前言:一篇好文章的诞生,需要你不断地搜集资料、整理思路,本站小编为你收集了丰富的税收征管存在的问题主题范文,仅供参考,欢迎阅读并收藏。
【关键词】地方税收;征管审计;对应策略
税收作为国家财政收入的主要形式,其具有强制性、无偿性和固定性的特点,因此需要通过提高税源控管水平来保证国家财政收入的完整性,需要加强地方税收征管审计工作,有效的保证地方政府严格按照相关的法律法规来执行税收征管,同时加大审计监督力度,有效的解决当前地方税收征管审计中存在的问题,全面提升地方收征管审计的效率和质量。
一、地方税收征管审计中存在的问题
1.地方税收征管审计的难度有所增加
随着我国地税征管改革的不断深入,当前我国地税征管审计难度进一步增加,地方税收部门面临着税收和执法的双重压力。虽然国家一些相关法律法规的出台有效的对地方税收执法人员的行为进行规范,违法乱纪现象有所减少,但由于地税征管问题具有隐蔽性特点,这也对审计工作人员带来了较大的挑战。部分地方税收机构在税收征管过程中存在和钻法律空子的行为,导致审计工作环境更加复杂化。为了能够更好的与当前新形势相适应,审计机构需要加大审计力度,调整审计范围、审计方式和审计内容,从而与当前新环境下的审计工作更好的适应。
2.审计机构没有做好审计客体意见的落实工作
随着当前法律法规的不断完善,地方税收部门在日常工作能够按照上级的指示来执行税收任务,同时也能够有效的配合审计人员的审计工作,及时将有关于税收方面的会计资料和信息等交给审计工作人员,并积极回答审计人员的提问。但部分审计机构由于自身法律意识薄弱,审计结果出来后对其缺乏分析和落实,无法更好的执行审计结果,这就在一定程度上影响了审计机构的权威性,使税收部门无法正确认识审计结果,存在着不执行审计结果或是在执行审计结果时敷衍了事。另外,部分审计机构为了地方经济发展需要对审计中出现的一些问题不处罚或是减轻处罚,这不仅使审计机构的行为与相关法律法规相违背,而且也不利于审计机构监督检查作用的有效发挥。
3.审计机构对地税部门缺乏了解
审计机构人员在开展税收征管审计工作过程中,由于审计人员对地方税收部门的机构设置、职能范围、税收流程等缺乏有效了解,这就对审计工作效率及质量带来了较大的影响,极易导致审计结果出现偏差。
二、地方税收征管审计问题的解决措施
1.找准审计工作的审计重点
在当前新形势下,由于地方税收征管审计工作难度不断增加,这就需要在开展税收征管审计工作需要找准审计重点,针对一些易出现问题的地方进行重点关注,同时采用专项调查的方式来对关键环节进行重点排查。另外,还要对以往资料进行有效对比,及时对地方税收变化情况进行了解,对出现的问题进行全面整理和分析,确保税收征管审计工作的深入性,更好的发挥出审计的监管作用。
2.加大落实审计结果
审计机构要树立权威,提高审计人员的法律意识以及被审计机构的法律意识,被审计单位要积极的执行审计结果。加强国家政府部门的监督力度,加大对审计结果执行的监督检查。制定相应的处罚措施,对不能够积极执行审计结果的个人或部门处以免职或罚款的处罚措施。
3.制订切实可行的审计实施方案
在地方税收征管审计工作开展过程中,需要认真学习和研究上级下发的税收征管审计工作方案,同时与当地的具体情况有效结合,并对税务部门税收征管数据和其他外部相关信息进行综合分析,从而制定出科学合理的审计实施方案,确保审计实施方案具有较好的操作性,以便于更好的对审计程序进行规范,确保审计质量的全面提升。在制定审计实施方案时,需要紧紧抓住税收征管质量这条主线,注重分析税收收入增幅及结构变化,适时监控主体税种和主体税源发展态势,加强对纳税大户的监督力度。合理确定审计重点和范围,主要通过延伸审计重点纳税人税款申报缴纳情况,来检验税务部门的税收征管质量。坚持“审计+专项调查”的审计模式,加大专项调查分量。根据地方税收发展趋势和每年审计结果的规律性变化进行分析对比,选取行业利润率高、履行纳税义务贡献小、管理相对薄弱的行业作为重点,策划方案,实施专项审计调查,为政府宏观决策提供依据。
4.创新审计方法,挖掘审计成果
为了更好地对税务部门税收征管质量进行检验,需要在税收征管审计实施过程中利用延伸审计重点纳税人的方法来及时发现部分企业存在的违规问题。因此,在实际审计工作中,需要在审计开始之前对审计重点进行分析,并将所得到的数据向各审计人员进行分配,以便于及时进行现场处理。通过对掌握的税收征管电子数据与延伸纳税人实际纳税申报资料进行核实,通过内外资料的核对来发现差异。还要关注税务部门或是纳税人有关的第三方内查外调工作,及时发现疑点。另外,在审计工作开展过程中,审计人员要做到分工明确,加强内部交流和沟通。通过对审计方法进行创新来及时发现税务部门税收征管中存在的各种上问题,进一步深入挖掘审计成果。
三、结束语
通过开展税收征管审计工作,能够有效促进地方税收政策的执行,落实好税务部门履行职责和纳税人履行义务等问题。当前我国各项税制制度和税收征管自动化程度不断深入,这就需要审计机关需要加大审计力度,对税收征管审计工作方法进行不断创新,认真履行好审计职责,全面提高税收征管审计的工作效率和质量,为地方经济的健康、持续发展奠定良好的基础。
参考文献:
[1]汪建国.深化地方税收征管改革的若干建议.税务研究,2013(09).
[关键词] 临沂市;小规模纳税人;税收征管;问题及对策
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 18. 017
[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194(2013)18-0028-02
随着营改增在全国的迅速推广和改革的不断深入,对小规模纳税人的税收征管提出了更高要求。目前,临沂市小规模纳税人纳税申报质量不高,零申报现象较多,有的连续几个月甚至一年零申报,从而出现了纳税户数所占比重较多,入库税款所占比重不多的异常现象。国税机关对小规模纳税人的生产经营、纳税申报缺乏有效的监管,造成国家税收大量流失。笔者试图就此作一浅析,以引起有关方面重视。
1 税务征收日常管理存在缺失
1.1 一定程度来讲,对小规模纳税人的税收管理,可以反映出基层税务征收机关基本管理质量和水平
但在日常管理中由于小规模企业数量较多但是税收贡献小,不准使用增值税专用发票,也很少有进出口业务。从而使得税务征收机关存在重视经营规范易于控管税款缴纳大的企业、一般纳税人企业税收管理、进出口业务管理,忽视小规模纳税人税收管理的现象,税收过度依赖大企业,对小规模纳税人缺乏行之有效的监控办法,税收征管工作缺少必要和科学的考核机制,存在管理盲点和缺失。
1.2 管理手段缺乏有效的模式和方法
目前我市新的税收征管模式强调了纳税评估、纳税信誉等级评定、异常申报监控、经济税收联动分析等,但从目前情况看,纳税信誉等级制度还没有全面建立起来,只限一些重点税源企业,纳税评估力度弱化,法律依据不足,实际上也未能全面有效地发挥出其应有作用,异常申报监控、经济税收联动分析等由于缺乏大量的可比对分析数据而无法真正发挥其作用,对相关企业日常监控管理、评估缺乏有效的、简易可操作性的工作流程或模板方式。
1.3 国税基层税收征收力量严重不足
临沂市国税系统面临着基层征管力量严重不足的局面,有的基层分局只有5~7人,户数多、面积广、战线长。增值税一般纳税人、个体业户、所得税纳税人的征收管理耗用了绝大部分精力,再加上根据业务流程规定和职责分工,目前国税基层税收管理员的主要职责是实施过程监控、开展税收评估,但是由于税收管理员的职责和权力不对称,日常事务性工作量大、临时性工作特别是目前的营改增工作多、科技化管理手段应用水平低、自身素质不高、年龄结构偏大等原因,致使多数管理人员没有足够的时间、精力和动力,开展深层次的税收监控管理活动。上述问题,对小规模纳税人管理方面表现异常突出。
2 小规模纳税人自身原因所致
2.1 小规模纳税人合法经营意识淡薄
随着我市社会经济的快速发展和经济性质的多元化,大部分企业成为私有制企业和公司,追求企业利润最大化成为经营的最主要目的,私营企业主常常通过各种手段有意识地不健全核算,采取销售不入账或记账不实、违规使用发票、利用真假两套账隐瞒收入、少计收入、现金销货不记账等进行不实申报或不全申报,偷逃国家税款,再加上目前增值税一般纳税人认定、税率、抵扣、发票等税收政策方面的影响,也导致小规模纳税人在经营和纳税过程中存在大量违规违法现象。另一方面,小规模纳税人的变化和波动性较强,且生产经营不规范,会计人员素质低下,有的小规模纳税人会计人员虽持有会计证,但缺少最基本的税收法律知识,会计核算逻辑性差、财务管理水平低下。另外有些小规模纳税人会计人员配备也不符合规定,兼职会计人员或记账会计人员占比例较高,兼职会计人员占到 70%以上,造成大部分小规模纳税人会计账簿设置不规范,一些查账征收的小规模纳税人虽然建立了会计账簿,但成本核算资料、收入凭证、费用支出凭证残缺不全,记账混乱,难以核查清楚。
