村民自治条例精选(九篇)

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第1篇：村民自治条例范文

今天的会议有两个主要任务，既是社会秩序整治动员大会，又是计划生育村民自治动员大会。刚才，王红兵主席已就开展社会秩序整治工作进行了动员、部署，下面，我根据乡党政联席会议的安排，就推进计划生育村民自治工作讲三个方面的意见。

一、提高认识，强力推进计划生育村民自治

20*年是市政府计划生育村民自治三年发展纲要实施的第二年，也是极为关键的一年。按照市委、市政府的统一安排部署，今年我乡*个行政村将全面推行计划生育村民自治，为此，乡党委、政府出台并印发了《*乡计划生育村民自治实施方案》，明确了20*年村民自治工作的目标、标准、措施和步骤，很具体，很有操作性，希望各村、各有关单位结合实际情况，从以下几个方面认真抓好落实：

一是思想认识要到位。从大环境看，充分尊重群众在计划生育中的主人地位，密切联系群众，一切依靠群众，坚持以人为本，推行计划生育村民自治，保障群众计划生育的权利，引导群众自觉履行计划生育的义务，是党的群众路线在计生工作中的具体运用，是代表人民群众根本利益的具体体现，也是党的《农村基层组织工作条例》、国家《村民委员会组织法》和省《人口与计划生育条例》等法律法规的具体要求。从我乡的实际情况看，计生工作开展难度越来越大了，难就难在群众点击查看本资料原创网站更多文章的生育愿望与国家政策法规的要求还有较大的差距，难在我们既要稳定低生育水平，又要坚持依法行政，不断规范行政行为，因此，必须通过工作机制的创新来实现工作的突破，那就是依靠村级切实承担起计划生育工作的责任，变群众被动的计划生育为自觉自愿的行为。特别是村级规模扩大了，人口增多了，一个村专干要管二、三千人，甚至是四、五千人，管理难以到位，必须依靠支村两委，健全工作网络，充分发动群众，引导群众进行自我管理。正因为如此，乡党委、政府对村民自治工作十分重视。在年后召开的全乡经济工作会议和人大会议上，党委、政府就将人口与计划生育工作列为今年的四大重点工作之一，明确了提出了要在人口与计划生育工作上取得新的突破，要重点抓好三个结合：一是抓落实领导责任制与推行计划生育村民自治相结合;二是抓优质服务与执法到位相结合;三是抓日常基础工作与集中整治相结合。因此，各村各单位一定要把思想统一到乡党委、政府的决策上来，真正重视并切实推进计划生育村民自治工作。

二是保障措施要到位。首先，要加强组织领导，各村要把推行计划生育村民自治作为重要的工作内容列入议事日程，要由村支部书记负总责，专题调查研究，拿出切实可行的工作方案，乡党委、政府将把开展计划生育村民自治纳入到村级的年度目标管理，进行认真的考核评估;其次，要组织专门力量，确保每村派驻两名乡干部，集中三个月的时间，专抓这项工作;再次，要保障经费投入，把村民自治工作经费纳入财政预算，乡财政按人均一元的标准拨付到村，同时，各村也要积极筹措经费，切实解决好村、组计生工作人员的待遇报酬。

三是工作程序要到位。从三月份的启动到九月份的验收，有半年的时间，在这半年里，健全网络、宣传发动、制定章程、签订协议、日常管理、优质服务以及落实优惠政策、建立利益导向机制等多个工作环节都要按部就班地进行，每个环节相应的程序也必须到堂，尤其要重视并加强经常性的工作。今年我们将按照上级提出来的“五上门”和“十到户”的工作要求，将计划生育村民自治工作的内容具体化，切实把服务工作做好，各村也要按照《*乡计划生育村民自治工作实施方案》，认真组织实施，扎实做好工作。

四是目标实现要到位。在我乡*个村全面开展计划生育村民自治中，要把大山、山斗、观阁、老桂*个村建设成为村民自治先进村，把黄岗冲村建设成为村民自治示范村。希望各村结合本村的实际，强化保障措施，如质如量地完成好各自的目标任务。同时，必须强调的是，开展计划生育村民自治的最终目标是稳定低生育水平，这一点必须坚定不移，毫不动摇。

二、强化举措，持续开展春季集中整治活动

目前，从掌握的情况看，我乡的计生工作存在的问题比较突出，形势非常严峻，任务十分艰巨，集中体现在以下几个方面：

1、统计数据严重失真。相当一部分村不正视工作中存在的不足，靠造假蒙混过关。一方面，计外出生瞒报、漏报现象非常突出;另一方面，查环孕检到位率、措施落实及时率等方面的数据存在大量水分。

2、流动人口管理滞后。流动人口管理是计生工作中的重点和难点，抓好了流动人口管理，就有效控制了计划外出生。但大部分流动人口管理不到位，村、组工作人员对流动人口缺乏行之有效的监管，流动人口办证、孕检、合同率低，同时，流动人口管理制度不规点击查看本资料原创网站更多文章范，报告单、手册等应由村级填写的资料基本上都由乡计育办包办完成，流动人口管理合同流于形式，而且存在大量的无效合同和假合同。

3、计外隐患明显增多。孕前管理跟不上是导致计外隐患增多的主要原因。一是应上环人数增多。二是出生一个男孩且年龄在30岁左右的已婚妇女取环、取皮埋改用药具人数增多。三是孕妇或计划外生育的对象没有纳入台帐管理，再生育孕妇及时上报率不高。

4、阵地设施不够规范。大部分村的宣传、服务阵地基本上只有人口学校，有阵地的村也大多数达不到要求，宣传、教育、服务的功能没有得到充分发挥，相当一部分村级阵地的宣传窗栏无内容，各类培训活动没有开展，甚至连一些要求到户的宣传资料也没有下发。宣传教育的氛围不浓，既是计生工作措施、工作力度的弱化，也容易使群众产生计划生育放松了的认识。

5、法律责任没有到位。在追究违法生育者法律责任的过程中，没有执行能力的无从处罚，有执行能力拒不缴纳的难以处罚，只能依靠市法院强制执行。而法院也因精力有限难以全部落实到位。法律责任追究没有到位，既助长了群众超生不要紧、计划生育放松了的认识，更刺激了一些群众的生育愿望，形成了计外出生的恶性循环。

由此可见，在我乡计生工作面临的诸多问题中，最突出的仍然是基础工作不牢的问题，只要基础抓牢了，统计质量提高了，在人口与计划生育工作上实现新突破的目标才会有保证。而以强有力的手段开展计划生育集中整治活动，仍然是夯实基础行之有效的主要途径。因此，乡党委、政府决定在全乡范围内开展春季集中活动。为了确保活动的效果，提4点要求：

1、高度统一思想。本次集中活动由乡计育办统一制订工作方案，集中机关干部，乡党政班子成员亲自带队，分片包干，

责任分解到人，任务完成情况与年度评先和工作奖金的发放挂钩，奖优罚劣，奖勤罚懒。各

村支两委班子成员要统一思想，提高认识，与乡党委、政府保持高度一致，全力支持配合此次集中整治活动。

2、迅速澄清底子。会后，各村各单位要迅速组织人员，深入村组摸排核实情况，通过对孕检、流动人口办证、节育措施落实等情况的了解，列出应排查的计划外隐患、应处罚的计划外出生、应落实避孕节育措施的对象清单，将这些工作任务分解给各个集中活动小组，分别予以落实。

3、突出工作重点。本次集中活动的工作内容仍然是五项常规性的基础工作，即查环孕检、隐患排查、节育措施落实、流动人口办证和法律责任到位。流动人口办证和查环孕检是进行孕前管理、发现工作隐患的手段，因此，在澄清底子后，工作重点应该放在三个方面：一是应落实节育措施的对象，要落实一孩以上环为主，二孩以结扎为主的长效措施;二是可能计划外怀孕和已经计划外怀孕的对象，要采取法律的、行政的、经济的手段逐个落实，这次隐患排查做到位了，年度内计划外出点击查看本资料原创网站更多文章生的漏洞就堵住了;三是已违法生育的，必须从严追究法律责任，营造“违法必究、执法必严”的浓厚氛围，起到处罚一例教育一批的作用。

4、坚持常抓不懈。本次集中活动时间必须服从任务，各项工作任务都完成好了，集中活动才能结束。我乡将把开展集中活动作为一项经常性的工作，每月集中力量抓几天。同时，各村各单位要加大宣传教育工作的力度，将宣传教育贯穿于集中活动的全过程，完善宣传阵地，拓展宣传途径，突出宣传重点，通过进村入户、入脑入心的宣传，形成有利于人口与计生工作的良好舆论氛围。

三、认真核查，确保奖励扶助制度顺利实施

按照省、市统一部署，从20*年起，浏阳市将全面推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。作为计生系列优惠政策的一项重要内容，它的实施必将在引导群众自觉实行计划生育、塑造诚信政府、密切党群干群关系、推动人口和计划生育工作健康持续发展等方面发挥积极的作用。因此，必须以高度的政治责任感认真予以核查，确保奖励扶助制度顺利实施。

1、加大宣传力度。奖励扶助制度的实施关系到广大群众的切身利益，要充分发挥广播、电视、宣传栏、人口学校的作用，大张旗鼓地向群众宣传奖励扶助制度的意义、范围和条件，省级配发的宣传资料一定要全部到村到户，资料不够的还要由各单位自制，使这项工作真正做到家喻户晓。要组织相关人员认真学习有关政策、文件，进一步深化认识，准确把握奖扶对象的条件。

2、加大工作力度。要在已经上报对象名单的基础上，组织联村干部、计生协工作人员和村干部，分片分组重新进行一次走访核实。走访核查一定要过细，要以多人议查为主，找多名同村同组群众了解情况，要以询问群众为主，不能只听信对象本人的一面之词，所有拟上报的对象名单，必须张榜公布，接受群众监督，对群众反映情况有差异的对象，一定要重点核查。

3、强化责任意识。

要把奖励扶助制度的实施作为当前一项重要的中心工作来抓，明确要求，落实责任。每一个村都明确一名党政领导负总责，明确一名联村干部为直接责任人。各责任人

第2篇：村民自治条例范文

一是抓宣传，促政策深入人心。积极开展政策宣传和政策入户活动，印发计生政策宣传资料2万余份，召开以村为单位流动人口座谈会63次，悬挂横幅1230条，张贴标语26584张。

二是抓投入，促计生网络健全。配齐62个村级计生专干、专职副会长和组指导员，按季落实工资报酬；筹资3万余元，建立高标准村级三位一体27个，开展协会活动120余次，评选五星级会员150人，落实独生子女保健费8460元；两女结扎户补助15000元，救助贫困母亲652户。

三是抓指导，促村民自治开展。以窝溪村为标准，以点带面，科学制定村民自治工作方案，巩固和完善村示范点，利用省市计生协会项目基金投入，创办大棚蔬菜经济实体，逐步加大“村为主”工作力度，全面推进计划生育村民自治。

四是抓奖扶，促八件实事落实。主动开展农村计划生育家庭奖励扶助对象、独生子女死亡伤残户、出生缺陷干预对象的摸底调查、上报工作，年审合格对象112人，新增对象26人。

五是抓整治，促计生水平提高。多方式宣传新修订《计生条例》，实现计生政策入户率100%；多措施兑现违约责任，增强计生对象参加孕检和落实节育手术的自觉性；多形式落实执行，全力维护良好计生环境。

第3篇：村民自治条例范文

关键词：计划生育 强化 结合

1.找好载体，找准切入点，做到“三个强化”

