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财政收入包括各项税收、企业亏损补贴退库、教育费附加和非税收入四部分。各项税收的增幅与国民经济的发展相关,财政补贴、教育费附加和非税收入与国民经济发展不相关。因而,各项税收作为财政收入的主体,其增长速度决定了财政收入的增长速度。税收的增收因素主要有三:一是“制度性增税”,即提高税率、开辟新税种、扩大征税范围、或者税制的某些具体政策调整导致税收增加;二是“管理性增税”,指由于税收部门加大征管稽查力度而带来的税收增长;三是“自然性增税”,即在税制不变,管理方式和力度不变的情况下,经济增长导致的税收增加。显而易见,只有其中第三个因素与GDP增长存在最直接的关系。
2004年我国实现国内生产总值(GDP)136875.9亿元,按照可比价格计算增长9.5%:财政收入26396.47亿元(财政收入中不包括国内外债务收入),(2003年财政收入21715.25亿元。)按照现价计算比上年增长21.6%。
在26396.47亿元的财政收入中,各项税收收入为24165.68亿元,比上年增长20.72%,2003年为20017.31亿元。影响财政收入增幅19.10个百分点。以退库负数形式存在的国有企业计划亏损补贴为一217.93亿元,比上年-226.38亿元降低了3.73%,影响财政收入增幅0.04个百分点;征收排污费和城市水资源费收入、教育费用附加和其他费用2004年总计2448.72亿元。2003年为1924.32亿元,比上年增长27.2%,但对财政收入影响的幅度为2.41个百分点。
可以看出,我国财政收入的增长主要受税收因素的影响,在财政收入21.6%的增幅中,19.1%受到税收的影响,影响率达到84.25%。
二、影响税收的其他特殊因素分析
在财政收入中,税收对其影响最大,而财政的增长主要依托GDP增长。那么是否可以说税收的增长只依托GDP增长呢?显然不能就此下结论。税收的增长除依托GDP增长外,还有一些特殊的因素。
(一)统计口径上的差距
我国2004年税收收入增长20.72%,是按照现价计算的;而GDP增长9.5%是按照可比价格计算的,没有考虑价格的变化因素。根据2004年我国的各种物价指数(居民消费价格指数103.9,商品零售价格指数102.8,工业品出厂价格指数为106.1)计算,按现价计算的GDP增长率为16.6%(2003年我国GDP为117390.2亿元),这样各项税收与GDP两者幅度差距就小了很多。
(二)各税种与GDP相应产生的效果不同
我国2004年三大主体税种,入库的收入分别为9017.94亿元、3581.97亿元,3957.33亿元和1737.06亿元。这三项收入占全国税收总额24165.68亿元的75.7%。地方税收收入总和为9999.5亿元(包括2004年中央本级出口退税增加200亿元,增加地方财政本级收入中增值税200亿元),地方收入的三大税种,(增值税2404.43亿元,营业税3470.98亿元.企业和个人所得税分别为1596.00亿元和694.82亿元。)入库的收入占全部地方收入总额的81.6%,各税种收入增长与GDP增长的关系是:
1、增值税
从经济运行的整体看,增值税的总规模是由第二产业(包括工业和建筑业)的工业增加值和第三产业中的商业增加值来决定的,因而增值税的增长速度也是由这些部门的增加值增长速度决定的。2004年我国增值税完成9017.94亿元,比上年增长24.6%。其中工业增值税对应的税基是第二产业中的工业增加值,2005年工业增值税中免抵调库比上年多2-3个月,增收250亿元左右,扣除免抵调库不可比因素后增长16.7%,而当年第二产业工业增加值增长率恰好为16.7%。2004年第三产业中的商业(批发零售贸易业和餐饮业)增加值为19.57%。这两个指标的平均增幅为18.14%,远高于GDP增长率的9.5%,与增值税的增长幅度基本同步。
2、营业税
是对交通运输、金融保险、邮电通讯业、建筑业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产、销售不动产等第三产业取得的营业收入进行征税。2004年我国营业税完成3581.97亿元,比上年增长25.9%。营业税增量中的一半来自房地产业和建筑安装业,去年房地产业投资增长19.8%.来自房地产业和建筑安装业的营业税分别增长18.2%和21.5%,大体上与税基对应。这些产业的增加值的增长率要大大高于总的GDP增幅。所以营业税是按营业收入的固定比例征收的,与GDP增长9.5%没有同步关系。