2.2 销售货物不给对方开票或延迟开票
我市一些小规模纳税人生产的产品属民用小商品,销售对象为我市各类批发市场,不须开具发票,为其偷漏税提供了条件。而另一些小规模纳税人因其多为加工配套业务,生产规模较小销售额也不大,因此平时经营中只交货不开票,到年底一次性开票,造成商品销售收入的严重后置,也是造成连续零申报现象的重要原因。
2.3 利用小规模纳税人资格避税
一些加工型单位,其生产经营以手工加工为主,增值税抵扣项目较少,如果按17%的税率征收增值税,增值税税负较高,所以其注册成立小规模纳税人,按3%税率缴纳增值税,使税负明显降低。规模较大的企业就同时注册几个小规模纳税人,同时开票销售,确保每个小规模纳税人的年销售额在50万元以下,避免被认定为增值税一般纳税人。
3 强化小规模纳税人税收征管的对策
3.1 加强日常监督监控
目前,我市国税征管人员对小规模纳税人生产经营状况了解过少是当前监控弱化的主要原因,税收管理员仅靠对小规模纳税人每月报送的申报资料审核了解纳税人的经营情况是片面的,应尽快改变目前被动应付,一筹莫展的局面。经常分析小规模纳税人有关生产经营情况,交流管理信息,有效适时进行纳税评估。另外为确保查账征收企业申报的真实性,在日常申报中,必须要求小规模纳税人报送反映生产经营变化的其他纳税资料,如工业企业必须报送每月耗电数据。商贸企业按月报送购进商品、结转的商品销售成本、商品流通费用等数据。每个税收管理员要建立反映上述数据的征收台账并及时进行分析,以利于全面了解小规模纳税人申报收入和税款的真实性。
3.2 加大普通发票管理力度
①加强对利用普通发票偷税的行为及违章行为的处罚力度,克服重增值税专用发票轻普通发票管理的片面认识,严把验旧购新关,加强验旧购新的检查力度,对违规违章现象,绝不心慈手软,姑息迁就或罚“关系款”。②严格发票管理制度。要严格发票发售领用关,针对发票外借的问题,对领购普通发票的小规模纳税人必须要求其现场在发票联上加盖发票专用章,以杜绝发票外借现象。要严格审批制度,加大对大面额普通发票的管理,要根据企业经营规模大小及交纳税款的多少,来核定发票面额的大小。③把普通发票的检查纳入管理员的日管工作中。要建立管理员发票管理的专项制度,将普通发票日常检查作为管理员的一项重要职责,加强日常监控,堵塞税收漏洞。要进一步完善普通发票检查方法,采取逆向检查以及不定期到小规模纳税人经营地点明查暗访等方式对其开票的情况进行跟踪监督。
3.3 强化对小规模纳税人纳税评估和税务稽查
①提高对小规模纳税人的管理意识,扩大对其评估面,力争在一个纳税年度对小规模纳税人都要评估检查一次。要把握重点,对人民来信、来访举报的,对申报税额较低与其经营规模不相称的;对不按规定要求建立使用保管账簿,财产资料混乱不全的小规模纳税人尤其要及时重点评估。②积极探索新型税收管理手段,发挥纳税评估的作用,重点对经营业务大,税负偏低的小规模纳税人税收执行情况进行分析预测,强化征管预见性和主动性。对重点行业要进行深层次管理,定时对该行业有关税收资料进行分析,找出存在的问题,及时处理,堵塞漏洞。③发挥稽查职能,加大稽查力度,既抱西瓜又拣芝麻,国税机关在对大企业稽查的同时,扩大对小规模纳税人的稽查面。要提高稽查质量。查处的大案,要实行曝光公告制度,要在有关媒体上曝光,以查处一案教育一片的方式,教育广大小规模纳税人自觉依法纳税。加强对无建账能力的定期定额小规模纳税人的监控,发挥协税护税网络的作用,掌握第一手资料,从实际出发加大力度,全面调整不切实际的税负偏轻、税额偏低的定额,并在日管中经常性走访纳税人,了解情况。
一、对我国目前财政税收工作存在问题的分析
伴随社会经济的深入和发展,各种问题都会集中暴露出来,控制方式简单粗糙,预算平衡机制存在漏洞,财政税收监督跟踪体系不够完善等。财税制度的设计事关国计民生,制度设计不合理,势必会成为经济社会发展的隐患,鉴于目前存在的问题,为了保持住国民经济健康、持续的发展势头,就要求我们从根本上解决当前的问题,从制度层次优化财政税收结构。如果制度设计者不能从源头上解决财政税收的困局,就不能真正实现上经济平稳、有序的发展。在新一轮的改革大背景之下,值得我们关注的财政税收改革的问题主要体现在以下四个方面:
(一)财政税收标准混乱,配套制度不健全
税收财政制度本身处于一种不合理、不成熟的状态,很多关系到国家未来发展战略的新税种却被排斥当前税收体系之外,仍没有纳入国家的管理体制中来,而是以一种潜水的状态存在于我国的经济社会之中,成为我们熟视无睹的巨大财政来源,鉴于我们目前财政税收的现状,建立完善的财政税收制度,确定每个项目的财政税收准则,已成为时代的必然要求。这种情况的存在使我国财政税收部门税收工作的开展带来了一定的难度。标准不统一,分类不明确,必然导致工作人员在税收过程中容易乱了分寸,导致整个财政工作部门的工作效益难以让人满意。另外,与财政税收配套的制度仍处于建设之中,处在这一特殊的阶段,在具体的实践过程中,财政税收制度中还存在不合理的税收现象。
(二)财政税收管理效率低下,难以突破传统管理模式
财政税收作为一种制度设计,是一个不断完善的过程,在这一过程中,我们需要有着转型的意识,在一些具体问题上,不断促进了一系列工作的完善和发展,特别是传统的财政管理模式不能很好的适应现在经济社会发展的需求,财政税收在管理制度上的问题也随着时间的推移不断暴露出来。受传统财政税收管理模式的影响,财政部门在控制好财政税收各项工作的过程中常常是有心无力。在传统观念中,我国政府一直强调税收收入的管理,很少强调政府的服务作用。因此,这一传统观念下的税收管理模式常常出现不能对财政工作进行有效的管理和控制的情况。从个人角度而言,有些工作人员缺乏应有的职业精神,在工作过程中,不能很好的规范个人行为,更有甚者,以触犯国家法律法规的行为为自己谋求不正当利益。
(三)监管跟踪体系不健全,难以实现综合管控
在我国的众多企业的实际生产、经营中,偷税漏税的行为仍然是一大毒瘤,特别是一些效益不好的企业中显得尤为严重。在收缴税收的过程中,信息比对平台不健全,环节控管缺少,不能准确摸清税源底数。正是由于存在以上监督跟踪不到位的问题,企业为了逃税就会各显神通,有的企业就自己制作财务虚假信息,还有的企业为了获得更多的经济效益不给顾客开发票,这种方式对于企业和顾客来说,可谓一举两得,这种小的利益对国家来说,确实极大的伤害。税收收入是国家进行各项经济建设的重要资金保障。惩治逃税漏税的行为,不仅是为了增加国家收入,更是为了国家的长治久安。
二、深化财政税收政策改革的建议
(一)健全财政税收制度、完善税收体制转型
古语有云没有规矩不能成方圆,这句话在于强调规则在社会生活中重要作用。作为国家财政税收政策,更要讲规矩。完善财政税收制度,是历史交给新时期财税人的重任,在税收体制转型的关键时期,更要迎难而上,勇破坚冰。健全财政税收政策不仅要看的脚下的路,更要有仰望星空的智慧。当前财政税收改革环境复杂,各种问题不断出现。正如一杯清水,可以不断中和各种颜料,但总有一天,中和到了极限,这杯水就会发生质的变化。这种中和极限理论是值得我们警惕的。当然,我们应该有足够的自信,要充分肯定改革开放的巨大成绩,国家经济总量已经跃居世界第二位,综合国力显著提升,国家对社会经济结构的调整也发生了很大的变化,从实践经验来看,改变了传统模式,从分散走向集中,对于优化财政税收结构有着重要的作用。我国财政税收政策一定要适应企业和时代的发展要求,立足于我国经济社会发展的具体情况。把财政政策的目标要立足于为企业发展服务,为国家建设服务。在具体试行过程中,不断调整我国财政税收政策的结构,不断为企业减负,以点带面,促进财政收支的良性循环,均衡整体和局部的利益关系,有力地推动了我国社会各项事业的健康发展。
【关键词】加强税收管理;完善征管机制
基层税收征管是组织财政收入的第一线工作,是税收的根本基石,受到种种条件限制,也是征管工作的薄弱环节。加强基层税收管理,完善征管机制,解决基层征管工作中存在的突出问题,是基层征管工作的重点。根据上级要求,笔者随同有关人员深入到牡丹区21个乡镇(办)、100余家企业、国税分局、地税分局和基层分局,对该区税收征管工作的基本情况、存在的问题进行了认真调研,针对基层税收工作的问题提出以下浅见。