依法管理计划生育是实施依法治国战略的必然要求，是市场经济条件下做好计生工作的现实选择，是计划生育长期依赖行政管理后出现的新生事物，如何实现真正意义上的依法管理，思想、组织、措施保证是关键。在实施依法管理计划生育的过程中，要抓好三个重点：

1.1强化宣传教育，创造法制环境。依法管理计划生育，宣传教育是先导。因此，要把解决基层干部和群众知法、懂法的问题作为一项重要的内容来抓，要大力开展普法宣传教育，并在宣传内容和宣传形式上进行了一些探索和突破。在宣传内容上，突出《条例》中法律责任的宣传，让广大群众懂得违反计划生育政策就是违法行为，必须承担法律责任。在宣传形式上，除了坚持“社会舆论扬法，办班培训讲法，宣传制品送法、文艺演出传法”等形式外，还充分利用“进村入户说法”（与民谈心）、“公开审理示法”（召开依法强制执行现场会）形式，为群众上了一堂堂生动的法制课，把宣传教育向广泛性和深层次拓展。

1.2强化队伍建设，提供组织保证。实施计划生育依法管理，必须有一支素质高、能力强、作风硬的工作队伍。在队伍建设上，首先要抓好计生队伍的整顿，要在计生系统中推行竞争上岗，择优用人办法，通过考试考核，精简了一批文化低、素质差的人员。其次，抓好专业培训，使计生人员掌握必要的法律知识和法律程序，减少在行政执法中的盲目性。在行政执法中，要坚持持证上岗，亮证执法，在立案、查证、下达处罚决定书、送达和申请法院强制执行这五个环节中，严格按照法律程序进行，一旦发现有违法违纪现象，经查实后，轻者批评教育，重者调离岗位，为人口计生依法管理提供强有力的组织保障。

1.3强化服务意识，提供技术保障。充分发掘基层卫生资源，利用各类职业技能培训，为育龄群众提供政策法规、科普知识及各种致富技能培训服务，定期邀请医院专家前来指导讲课，为已婚育龄妇女开展生育、节育、不育、生殖保健等知识教育。注重发挥卫生医疗网点和医疗专业人员作用，在中小学开展人口国情教育与计划生育专题讲座，为学生讲授人口理论、青春期生理及心理知识，向青少年普及计划生育知识。全面开展以妇女病为重点的生殖保健服务。同时，加强基层技术服务网络硬件建设，完善各项服务设施，为已婚育龄妇女自觉实行计划生育创造一个良好的外部环境。

2.完善措施，政策推动，力求“三个结合”

依法管理计划生育工作是依法治县和新形势下开展计划生育的客观要求，如何开展依法管理，要做到“三个结合”。

2.1力求与村民自治、合同化管理相结合，积极推动人口与计生工作重心下移。把开展村民自治，落实计划生育合同化管理，作为基层依法管理计划生育工作的一个突出点，它是农村民主与法制建设进一步完善的体现，也是贯彻省计生委提出的“县指导、乡负责、村管理、户落实、群众参与”的具体实践。一部分村委作为计划生育村民自治示范村，逐步推进计划生育村民自治工作，以计划生育合同化管理为载体，努力加强村级计生管理，探索依法管理计划生育工作的新路子。村委在与村民代表充分酝酿的基础上，讨论通过了《计划生育村民自治章程》、《村规民约》，在双方协商的基础上，由村委会与育龄群众签订《一（二）孩生育证管理服务合同》、《避孕节育管理服务合同》、《流动人口管理服务合同》、《全程优质服务合同》、《接受新婚期教育服务合同》等项计划生育管理与服务合同。以双方协议的形式，将《条例》和村规民约中所规定的权利和义务具体落实到合同中，既有甲方对乙方婚育行为的监控和优质服务的承诺，又有乙方履行义务的执行计划生育政策、法规的保证。

2.2力求与解决难点、热点问题相结合，促后进村转化。依法治理计划生育后进村，是依法管理计划生育必须解决的重点和难点问题。针对一些工作相对落后的村，要坚持依法集中治理，本着“重在思想教育、贵在政策疏导、慎在强制执行”的原则，在政法部门人员的配合下，由基层计生工作人员配合，驻村攻坚，运用法律手段解决计划生育难点、热点问题。要始终以思想教育这根红线贯穿于依法治理工作的全过程，要本着不怕苦、不怕累的精神，做到以心待人、以诚感人、以情动人、以理服人、以法育人。

2.3力求与推行政务公开、便民服务及严格依法监督相结合，提高依法管理人口与计生管理的水平。为了更好地实施依法管理计划生育工作，应从三个方面加强监督：一是坚持计划生育政务公开，对生育证发放、二胎审批、流动人口管理、计划外生育处罚等办事程序、内容以及办理情况全部向社会公开，实行“阳光作业”，接受群众监督；二是每年两次邀请人大代表、政协委员到基层视察计划生育工作情况，并根据人大代表、政协委员的评议意见，及时提出改进措施；三是电视台公开计划生育“七不准”及《法》的内容，设立举报箱和举报电话，接受社会各界对计划生育工作人员执法情况监督。

参考文献：

1.王辉《人口与计划生育依法行政的重要性》《豫情时报》2002年11月20日第一版

2.楚玉《浅淡人口与计划生育法的重要意义》《豫情时报》2002年12月4日第四版

第4篇：村民自治条例范文

一些社会学著作提到村规民约中规定的或者村民自治组织施加的处罚，但对于处罚的实际运作尚缺少专门的实证研究。[2]本文试图通过对一个村庄25年来村民自治中处罚的实施情况的描述和分析，为相关研究提供一点素材。文章最后将从事实和规范两个角度，对村规民约所体现和应有的村庄治权进行简单讨论。

一调查对象和调查方法

被调查的村庄明堂是我家乡，位于浙江东部山区的天台县街头镇，地处两山夹峙的九遮溪谷。离集镇14公里，离县城42公里，有机械路与集镇相通。成年男性均姓“何”，自宋代始迁至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60户。村民普遍务耕，主要出息为竹、树、柴，80年代中期后外出打工经商渐成风气。抛去几个长年在外经商、家财百万计的个体户，2002年村民人均收入约为2000元。

在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年为明堂生产队；1984－2002年，与4公里外山上的雪上村（仅10余户人家）组成明堂行政村；2002年后，又与邻近的两个自然村，组成九遮行政村。1990年代后，当地逐渐以“九遮山风景旅游区”闻名全县，邻近数村以亚父庙建设为中心，以当地老人协会为骨干，合力修路，共同治安，联系密切。1999年，明堂村与邻近6个村庄共同组织了“九遮山景区治安管理委员会”。[4]

本文所称的村规民约，指当地村民在不同时期组织的具有自我管理职能的权威机构――主要为村“两委”及近年成立的“九遮山景区治安管理委员会”――制定的各种规约。集体财产的管理和分配、农村宅基地的安排方案等其他内容，因与本文无关，不予讨论。本文使用的“处罚”一词，具有特定含义，包括了在当地村民看来具有制裁性质的各种措施。以现代法律概念论，处罚是一种惩戒，不同于作为补偿的赔偿。但许多情况下，自治组织责令村民赔偿，在村民们看来，也是一种处罚。对于两者在规范意义上的区分，将在后面讨论。

之所以选择近25年为考察范围，一方面是由于更早时期的事迹已经湮没难寻；另一方面，在这四分之一世纪中，明堂村与许多村庄一样，已经经历了从到分田单干乃至今天外出打工、经商成风的巨大变化。

本文所述的具体事例主要来源于我父亲何元清、一位农村老干部的叙述，部分来源于本人亲身见闻，文中具体引用的村规民约都有文字记录。尽管何元清曾参与几乎所有处罚的制定和实施，并在其中起了重要作用，由于主要倚赖他一个人的回忆，难免有些片面和遗漏，甚至细节上的出入。自然，他更侧重他自己的经历。但是，他叙述的基本事实可以相信是可靠的。

“解剖麻雀”的方法尽管可以提供相对细致的情况，但对于万千复杂的中国农村而言，其全面性显然有欠缺。我猜想，在以下情况下，可能会呈现与明堂村很不相同的图景：一是村庄内人口众多而又构成复杂，势立分化乃至对立的；二是集体经济发达并为村民依赖的；三是城市近郊，村民利益独立，关系松散的等等。在上述情况下，需要另行调查研究。

二处罚依据及其制定

自治组织的处罚一般以事先制定并公布的村规民约（有时称“禁令”）为依据。通常，不会以没有事先公布的规约作为处罚的依据，哪怕被处罚行为是国家法律明确禁止的。但在个别情况下，对违反公认的道德准则、具有公共危害性的行为（如盗窃集体林木），即使没有村规民约规定，由村民自治组织给予处罚也并非不可思议。[5]

依照村民委员会组织法的规定，村规民约应当由村民大会制定。但该村历次制定的村规民约（包括禁令）从未提交村民大会讨论通过，习惯做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出动议，并事先拟好草稿，与会人员可能对草稿提一些补充、修改意见，讨论中一般争论不大。在当地，村干部的范围一般指村委会成员和村党支部成员，即“村两委”。有几次，还请下列人员（全部或部分）参加：党员、治保主任、调解主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记、人大代表、老人协会会长、村民代表等（这些人也属于广义上的“村干部”，有时戏称“小干部”）。这时，可以算是“两委扩大会议”了。从实际看，只要具有足够权威，“村两委”讨论决定就可以，邀不邀请其他人完全在于“村两委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委会、党支部由明堂和雪上两个自然村共同选举产生。但在内部事务管理上，明堂自然村几乎完全独立，尽管有时借用村委会、党支部名义。

除了本村干部独立制定的禁令，近年还出现了几个相邻村庄联合制定的“联防公约”。1999年5月30日制定的7村“联防公约”，在序言中声明“经七村两委及各村村民代表会议讨论通过”，但事实上并没有各村村民代表会议开会讨论。我看到的只是加盖7村村民委员会公章的打印件。“九遮山景区治安管理委员会”于1999年成立后，在维护治安和实施处罚中扮演了一个重要角色。2000年5月20日，九遮山景区治安管理委员会发出“通告”：“近日天气久晴干燥、河水干涸，本治安管理委员会重申：坚决执行上级有关指示和七村联合公约，对在景区内烧山、捕鱼的予以严厉打击，决不轻贷。望景区人民共同配合，及时举报。”通告盖有九遮山景区治安管理委员会公章，在管委会前还署上街头派出所，但没有盖章。

制定村规民约的另一个推动力来自政府。在搞所谓“综合治理”、“依法治理”、“新农村建设”等运动中，在抓计划生育工作中，乡镇政府或者县政府有关部门总是自上而下地要求制定和完善村规民约。有时，乡镇政府和有关部门还提供村规民约的范本供各村参考。例如，《明堂村计划生育处罚办法》就是根据镇政府的要求制定的。又如，天台县公安局在1994年印发该村的《治保会工作制度与规范》的小册子里，就有村规民约的范本，并注明“供参考，请结合实际情况修订”。值得注意的是，该范本中含有处罚的内容：“违者视其情节轻重、态度好坏，给予批评教育，或者经济处罚，直至移送上级有关部门依法处理。”1999年的7村“联防公约”，就是在派出所的直接参与下制定的。该联防公约序言也声明“在公安机关的支持下”制定。至于2000年九遮山景区治安管理委员会禁止烧山、捕鱼的通告，更是依仗了“上级指示”[6]和当地派出所的权威。