3、所得税
企业的盈利状况决定着企业所得税的多少,个人收入的高低决定着个人所得税的高低。2004年我国内外资企业所得税完成3957.33亿元,比上年2919.51亿元增长了35.5%,与之相关的企业效益指标也是情况良好的。其中,由于2004年企业利润增长38.1%,当年预缴所得税增长低于利润增长,使得2005年汇算清缴收入比较多,增幅达86%;2005年规模以上工业企业利润增长22.6%,当年预缴所得税增长了23%。
(三)我国目前一定程度的多环节重复课税与GDP的核算口径不一致
例如,生产型增值税已经实行多年,全国绝大部分地区对固定资产投资还不允许抵扣增值税。但近年来,一些部门和行业的固定资产投资额是不低的,从而带动了这部分税收的相应地增长。又如。营业税也存在重复征税的现象,例如建筑安装购进材料已交了增值税,到总的建筑安装价值里又征收了营业税。再如,废品、下脚料的出售也同样存在重复征税,因为废品的过项税金已作进项税转出不予抵扣。销售自己使用过的游艇、摩托车、应征消费税的汽车,依照6%的征收率计算缴纳增值税.因为此三者一般作为固定资产在购进时进项税不予抵扣,而在销售时又要交税。明显重复征税。
三、对财政收入增长与GDP增长关系总结
通过以上分析,我们可以认为:总的来说,当前财政收入的增长和国民经济的发展是相辅相成的。当然,当分析我国财政收入与国内生产总值(GDP)的关系时,我们应该注意:
第一,不能简单地以国内生产总值(GDP)的增速判断财政收入增幅是否正常。如果比较,首先要统一比较的口径,即需要剔除制度性增收和管理性增收因素。同时,一定要注意统计口径,注意指标的内涵与外延。
【关键词】 财政收入;ARMA模型;协整分析
1978~2007年我国财政收入的规模随着经济的不断增长而增长,由1978 年的1132.26亿元到2007年的51304.00 亿元,扩大了近45倍。目前,我国财政收入增长速度远远高过经济增长,体现出高态位、高偏离、高离散和高依赖的特征。我们要警惕由此产生的负面影响,如国民和企业负担过重,社会不平等加剧使矛盾激化等。
一、研究与分析
本文选取1990年到2007年的税收收入和国民生产总值作为我国财政收入的变动因素。定义变量:Y财政收入(亿元), X1税收(亿元),X2GDP(亿元)。我国财政收入的有关数据(为了消除异方差,对数据做取对数处理)。
1.对序列Y的研究
(1)分布图
(2)对序列Y的相关性和平稳性研究
从自相关图来看,除了延迟1阶和2阶的自相关系数大于两倍标准差外,其它的都在两倍标准差内,说明该序列具有短期相关性。各阶滞后的Q统计量的P值都小于0.05,说明在5%的显著性水平下,拒绝原假设,序列存在序列相关。由上述结果可得出白噪声检验结果:由于在各阶延迟下,Q统计量的P值都小于0.05,所以拒绝纯随机性假设,此序列不是纯随机的,序列非平稳。
(3)对序列Y进行差分处理,根据差分表做出折线图
(4)对序列Y进行单位根检验(ADF)
得到二阶差分序列较平稳,从分析结果中,可知ADF统计量的值小于显著性水平α=0.01,0.05和0.1时的临界值,拒绝原假设,即认为序列Y近似服从一个平稳的二阶自回归模型。同时,二阶差分的白噪声检验结果:在检验的显著性水平为0.05的条件下,由于6阶和12阶延迟的Q统计量的P值都大于0.05,所以该差分后的序列可以视为白噪声序列,即二阶差分后的序列几乎提取了所有的相关信息。
(5)模型选择
从差分序列Y2的自相关图可以看出,自相关图和偏自相关图均显示出显著的拖尾性质,所以考虑用ARMA(p,q)模型拟合二阶差分后序列。根据最小信息量准则(AIC准则)ARMA(2,2)是最优模型,该模型的口径为:
S=[AR(2)=-0.067115,BACKCAST=“1990 2007”]+[MA(2)=-0.318943,BACKCAST=“1990 2007”]。
(6)模型优化(用残差的一阶差分对模型优化)
该优化后的模型口径为:
Y=-2.566325D(SER02(-1))+0.601096D(SER02(-1),2)+0.012679
可以看出,优化后可决系数R2变大了,模型更有效。
(7)模型拟合
2.对序列Y和的协整分析