一、税收征管机构设置情况
根据上级文件精神,按照分税制的有关要求,该区设置国税分局和地税分局,隶属菏泽市国税局、地税局管理。区国税分局下辖9个基层管理分局和一个稽查局。具体管辖区域为:城区管理分局负责区直、四城办事处企业和辖区内的个体工商户;其他农村分局交叉管辖2-3个乡镇(办)的税收征管工作;区地税分局下辖直属分局、12个征收分局和一个稽查分局。具体管辖区域和范围为:直属分局负责征收区直单位的企业、区所有房地产开发公司和车辆运输、出租车公司的税收征管,其他分局交叉管理2-3个乡镇(办)税收征管工作。
二、存在的主要问题
尽管各分局在税收征管工作取得了一定成绩,但通过调研了解发现,在征管过程中仍存在一些不容忽视的矛盾和问题,主要表现在以下几个方面:
1.管理体制不理顺。在税收征管方面,存在多头管理的问题。一个乡镇(办)、一个企业同时要面对多个税收部门管理,比如西城办事处竟然有5个税收征管部门管理。多头管理的方式弊端日益显现:一是乡镇(办)为完成税收任务,从自身角度出发,总是想尽办法协调好与各个税收征管部门的关系,造成大量人力、物力、财力的投入;对于企业来说,往往为了疲于应付各部门的检查,影响了正常生产经营秩序。二是由于多头管理,各自为政,地方政府不能及时、完整的摸清自己辖管的税源底数,了解税收征管情况,更不用说发现问题,及时采取措施了。三是多头管理易造成责任分散,任务不明确问题,从调研中,我们发现存在“谁都能管、谁都管不彻底”的现象,税收征管中还有一定漏洞,税收流失现象依然存在。
2.考核指标不一致。政府下达的任务指标与两税部门内部下达的任务不一致,往往是政府下达的指标略高于税务部门内部下达的指标,各税务分局一般在完成本系统内部安排的指标后,不再全力以赴地完成政府下达的任务,有税收潜力也不去积极挖潜,甚至出现有税不征,留作来年的基数问题,往往使政府年初签订的目标任务流于形式。二是易导致乡镇(办)拿出更大的精力协调税务部门关系,甚至用所谓的“政策”来督促完成区政府下达的任务。在考核的压力下,易造成乡镇相互制定优惠政策,恶性竞争税源,给乡镇造成了财政负担。
3.税源监控不到位。主要表现在以下方面:一是乡镇(办)对自己的税源数量、分布、大小搞不准、摸不清,不知道自己到底有多少税源,每年能征多少税,还有多少税没有征收上来。二是征收部门存在应收未征或征收不到位的现象,有的还特别严重。在调查中发现,一个乡镇竟然有10余家木板加工厂未进行征税,造成了严重的税源流失。三是在城区内,市直、区直、开发区、办事处之间税源管辖相交叉,不是都去管,就是都不管,或者管理不到位,还存在税收征管盲区。四是个别税种征管不到位,例如城镇土地使用税,课税对象是土地使用者,无论何种方式取得的土地使用权,是否交纳土地出让金,都应交纳土地使用税,但是部分乡镇因招商引资无偿提供土地,使企业逃避纳税义务,土地增值税、契税等征管中也有类似的情况。
4.税收征管信息化还处在较低水平。近年来,我市各县区不断加强税收信息化建设,税收征管工作信息化管理水平有了很大提高,但就牡丹区而言,与一些先进区(县)相比,还存在不少差距,税收征管信息化建设还处在初步阶段,信息化管理对税收征管支撑作用不明显。一是税收征管信息化科技含量不高,借助信息技术进行税收管理的比例偏低,还达不到普及的程度。二是税收信息网络化水平低,地税、国税、银行、工商、国土等部门没有全部实现联网,各自一方,相互对比程度低,交换能力差,税收信息渠道单一,信息系统开放性差。三是大部分征管单位虽配备了计算机,但大部分仅实现系统内的简易联网,有的还局限于简单的微机开票,微机的分析、比对、监控、反映等功能没有完全发挥信息化管理还处在较低水平。
5.税收监控体系不完善。尽管建立了社会综合治税网络,但没明确规定各协税护税单位的责任和义务,一些部门和单位往往从自身利益考虑,不愿意承担协税护税义务;由于市场机制不完善,个人信息制度未建立,银行结算手段落后,司法保障体系未形成,难以实现对个人收入的有效监控和制约;个别企业经营指标虚假,有意偷逃国家税款的行为时有发生。从近年来组织的纳税情况大检查的情况来看,部分企业存在着偷逃税款的行为,尤其是房地产业、饮食业、服务业三大行业更为严重,有的企业根本没账,许多企业有帐不露或建有多套账目,在上报经营成果或计算税金时,往往使用虚假帐目,形成税收监督真空。
6.税收稽查力度小、处罚难。一是税收稽查人员少、力量弱,造成稽查户数少,稽查率低,在一定程度上,削弱了税法的刚性和威慑力,助长了一些企业和个人的投机意识和侥幸心理,偷税漏税现象时有发生。二是法人案件处理难。一般来说,对纳税人个人的税务违章案件比较容易处理,而对法人涉税案件的处理往往会遇到来自地方的行政干预和社会的压力,在案件处理上,不得不考虑社会稳定和税源延续问题,手下留情甚至不了了之的现象时有发生。三是涉税违法案件处罚难。税收执法专业性较强,司法立案需要重新取证,存在一些违法案件查处迟缓、久拖不决,处罚不及时、定案不准确、执法不到位等方面的问题。
三、关于基层税收征管工作的浅见
1.理顺征管体制。统一管理,统一任务指标。对多头管理的问题,要采取各个税收征管部门统一检查、统一执法。一方面可减少企业的过多应酬,另一方面各税收部门可相互协调沟通,及时发现、解决问题,提高税收征管质量。科学预测,积极协调,使两税部门内部安排的指标与政府下达的税收任务一致。
2.加强信息沟通与管理,搭建信息共享平台。一是加强地税、国税、财政、工商、银行等部门之间的协调沟通,尽快实现微机联网,扩大信息交流,建立统一的信息比对平台,实现信息共享。二是信息公开。税务征管部门要将税收的种类、税源、数额、税率等每月定时向各乡镇(办)公开,及时将税收信息反馈给乡镇(办),以便乡镇(办)及时掌握自己的税收进度,采取相应的措施。三是不断推进“金税工程”进程,大力推行使用税控装置,建立严密的防伪系统,使税源监控方式更加科学、严密、规范。积极探索运用电子化实施监控管理的途径,达到人工监控与网络监控并行,提高监控的科技含量和水平。
3.搞好纳税评估,公平企业税负。开展纳税评估工作是新时期强化以税源监控管理为中心的精细化管理的重要内容和手段,是加强税收征管工作的客观要求。对纳税评估工作,要在认真落实纳税评估办法和操作规程的基础上,建立和完善分税种、分行业、分规模级次的纳税评估体系和行业平均增值率、平均利润率、平均税负率以及平均物耗能耗等评估指标体系,提高纳税评估的科学性。要有重点地筛选评估对象,认真对比分析行业总体指标与纳税人个体指标之间,企业申报纳税情况与统计的增加值、实现利润等相关信息之间的差异,通过分析比较,摸清规律,找准问题的症结。同时,对发现的问题要及时处理,对涉嫌偷骗税的企业和个人要依法移交司法机关查处。
关键词:大数据;税收征管;信息化
一、什么是大数据、数据运用的目的是什么呢
大数据简单的可以理解为,数量特别大,数据类别特别大的数据集合。可以供使用者就不同需求,运用分析不同的现象、问题,通过数据的整合比对进而得出结论。对于数据运用的目的概括起来主要能够解决四个问题:一是反映情况。通过数据运用,可以反映一个、一组、一类或整体事物的有关情况。这类的数据应用,特点是只对数据进行简单的整理和简单的计算、数据加工没有特别的目的和意图。二是找问题。根据经验,先预设事物可能存在某种问题,然后通过选取一定的数据和采用一定的运算方法来验证问题是否存在。比如,我们在推算考虑某种可能是否会发生的时候,都是根据以往的经验来设计若干指标来找出问题。三是找规律。通过两组及以上不同时期数据的比较总结出事物发展的规律、联系来。四是找趋势。要观察事物的发展趋势,一般都要通过某项数据在各个不同时间点上的数值来反映发展或变动的趋势。不管是利用数据来反映情况和发现问题,还是找规律和找趋势,根本的目的都是为了加强管理,所以,数据应用工作的本质是一种管理活动。
二、税收征管的含义
税收征管就是对税收政策的落实和执行所开展的各项管理工作,都是关于税收政策在具体执行中如何落地的一些规定,包括纳税登记、发票、申报、征收、退税、评估、稽查、违章处理、复议投诉、政策咨询和宣传以及税收票证、税收核算分析业务等等。而在2009年的时候,税务机关对于税收业务进行划分以后,对于现在的税收征管特指税收监管工作,其主要的目的就是防止纳税人偷漏税或者说如何准确的把偷漏税问题给查出来。
三、对于大数据和税收征管两者是如何的联系起来的,如何实现了税收征管的优化提高