村规民约讨论通过后，用口头或书面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放电影、开社员大会（或村民会议）等场合口头宣布。我小时候，还见生产队长在村庄各个道地边走边喊某项禁令（如“样山禁止斫柴啦”），偶尔还停下来向某个没听清楚的社员解释一下。有件事特别能说明禁令公布方式的非正规：有一次，禁令制定后，待放电影时宣布，但到放电影那天，因村长（村委会主任）有事外出，禁令由村长老婆、一位泼悍的妇女代为宣布。尽管有人讥笑“其他村干部哪里去了？”，但没有人质疑禁令的有效性。近年来，电影不放了、村民会议也很少开了，村规民约更多靠书面方面公布。简单的，在村口挂一块木板，歪歪斜斜地写上“禁止挖笋，违者罚款”。那个“联防公约”、“通告”都是用大号字打印后张贴的；《明堂村违反计划生育处罚办法》是用油漆写在墙上，以郑重其事。最郑重的，可能数“联防公约”禁止捕鱼的规定，它被刻在石碑上，石碑树立在九遮景区入口处路边。[7]

当三年一届的村委会（1977－1984年期间为队委会）改选后，新上任的村委会（队委会）成员常常发动对原有禁令进行修改，或重新制定一个。这使得25年来，村规民约被多次制定、修改或重申。现在已说不清楚到底制定过几个村规民约。虽然村规民约从不明言其有效期限，但很难想象，新一届村委会会援引以前村委会的禁令实施处罚（除非连续两届村委会核心成员不变）。

三禁令的内容（应予处罚的情形、对象和形式）

事无穷而令有限，禁令只能针对常发的危害行为作简单的规定。从各种禁令的规定和实际处罚的情形看，给予处罚的主要有盗窃、赌博、斗殴、诽谤等治安问题。禁令也涉及违反计划生育、违章建房这两类乡镇工作中比较突出的问题，如《明堂村违反计划生育处罚办法》，对非法多胎生育规定了最高3000元的罚款。从实际执行看，处罚得最多的是盗窃，共20多起；赌博、斗殴、诽谤等都只有个别例子；至于违反计划生育和违章建房，村民自治组织实际从未处罚。被处罚的盗窃行为绝大部分是盗窃村民集体财产，盗窃个人财产（包括村民自留山、责任山上的竹笋树菜），发生的少，被处罚更罕见。盗窃集体财产又以盗窃集体所有的竹笋树柴为主。这与该村地处山区，竹笋树柴是当地主要财产和收入来源有关。90年代初一条禁令规定：“偷毛竹一株，罚20元，竹归原主；已卖，加20元。”

随着当地日益成为一个旅游景点，村民环保意识增强，近年开始出现了禁止捕鱼、烧山等保护自然环境有关的内容。1999年5月30日，7村制定“联防公约”，是我看到内容最为全面的一个禁令。全文照录如下：

“为加强社会治安，维护景区秩序，确保人民生命财产安全和保护景区的生态环境不受破坏，在公安机关的支持下，经七村两委及各村村民代表会议讨论通过，特制定本公约：

1、不论何人在景区寻衅滋事不听劝阻者，造成后果的除赔偿损失外，扭送公安机关处理。

2、进入景区应增强防火意识，严格野外用火，如用火不当，乱丢烟蒂、火柴头、放爆竹等引起山林火灾，根据情节轻重，责令赔偿损失，情节严重的送交公安机关或其它有关部门处理。

3、景区林木严格保护，如在景区内砍伐林木每株口径（在1.5米处）在10公分处以50－100元赔偿，口径在10公分以上处以100－500元赔偿。

4、不准在景区内损坏建筑物、财物、花草，违者视情节轻重处理。

5、景区内溪坑（自溪地桥至雪上村）不许毒鱼，违者处以环境污染赔偿500－1000元，对电鱼、网鱼及其他捕鱼（钓鱼除外）没收渔具，情节严重的处经济赔偿。

6、严禁赌博，不听劝阻者报公安机关处理。

7、七村联防可以协助各村对重大民事纠纷、山林纠纷共同协商处理，如处理不了按有关规定移交上级有关部门处理。

8、本公约经何村、溪地、遮山口、道蓬岩、桐桥、东江、明堂等七村联合制定，敬请广大村民及外来游客共同遵守执行为盼。“[8]

村规民约针对的处罚对象既有本村村民，也有邻村村民，甚至外乡镇的人。7村“联防公约”的内容，明确显示了这一点。邻镇一位医院院长的儿子，就曾因违禁捕鱼被罚款。相反，本村村民在外地“犯法”，本村并不过问。这一点体现了村规民约效力的“属地主义原则”。1980年的一起事例显示“属地主义原则”得到普遍尊重。邻近的祥和公社白泥坦生产队社员夏××盗伐明堂生产队林木，明堂队干部赴祥和公社，请求公社及白泥坦队干部协助处理。白泥坦队干部偏袒夏××，主张按该队规定处罚（该队处罚较低），但公社干部表示：“事情出在那边（指明堂），就按那边规定办。”事情按此获得解决。

运用最多的形式是罚款。罚放电影也曾是常用的处罚方式，即请公社（乡）电影队到村放电影，由被罚的人负担电影费。偶尔，被处罚的人还被责令在电影场上当众表示悔过。有一次处罚形式比较特别：有一处集体林木被成片盗伐，社员怀疑是生产队长暗中允诺别人砍伐以中饱私囊，该队长矢口否认，于是众人决定，买菜杀猪办酒席，全队每户派一人吃一顿，以后查明是谁干的就由谁负担酒席费用。结果是那位队长自食其果。总之，处罚的形式并不完全固定。但是25年来，没有发生过游街、拘禁一类限制人身自由的处罚。[9]

四处罚的实施

形式上，处罚通常由村“两委”研究决定，其他干部也可能被召集参与决定；九遮山景区治安管理委员会现在也成了一个处罚主体。乡镇政府官员（公社干部）对依照村规民约所作的处罚持支持态度。遇有村干部难以对付的情形，还可能下村亲自参与，或者把违反禁令的人传唤到乡镇政府做工作。1988年，明堂村发生多个村民偷伐集体所有的“样山”柴事件，乡干部驻村数天，参与调查处理，最后以“村两委”名义决定收缴盗伐的柴并罚款。在处罚涉及附近乡、村的村民时，如果证据确凿、处罚合乎情理，该乡、村干部也能提供协助。前述对白泥坦生产队夏××的处罚便是一例。有时，村民群众的舆论也是能起到推波助澜的作用。前述对那们生产队长的处罚方式，几乎是在一片起哄中决定的。

整个处罚决定的作出过程，形式上似乎是村民自治组织单方的举动，但有时更象是双方交涉的结果。偶尔也有弄得面红耳赤，喉大声粗，甚至手脚相向，但总得来说，是平和的、讲理的。1988年邻村一位“小青年”偷伐明堂村两株树。开头他矢口否认。当明堂村干部拿出他家的斧头，与他一起上山核对树桩上留下的砍痕后，他还抵赖，只承认偷了一株。何元清恼怒之下，煽了他一耳刮，厉声质问：“到底几株？”这位“小青年”才全部认债。最后，他自动送回了偷伐的树木，并按要求交了几百元现金作为罚款。另一个例子是，几个当地人在村边溪坑上夜里用鱼网捕鱼，被参与“联防公约”的道蓬岩村十几个“小后生”抓住，第二天在亚父庙“讲事”（这个词就很有讨价还价的味道），管委会几位主要干部参与。一名偷鱼者亲自开着摩托车把何元清（管委会常务副主任）接到亚父庙。最后的处理结果是，鱼网没收，罚款60元，但没有加收村干部的误工费。九遮山景区治安管理委员会收到的罚款（数目都不大），通常交给设在亚父庙里的当地老人协会。

处罚的实施具有很大灵活性。村干部除了要维护禁令的严肃性和自身权威，维护公共秩序，较多地考虑村民群众的舆论，照顾各方当事人的实际情况。村规民约对罚款数额有规定的，一般照章办事；没有规定的，临事而定。前述镇医院院长的儿子用电瓶捕鱼，罚了20元。这个数额虽有人情因素，倒也不算“法外开恩”。但即使有规定的，也可能临事而变，不拘规定。例如，1995年两位村民偷伐集体山上的柴，被卖掉的柴梗整整一拖拉机，念其及时坦白，又考虑到他们家境贫困，只罚了100元-这个数字还抵不上柴梗的价值。尽管这与法律规定的处罚标准相差甚远[10]，但在村干部看来，已经对他作过处罚了，已足够儆戒效尤，村民们也没有太多意见。另一方面，对盗伐林木之类行为，犯者本人拒不承认，罚款额中则可能还要加上村干部为此调查、处理的误工费。

处罚决定作出后，基本能够得到执行。对于本村村民，罚款大多是从年终分发的集体收入分成或者本人应得的其它款项中扣除。对于外村村民，则要求交纳现金。25年来，没有发生过强行扣押、变卖被处罚人财产以抵缴罚款的事。当然，碰到棘手事情，还得由政府机关出面。当地一所小学窗玻璃被砸，管委会认定是该村的何××所为，要求赔偿，何××拒不承认，还顶撞、辱骂管委会人员。有意思的是，当被惹怒的管委会人员何元清要扭送他去派出所时，他立刻说：“不用抓，我自己去。”他果然跟着去了。在派出所，他被关了两天，赔了100元。

五村民自治组织的处罚何以存在？

尽管我们可以从国家法律的角度，对村民自治组织处罚的合法性提出质疑，但是，目前农村比较普遍存在的这一现象，仍有现实的合理性和可能性。6年前，当我着手调查并撰写本文初稿时，我曾断言并猜测：“村民自治组织中的处罚，在维护明堂村社会秩序方面仍有一定作用，但其实施频率、合理性和有效性正在下降。是否会有一天，被处罚的村民因不服处罚而提讼，对处罚的合法性进行挑战？抑或在那一天之前，村民自治组织的处罚悄悄地消失？”但是，直到今天，我仍没有看出这种迹象。

确实，这25年来，明堂村变化很大。原先集体经济的存在，不但加强了村民对社区的依赖，而且使处罚的执行更加方便。80年代初，因地“”，以后又落实了自留山、责任山。集体经济组织基本瓦解，集体经济不再是村民收入主要来源，目前已近乎于零。[11]相应地，约在80年代中期以后，村民纷纷外出做工、经商，并有增无减。[12]对相当部分家庭来说，外出做工、经商的收入，成为家庭主要经济来源。这样，村民对集体的依赖性和集体对村民的控制大为减弱。对于一个长年在外谋生或者说只要愿意就可以长年在外谋生的村民，都更容易与村庄自治组织的处罚决定“作对”。在此情况下，对于拒不接受处罚的人，村民自治组织可能运用的手段非常有限，往往不得不由政府依法制裁。与此同时，几年内，当地村庄架设了电话线路，扩建了到集镇的公路，每天有几辆私人运营的小客车往返集镇，交通、通讯大为方便。可以设想，一旦发生治安案件，警察可以在半小时内赶到。但是，政府管理能力在技术上的加强并没有导致村民自治组织处罚的消失。近几年，九遮山景区治安管理委员会这个跨越村庄的自治组织，使一度减少的处罚重新在当地重新活跃起来。“联防公约”宣布后，管委会处罚了不下5起捕鱼事件。

