地位，理顺政事关系。既然事业单位存在的必要性之一是为克服因公共服务供给中的官僚主义习气、僵化体制而导致的效率低下，而目前我国事业单位的行政化现象又十分严重，因此，事业单位去行政化就成为理顺政事关系的首要任务。

 

(一)事业单位去行政化

 

事业单位行政化的主要表现是政府对事业单位的管理行政化。行政级别既决定了事业单位在资源配置方面的待遇，影响了事业单位的现实利益，也使得等级森严的“官本位”文化侵蚀了专业技术机构和专业技术人员的精神自由，严重影响了公共服务供给的效率，进而吞蚀了社会公平。

 

因此， 去行政化首先要取消事业单位的行政级别，这也是党的十提出的事业单位改革的主要内容之一。更为关键的是要改变按照行政级别配置资源的做法，减少行政权力配置资源的随意性，以及构建事业单位内部治理结构以取代现行的行政化管理体制。

 

事业单位去行政化应包括以下几个方面：一是改变事业单位附属于政府机构的现状，赋予事业单位独立的地位，这也是由公共服务的服务本质所决定的。为保证服务的有效性，应强调事业单位的服务意识和积极回应公众需求的特点，让直接面对服务对象的事业单位有更大的自主性和灵活性，以应对公众十分复杂且不断变化的服务需求。

 

二是赋予事业单位内部事务的自治权，避免主管行政机关对事业单位技术事务以及微观事务的直接干预。三是完善事业单位内部治理结构，减少事业单位内部行政管理对学术或技术的压制。事业单位去行政化的目的是改变目前事业单位的行政附属状况，重构政府与事业单位的关系。

 

(二)重构政府与事业单位之间的关系

 

⒈公共服务供给体制中的合作伙伴关系。政府是事业单位的出资人、设立人，这里强调的是政府作为事业单位举办者的财政保障责任和国有资产管理者的责任。政府应根据财政状况出资设立、举办各种事业单位以满足公众对公共服务的需求。政府是公共服务的规划者、决策者，承担财政保障责任以及对所投入的国有资产进行管理;事业单位则是规划和决策的执行者，直接面向公众提供公共服务。

 

因此，在公共服务供给体制中，事业单位与政府是一种合作伙伴关系，而不是目前的事业单位属于政府或其职能部门的属性关系。应解除政府与事业单位的属性关系，赋予事业单位独立的公共服务主体资格。即政府作为公共服务供给体制中的决策主体和投资主体，事业单位作为公共服务的执行主体而不是行政体制的附属，政府与事业单位分离，各自独立，同时亦存在分工合作关系。

 

⒉公共服务体制中的监管与被监管关系。事业单位是政府设立的提供公共服务的公益性组织，从确保公共服务质量与效率、维护公共利益以及国有资产管理等角度出发，政府对事业单位应负有管理责任。那么，在事业单位去行政化后，政府如何管理事业单位?笔者认为，确立政府是事业单位的监管者，强化其对公共服务供给的监管较为妥当，这也是公共服务供给体制中政府最重要的工作内容之一。

 

这种监管包括公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定、公共服务绩效评估等。监管的目的在于确保事业单位不偏离公益属性以及公共服务供给的质量和效率。需要指出的是政府对事业单位的监管，是指在解除政府与事业单位的属性关系以后对所有事业单位一视同仁的监管，这种监管不是基于行政隶属关系，而是针对所有提供公共服务的事业单位，其中公共服务规划、服务质量标准及其价格的制定还涉及提供公共服务的民间组织。

 

因此，从公共服务监管制度来看，政府与事业单位之间是一种管理与被管理的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利、义务以及职责、范围，由相关行政法予以调整，以减少管理的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。

 

五、有关事业单位改革的立法建议

 

从行政法治视角来看，事业单位改革涉及的问题应包括：第一，在市场经济体制下，依法建构现代事业体制，界定政府、社会、市场在公共服务供给体制中的职责、地位，即政府公共服务职能法定。第二，重构政府与事业单位之间的行政法律关系，促进政事关系法治化。

 

第三，依据公法设立事业法人即公法人制度。第四，依法建构事业单位内部治理结构。为此，需要加强以下几个方面的立法：一是有关事业单位设立的依据。事业单位是政府为公共行政目的而设立，作为公法主体，其设立依据包括宪法、组织法或其他相关行政实体法。二是有关事业法人制度。

 

事业单位的主体是事业法人，作为公法主体，事业单位的权利、义务应由公法规定。1986年的《民法通则》中有事业法人的分类，但有学者认为“事业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”。

 

[15]笔者认为，事业单位在从事民事活动的情况下作为民法法人并无不妥，但更倾向于以下学者的观点：“事业单位是相对独立承担公共服务职能的公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”，[16]以及“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。

 

[17]三是规范事业单位提供公共服务。可以制定统一的《公共事业法》或《公共服务法》，或修订现有单行的行业法律规范，规范事业单位提供公共服务。四是加强政府对事业单位的监管，包括财务监管、税收优惠、绩效考核等。需要特别指出：一是服务型政府建设应当纳入行政法治轨道，事业单位改革也要改变政策依赖的路径，体制机制创新不能以突破甚至牺牲法治为代价。二是从行政法治实践来看，服务型政府的行政应该主要体现在行政执法层面，有关公共服务的立法事关社会公共资源的配置以及事业单位的法律地位，应当主要通过民意机构来立法而不是行政立法。

 

如果由行政机关主导事业单位的立法，有关事业单位的立法被视为行政领域的事务，势必会带来行政立法无法超脱的自身利益倾向从而加剧事业单位泛行政化现象，以及因行政立法位阶低而产生的权威性不够的问题。