一是准确运用数据来反映问题、发现问题、找出规律、趋势,运用数据的管理的本质可以实现信息管税,就是利用数据来进行税收征管。税收征管中税务机关可以通过比较同一行业内同时期、同规模、同环境下的企业发票开具、经营情况、申报纳税情况可以得出一般企业的生产经营规律,发展趋势等。通过对比不同企业对于这一规律是否差异过大,偏离实际过多,进而可以根据数据分析得出企业是否存在虚开发票等问题,实现税收征管稽查的目。例如我们企业经营中会经常提到的税负水平、税负率等,对于同行业,同一时期,同等规模的企业,出现了相较于其他企业的数据异常情况,税务机关就可以很快的分析得出企业的经营是否存在问题。这样,对于同行业同时期的税负水平运用就较为直观的体现了大数据运用于找规律找趋势与税收征管结合上的运用,实现了税务机关的信息管税。当不同企业,不同时期的数据信息可以互通有无、交叉比对,则对于税务机关发现企业问题实现税收征管则变得的更加容易。二是大数据的运用消除了税务机关和纳税人征纳双方信息不对称,帮助税务机关实现税务的应收尽收。税收数据应用主要是围绕如何弄清税源这个核心来开展的,税务机关弄清了税源实现了对于征收方的信息掌握,实现了征纳双方信息的对称。税务机关作为政府的税收职能部门,收好税是税务机关的天职。收好税的最高目标是“应收尽收”,要做到“尽收”那么税务机关必须弄清“应收”,弄清“应收”关键是要弄清应税户,应税收入、应税行为和应税财产等法定税基即税源。税收工作中要求纳税人办理登记、领用发票、进行申报、渉税审批,目的无不是为了弄清和掌握税源;税务机关征收税款、开展评估、实施稽查,进行处罚和组织收入,确定收入任务、进行收入分析和预测,以及专业化管理、风险管理、大企业管理等等,无不以税源为根据。所以,在数据应用中,不管各项工作的叫法是什么,都是从不同的角度和不同的层次来抓税源,有的是分析宏观税源,有的是分析行业中观税源、有的是评估和核实具体户的微观税源。弄清税源,是税收管理和税收征管各项工作的根本,掌握税源是税收工作的主线,贯穿于税收征管工作的全过程,它是税收工作的核心基石。抓住了税源,就抓住了税收的根。三是税收数据应用工作的重点主要是信息管税和税源专业化管理、税收风险管理和纳税评估。重点税源管理和大企业管理、税务稽查和税务审计、税收会计和统计核算、明细查询和综合查询、税收经济分析和收入分析预测、税收征管状况分析和征管质量考核、税收政策评估和执法考核、任务管理和绩效管理等方面。这些数据应用工作的名称和叫法,有的是传统的叫法,比如会计核算和统计核算、征管状况分析和征管质量考核,有的是近几年新提出来的叫法,比如税源专业化管理、风险管理、纳税评估、大企业管理从根本上大数据的运用解决促进了税收征管水平的提高。
1 现行企业所得税征收管理方面存在的问题
我国1994年确立的企业所得税体系,由企业所得税和外商投资企业和外国企业所得税构成,十年来,我国国民经济 的经济基础、宏观和微观经济形势发生了深刻的变化,企业(内、外资)组织机构、规模、类型、性质发生了改变,特别是随着社会主义市场经济的建立和完善,目前企业所得税制及征收管理等方面存在着与市场经济不适应诸多问题,严重制约着税收功能性作用的发挥,不利于企业 发展 ,不利于发挥税收杠杆对国民经济的调节作用,企业所得税征管机制存在的问题,可以从以下几方面加以分析说明。
(1)现行企业所得税征管制度不规范,无法体现税收的公平原则。现行企业所得税制存在弊端,内资企业和外资企业税法不统一,税收优惠政策存在不平等性,内外资企业税负不公平,所得税政策具有多变性,所得税税前扣除项目规定复杂,纳税调整繁杂,企业所得税纳税人界定不清晰,不同行业之间、不同区域之间、不同类型的企业之间,税负差异比较大,无法真正体现税收的公平原则,不符合市场经济的客观要求。因此,必须进行改革,建立 科学 规范的企业所得税管理制度。
(2)现行企业所得税优惠政策过多,不利于经济结构、产业结构的调整,无法真正发挥税收的调节作用。我国现行企业所得税优惠政策太多,既有产业政策方面的,也有区域政策方面的;既有内资企业方面的,也有外资企业方面的;既有鼓励投资优惠政策,也有抑制投资优惠政策,这种过多的税收优惠政策,应进行必要的清理、调整、减并、取消。“税收优惠政策不宜过多,其作用范围应当加以明确限制,在市场经济条件下,税收优惠政策永远是一种辅的调节手段,其功能在于弥补市场机制的失灵和残缺”[1].否则,税收优惠政策作为国家宏观调控的一种手段,无法真正发挥税收经济杠杆作用,无法对国家经济结构、产业结构进行调整。
(3)税收政策与会计政策的差异性,加大了企业所得税的纳税调整的难度,不利于企业所得税的 计算 和征收。由于税收制度与会计制度存在着差异性,使得会计税前利润与应纳税所得额之间存在永久性差异和时间性差异,在计算企业所得税时,必须把会计税前利润调整为应纳税所得额,调整的方法有应付税款法和纳税影响会计法(递延法、负债法)。这就要求税收征管人员要具备一定的会计专业知识和核算技能,或者会计人员要熟悉纳税申报业务,然而从实际运行情况来看,无论是企业还是税务征收机关,具备这种复合型知识人才数量太少。事实上,会计政策与税法政策差异性影响着征纳双方的主体利益。一方面“表现在税务机关的税收征收管理与稽查上,现在的税务工作人员,不太熟悉新的会计准则、制度和政策,面对大量的政策差异项目,时常出现征管错误或稽查失误,或者错征、多征税款,损害纳税人的利益”[2],另一方面“表现在企业财会人员的会计核算与纳税申报上,大多数的企业财会人员,或者能做到规范会计核算,但不能做到准确申报纳税,因而招致各种税收处罚,导致企业经济利益损失,或者为做到准确申报纳税而不在规范会计核算,导致会计信息失真”[2].
(4)企业所得税征收管理方法单一、手段落后,专业管理人员知识老化,税收征管信息化的程度不高,综合管理基础薄弱,漏征漏管现象依然存在。由于企业所得税是一个涉及面广、政策性强、纳税调整项目多、计算复杂的税种,所以要想全面提高企业所得税的征管效能,确保所得税的征收管理的质量和科学规范,必须拥有一定数量专业素质的所得税管理人员及先进的征收管理理念和方法,要充分运用 网络 技术、信息技术等税收征管信息化手段和平台,全面加强综合征管基础性建设工作,要加强税收征管信息资源优化和配置,及时保持国税、地税、工商、 金融 、企业等部门的协调,以保持税收征管的信息畅通。然而目前的情况是:企业所得税的征收管理方法、手段落后,专业人员数量少,知识陈旧,征收管理的基础性工作薄弱,原有的制度、规章、办法等已不适应新形势的客观需求,税收征管应用型软件的开发和使用存在一定问题,不利于所得税征管工作的科学、合理、规范、高效。
(5)税收成本较高,税收征管效率较低,税收资源结构的配置有待优化。现行企业所得税的征收管理,由于专业管理人员知识老化、业务不精、管理的方法手段落后、税务机关机构设置不合理、部门职能交叉重叠、税务工作效率低下、税务经费使用效率不高、税收资源得不到有效的配置等因素的影响,所以企业所得税税收成本较高,税收征管效率较低,已严重影响税收征管工作质量,必须切实采取各种措施,降低税收征管成本,提高税收征管效能,合理配置税收资源结构。
(6)企业所得税税源动态监控体系不完善,税源信息不完整,不同程度存在税收流失。由于现行企业所得税税源信息化管理的基础工作不规范,不同类型企业规模、性质、组织结构、信誉等级存在差异性,企业同国税、地税、工商、金融等部门的协调不畅,税务资源信息不共享,税收征收方式的核定不科学,国税、地税征税范围划分不清等原因,造成目前我国企业所得税税源监控不力,税源信息不真实、不完善,直接影响企业所得税的计算和征收,也不同程度地存在着税收流失现象,必须运用信息技术、网络技术等先进的监控手段,对纳税人的开业、变更、停业歇业及生产经营的各种情况实行动态管理,以确保纳税人信息可靠、真实及纳税人户籍管理规范化。
2 加强企业所得税管理的改革对策
(1)合并“两税”,构建新型的法人所得税体系,体现税收的公平原则。由于两套所得税制度在税收政策的优惠、税前扣除范围标准及有关实务的具体处理方面,存在着差异,使得内资企业和外资企业的税收负担不同,内资企业的税收负担要高于外资企业,使内资企业和外资企业处于一种不公平的竞争环境中,不符合税收的公平原则,必须合并“两税”,建立一种新型法人所得税制度,这是企业所得税改革的核心所在。“这不是名称的简单改变,而是科学界定纳税人的需要,这可以解决长期以来企业所得税以‘企业’界定纳税人, 法律 依据不足,难以划分清楚的问题,法人所得税确定,以民法及相关法律规定为依据,界定清晰,对法人征收所得税,对不具备法人资格的纳税人,则用个人所得税进行调节,这就便于建立法人所得税与个人所得税两税协调配合的所得税税制结构”[3].