原因可能在于，村民自治组织的处罚确实有助于维持当地的社会秩序。该村离集镇（镇政府、派出所、法庭所在地）有14公里之遥，距离导致政府管理力量在该村趋于相对薄弱，对治安案件、民间纠纷的调处有“远水不解近火”之感。而且，镇政府、法庭、派出所人员、精力有限，管辖事务繁多，对于一般盗窃、赌博、斗殴等案件往往无暇顾及。村民自治组织起到了填补政府管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府职能，减轻了政府负担。政府官员对村民自治组织的处罚持肯定和支持态度，有意识地把村民自治组织的调解、处罚作为维持社会秩序的“第一道防线”。针对当地的自治管理，镇领导、两任派出所所长都曾多次表示赞赏：“我们省心多了，平常去都不用去。”

村民自治组织的处罚之所在能够实施，政府的肯定和支持始终是一个重要因素。如前所述，政府在村规民约的制定和实施过程中，都显示了支持、鼓励的态度。这使得村规民约获得官方（注意，不等于法律）的认可，增加了权威性。九遮景区治安管理委员会设立后，街头派出所为支持其工作，还在当地的宗教活动中心亚父庙设立了“警务工作站”，还一度每月初一派人值班。县公安局领导曾莅临挂牌，当地电视台也予以报道。“街头派出所警务工作站”和“九遮景区治安管理委员会”两块牌子赫然并立，昭示着管委会的权威。政府的支持还表现在，当一个违法行为业经村民自治组织作过处罚，对政府而言纠纷已经解决，政府就不再处罚。这使得村民自治的处罚获得准官方的效力。如果一个违法村民拒不接受村自治组织的处罚，那么他可能受到政府依照法律作出的更为严厉的处罚。权衡利害，违法的村民自然更愿意受村里处罚了事。

依据村规民约的处罚能够被执行，还取决于村民群众乃至被处罚人本人对村庄公共权威的认同。明堂村在传统上是一个宗族，族长对于违犯族规的行为具有一定惩罚权（例如不许参加祭祀）。对非官府处罚的认同，也许积淀在村民的集体意识当中。随着宗族自治转换成村民自治，族长的惩罚权转换成村民自治组织的处罚权，也许在村民看来是一件自然的事。除了传统的强大惯性，现实的生活状态也减少了处罚实施中的对抗因素。在一个只有几十户人家，世代生活于此的熟人社会（即使常年外出打工，也割不断与村庄的联系），周围的舆论、自己的“面子”非常要紧。违犯大家认同的禁令，如果拒绝接受处罚，无疑会受到社会舆论的压力。尤其是，盗窃等不光彩的行为被发现后，被处罚人很少抵制（相对地，对于斗欧等民事纠纷当事人不肯轻易认错，不太怕受罚）。25年来，没有一个村民因对处罚不服而向政府申诉，或者到法院告状。何元清说，他多次“做恶人”，罚了人家，但除了个别，并没有积下仇怨，反而有个被处罚的人事后还表示钦佩。

村民自治组织的处罚能够得以实施，还取决于村主要干部的决心和技巧。当违反禁令或者其它应当处罚的事发生以后，是否给予处罚，村主要干部的权威和意志往往起决定作用。前述对两位参与赌博的村干部（一位副村长，一位党支部书记）的处罚，就是在村主要干部极力主持下作出的。如果村庄缺乏“强人”，或者主要干部不够强有力，就可能罚不了，甚至干脆听之任之，村规民约因此成为具文。这一点也导致村规民约缺乏连续性，完全可能人换政息。另一方面，村干部对处罚尺度和火候的掌握也是一个不容忽视的因素。明堂村历次处罚规定，从情形和幅度上，都在当地民众能够接受的范围，不象有些地方规定的那样极端，如“猪、羊在地里吃青，打死不赔偿”，“偷摘他人龙眼、荔枝一粒，罚款100元”，“违反计划生育，3年不给落户口、不给分田地”。即使根据“上级”布置，郑重其事写在墙上的“超生子女罚款3000元”云云，村干部们实际并不当回事。在具体实施处罚时，也是该硬则硬，该轻就轻，见好就收，免得自己也下不来台；实在处理不了就送交派出所，或者让当事人上法院解决。

国家法律的默认、当地政府的支持、社区“强人”的活跃，共同支持起明堂和邻近村庄村民自治的事业。在可预计的将来，村民自治组织实施处罚，还将在这些山村演出。

与之同时，实施处罚的情形和形式正在发生变化。首先，某些处罚从数量上趋于减少。前面曾指出，盗窃竹树曾是导致处罚的最主要违禁情形。随着社会开放，谋生手段多样化，村民经济收入提高，盗窃案件大幅度下降，处罚相应减少。统计明堂村25年来发生的总共20余起处罚，大部分是在70年代末到80年代初；进入90年代中期后，除了对违禁捕鱼的处罚，已多年没有发生。其次，有些处罚，象责令违犯禁令的人在电影场上当众表示悔过的处罚方式，在今天已不可思议。

六村规民约与村庄治权

下面分别讨论村规民约所体现的村庄治权，以及它在法律上的限度。

村规民约所体现的国家法律与村庄秩序的关系，是政治、社会学者一个关注的话题。张静教授曾从国家法与习惯法、国家政权建设与村庄管制秩序关系的视角，讨论了村规民约与村庄治权。她把各地乡规民约的实践理解为，“两个性质上非常相似的管制规范，竞争各自的管辖地位和范围，力图加强自己治权”。她认为，就常规事项而言，国家法律没有改变以习惯法为依据的地方管制秩序。[13]

在明堂村民自治组织的处罚中，我们确实看到村民自治组织所享有的村庄治权。说它是一种权力，主要体现在自治组织的处罚由村庄干部主导，而不是村庄干部与被处罚人平等商谈的结果。当一起事件发生，村庄干部不但是当事人，还是仲裁者，身肩二职。虽然实施的处罚以被处罚的村民和外村人接受告终，但不是每一个人对处罚都心服口服，而可能多少慑于村干部的权威。这种村庄治权具有相对的独立性。一方面，它相对独立于村民。在明堂村的经验中，虽然所制定的村规民约基本上体现村民愿望，但其制定程序上并非由村民会议讨论。村干部实施处罚，尽管他们不可能不考虑社情民意，但主要出于其主动性。另一方面，村庄治权也相对独立于国家法律和地方政府。村民自治组织的处罚权，本来不是来源于国家法律的授予，似乎与《村民委员会组织法》制定和修改没有多少关系。村干部对政府推销的不符合当地需要的文本，仍然可以虚以委蛇；而对符合自己胃口的法律、法规，乃至不清楚具体内容的“上级指示”，则实行“拿来主义”。是否移交给政府处理，村干部决定也有很大的自。政府对村庄干部已经解决的案件，通常予以默认，也不再施加处罚。

但另一方面，我们也不能夸大了村庄治权相对于国家政权的独立性，以及村庄管制秩序对国家法律秩序的抵制。虽然村民自治组织的处罚在明堂村源远流长，但没有形成清晰、牢固的习惯法，更没有村民自治组织专属、政府不能干预的权力领地。虽然政府提出的一些口号或推销的村规民约文本并没有被村民自治组织不折不扣地实施，但政府有时提出一些口号，并非执意要求村民自治组织去落实，很大意义上只是做宣传，甚至做样子。虽然政府会默认村民自治中某些不完全符合他意愿的行为，但政府并没有失去对全局的掌控。我们可以设想，那些违背政府意志的处罚很难实施，更无法长期存在。相反，正是一定程度的村民自治符合国家治理需要，政府才对村规民约的制定和执行予以支持。通过把村民自治组织的处罚有效地纳入其治理体系，政府省心却有力地维持着当地的秩序。至少在本文的视野内，我们没有看到国家政权建设与村庄管制秩序的明显冲突。相反，国家政权已经成功地伸入到明堂这个偏僻的山村，村民自治组织的处罚很大程度上成为国家治理的延伸。

虽然我们可以从历史传统、观念等多个角度解释村庄治权的存在，我更愿意强调它对基层政府、村庄干部乃至一般村民的现实好处。从根本上讲，一定范围的村庄治权对各方来说是互惠的。村民自治组织的处罚，在当地起到了凝聚社区团结和加强社区安定的作用，不但帮助了政府管理，甚至还能够为政府官员“贴金”。同时，地方精英们在积极参与当地治安管理、调处民间纠纷的过程中，获得了更高的威望和成就感，与地方政府的关系也变得更密切。与其他村庄相比，明堂以及九遮山诸村获得政府更多关注和支持。当明堂村准备推倒大部分房屋，重新规划时[14]，政府打破一村一年一张“屋基表”（建房申请表）的惯例，通过村干部给所有建房户统一办理了“屋基表”。

这种互惠有时也意味着资源的交换。政府不但对当地村干部移交的案件会更加重视，还可能节制自己的权力，把它保留给村民自治组织去处理。在几次乡镇干部主持的会议上，何元清批评了当地派出所把一些消磨时光的“小玩玩”也当赌博，罚款、没收甚至抓人[15]，并提出：“如果你们信得过我，让（治安管理委员会常务副主任），以后就不要上我们这里来了”。派出所果然就没有再来，虽然在别的地方还照样“抓赌”。另一方面，村干部也对大力支持他们的政府官员更加殷勤、更顺从，不但努力做政府的好帮手，在各种场合还替政府人员说好话。当县公安局来考评当地派出所的工作，何元清由衷地赞扬了那位所长。互惠和交换，决定了村庄治权和国家政权的限度。

最后回到我的老本行，从规范的层面讨论村庄治权，即村规民约在法律上具有什么效力？或者说，国家法律对村庄治权应该尊重到什么程度？我们不妨从这样一个角度设想：如果村民拒不接受村民自治组织的处罚，村委会向法院，法院是否应当依据村规民约作出处罚判决？或者，村民接受了自治组织的处罚后又反悔，向法院，法院是否应当维持？村民接受了自治组织的处罚后，政府是否可以再依据国家法律处罚，或者村民受到政府依据国家法律的处罚后，村民自治组织是否还可以再作处罚？这个难题在明堂村还没有凸现，但在其它一些地方已确确实实地出现。[16]国家法律和村规民约有可能在此遭遇正面冲突，而我们将不得不从国家法律的角度审视村规民约。

《村民委员会组织法》规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容”。但何谓抵触法律、何谓侵犯权利，并不都是明确的。我们也许都会同意，根据村规民约将一个虐待公婆的妇女抓起来游村（记得电影《被告山杠爷》？），是侵犯“人身权利”；剥夺一个村民的选举和被选举资格，是侵犯“民利”；无端收回承包田乃至剥夺一个村民的村民资格，是侵犯“合法财产权利”；因此都不行。但是否对盗窃、赌博罚款100元就必定侵犯其合法财产权利，责令一个人在村民会议上当众检讨就必定侵犯人身权利，也一概不行呢？该法条文是否能容许另一种解释呢？

有人根据《行政处罚法》的14条关于“（除法律、法规和规章之外的）其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定，认为村规民约一律不得设定处罚。从实践后果看，这种观点无疑将对村庄治权构成严重限制。它的立论依据也是不足的。从《行政处罚法》立法精神上，该法要解决行政机关滥施处罚的问题，而不涉及村民自治组织的处罚。赞成村民自治处罚的人可以争辩，后者根本就不算“行政处罚”，因此不属该法调整范围。何况，象本文中说的处罚，实际上很多只是赔偿。恐怕还得具体问题具体分析。