由于税收是财政收入的主要来源,税收与财政收入的关系是显而易见的。本文着重分析财政收入与GDP之间的关系。
(1)协整分析
在这里我们使用Eviews3.1软件对各变量分别进行ADF检验(Augmented Dickey- Fuller Test),检验结果见表1。由表1可见,所有变量的对数序列在5%的显著水平上都是非平稳的,而所有变量的对数序列的一阶差分在1%的显著水平上都是平稳的。
根据单位根检验,由于LCZSR和LGDP均为一阶单位根过程,可以利用“Engle Granger两步法”来检验其协整关系或长期均衡关系。首先对LCZSR和LGDP进行协整回归,得到协整方程为(括号中的数据为t统计量,以下同) :
LCZSRt=-0.6139+0.7388+ut(-7.30) (31.67)
R2=0.953 Adjusted-R2=0.952 F=1002.93 DW=0.381
S.E.=0.1821
对残差序列进行平稳性检验, 检验的模型为:
ut=-0.2579ut-1+0.344ut-1+et(-2.82) (2.46)
残差序列为平稳的,因此,我国财政收入和GDP之间存在长期均衡的协整关系。根据协整模型可知,长期内,我国GDP每变动1%,财政收入将同方向变动0.739%,即从长期来说,我国的财政收入对GDP的弹性为0.739,同时也说明了我国的财政收入与GDP之间具有显著的正相关性。根据Granger定理,如果两变量之间存在协整关系,那么一定存在误差修正模型的形式。用ECM表示上述模型中的残差序列,利用Eviews3.1软件进行反复尝试,建立如下误差修正模型:
LCZSRt=1.322LGDPt-0.585LGDPt-1+0.361LCZSRt-1- 0.17ECMt+u2t(7.73) (-2.29) (2.41) (-1.94)
R2=0.658 Adjusted-R2=0.636 S.E.=0.095
D.W.=1.9524
根据误差修正模型,短期内,我国财政收入与GDP之间具备显著的正相关性。从误差修正项的估计系数(-0.17) 来看,其值为负,调整方向符合误差修正机制,虽然调整力度不是太大,但可以保持我国财政收入与GDP的协整关系,自动调整两者之间的长期均衡关系。
(2)协整分析结论
第一,根据协整检验,尽管我国的财政收入和GDP都具有非平稳性,但它们之间却具有长期稳定的协整关系,就长期而言,我国的财政收入与GDP之间具有统计上的高度相关性。从误差修正模型来看,短期内我国的财政收入与GDP之间存在动态调整机制,由于误差项的存在,可以自动地实现我国的财政收入与GDP之间的长期均衡关系。
第二,从协整方程可以看出,我国的财政收入对GDP 的弹性为0.739。弹性小于1,说明财政收入的增长率小与GDP的增长率,财政收入的增长落后于经济的增长,因此,仍需要进一步采取措施,提高财政收入对GDP的弹性。
二、结论与建议
1.积极推进税费改革,规范政府收入机制
各国规范的财政收入都是由税收与收费两部分组成,以税收为主,收费为辅。一般税收占90%左右,收费占5%~10%,且收费都纳入预算内管理和统计。税费改革的目标就是要彻底规范税收与收费的范围,理顺政府的收入行为。当前应进一步清理整顿各种不合理收费,标本兼治,从体制和机制上解除滥收费根源,解决各种收费对税基的侵蚀,逐步建立“以税收为主,少量收费为辅”的公共财政收入分配体系。
2.调整和完善现行税制
进一步完善增值税,实现生产型增值税向消费型增值税的转型,解决现行增值税的重复征税问题,扩大增值税的征收范围。适当调整消费税的征收范围和征收内容:尽快合并内外资企业所得税,统一内外资企业所得税;规范所得税税前扣除制度,合理确定税收负担;清理整顿税收优惠政策,取消按纳税人性质、所在地区给予的优惠;实行以产业政策和地区优惠相结合,以产业为主的优惠方法,并对外资在产业和科技含量上给予特定的优惠。
3.健全财政秩序,规范财政分配
依法管理政府的非税收入,依法将这部分收入纳入预算管理。取消预算外分配,一切收费、罚款和基金收入,必须全额上缴国库,实行真正意义上的收支两条线:收入上缴、支出按预算执行。政府要按照普通公民的意愿来决定公共财政项目,通过预算支出提供普通公民需要的公共服务和公共产品,使公众享受到经济增长的实惠。要用高新技术和适用技术改造传统产业,提高工业部门的技术含量,并且要运用现代经营方式和信息技术提升传统服务业的比重和水平,从而带动财政收入结构合理化。