(2)调整税收优惠政策。现行的内外资 企业 ,在税收优惠政策方面存着较大的差异。国家为吸引外资,促进我国 经济 全面 发展 ,在全面优惠的基础上,又在区域性方面给外商投资企业和外国企业诸多的税收优惠政策,而给内资企业的税收优惠政策较少,主要体现在产业政策优惠方面,而且不同行业、不同区域、不同类型的企业之间税负差异性较大。这种税收优惠政策的不平等性,直接导致内外资企业税收负担的不平等性,违背税收的公平原则。随着法人所得税的构建,要对现有的内外资企业税收优惠政策按照“取消、减并、倾斜、公平”的原则进行调整。首先取消、减并一些优惠政策,其次,为了鼓励对国家基础产业、重点行业、重点项目及重点区域进行投资,国家要制定倾斜性的税收优惠政策。同时,“国家应实行产业政策为主,区域政策为辅,产业政策和区域政策相结合的优惠原则,对内外资企业实行基本相同的优惠待遇”[4].
(3)法人所得税应纳税所得额的调整。由于内外资企业在确定应纳税所得额方面存在着:税前扣除标准及范围、资产的税务处理方法、税法与 会计 制度的规定等方面的差异性,所以现行的内外资企业所得额的 计算 既不规范,又存在一定的差异性,这必将引起内外资企业在税收负担上的不公平性,使内外资企业所提供的纳税信息方面不具有可比性,无法真实考核内外资企业的盈利水平和运营绩效,也给国家税收征管带来了一定难度。内外资企业“两税”合并后,构建了统一的法人所得税体系,必须按照我国宏观经济发展的形势及世界所得税改革的发展趋势,及时调整法人所得税应纳税所得额的构成及计算有关规定。 (4)改进税收征管的方法和手段,加强税收征管的基础性建设,降低税收征管成本,优化税收资源结构,提高税收征管效率。
1运用信息技术、 网络 技术等高科技含量的征管手段和方法,构建税收征管信息化平台,提高税收征管效能。根据新一轮税制改革的总体要求及市场经济的需要,要采用先进的税收征管方法理念和手段,加强税收征管信息化建设的步伐。“要依托包含网络硬件和基础软件的统一技术基础平台,逐步实现数据信息在总局和省局的两级集中处理,使信息应用内容逐步覆盖所有税种、所有工作环节和部门,通过业务重组、优化和规范,逐步形成以征管业务为主,包括行政管理、外部信息和决策支持在内的四大子系统的应用软件,要在信息技术的支持下,以业务流程为主线,梳理、整合、优化、规范征管业务流程,利用信息技术和其他技术对税务机关的内部组织结构和业务运行方式进行重大或根本改造,使税收征管更加 科学 、合理、严密、高效”[5].
2优化税收资源配置,降低税收征管成本。目前,我国有些基层税务分局(所),税收征管支出与征收税收收入的总量不成比例,征收成本较高,或者随着ctais上线后,基层税务局(所)业务量大幅度减少,造成人力、物力、财力巨大浪费,税收资源配置不当,征管效率低下。适应新形势的需要,要根据税收征收环境和条件的变化,科学设置税务征收机构,重新界定职责范围,合理分流人员,使税务机关的人力、物力、财力达到最优化的配置,建立和健全税收征管的激励机制、考评机制和约束机制,对税务机关征管工作实行目标化管理,促使税务资源达到最优化配置,降低税收征管成本,提高税收征管效率。
3切实做好税收征管的基础性工作。建立和完善税收征管的工作机制,统一、规范税收征管工作的程序、办法、职责、工作流程,完善工作绩效的考评体系及考评量化指标内涵,合理界定税收征收方式及征收范围,以规范税收征管的基础性工作。这是提高税收征管信息化程度,确保税收征管工作效能的基础和条件。
(5)建立和完善税源监控和纳税服务体系,提高征管水平,减少税收流失。
1健全和完善纳税服务体系,规范纳税服务工作行为,使税收征管工作科学化、规范化。我国现行税收服务体系不完善,纳税服务水平低,内容单一,信息化程度弱,纳税服务意识淡薄,已严重影响税收征管质量和效能,不适应市场经济条件对税收征管服务体系的客观要求,面对税收征管新的信息环境和条件,必须重新健全和完善税收服务体系,规范税收服务工作行为。
第一,“采取 现代 化的信息手段,提高服务的科技含量,在纳税手段上,推行多元化的申报方式,为纳税人提供多渠道的申报服务”[6].“进一步加强和完善税收信息网络建设,真正实现税务登记、纳税申报、税款划拨、税务咨询、政策查询等业务的网络化服务,真正实现税收信息资源共享”[7].
第二,“要完善税收服务的考评机制,将税收服务纳入征管质量考核,实行严格的责任追究制度,使纳税服务制度化、规范化,要加强对税收服务考核和日常监控,量化服务管理,充分发挥和调动税务人员优化税收服务主观能动性和创造性”[6].
第三,“提升税收服务的层次,为纳税人提供纳税的方便,这只是税收服务的一个方面,税收服务还必须包括为各个经济主体提供税收帮助,以促进社会经济全面发展”[7].
2完善税源监控体系,提高税源监控信息化管理水平,减少税收流失。加强企业所得税税源监控基础性工作的薄弱环节,明确税源监控的职责范围、办法、规程、内涵等基础性规范问题,应加强同工商、 金融 、外贸、政府等相关部门的协调,使税源信息具有及时性、全面性、客观性,保证税源信息真实可靠,做到信息畅通,信息共享,同时充分利用网络技术、信息技术等高科技手段,搭建税源监控信息化平台,不断提高税源监控信息化管理水平,防止出现漏征漏管现象,减少税收流失。
参考 文献 :
[1]翟志华。我国企业所得税税收优惠政策的改革[j].南京审计学院学报,2004,(2):24~28
但是,随着征管改革的不断深入,一些新的矛盾日益显现,相当多的实际问题羁拌着改革的进程。在此,笔者就现行税收征管模式存在的问题及如何通过进一步深化改革解决这些问题作一点粗浅探讨。
一、新的征管模式运行过程中遇到的一些突出问题
对照国家税务总局“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新税收征管模式要求,通过几年来的工作实践,笔者认为,现行征管运行机制主要还存在以下几个方面的问题:
(一)纳税申报管理上的问题
建立纳税人“自核自缴”的申报制度是新的征管运行机制最重要的基础,也是深化征管改革的核心内容。目前纳税申报上存在的主要问题集中表现在:一是纳税申报质量不高。由于纳税人的纳税意识以及业务技能方面有一定差异,出现了纳税申报不真实的问题,突出反映在零申报、负申报现象增多等;二是内部纳税申报制度不尽完善,手续繁杂,环节较多,对纳税人监控不力。
(二)税务稽查的地位与作用问题
新的征管模式赋予税务稽查十分重要的职能,并强调了其“重中之重”的地位,但在实际运做中,受多种因素的制约与影响,稽查工作“重中之重”的地位与作用并没有充分体现:一是稽查力量相对不足,财力投入较少,稽查手段和装备有待改善。二是实际工作中“重征收、轻稽查”的观念仍然存在,税务稽查的职能不够明确。只重视了税务稽查对纳税行为的监督检查职能,而忽视了其对执法行为监督制约和对行政行为监督检查的职能。三是税务稽查操作规范还不尽完善,稽查工作缺乏应有的深度和力度。目前按选案、检查、审理、执行四个环节实施税务稽查,在实际操作中还不够规范,某些环节(如稽查选案)的可操作性和科学性亟待提高,各环节的有序衔接制度要进一步健全,选案的随意性,检查的不规范性,审理依据的不确切性,执行的不彻底性等问题还比较普遍,影响了稽查整体效能的发挥。
(三)计算机开发应用上的问题
新的征管模式以计算机网络为依托,即税收收征管要以信息化建设为基础,逐步实现税收征管的现代化。所谓现代化征管,计算机的开发应用是很重要的一个方面。但从当前情况看,税务部门在计算机开发应用上还存在一些突出问题:一是计算机的配置与征管过程全方位的应用滞后。计算机的开发应用难以满足管事制实施后征管工作的要求,硬件的投入与软件的开发反差较大,成为深化征管改革的瓶颈。二是计算机的功能和作用没有充分发挥,应用效率不高。只注重了计算机的核算功能,计算机对征收管理全过程实施监控的功能没有体现。另外,利用计算机提供的税收数据、信息进行综合分析,为制定政策和科学决策提供参考的作用也没有发挥,技术浪费较大。三是内部计算机管理制度不够健全,计算机综合应用水平较低,部分干部的计算机水平较差,也制约了税收征管现代化步伐的加快。
(四)为纳税人服务上存在的问题