讨论到此，我们也许应当对在村民观念中――以及在本文前面的叙述中――被搅和在一起的赔偿与处罚，作一下区分。如果在实质上（而不拘泥于文字）构成赔偿，具体适用仍应遵循赔偿法律制度。尽管村规民约设定的赔偿事项和赔偿标准可能构成当事人双方协商的基准；但在诉讼过程中，村规民约仅具有参考意义，法院不能直接根据村规民约判决。如果双方当事人自愿接受，应视为已经达成协议，当事人原则上不能反悔；有赔偿义务的村民不履行协议，权利人（这与前面所述的村民自治组织可能有区别）可以向法院，请求其履行。但当事人如果能够证明其接受赔偿决定，是受胁迫、欺诈、重大误解，或者该决定显失公平，法院可以撤销或酌情变更。[17]赔偿作为一项民事责任，它也不影响国家有关部门依据法律作出的行政处罚，乃至刑事追诉。

对于前述赔偿法律制度，法律学者可能没有争议。麻烦在于那些真正的处罚，甚至赔偿与处罚在法律上的区分。下面我将尝试对村民自治组织处罚（区别于赔偿）的有效性提出几点意见。

我赞同，村规民约设定的处罚，原则上没有法律约束力，更不能据此对村民实施强制执行。当事人拒不接受处罚，法院不能根据村民自治组织的做出处罚判决，哪怕这个村规民约是村民依法定程序制定的。当事人同意接受处罚决定后又反悔的，拒绝履行，村民自治组织也不能要求法院判决其履行该处罚决定。但如果被处罚人自愿接受处罚并履行后，又反悔的，法院对被处罚人一般也不予支持。作为例外，如果当事人能够证明该处罚存在胁迫、欺诈等可撤销的理由，可以撤销。如果村民自治组织的处罚显失公平，或者在接受村民自治组织的处罚后，又受到行政或者刑事处罚，法院可以判决酌情变更村民自治组织的处罚（例如退回部分罚款）。

由于篇幅所限，本文没有对上述观点展开论证。我可以总结一下基本思路：我否定村规民约作为处罚依据的效力，但又试图在各方当事人自愿的前提下，为村民自治组织的处罚保留一定空间，容许其继续存在。同时，通过法院的裁量权，保证其结果不违背基本公平准则。

上文多次提到法院。在一定范围内，它也适用于乡镇政府。《村民委员会组织法》显然把村规民约的监督职能交给乡镇政府。[18]但我要强调的正是，应当让法院扮演村庄治理纠纷的仲裁者角色，而不是单纯寄希望与村庄治理有多种瓜葛的地方政府。

另外，读者可能觉察到，如果接受上文的观点，村规民约的制定程序和处罚决定的作出程序[19]，并不重要，甚至可有可无。这一结论也超出我的预想，但有其道理，因为我把处罚的合法性建立在自愿和合意的基础上，我主张的是处罚行为的有效性，而不是村规民约本身的有效性。同时，也要申明，这一结论只适用于本文分析的处罚。我们讨论的是村民自治组织作为公共秩序维护者的管理权，而没有涉及它作为财产所有权人的管理和分配。对于村民委员会分配、处理集体财产等行为，必须依照法定程序进行。

上述观点，在本文调查的明堂村，基本上圆通无碍。它不但与前面叙述的情况大致吻合，也得到何元清的认同。交谈中，何元清坚持认为村民自治组织应当有权处罚，但他满足于政府实际上的支持，而不要求那种法律上的约束力。就全国来说，我有条件承认村民自治组织处罚的观点，还不一定能够被一些地方和一些学者接受。批评可能来自左右两个方面。一种意见是，应当在一定限度内承认村规民约设定处罚的法律效力，另一种意见则彻底否定处罚。除了强调村民自治处罚的现实需要外，前一种意见的理由是，村规民约本身可以被视为一个契约，违背村规民约就是违背契约。对此我可以提出一个反对意见。在现有的村民自治框架内，它的成员资格是封闭的，它的进入和退出基本上不是个人选择的结果。因此它不同于一般的社团。依多数人意见制定的村规民约不能代表所有成员的同意，更不能代表本村村民以外人的同意。这就很难说达成了契约。后一种意见或许更有道理。作为国家法，它毕竟是一元的、刚性的，但它只是一条最后的底线、一个备而不用的武器。村规民约的有效性，以及据之作出的处罚的有效性，来自于它在实践中能够被各方认同。即使国家法律不承认村规民约设定处罚的有效性，被处罚的村民仍然可能接受处罚，依据村规民约的处罚仍然可能在各地实践。而我所试图构设的国家法的界限，产生的问题可能多于解决的问题。

也许我的主张是一个蹩脚的方案，但它面对的无疑是一个真实的问题。

注释：

1、1987年《村民委员会组织法（试行）》第16条：“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。”1998年《村民委员会组织法》第20条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。”

2、现有的研究可参见，民政部基层政权司（编）《中华人民共和国村民委员会有关法规、文件及规章制度选编》，社会出版社1995年；张厚安、徐勇、项继权等《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，华中师范大学出版社2000年，关于被调查各村的实践；张静《乡规民约体现的村庄治权》，《北大法律评论》第2卷第1辑，后收入张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年，87－131页。

3、该庙距明堂村1.5公里，历史久远，香火不断。庙中供奉的亚父，相传为楚汉相争时期项羽亚父范增的化身。

4、该管委会由当地派出所发文成立。派出所给九遮山景区各村下发的通知称，“九遮山景区治安管理委员会是由七村自愿组成的村民组织，在街头派出所指导下开展各项工作。”管委会由主任（由街头派出所一位民警担任）、常务副主任（由当地村民何元清担任）、副主任7名（每村一名，原则上由各村村委会主任担任），委员18人组成，下设调解、治安、勤务三个组，每组有一名组长，成员若干。管委会设在当地宗教活动中心亚父庙。

5、1993年的一个例子很特别：村干部们制定了禁赌令，准备在村里放电影时宣布。就在放映电影的当天晚上，电影开场前，两位参与制定禁赌令的村干部伙同他人赌博。发现后，村“两委”决定按禁赌令对这两位干部实施处罚；两人提出异议说，禁赌令当时尚未宣布，不能“作算”。但村“两委”多数人以“（禁赌令）虽然还没有宣布，赌博总是不对的，而且，（禁赌令）你们晓得的”为理由，坚持作了处罚。这个例子是何元清1997年说的。6年后，当我再次问起这起事，他已经记不清楚了。

6、2年后，当我问到“上级指示”的具体内容，何元清说县旅游管理委员会的人曾跟他们讲过省里有个“16字方针”，但具体内容他已经不记得了，尽管他对自己当年亲手拟写的禁令内容还记得一字不拉。这让我感觉，所谓“上级指示”，不过是拉大旗作虎皮。

7、石碑上刻：“根据省景管16字方针，九遮山溪坑南至雪上北至溪地桥头，禁止以任何方式捕鱼（钓鱼除外），违者罚款。九遮山景区管理委员会”。

8、值得注意的是，联防公约通篇使用“赔偿”而不是“罚款”的字眼。何元清解释说，我曾跟他谈起，村民自治组织不能罚款，只能要求赔偿。由于受“读法律的儿子”影响，在讨论制定联防公约时，他提出不写“罚款”只写“赔偿”，得到大家一致同意。但在其它场合，“罚款”与“赔偿”仍然没有严格区分。

9、在70年代末或80年代初，我曾见过对一个外地流窜进村的小偷动用“私刑”：众人把抓获的小偷拖到集体屋，用麻袋套在他头上，肆意拳打脚踢，连个别妇女也凑上去打一顿。当然，这种方法对附近村庄的熟人是不会用的。

10、依照当时的《刑法》第151条，结合最高法院的司法解释，其行为已构成盗窃罪，应处5年以下有期徒刑、拘役或管制。

11、1996年，除村干部，一般村民从集体领到的款项只有10元（两次会议的误工费）。

12、1996年，长年外出做工、经商的村民达57人，占了全村人口1/4；其中43人到外省、市，并且几乎全是青壮年。以后几年中，这个数字有增无减，以致我春节回家遇到“小青年”，开口第一句话常常是“今年出去了吗？”

13、参见前引张静《乡规民约体现的村庄治权》。

14、由于明堂村地（屋基）少人多，屋基难以落实，有50多年几乎没有新盖什么房子。多数村民要求盖房。1996年重新规划后，不到两年时间，全部旧房拆除，盖起新房。

15、《浙江省禁止赌博条例》（1991年）把赌博定义为“以营利为目的、以财物作注计输赢”的行为。实践中，有的公安机关不论下注多少都算赌博。何元清给我讲了发生在本村的几个极端例子：有2角钱一局的赌注也算赌博，人还被抓走；在一个结婚喜宴上，有客人旁观他人打麻将，身上的300元钱被当作赌资没收。他说，在明堂村，这几年没有真正算得上赌博的。

16、在一起案件中，河南省淅川县法院判决，某村委会主持、全体组干部参加制订的村规民约中，“猪、羊在地里吃青，打死不赔偿”的规定，与我国民法规定相悖，不予采用。参见《朱伯珍诉险峰村村民委员会以执行村规民约为理由打死其饲养的猪赔偿案》，火焰山法律网/lawv2/5/190-7.html.另一村委会制定的村规民约规定：“凡偷摘他人龙眼、荔枝一粒，罚款100元。”解答咨询的律师确信，这样的规定是违法的。参见《这样的村规民约合法吗？》，《茂名晚报》2001年9月1日，/mmrb20010902/wb2.htm.

对村规民约效力的讨论，参见张文中《试论乡规民约的性质与效力》，《甘肃政法学院学报》1994年第3期；彭正鹏、吕立九《村规民约不能悖法》，《中国民政》1994第9期；汪俊英《农村基层“准法律”-“村规民约”》，《法学杂志》1998年第4期；祝隽超《村规民约不得违背法律》，《中国民政》1998年第8期；刘彤《河南村规民约运行中存在的问题及其对策》，《河南省政法管理干部学院学报》1999年第4期。

17、相关法律可参考《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，法释（2002）29号。尽管该司法解释只适用于“经人民调解委员会调解”达成的协议，但其精神仍适用于双方当事人之间的协议。

第5篇：村民自治条例范文

一、积极开展培训工作，提高自身素质及工作能力

我镇计生工作在镇党委、镇政府及县人口和计划生育局的领导下，要精心组织计生工作人员和全镇23个村2个居委会的村居领导及计生员认真学习计生政策法规，以提高自身素质。加大业务知识技术培训工作，从而提高全体工作人员的业务知识水平，为全镇计生工作的发展起到积极的推动作用。

二、积极发动群众，开展好宣传活动

2011年，积极利用各种会议、村级广播站、认真开展计划生育法律法规的宣传活动。7月11日是世界人口日，专门针对《中华人民共和国人口计划生育法》、《四川省人口和计划生育条例》、《社会抚养费征收管理办法》及其它法律法规进行重点宣传，使全镇广大群众进一步的了解国家的计划生育政策，知道了计生工作不是放宽了，而是更加法制化了。通过这一系列的宣传活动，使广大群众全面了解计划生育政策起到积极的推动作用。

三、认真开展计划生育技术免费服务工作

我们认真贯彻计划生育技术免费服务的政策，积极开展育龄妇女的计划生育节育措施免费技术服务，符合政策生率85%以上，使全镇育龄妇女避孕率达到90%以上，综合节育率达到92%以上；符合生育政策的夫妻领取优生优育咨询服务卡，对叶酸的发放登记造册；认真建设村级计生服务室、做好科技、药具的发放和报告工作，避孕药具的管理和发放得到更进一步的加强，全年认真开展育龄妇女计划生育“三查”工作三次，

四、加强流动人口管理

做好外流育龄妇女人员的信息反馈工作。由于我镇外出。务工人员多，特别是育龄妇女外出务工人数较大，一方面为我镇的经济建设取到了巨大的推动作用，另一方面边给我镇计生工作带来了不可忽视的新问题，管理特别难。做好对外出务工人员进行登记、建卡和数据录入工作。认真做好流动人口计划生育工作，在方便广大育龄妇女外出务工的同时，积极开展宣传活动，对每个外出育龄妇女都发放宣传资料，要求积极配合现居住地计生工作，并将自己的计生工作信息及时反馈回来，并做好流动人口的资料管理工作，对我镇的外来务工人员加强清理和信息反馈工作。

五、认真做好独生子女父母奖励和计划生育家庭奖励扶助工作

认真按照国家关于计划生育家庭奖励扶助政策的要求，全面开展对我镇的计划生育家庭户的摸底调查工作，做到有一户、摸一户，做好调查工作，全面上报不留死角。在做好计划生育家庭奖励扶助户的工作的同时，积极开展独生子女父母奖励人员的调查核对工作，做到有一户上报一户，发放奖励金一户。

六、认真开展计划生育“三结合”工作

搞好农村计划生育综合改革，计划生育“三结合”工作是我镇计划生育工作在全镇农村全面开展的载体，结合我镇实际，开展了计划生育和科技兴农主要内容的婚育新风进万家活动，积极开展科技下乡宣传活动。积极建立“六有四落实”的工作机制，积极协助村支部、村民委员会搞好“计划生育村民自治工作”，全面完成计划生育村民自治和村规民约建设。做好“争创全国人口和计划生育综合改革示范县”的各项目标任务。

第6篇：村民自治条例范文

【关键词】 农村“三资” 四项原则 五统一

为了规范村级资金、资产、资源（简称“三资”）管理工作，按照一定的程序，在坚持“四权”不变的前提下，将“三资”移交到经管站实行“三资”委托制，实行集中统一管理。这项工作是农村经济改革的深入，是财务制的延伸和拓展，也是破解当前农村重点、难点、热点问题的有效办法，从根本上杜绝集体资金管理混乱、资产随意处置、资源发包显失公平等损害农民利益的行为。在农村，抓住了“三资”问题，就抓住了农村矛盾的焦点，就抓住了农村党风廉政建设的关键，是实现用制度管权、管财、管事、管人的关键。因此实行“三资”服务工作是利党、利国、利民、利村的大事、好事。

1.坚持“四项原则”

1.1坚持四权不变的原则 坚持农村集体资金、资产、资源的所有权和使用权不变；村级财务的审批权不变；收益分配权不变；村民民主理财小组监督权不变。

1.2坚持依法的原则 农村集体“三资”服务严格遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》和《村民自治条例》等法律法规，严格服务的职责，正确引导和帮助村民参与农村集体“三资”管理，不干预村民自治范围内的事项，不越俎代庖，不统揽包揽。

1.3坚持民主管理的原则 严格执行村级财务管理制度，提高民主理财意见，每项支出都实行联签会审，财务收支逐笔、逐项、逐月公开，所有集体“三资”管理实行民主决策，禁止暗箱操作。

1.4坚持简便有效的原则 在农村集体“三资”服务过程中，充分考虑农村的实际情况，将复杂工作具体化，具体工作程序化，严格按照程序办事，做到简便、实用、有效，既解决突出问题和矛盾，又让干部群众乐于接受。

2.做到“五统一”

2.1统一制度“三资”服务中心要统一制定财务预决算、货币资金、开支审批等管理制度，保证资金使用合理、收支有序、管理严格，实现制度理财，严格执行报账程序，实行联签会审制度，每项支出都要按照“取得合法有效的原始凭证，标明用途和经手人村民理财小组审核签章村主管领导签批上报中心审核盖章会计入账”的业务流程规范处理，严把财务收支关。

2.2统一审核镇“三资”服务中心统一规定每月的报账日，实行报账制度，对每村每月上报的原始凭证严格审核，并实行谁审核谁负责的工作责任制，对不符合村级民主管理规定的票据凭证退回重新补办，对违反财务管理制度的不得入账，并及时报告，对超过大额度支出标准的必须履行“四议两公开”（六步工作法）程序。

2.3统一核算服务中心要统一使用财务核算软件，统一进行财务核算，实行财务电算化，统一编制会计报表和财务公开表，村报账员负责村日常收支活动，严格执行财务制度和现金管理制度，及时到中心结算，严禁坐收坐支和私设账外账“小金库”，必须将所有的财务收支纳入“三资”服务中心核算。

第7篇：村民自治条例范文

随着我国城镇化建设的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征用，由此引发的征地款分配纠纷急增，而对该类案件的处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访和群体上访事件发生。为此，本文从理论上分析了纠纷背后的深层次原因，并结合审判实践进一步提出解决方案。

关键词：征地款分配原因对策

近年来，随着经济的发展，城市化建设在不断加快，越来越多的农村土地被征用后农村城市化，而随之而来的征地款处分问题、嫁城女或入赘婿及其所生子女的权利享有问题、城市化农村村民的生活保障问题等各类矛盾却纷呈迭出，利益交错碰撞，成为当前城乡结合部农村矛盾的聚集点，继而成为司法

界和理论界关注的焦点。在诸多纠纷中，农村集体土地被征收后所得补偿费的分配问题表现最为突出，但对该类案件的处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访、群体上访事件发生，给社会稳定埋下隐患。因此，作为法律工作者，有必要探究纠纷产生背后的深层次原因，从理论上构筑纠纷的解决方案，以公平理念为出发点，维护农村稳定，推动农村经济持续发展。

一、土地征收与土地征用

作为土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我国现行《宪法》第10条第2款、《土地管理法》第2条第4款和《土地管理法实施条例》第2条分别作了规定，但立法上并未明确“征收”与“征用”的区别。学界对“征收”和“征用”存在不同的理解，有人认为征收集体土地的所有权为“土地征收”，征收集体土地的使用权的称为“土地征用”；也有人认为征收不只是针对土地的所有权，使用权也可以征收。笔者同意学界第一种观点对二者所作的区别界定，原因有三：其一，征收与没收的关系，征收与没收都是基于国家法令而实现的，都带有强制性，且这一强制性的结果都使原权利人丧失土地权利，但没收常都有制裁（惩罚）性，常表现为国家无偿取得权利，而征收没有制裁性，且征收是基于国家为了公共利益的需要而为之，国家基于征收行为往往要给原土地权利人以一定的经济补偿；其次，征收与征用的关系。虽然征收与征用也都是基于国家法令而实现的，且国家往往都要给予原土地权利人以一定的经济补偿，但征用带有征来使用的意思，有点象土地使用权转让，但该转让不是基于平等主体之间的合同，而是基于国家法令，国家在征用之初就明确了原权利人丧失土地权利（即国家使用原土地权利人土地的）期限，而征收常不作期限规定；最后，我国现行《宪法》、《土地管理法》及其实施条例和有关法律法

规规定的关于集体土地的征用，实际上指的就是征收，立法上对二者的混同在某种程度上侵犯了土地原所有权人的利益，为与现行法律相衔接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、当前农村集体土地征收的现状和存在的问题

（一）农村集体土地征收的现状

近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了吗？可以说有相当一部分被征土地并未实现其被征时的目的，至少没有被合理利用。现实中，圈地滥征和征而不用现象普遍存在。因为有些商家意识到了土地市场的升值潜力之大，利用开发各种园区之名为变相圈地之实，进行假投资真炒作。据有关资料统计，我国全国开发区规划总面积已达3.5万平方公里，但圈占的耕地却43％在闲置。大家知道，土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费上地资源现象严重，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。因此，如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，近年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是很好的例子。

（二）农村集体土地征收存在的问题

通过以上农村土地被征用过程中表露的现象，不难看出其存在以下问题：

1、有关土地执法不严。尽管《土地管理法》第4条第2款明确规定“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第31条1款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，同时该法第43条1款又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”，但是，《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时该法第43条2款又规定“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，据此，有些地方政府在土地执法中，受眼前利益驱动，不惜损害农民的切身利益，钻法律空子，先以低价的农用土地补偿金从农民手中征来地，变成建设用地后再以高过补偿金数倍的价格将建设用地使用权转让给工商业，从而获取高差额，在这个过程中，农民却因失去赖以生存的土地又得不到合理补偿而变为“流民”。

2、有关土地征用的条件限制不严。农民集体土地征收是国家强制剥夺农民集体所有的土地权利的行为，直接关系到农民的切身利益，虽现行《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益”作为集体土地征用的前提条件，但对何为“公共利益”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给滥用土地征用权大开绿灯。

3、征地费用补偿标准不合理。我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是，《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍，这明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准显然偏低，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。

4、征地费用分配混乱，矛盾迭出。征地补偿费标准偏低，使本已非常有限的补偿费用成为农民争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地各村依《村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致越级上访或群体上访事件增多。

三、农村集体土地征收补偿费分配纠纷存在的原因与对策从涌至法院的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件来看，纠纷产生的原因在于对谁应该分配、应该如何分配不明确，即谁具有集体成员资格（村民资格）和怎样分配才符合公平合理原则不明确。对此，应从以下方面考虑解决：

（一）村民资格的界定问题

在认定集体成员资格的标准上学界主要有三种主张：登记主义、事实主义和折衷主义。登记主义，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准；事实主义主张以是否实际在本村组长期生活为标准来确定资格；折衷主义则主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确

定成员资格，我认为这三种主张都有一定的道理，但都不全面。认定成员资格应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。任何一个方面都不能作为认定为成员资格的标准，户籍在本村组不能就认定其具有本村组集体成员资格，但如原

始户籍在本村组则自然取得该村组集体成员资格。

①在外村组长期从事工商业的村民其集体成员资格的认定。户籍是证明一个公民自身情况的最直接、最基本依据，由它作为成员资格认定的标准之一无疑是非常必要的，也是首先应当考虑的。但是现实中有相当一部分村民在保留户籍的基础上长期在城里或其他村镇从事工商业，那么如果说该村民因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格，则过于武断，有失公平。因此，如果该村民虽长期在外从事工商业，但其能够在在外期间坚持履行本村组其他成员相同义务的，或该村民户籍虽在本村组且长期在外村组从事工商业，但其在该外村组生活已满十年并能在其生活期间积极履行该外村组其他村民相同义务且该外村组并未拒绝其履行的，亦应认定为其具有集体成员资格，而如果该村民的原始户籍虽在本村组，但其在在外期间经过五年且连年未履行本村组其他村民相同义务的应认定为其不具有本村组集体成员资格（国家强制，如服刑人员和意志以外原因，如妇女被拐卖等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成员资格认定。嫁出姑娘在出嫁的同时带走户籍的，应认定为从嫁出之日起不再具有原村组集体成员资格，如其在嫁出之后并未及时带走户籍，亦应作此认定，视为其户籍已迁走。这符合户籍登记应与事实相符这一原则。嫁出姑娘在嫁入外村组后，户籍同时带入该外村组的，应认定为其具有该外村组集体成员资格，其所生子女可随父或随母申报户口，同样享有集体成员资格，理由同前。但该嫁出女在结婚后未满五年又提出离婚的，在离婚时应将其在婚姻存续期间在该外村组以集体成员资格取得的利益适当返还，必要时可以其应得的夫妻共同财产份额或个人财产抵偿（这主要是防止以结婚为手段而达到其他目的）。