深化征管改革的重要任务之一就是建设全方位的为纳税人服务体系。要使纳税人依法申报纳税,离不开良好的税收专业服务。但目前,这一服务体系并未完全建立起来:一是征纳双方的权利、义务关系还需进一步理顺,双方平等的主体地位没有得到真正体现,税务干部为纳税人服务的意识还需进一步增强;二是税收宣传手段单一,社会效果不明显,需要探索更加符合纳税人需求的、更有效的税收宣传途径和办法。三是管事制实施后,纳税人办税环节多、手续繁等问题没有根本解决,税务部门内部各项办税程序、操作规程要进一步简化、规范、完善,真正把“文明办税,优质服务”的落脚点体现在方便纳税人、服务纳税人上。
(五)征管基础管理上存在的问题
税收征管是深化征管改革的重要基础工作,但目前征管基础管理仍相对簿弱。主要表现在:一是税源控管上缺乏有效手段,管事制实施后,由于缺少了专管员,信息来源途径、税源变动情况、经济税源调查、重点税源户管理、漏管户的监控等问题成为管理上的难点。二是内部各项征管制度、征管程序和操作规程还不尽完善,各环节之间的衔接协调还不够紧密合拍。如部分岗位出现人少事多的现象,影响了征管效率与质量。三是征管资料管理不够规范、实用。近年来,在征管资料的建立与完善方面,各级税务部门投入了大量精力,推广了档案化管理,档案资料从账、表、单、册越来越齐全,程序、系统也越来越繁杂,但实际工作中资料的利用率却很低,实用性也不强,不仅浪费了大量人力、物力,也使纳税人应接不暇,这与“以计算机网络为依托”,用现代化技术手段简化和减轻手工劳作、寓服务于征管的目的相悖。
二、进一步深化税收征管改革的几点思考
针对上述征管改革中存在的突出问题,笔者认为,当前深化税收征管改革,关键要在“转变观念,优化要素,强化职能,夯实基础,搞好配套”等五个方面进一步加大工作力度,以求取得新的突破。
(一)转变观念,深化对征管改革的认识
转变观念、提高认识是深化征管改革的前提。从当前情况看,要突出强化以下四种观念:一是要强化改革观念。充分认识深化征管改革对提高税收管理水平、防止税款流失、堵塞税收漏洞、增加税收收入的重要作用,消除对深化征管改革的等待观望思想、畏难发愁情绪,进一步提高推进和深化税收征管改革工作的积极性和主动性。二是要强化依法治税观念。改变传统的保姆式的管理方式,按新的征管模式履行职责,按章办事,依法征收,体现执法公正。三是要强化服务观念。增强为纳税人服务的意识,深化纳税人对征管改革的理解,积极争取社会各界对改革的配合的支持。四是要强化全局观念。自觉服从、服务于改革。
(二)优化要素,为深化改革创造良好的税收环境。
优化征管要素,即优化纳税主体、征收主体和服务主体,其实质就是健全税收服务体系,为征管改革的全面深化创造良好的内外环境。一是积极改进税收宣传的途径和办法,优化纳税主体。建立服务体系的重要内容除设立办税服务场所外,还要建立税法公告制度,确保纳税人及时、准确地了解税收信息。因此当前加强和改进税收宣传,关键要健全和延伸税收公告制度,为纳税人提供现行有效的税法信息、纳税指南,对政策法规的变动、变更及时公告,促进纳税意识的提高。可采取在办税服务厅设立“税法咨询窗口”、开通公开咨询电话、建立定期信息会制度等形式,传达辅导税收政策,以畅通纳税人了解税法的渠道,引导纳税人如实申报纳税。二是深化“文明办税,优质服务”活动,优化征税主体,明确服务主体。税务部门征税的对象是纳税人,服务对象也是纳税人。要在强化税务人员的服务观念和服务意识的同时,重点简化办税手续、环节,建立科学、规范的办税程序,养成文明、热情的办税行为,营造良好有序的办税环境。通过快捷、准确、规范地为纳税人提供纳税申报、税款征收和税务事宜办理等服务工作,加深征纳之间的业务交流和情感交流,增强纳税人对税务部门的认同感和信任感。另一方面,要适应改革需要,下大力气提高税务干部素质,突出稽核查帐技能、计算机应用能力、税收会计知识等方面的内容培训,提高税务干部的实际工作能力。
(三)强化职能,确保税收收入的稳步增长
深化税收征管改革的最终目的,是要增强税收聚财职能和监控能力,确保国家财政收入。衡量征管改革的成败得失,也主要以能否有效地组织税收收入为标准。因此要以新的征管模式为依托,不断强化税收聚财职能,确保税收收入的稳步增长。
1、巩固和完善纳税申报管理机制,确保税款及时足额入库。一是要完善纳税申报管理制度。简化申报手续,建立科学、简便的申报程序。归并统一申报表格式,设计简便易行、填写方便的申报表,方便纳税人。二是对外强化申报制约机制。试行分类管理的申报管理办法,把纳税人按申报情况分为A、B、C三类,与日常税务稽查工作相结合,对财务制度不健全、纳税申报不正常的纳税人,加强日常检查,加大处罚力度,促其尽快走上正轨。同时,强化“以票管税”,对不能按期申报的纳税人严格发票使用控管。三是提高申报准确性。加强对零申报、负申报等异常申报现象的稽查,定期开展专项检查,堵塞税收流失漏洞,四是积极推行电话申报、邮寄申报、远程电子申报等多元化申报手段,方便纳税人,提高申报质量和效率。
2、建立严密科学的税务稽查体系,突出稽查的地位和作用,最大限度地减少税收流失。税务稽查是组织收入的重要保证,也是建立新的征管运行机制的重要组成部分。一是根据“选案、检查、审理、执行”四个环节健全稽查工作制度,规范稽查行为,提高稽查工作的科学性和规范性。二是坚持分类稽查制度,提高稽查的针对性。按重点稽查、日常稽查(调帐稽查和实地稽查)、专案稽查等方式实施税务稽查,加大申报稽核力度,增加调帐稽查的比例。三是科学地考核稽查工作,提高稽查工作成效。在考核查补收入的基础上,增加一些更加科学合理的质量指标的考核,如人机选案的准确率、重大税收违法行为的立案率、案件审理的规范率、税收违法行为处理的准确率、重大案件结案率等等,促进稽查工作整体水平的提高。四是继续充实稽查力量,改善稽查手段。充实稽查人员,并在财力上向税务稽查作必要的倾斜,尽快实现以计算机手段为基础,以快速便捷的交通、通信手段为支撑的税务稽查手段的现代化。
3、适应征管改革的新形势,积极探索新的税收计划管理办法。在税收计划的编制中,应坚持“从经济到税收”的原则,充分考虑当地经济发展状况和国内生产总值增长比例,逐步淡化计划,使组织收入与经济增长相适应,力求改变以往那种基数加增长比例、按支出来定计划的做法,使税收计划管理更趋科学合理。
(四)夯实基础,不断提高税收征管水平和效率
夯实征管基础工作,是提高征管质量的基础,也是深化税收征管改革的重要内容。
1、以强化监控为重点,尽快建立以计算机网络为依托的征管体系。计算机的开发与应用是深化改革的先行条件。在计算机的开发与应用上,要坚持做到正确处理硬件投资与软件开发以及开发与使用的关系。一是要根据新机制的要求,加强计算机软件开发,确保统一、共享、正确的税收征管软件的正常运作。二是要突出监控重点,积极运用计算机对税收管理的全过程实施有效的监控,真正体现计算机网络在新的征管运行机制中的依托作用,把计算机全方位应用到税务登记、纳税申报、税款征收、催报催缴、发票管理、会统核算、数据分析、税务稽查、税政管理、综合查询等税收征管工作的各个环节上,并依托计算机对其进行全程监控管理,体现计算机网络的运行实效。三是要健全计算机软、硬件管理制度,加快实现计算机联网和信息共享,提高计算机综合利用效率。
2、加强征管基础管理。内部进一步健全各项征管制度,规范征、管、查业务流程、工作程序和衔接、协调制度,提高征管各环节的整体效能,形成以效率为中心,网络为依托,稽查为重点,各环节相互协调、相互制约和促进的现代税收征管体系。对外健全协税护税网络和制度,调动一切社会积极因素,加强对漏管户和重点税源户的管理,有效地控管税源。
3、规范征管资料管理,提高征管资料的利用效率。当前要在征管资料档案化管理的基础上,重点把工作转移到对档案资料的简化、规范、提高利用效率上,可按照“按岗收集,按类整理,按期归档”的原则,以计算机管理为主,部分手工为辅,减轻手工劳作,提高工作效率。
(五)搞好配套,为深化征管改革提供保障
适应新的征管模式的要求,要继续深化两项配套改革:
1、深化机构改革,建立较为科学、合理的征管机构体系。以“精简、效能”为原则,调整和理顺机构。要按照管理服务、征收监控、税务稽查、政策法规四个系列科学设置机构、岗位。在此基础上,健全部门间的工作衔接制度,明确职责,严格执行管理程序,使征收管理各项工作有效开展。