③独女的入赘丈夫及其所生子女的成员资格认定同“②”。

④有儿有女户要求招婿，理由正当且符合老有所养精神的，其所招女婿及其所生子女的资格认定同“②”。

⑤被收养子女的成员资格问题。无子女户依照《收养法》收养子女的，其子女的成员资格从收养成立之日起生效，收养成立后又解除收养关系的，从收养关系解除之日起被收养人丧失集体成员资格，但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的，应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部或全部，但如果收养人对解除收养关系负主要责任的不返还（这主要是防止借被收养之名而达到自己的其他目的）。

⑥农业户口的大中专在校生的资格认定问题。农业户口的大中专在校生在在校期间至就业之前，应具有原户籍所在地村组的成员资格。

⑦在役农业户口义务兵的资格认定问题，应认定为其具有集体成员资格，但已转志愿兵的，从转志愿兵之日起丧失该资格。

⑧因违反计生政策而超生的子女的资格认。定问题。该种情况超生的子女是否具有村民资格，当事人诉至法院的，法院应不予受理，已经受理的应当裁定驳回，由其所在村委会行使自治权，但该村民拥有依法取得的户籍的情况除外（如违反计生政策而通过其他途径取得了户籍登记，法院应认定其具有

该村组村民资格，但该村委会通过行政诉讼使公安机关撤销了该户籍登记的除外）。

⑨因历史原因落实政策后按照离退休人员对待的、正常离退休人员和因其他原因将户籍迁回原籍的人员，要求享有分配权的，其主体资格是否享有依村民自治原则确定。

⑩农业户口的服刑人员，在服刑期间的村民资格问题，依村民自治原则确定。

（二）处理纠纷的对策

我们知道“村民”是个法律概念，“农民”则是对职业的描述。拥有了村民资格是否就享有同等的村民待遇却不能一概而论。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，由民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在处理这类纠纷中要

充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。因此该权利非法律不得剥夺。鉴于此，在处理这类纠纷中，应该遵守以下原则：

1、民主议定原则和合法性原则。就是说，村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。

2、集体、个人利益相均衡原则。在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。

3、权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望与期待

第8篇：村民自治条例范文

一、农村确权赋权改革和农村妇女权益

（一）农村确权赋权改革的内容

农村确权赋权改革以农村资源要素股份合作为主要内容，包括农村经济合作社股份合作制改革以及农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权的确权、登记和发证等，是赋予农民更多的财产权利、促进农村发展和稳定的机制保障。现行法律的有关规定使得农村村民委员会（及村民小组）和村集体经济组织职能交叉，通过改革，厘清村民委员会（及村民小组）和村集体经济组织之间的关系，进而能够形成比较成熟的《农村社区集体经济组织条例》，并从中明确村民委员会和村集体经济组织的内涵、外延及其各自权能，明确村民委员会及村集体经济组织成员资格的取得、成员的责任、权利和义务及成员资格的退出机制。

（二）农村妇女权益保护的法律依据

我国法律明确规定，女性作为广泛民事主体中的一半，权利与男性平等。《中华人民共和国宪法》第四十八条规定，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”。《中华人民共和国婚姻法》规定“夫妇双方拥有平等分割财产的权利”。新通过的《中华人民共和国婚姻法修正案》第十三条规定，“夫妻在家庭中的地位平等”；第十七条规定，“夫妻在婚姻存续期间所得的财产，归夫妻共同所有，双方另有约定的除外……夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产约定不明确的，归夫妻共同所有。夫妻对共同所有的财产有平等的处理权”；第二十四条规定“夫妻有互相继承遗产的权利”。《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条规定，“农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵犯妇女合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田等应当受到保障”；第五十条规定了责任追究，“划分责任田、口粮田等以及批准宅基地违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的要追究责任”。除此之外，在民法通则、继承法、农村土地承包法等等相关法律中也有类似的规定，保护妇女平等权利。

二、农村妇女权益侵害的现状及原因

（一）现状

从我国的根本大法《宪法》，到《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国婚姻法修正案》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《农村土地承包法》等基本法律，以及其他一系列的规章、政策性文件，农村妇女权益保障的法律框架已经基本形成，但现实中仍有部分妇女因性别、婚嫁或婚变不能享受法律赋予的平等权益，导致法律形式上平等而事实上不平等、分配起点上公平而过程不公平的事实，主要表现有以下几种情形。

1. 出嫁女权益得不到保障。农村出嫁女特指与其所在村组以外的男性结婚，无法或不愿将户口迁出的农业户口妇女，包括“农嫁农”和“农嫁非”两种形式，其中，“农嫁农”指嫁给农业户籍男性的农村女性，“农嫁非”指嫁给非农业户籍男性的农村女性。一般情况下，农村妇女出嫁后，户口即被注销或强制迁出，即使户口没有迁移，按村规民约也不再享有相关权益。以“农嫁农”的土地承包经营权为例，出嫁女在娘家的承包地被强行收回，但嫁入方又以保持土地承包现状为由，不给承包地，须等下一轮调整时才能获得。“农嫁非”虽然户口保留在原居住的农村，但往往由于未履行集体经济组织成员相应的义务，被视为“准集体成员”，允许留户口，但土地承包经营、宅基地、土地分红和补偿等诸多权益被收回或削弱，在土地升值明显的地区尤为突出。据全国妇联对15个省、自治区、直辖市共414个县、区的调查表明，在第二轮农村土地承包中，有46%的村庄不给“农嫁非”妇女提供宅基地，38.5%的村庄不给“农嫁非”妇女提供土地分红、35.4%的村庄不给“农嫁非”妇女提供土地补偿费方面应得的村民待遇，35%的村不给“农嫁非”妇女提供土地承包经营权；仅有2%的村对出嫁女保留土地，而14.7%的村对外来的媳妇不给承包地。

2. 离婚、丧偶妇女权益难以保全。与城市离婚、丧偶妇女相比，农村妇女权益在离婚、丧偶后更易受到侵害。由于历史原因，农村仍旧保留一些有封建色彩的旧俗和思想，农村权益带有浓重的男性色彩，妇女权益属于从属地位，这些都为离婚中以户为单位的权益分割或丧偶妇女权益的保留带来诸多问题。特别是对于离婚妇女，即使村委会或农村集体组织没有采取措施，婆家也不可能让她们留下来享受“家”里的权益，而娘家则往往把她们当作外人不予分享权益。2004年的全国抽样调查发现，0.7%的妇女在离婚后失去土地权益。2010年的调查表明，农村妇女因婚姻变动（含结婚、再婚、离婚、丧偶）而失去土地的占27.7%，而男性仅3.7%。最近，浙江省温州地区首例被法院受理并予以立案的农村妇女土地权益维护案件所反映的就是典型案例。

3. 上门女婿的权益遭限制。在传统的中国文化观念中，婚姻关系确定后，女方到男方家落户和居住，即所谓的“妻从夫居”婚姻模式。男娶进、女嫁出，在传统观念中被认为正常；反之，则被认为不正常，受歧视，并在分享村集体共有资源和利益时体现，尤其在经济发达地区。对“上门”女婿，现实生活中，有的村庄竟然少分配、甚至不分配土地等资源，在他们的观念中，妇女本应该“嫁出去”，结果却招了女婿上门来挤占集体资源；有的农村只允许无儿子农户家中的一个女儿招婿，为其落户江分享村集体权益，其余女儿的相关权益在出嫁后将被强行收回；有的则规定必须经村民委员会、村小组同意，并经村民逐户签名、盖章同意，男方及其子女才能享受与本村村民同等的权益待遇。否则，连女方的权益也被收回。2014年7月31日的《京郊日报》曾报道，北京市房山区长阳镇某村委会以村民代表会决议为借口，拒绝支付上门女婿张先生一家三口本应分到的购房补助款。

4. 未婚女性的权益受侵害。我国几千年的封建历史沿袭下来的家庭父权制度，使得男性以“世居者”身份在家庭中处于绝对支配地位，家庭以父系血脉进行传承。有限的资源与并不健全的农村社会保障制度，驱使“世居者”常常以牺牲“非世居者”的利益来保全自己的利益，他们指望女性出嫁空出股权、土地等集体资源，对未婚姑娘及待嫁女的权益减半计算或者预先取消资格。一句俗语“姑娘迟早是别人的”彻底地诠释了这一现象，认为家庭和村庄投入到姑娘们身上的资源被转移到丈夫所在村庄，并能对其做出永久性贡献；而做出投入的家产和村庄并未获得回报。前面所述的浙江省温州市中级人民法院审理的妇女土地权益纠纷案中，还涉及了一直未婚的杨女士和金女士女儿权益减半的侵害。

5. 性别歧视。尽管有法律及政策明确规定女性与男性享有平等的权利，但现实中女性在获得土地承包经营、土地分红、土地补偿和宅基地等权益时，与男性并不平等，受到了家庭和村集体组织的双重干预。首先，当土地等“资源稀缺”这一情况出现时，村集体组织尽其可能排斥潜在的“非集体成员”拥有本来便十分稀缺的资源。有的则以“测婚测嫁”规定未婚男子在结婚前可以预先获得“未来媳妇及子女”的耕地，未婚女性少分甚至分不到土地；有的只给18岁以上的男劳动力分责任地，规定男孩可单独立户，而女孩则只能随父母；有的则给男孩分好地、女孩分差地。其次，家庭财产的继承受传统习俗的影响，社会习惯通常只让男孩继承。2005年，浙江省义乌市房屋拆迁政策规定，多子家庭按儿子数量分配宅基地，而只有女儿的家庭则不论女儿多少只给一块宅基地。中国法制监督网曾报道，2009年6月28日通过的浙江省绍兴市《×村城中城改造集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》规定，户口在册的外嫁女及子女，无合法产权房屋的，不予安置；有合法产权房屋的，不享受人均40m2的保底安置；配偶一方户口在外地的，则可以增加一个安置人口。2013年浙江省上虞市梁湖镇某村民反映了该村的落户政策中，规定男性可以带妻儿迁回，而出嫁女则不能迁回。

（二）原因分析

我国法律赋予妇女与男子平等的权利，国家政策也致力于保障妇女权益的实现，但现实中农村妇女以土地为核心的合法权益屡遭侵犯，究其原因，大致可归纳为传统观念的制约、政策制度的不足、村规民约缺乏监督以及司法和行政救济渠道不畅等因素。

1. 传统的男权文化。“女性是人类社会中第一种奴隶。作为整体，她们是男性整体的奴隶；作为个人，她们一直是男性英雄们掠夺和压迫的对象”。在我国，男权至上在《易经》中已基本形成，从秦汉，经唐宋，至元明清，漫长的封建社会系统化了中国古老的男权思想，形成了“男尊女卑”、“男主女从”等根深蒂固的封建思想，强行将妇女置于依附性的性别角色。在传统男权观念的影响下，一些传统习俗逐渐形成并沿用至今。“妻从夫居”习俗影响着农村女性的合法权益，女性结婚后搬至夫家生活，其在原居住地享有的集体资源被剥夺似乎已成约定俗成。“嫁出去的女儿泼出去的水”，“男性继承”习俗直接导致女性权益的丧失。资源的有限与拥挤，“养儿防老”和农村社会保障机制的欠缺，很自然地将女性权益尽可能排除在外。