关键词:税收征管法制制度问题修订对策
现行《税收征管法》及其实施细则自2001年和2002年修订并实施以后,在实际工作中已暴露出一些具体问题,有部分法律法规条文的具体设置问题,也有实际工作中的具体操作问题。
一、现行税款征收法律制度问题研究
1.现行税款征收制度存在的几个问题
第一,欠税管理法律制度存在的问题。目前,有些纳税人为了逃避追缴欠税,或在欠税清缴之前就已经在其他有关部门注销登记,或采取减资的行为,使得原有企业成为空壳企业,导致国家税款流失。《税收征管法》对纳税人欠税如何处理只有责令限期缴纳税款、加收滞纳金和强制执行的规定,但税务机关应当在什么时间内采取这些措施却没有具体规定。虽然关于逃避追缴欠税已经明确了法律责任,但前提是“采取转移或者隐匿财产的手段,妨碍税务机关追缴欠缴的税款的”。换言之,如果纳税人不妨碍税务机关追缴税款但也不缴纳税款,税务机关又不“忍心”对其财产进行执行的情况下,纳税人就可能“千年不赖,万年不还”,而又不承担法律责任。
第二,“提前征收”法律制度存在的问题。《税收征管法》对于税务机关提前征收的规定只局限于“税务机关有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为”的情况,这一条件本身就很难把握,因为纳税人申报期未到,很难有证据证明将来可能会发生什么行为。等到税务机关对其采取保全行为时,纳税人的财产已经转移一空。也有纳税人可能因为种种原因需要提前缴纳的,但又无法律依据。
第三,“延期纳税”法律制度存在的问题。《税收征管法》对延期缴纳税款规定的期限只有3个月,这对遭受重大财产损失无法按期缴纳税款的纳税人可能起不到实际作用。现行法律规定延期缴纳税款需经省级税务机关审批,这一规定存在审批时间长、周转环节多、省级税务机关不了解纳税人具体情况等问题。
2.现行税款征收制度修订建议
第一,为加强欠税管理,建议在新法中明确规定欠缴税款的纳税人不得减资及减资的处罚措施;注销税务登记是其他部门注销登记的前提;有关部门不能为欠缴税款的纳税人转移或设定他项权利;有关部门未按规定执行的法律责任;在纳税人欠税一定时间后税务机关必须进行强制执行,这个时间可以是1个月或2个月。
第二,为使“提前征收”成为切实可行之条款,建议将“提前征收”的前提条件改为“发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的”,这一条件可以根据一定的线索判断,比较容易操作。建议扩大提前征收的范围,如纳税义务人于法定征收日期前申请离境者,纳税人自愿的,税务机关也可以提前征收。因其他特殊原因,经纳税义务人申请后税务机关也可以提前征收。
第三,建议适当延长延期缴纳税款的期限,一年甚至于两年或三年,具体执行时间由税务机关根据实际情况把握。因为纳税义务人需要有足够的时间通过经营自救解决实际存在的经营困难,时间较短不足以解决纳税人的实际困难,起不到保护纳税义务人生产经营的作用。由于延期纳税时间延长可能会影响税款均衡入库,所以在征管法修订时也可以规定分期缴纳税款,既可缓解纳税义务人的实际困难,也可以保证税款均衡入库。笔者还建议延期纳税的审批权限应由熟悉纳税人情况的县级税务机关审批为宜。
二、现行税务检查法律制度问题研究
1.现行税务检查法律制度存在的几个问题
第一,关于税务检查搜查权的问题。《税收征管法》没有赋予税务人员搜查账簿、凭证等证物的权力,也没有规定税务执法人员取证无能时的解决办法。而税务行政案件如果没有证据证明属于治安问题或刑事案件又不能移送公安机关处理。实际工作中税务检查取证已经成为税务检查工作的瓶颈,其结果可能是:一是纳税人隐匿、销毁证据,使税务检查工作无法顺利进行,造成国家税款流失。二是税务执法人员在明知不可为的情况下违法行政。
第二,关于税务案件退税或补税的问题。如果税务案件发生时间长,加之税务检查的时间也长,那么对纳税人加收的滞纳金就有可能比罚款还多,也可能比应补的税款多。在对税务案件处罚的同时加收滞纳金,就有了双重处罚之嫌。如果因为对税法条文规定的理解不同,纳税人与税务机关发生争议而引起复议或行政诉讼,因此而滞纳的税款,也按规定加收滞纳金显失公允。税法对纳税人多缴税款的退税还区分不同情况,有的退有的不退,退税时有的支付利息,有的还不支付利息。
第三,关于税务检查相关概念和税务检查过程中强制执行的问题。《税收征管法》第五十五条规定,税务机关在进行税务检查时可以采取强制执行措施。如果说税务稽查是税务检查的一部分,税务稽查结果的执行是税务稽查的第四个环节,那么税务稽查结果强制执行的法律依据应当是《税收征管法》第五十五条。根据此条规定,如果纳税人不存在“明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的”,税务稽查局就无法对被查对象行使强制执行的权力,被查对象也就可以“千年不赖,万年不还”。但又有人根据《税收征管法实施细则》第八十五条的规定理解:税务检查只是税务稽查的第二个环节,所以《税收征管法》第五十五条的规定不适用于税务稽查结果的强制执行,税务稽查结果的强制执行应当适用《税收征管法》第四十条的规定。但这种理解又存在征收管理的条款能否在税务检查环节适用的疑义。
2.现行税务检查法律制度修订建议
第一,为解决税务检查取证难的实际困难,建议《税收征管法》适当增加税务检查工作中的搜查权力,但为了保护纳税人的合法权益,应当对税务机关的搜查权力严格控制,设定必要的限制条件。例如搜查权一般只适用于生产经营场所,如要对生活场所搜查,必须取得司法许可,并在司法人员的监督下进行等。
第二,建议将税务机关发现的纳税人多缴税款与纳税人发现的多缴税款同等看待,在相同的时间内发现的多缴税款纳税人都可以要求税务机关支付相应的利息。对于3年的时间规定,笔者认为可以延长至5年为宜,更有利于保护纳税人的合法权益。建议对税务案件中纳税人不缴、少缴或扣缴义务人已扣而未缴的税款,按银行的同期利率加收利息,避免滞纳金的处罚嫌疑。
第三,建议《税收征管法》明确在稽查执行阶段可以直接依据税款征收强制执行的条款行使强制执行的权力。修订《税收征管法实施细则》第八十五条的内容,将税务稽查的第二个环节由“检查”改为“实施”,或者不明确税务稽查的内部分工,只是原则性地规定税务稽查要实行内部分工制约。另外,还建议明确稽查结果强制执行的抵税财物的范围是否包括“其他财产”。
三、现行税收法律责任问题研究
1.现行税收法律责任存在的几个问题
第一,关于税务行政处罚幅度的问题。现行《税收征管法》对纳税人税收违法行为的处罚一般只规定处罚的幅度,税务行政机关的自由裁量权过大。实际工作中各地税务行政机关具体操作不统一,普遍存在的问题是对纳税人税收违法行为的处罚比较轻,一般都是按照50%的下限进行税务行政处罚。这就使得税务行政处罚的最高标准形同虚设,纳税人的税收违法成本很低,不利于遏制不法纳税人的税收违法行为。国家税务总局稽查局曾经下文对偷税行为的处罚做了统一,在该文件中将偷税行为细化为若干种具体情节,并对各具体情节规定了具体的税务行政处罚标准。但在实际工作中,却很少执行这个文件。
第二,关于在实体法中明确违法行为法律责任的问题。现行税务行政处罚规定基本上是在《税收征管法》中明确的,实体法中很少有对纳税人、扣缴义务人的税务行政处罚规定,这使得税务执法人员在实际工作中难以根据各税种的具体情况履行税法规定的行政处罚权力。
第三,关于“一事不二罚款”的问题。现行《行政处罚法》有“一事不二罚款”的规定,但什么是“一事”却很难理解。由此也就增加了税务行政执法的风险,有税务机关曾因此而败诉,对纳税人的一些税务违法行为无法进行有效的遏制。例如,2009年全国税务稽查考试教材《税务稽查管理》就有这样的表述:“纳税人对逾期不改正的税收违法行为,如果税务机关先前已对该税收违法行为进行了罚款,对该逾期不改正行为不得再予罚款”。在实际工作中如此理解的结果就是该“逾期不改正行为”将持续进行下去,也就是说,如果纳税人没有按照规定设置或保管账簿的,只要税务机关对其进行过税务行政处罚,那么违法行为人就可以手持罚款数额为数不多的罚单永远不再设置或保管账簿了。很明显,这种理解不符合《税收征管法》的立法精神,也不是对“一事不二罚款”原则的正确理解。
2.税收法律责任修订建议.