2. 法律制度的不足。我国目前有关农村女性权益保护的法律规范并不缺乏，在《宪法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国婚姻法修正案》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《继承法》、《农村土地承包法》等均有涉及，但法律的质量有待提升，存在反复规定、冲突、疏漏等问题，法律原则性有余而操作不足。如《婚姻法》第十八条规定“一方的婚前财产为夫妻一方所有”，最高人民法院《婚姻法解释（三）》（2011年）第五条明确“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，除孳息和自然增值外，应认定为夫妻共同财产”，立法的原意是追求公平价值，但无形中损害了农村离婚妇女的权益。我国农村结婚传统是男方准备房屋，女方准备生活用品类的嫁妆，房屋通常是升值的，但作为日常用品的嫁妆只会贬值或被消耗。又如，《农村土地承包法》第六条规定“农村土地承包，妇女和男子享有平等的权利”，在第三十条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，但在第十五条中又明确“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，正是因为缺乏对集体经济组织成员资格取得、认定的统一法律机制依据， 导致现实中以不具备集体成员资格为由而侵犯农村妇女土地权益。同时，土地政策的长期稳定性与女性因婚姻而流动的矛盾，造成因“增人不增地，减人不减地”、“大稳定，小调整”而使得出嫁女权益两头落空。另外，以户为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等权益主体，虽然形式上是中性的，但却忽略了农村家庭中固有的男权制度的传统，使政策在实施过程中给女性带来不利。

3. 村规民约缺乏监督。村规民约是我国传统乡村文化的重要组成，介于正式制度与非正式制度间，调节着社会生产生活以及道德规范。我国《村民委员会组织法》是农村实行村民自治的法律依据，它确认了村规民约在农村自治中的作用。《村民委员会组织法》在第二十七条规定了“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，第五条又规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然后，农村妇女权益受损的很多情形都打着村规民约的旗号，标榜着村民自治，以集体的形式侵犯个体成员的权利。虽然强调合法是村规民约下村民自治的前提，但由于村民自治范围内的村民会议决议不能预，村民会议可以以村民决议是合法程序通过为由而不予遵守妇女权益保护相关法律条款，村民决议内容缺乏有效监督。另外，受传统男权文化以及妇女自身素质的影响，参与村规民约讨论与制定的基本为男性，制定的村规民约自然以男性利益出发。前述的《×村城中城改造集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》以党员大会和村民大会参会人员100%同意加以执行就是实例。

4. 司法救济存在问题。农村妇女在自己的权益受侵害时，大多选择村委会协调解决，然而这在村民会议上难以实现权益的维护；少部分的女性会通过法律渠道维护和保障自己的权益，但法律往往没有有效手段来解决。以土地权益为例，《土地管理法》第二章规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，这一规定使得法院难以对这些土地所有权和使用权的问题做出裁判；第十六条又有“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。因此，法院则不能直接受理农村女性要求土地权益的诉求，而是必须先由乡镇政府调解，再通过行政诉讼来裁决。程序上只有在乡镇政府做出处理决定后，才能向法院提起行政复议和行政诉讼，这一过程又会因管理责任、执法权限等问题而推诿。另外，多数农村没有土地预留，即使法院作出裁决，也难以执行。

三、建议和对策

我国农村妇女权益受侵害十分普遍，已直接影响到农村妇女的家庭生活，打击她们参与农业生产的积极性，影响着和谐社会的建构和男女平等的实现。针对农村妇女权益侵害的原因，我们认为可从法律政策、司法救济以及监督机制着手。

1. 完善法律政策。法治国家的根本任务是依照法律和政策法规治理国家。因此，建立科学、完善的法律和政策法规是维护和保障农村妇女权益的基础。通过修整现有的农村妇女权益保护的有关法律法规，删除不适合农村实际的法律条款，增加法律政策的可操作性，调解村规民约与国家法律的冲突，实现农村妇女权益的有效保障。建议在《婚姻法》中明确“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，均认定为夫妻共同财产”；明确《农村土地承包法》中“家庭承包方”可以是“户”，也可以是“个人”，同时在承包合同或转让合同的要件中，“户”需注明全体成员及签名；在《妇女权益保障法》中，明确“农村女性与男性在股权、分红、土地承包、土地征用补偿、宅基地分配等权益中享有平等的权利”，增加“上门女婿权益”内容，明确各种妇女权益侵害的特征、构成要件，提高可操作性；增加《物权法》中对妇女土地承包经营权的相关规定，进一步保障妇女土地权益；细化和规范《村民委员会组织法》中“村规民约”的制定、备案、监督、修改等相关条款，保证其与国家法律政策一致；修改《土地管理法》第十四条“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，避免多数人按照乡土社会的传统习俗对少数人实行权益侵害，做到有法可依；在农村确权赋权改革政策制定中，可以确权到人的权益，如集体收益分配权，明确“确权到人、权跟人走”，以户为单位的，如宅基地使用权，做到“证上有名、名下有权”。

2. 建立司法和行政救济渠道。农村妇女合法权益屡遭侵害，与仲裁机构缺位、法院缺乏措施、基层政府对村民自治缺乏有效管理等有关。因此，必须建立采用司法和行政相结合的方法来维护和保障农村妇女的合法权利。乡镇政府能切实意识到维护和保障妇女合法权益的重要性，专门设立相关机构协调村规民约与国家法律的关系，调解权益纠纷；建立村民自治的司法救助机制。村民不服乡镇政府行政决定时，可向法院提出行政复议和行政诉讼；发挥妇联组织力量，发展保护妇女权益的民间组织，建立民事公益诉讼制度；在县（市）级以上（含）的政府机关中，设立专门的妇女法律求助中心，为农村妇女合法权益维护和保障提供免费法律服务。

第9篇：村民自治条例范文

*年,我局依法行政工作以科学发展观为指导，坚持以人为本、依法行政，切实加快政府职能转变，着力提高民政工作依法管理水平，全面落实了年度依法行政责任书中确定的各项目标任务，推动各项民政事业取得了优异成绩和长足发展。

一、完善组织领导，加强执法检查

依法行政，加快政府职能转变，提高民政工作管理水平，是民政部门适应社会主义市场经济发展要求、提高工作质量与水平的现实需要。我局对此高度重视，始终把坚持依法行政作为开展民政工作的基本依据和准则。一是成立了依法行政工作领导小组。由局长任组长，副局长和有关科室负责人为成员，定期研究依法行政工作，对局机关各业务科室依法行政工作提出具体目标和要求。二是把依法行政纳入民政工作年度目标责任考核，局里与各业务科室签定了执法责任书，做到依法行政责任目标与民政业务工作同部署、同检查、同考核，并把考核结果与年终单位考核相结合，作为评先树优的重要条件。三是认真开展执法检查。局依法行政工作领导小组多次深入到县市区民政局、机关各科室及救助管理站等下属单位，检查依法行政责任制及有关配套制度是否落实；执法人员是否持证上岗、亮证执法；能否积极履行法定职责，严格依法按程序办事；行政执法文书是否规范齐全，符合程序。检查中，坚持边整边改的原则，对发现的问题及时纠正，通过检查使执法人员受到了深刻、直观的依法行政教育，进一步增强了依法行政意识。今年我局主要对村务公开民主管理、民间组织管理、婚姻登记、城市居民最低生活保障、退伍军人安置、老年人优惠政策落实及民政专项资金使用情况等进行了专项执法检查。

二、加强学习培训，提高法律素养

学法懂法是依法行政的前提和基础。民政执法活动涉及法律法规较多，为使执法人员准确理解和掌握所依据的法律法规，提高行政执法水平，我局十分重视对工作人员的法律培训，机关干部依法履行职责，做到学法、懂法、守法。根据民政执法工作实际和法制办要求，定购了法规规章汇编及相关法律学习教材，制定了法规学习计划，明确了具体的学习内容和学习时间，采取集中学习、个人自学、中心组学习、讲座辅导、参加培训班等多种形式，机关干部进一步熟悉了执法依据和政策规定，提高了业务工作能力。今年我们集中学习了《物权法》、《军人抚恤优待条例释义》、《*市人民政府推行行政执法责任制工作方案》、《行政许可法》、《民政部门行政许可必备》及民政业务规章等法律法规，累计完成法规学习日28个。局机关所有执法人员均参加了新一轮行政执法证换证培训班，参加考试并取得合格成绩，全部拿到新的行政执法证件。在“八一”建军节期间，面向全社会广泛宣传《军人抚恤优待条例》、《烈士褒杨条例》、《一至六级残疾军人医疗保障办法》等政策法规。精心组织开展了《中华人民共和国村民委员会组织法》实施十周年纪念活动，通过宣挂条幅、发放宣传资料、召开座谈会、检查《村民委员会组织法》执行情况等多种形式，向广大群众宣传与自身政治生活权利紧密相关的“一法一办法”，提高了农民群众依法行使权利和履行义务的自觉性,增强了农民依法参与村级事务管理的能力。做好社区图书援建活动，向30个农村村委会免费赠送包括法律类书籍的图书3万多册，为农民群众学法用法提供了物质保障。积极参加法制部门组织的活动和会议，按时报送依法行政工作信息和调研材料。对民政系统婚姻登记员进行了培训，全力做好奥运会期间的婚姻登记工作，上报了4个全国婚姻登记机关规范化建设合格单位，全市无违法婚姻。

三、制定完善措施，促进依法行政

今年以来，我局认真贯彻执行《行政许可法》，狠抓各项配套制度的完善和落实。一是局里与低保、救灾救济、基层政权建设、民间组织管理、优抚安置、社会事务和社会福利等科室签订了执法责任书，把执法责任落实到科室及每一位执法人员，增强了执法人员的责任意识，促进了执法工作有效落实。各科室根据职责范围，对服务程序、标准、时限和责任等作出明确规定，既使业务人员工作有标准、办事有章法，又增强了责任追究的针对性和有效性。二认真贯彻落实《关于推进法治民政建设的意见》，继续推进党务公开和政务公开建设，编制了民政信息公开指南和公开目录。把工作职责、机构设置、监督投诉等内容在政务公开栏公布，将工作项目、政策依据、办事程序、完成时限向群众公开，将局机关形成的文件、审批事项全部在政府信息网上公开，为群众查询民政工作提供便利。在市法制办的主持下，成功举行了*城区殡葬服务单位统一迁往殡仪服务中心营业听证会。三是按照《市民政局行政执法责任制考核办法》的规定，进一步强化监督奖惩措施，把执法责任制考核同年度工作考核、公务员考核相结合，将考核结果作为执法人员奖惩、任用、晋级的依据，从而调动了执法人员的工作积极性和责任感。四是认真贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》的规定，切实加强对行政执法工作的监督指导，做到有错必纠，知错必改，从机制和制度上保证依法行政工作全面推进。今年以来，我局在行政执法活动中，全体执法人员按职尽责，依法办事，既不不作为，也不乱作为，没有发生一起因执法依据不准、程序错误或徇私枉法导致的执法纠纷、复议上诉等案件，全年没有行政复议案件发生。五是严格执行收费许可证制度。对婚姻登记、社会组织登记、老年优待证办理严格按照物价部门核准的标准收取费用，没有摊派、超额收取费用现象。六是全面推行首问责任制和机关服务承诺制，全面履行面向社会的公开承诺。机关工作人员热情接待来访人员，切实解决困难问题，机关作风明显转变，工作效率和质量进一步提高。各科室和工作人员之间无推诿扯皮现象，没有门难进、脸难看、话难听、事难办的现象，工作中无吃、拿、卡、要现象，没有接到群众投诉和批评意见。七是实行行政过失和执法过错责任追究制。制定了责任追究制的程序、范围、惩处办法，约束和规范执法人员的执法行为。八是高度重视群众来信来访工作。各级民政部门深入实际调查研究，定期进行矛盾排查，切实解决实际困难，准确掌握上访人员情况，研究制定相关处理措施和应对方案，依法处理好每一起事件，较好地预防和化解了矛盾纠纷和突发性事件。