第一,建议在《税收征管法实施细则》中由国务院授权财政部或国家税务总局制定税务行政处罚的具体执行标准。该执行标准应当细化各种税收违法行为的具体情节,对不同的具体违法行为情节设定处罚标准,基层税务行政执法人员按照相应标准对号入座,实施税务行政处罚。这既方便了基层税务行政执法人员的实际操作,也使严重违法行为得到严肃处理,轻者轻罚、重者重罚,充分发挥税收法律制度对税收违法行为的震慑作用。
[论文摘要] 本文回顾了我国税收征管模式的变迁,归纳分析了现行税收征管模式存在的“缝隙”,进而运用“无缝隙组织”理论,提出以数据应用为支撑,填补征管缝隙、优化征管模式的具体思路。
一、我国税收征管模式及其变迁
税收征管模式是税收征管的基础性框架,它是指税务机关为了实现税收征管职能,在税收征管行为中对相互联系、相互制约的税收征管要素进行有机组合而形成的规范关系。建立合理的税收征管模式是税制与征管相互协调统一的内在要求,是税制目标能否在实际税收征管中得以实现的关键所在。评价征管模式是否合理、有效,关键看其内在的运行机制能否形成良性循环,模式中各构成要素和各环节是否协调,是否有利于促进征收率提高,实现税制设计目标。我国税收征管模式经历了几次重大改革,主要包括专户管理模式与“征、管、查”分离模式。
1. 专户管理模式。专户管理模式是我国在建国后很长的一段时间内实行的税收征管模式。这一模式的主要特征是“一员进厂、统管各税”,由专管员包揽从税务登记、税种鉴定、纳税申报、税款征收、纳税检查到违章处理的全部征管事项。由于在当时的历史条件下,经济成分单一,纳税户数量较少,税制简单,专管员对所管纳税户的生产经营情况较为熟悉,管理任务易于落实到人,所以责任明确,征收得力。而对于专户管理模式下征管权力过分集中可能导致的专管员“寻租”问题,在当时的政治经济条件下是不多见的,也不会影响整个模式的运作。所以,专户管理模式是当时条件下的合理选择。
2. “征、管、查”分离模式。我国进入全面改革开放时期后,经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变,经济成分日趋复杂,税制也由简单向复合转变,纳税户数和经济总量不断攀升。为适应外部环境的变化,我国税收征管模式也从传统的全能型专户管理向现代的专业化分工管理转变,逐步建立起“征、管、查三分离”或“征管与检查两分离”的新型征管模式。按照新兴古典经济学理论,将以往由专管员承担的征收、检查职能予以剥离,实行恰当水平的征管职能专业化分工,可使税务机关履行各项征管业务的效率提高,成本降低,更加符合现代管理的潮流趋势。但是专业化分工也使管理缝隙加大,协调成本与成本上升。
二、现行税收征管模式的缝隙
“无缝隙组织”理论是由美国学者拉塞尔·m·林登在通用电气公司总裁杰克·韦尔奇所提出的“无界限组织”基础上,于20世纪90年代进一步加工提炼得出的。所谓“无缝隙组织”,就是以市场为导向,行动快速并且能够提供品种繁多和个性化的产品与服务,从而最大限度地使市场满意的组织。无缝隙组织有几个突出特点:以通才取代专才;加强内外部沟通,推倒部门间“柏林墙”,填补组织缝隙;从专注规范各个管理环节内部行为向注重外部整体效应转变。正因如此,“无缝隙组织”能向市场提供更加全面、周到、快捷的产品和服务。企业界的这种变革对政府管理产生了深刻影响,一些国外政府接受了这种理念,逐步把政府机构建成“无缝隙组织”。
反观我国的税收征管模式,尽管“征、管、查”分离与专户管理相比更适应新税制及外部经济条件的要求,但是由于这种模式在实施中委托层级增多,组织结构复杂,资源配置不尽合理,导致各工作部门、人员之间出现一定的推诿扯皮、相互脱节、管理缺位的现象。如同一个存在裂缝的容器总是难以装满水一样,这种广泛存在于征、管、查内部及之间的缝隙,不利于税收征管水平的持续提高,难以达到应收尽收的理想状态。
主要表现如下:
1. 在征收与管理,管理与稽查之间,缺乏有效手段填补前一环节的“后续管理真空”。部分税务机关将大量资源配置在征收环节,耗资建立征收大厅,只顾接受申报,成了“坐等上门”税务机关,而对如何核实纳税人是否如实申报的方法缺乏研究,难以切实解决纳税人准确申报的问题;纳税评估与稽查选案衔接不协调,税务稽查准确性不高,“无功而返”与“漏征漏管”现象并存;征收、管理、稽查部门间还存在着资源不共享、信息传递滞后、部门间壁垒等问题,这些问题的存在导致产生大量的管理缝隙。
2. “征、管、查”3个环节与相关的外部部门存在管理缝隙。由于税务部门与金融、财政、工商、技监、海关、外汇管理、公安和司法等部门之间缺乏现代的涉税信息交换系统,导致各环节在开展各自工作时信息不足,力不从心,出现大量管理缝隙。例如,工商登记和税务登记脱节,无法实现税务登记环节与工商部门之间的信息互换,由此产生了大量的漏征、漏管户;管理环节与金融、海关、外汇管理等部门信息交流不畅,使税务管理人员由于缺乏纳税人交易信息而无法获知纳税人申报是否属实;等等,不胜枚举。
3. 税务人员的业务技能和工作激励机制均不能适应“无缝隙组织”的需求。目前税务人员的知识、技能比较单一,长期局限于某一特定工作任务,无法胜任综合性工作。税务机构各部门间或各工作人员之间缺少互相提供支持的激励机制,而在只有约束而没有激励的条件下,人们往往不主动采取行动,跨越分工界限解决实际征管问题,只是被动地等待行政指令开展某项工作,这使组织资源难以得到迅速有效整合,也就无法全面高效地对纳税人实施监管。
三、开展数据应用,构建无缝隙“征、管、查”模式
依法征税是税务部门的重要职能,但从以上的分析可以看出,由于我国税收征管中存在大量的缝隙,致使征收率达不到理想水平,导致名义税负与实际税负存在差异,影响财政收入,有违纳税公平。因此,有必要在现有基础上对我国税收征管模式进行优化,建立无缝隙的征、管、查管理模式。从国外经验看,“无缝隙组织”的建设同该组织的信息化水平有着密切联系。这是由于计算机网络将原先联系松散的、信息互补相通的机构、人员连接起来,使这些机构和人员可以即时沟通,在短时间内收集或者传递有价值信息、进行远程处理,在辅以相关激励约束制度的条件下,各个管理环节之间达到长久的协调统一,管理缝隙逐步得到弥合,整体管理绩效由此提高。具体到我国税收征管模式存在的管理缝隙,过去税务机关普遍采取临时性的征管措施加以弥补,难以使实际征收率持久达到合理水平。要从根本上解决这一问题,必须突破现有税务信息化建设重系统而轻数据应用的局限,将宝贵的数据资源利用起来,建立以计算机网络为依托、数据应用为支撑的税收征管“无缝隙组织”,将临时性措施固化为永久性工作,使征收率始终保持在高位运行。具体思路如下:
1. 整合内外部信息资源,为建设无缝隙税收征管提供信息基础。要弥补各个环节的缝隙,首先必须获取有效信息资源。2005年以来,全国各地的税务机关纷纷开展了省级“数据大集中”工作,将以前零散存在于地市局或区县局的税收信息整合起来,集中到省局内部信息库,通过网络平台构建上下级税务机关之间的信息通道,有助于填补上级机关对下级机关的监管缝隙。 除了内部信息整合以外,应尽可能地拓展网络触角,有计划、分步骤实现与金融、财政、国库、工商、海关等部门的信息联网,获取有价值的涉税数据信息,以便为各项征管职能提供有效资源。
2. 加强研究,构建科学的指标体系。通过指标体系的构建,可以廓清征、管、查职能的界限和范围,明确各个环节工作要求。就当前而言,应重点借鉴国外发达国家在税收数据统计、计量经济分析上的先进经验,结合我国税制和经济结构特点,形成基于我国数据信息资源的纳税评估和稽查选案的综合指标体系。在此基础上,广泛培训,使各级各地区税务机关都能掌握指标含义,以科学的指标评议为工作突破口,全面提高征管水平。
3. 应用税收数据,实施税源监控。在完成征收职能的基础上,应利用好相关信息资源,在后续的管理环节着重开展税源监控工作。从理论上讲,由于纳税人和税务机关之间存在信息不对称,纳税人是否选择依法纳税,在很大程度上取决于税务机关对其生产经营、资金运用、财务会计核算的真实信息以及第三方信息的监控能力。因此,税源监控能力在很大程度上是保证税收征管机制良性循环的重要基础。在税源监控的基础上依托数据开展纳税评估,即通过对纳税人多种涉税信息进行加工整理,运用科学手段进行综合分析,进而对其申报真实性做出的判断和估价,发现异常申报,及时纠正违法行为,并为税务稽查提供有价值的线索。同时,通过纳税评估,建立和完善纳税信誉等级制度,促使纳税人自觉遵从税法。
4. 依靠数据支撑,通过科学选案,实施重点稽查。由于目前税务稽查软件的实用性比较差,加之纳税人历史资料不完整,依托计算机选案目前还难以实现。因此应尽快利用已整合的海量数据资源,完善税务稽查软件,结合税源监控、群众举报,形成人机结合的稽查选案机制,弥补管理和稽查间的缝隙,尽可能地堵塞偷税漏洞。
5. 应用税收数据,建立激励约束机制。通过数据的处理分析,构建上级机关对一线管理人员工作成绩的显示机制,将部分征管环节中的工作情况变为可观测的,并以此形成对税务人员的激励约束机制,促进管理人员主动采取措施弥补缝隙,促使基层税务机关将以前的突击性、临时性征管措施(例如,欠税清理、税负调查、“征管六率”考核)转化为制度化、日常化的管理工作,持久提高征收率。
主要参考文献
[1] 拉塞尔·m·林登. 无缝隙政府——公共部门再造指南[m]. 汪大海,吴群芳等译. 北京:中国人民大学出版社,2002.