参考文献
[1]李子奈,叶阿忠.高等计量经济学.北京:清华大学出版社,2000
[2]张晓峒.计量经济分析.北京:经济科学出版社,2003
[3]杨丹,陈晓毅.我国财政收入占GDP比重的实证分析.统计与信息论坛.2004
论文关键词:财政收入,重大工业项目,国民生产总值,税收
财政收入是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而集中的一切资金的总和,包括税收、企事业收入、能源交通重点建设基金收入、债务收入、规费收入、罚没收入等,财政收入水平高低是反映一国经济实力的重要标志[1]。一个地区的财政收入要受到诸多因素的影响,如重大工业项目投资、国民生产总值、产业结构、税收规模等[2]。2008年衡阳市财政收入达60亿元,创历史新高,增幅超过25%,2009年衡阳市财政收入预计达65亿元。为保证衡阳市财政收入总量的平稳增长,有必要对衡阳市财政收入的影响因素及影响程度进行分析。
1.财政收入的影响因素
1.1重大工业项目对财政收入的影响
重大工业项目对财政收入的影响可以从两个方面分析:一是重大工业项目往往以生产速度加快、生产质量提高为结果,重大工业项目发展的速度越快,GDP的增加也越快,财政收入的增长有了充分的财源。二是重大工业项目必然会带来物耗比例降低,经济效益提高,产品附加值所占的比例扩大。由于财政收入主要来自产品的附加值,所以重大工业项目对财政收入的影响更为直接和明显。重大工业项目各阶段的财政贡献也不相同,呈现一个倒“U”型曲线(图1) [3]。在重大工业项目的初期重大工业项目,由于财政补助或税收优惠,财政效应往往是负的;在成长阶段,重大工业项目的财政贡献转为正向,并处于上升势头;在成熟阶段,它是地方和国家财政收入的重要来源,而且增幅较大,持续时间较长;在老化阶段,财政贡献有所下降,但由于税收惯性,仍是地方财政收入重要来源之一。
图1重大工业项目成长与财政效应演化轨迹
1.2国民生产总值对财政收入的影响
国民生产总值(GDP)是反映一个国家(地区)在一定时期内生产总值的指标,在宏观经济中被认为是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标。理论上,财政收入与GDP增长之间保持相互依存、相互制约关系,但就二者的相互影响作用而言,财政收入增长对GDP增长的影响作用不显著,而GDP增长对财政收入增长的影响作用显著[4]。
1.3税收对财政收入的影响
税收,是国家为了实现其职能并满足社会公共需要,凭借其政治权力,运用法律手段,按照预定标准,向社会成员强制、无偿地取得财政收入的一种手段。税收是财政收入的主要形式,税收规模的大小,直接影响政府的收支规模,直接影响到政府提供公共产品与服务的范围和质量[5]。
1.4产业结构对财政收入的影响
财政收入结构与产业结构二者存在着密切的关系。一方面,产业结构的不同比例和层次决定着财政收入的规模和水平,表现为三大产业在国民经济整体中的地位不同,在财政收入中的地位也不相同,对财政收入的影响也不同。另一方面,财政又通过自身的收支调整产业结构和产业布局,调整产业划分和比例关系,使产业结构向着有利于地区经济发展的方向调整和变化。
2.衡阳市财政收入影响因素的实证分析
2.1衡阳市财政收入与其影响因素数据
查阅2008年《衡阳市统计年鉴》及2009年衡阳市统计月报,可以得到衡阳市从1998年到2009年的财政收入、重大工业项目投资、GDP、各产业产值、税收收入(见表1)。
表1:1998~2009年衡阳市重大工业项目投资、财政收入等统计数据(亿元)
年份
重大工业
项目投资
GDP
第一产业
第二产业
第三产业
地税收入
财政收入
1998
10.26
300.01
97.68
108.71
93.62
4.41
15.46
1999
11.29
326.32
100.68
121.14
104.50
4.79
15.80
2000
12.42
337.68
104.28
115.75
117.66
5.20
16.55
2001
13.66
371.22
104.85
130.59
135.78
5.64
17.91
2002
15.03
378.22
102.00
126.87
149.36
6.12
19.31
2003
16.53
421.22
105.09
149.24
166.89
6.83
21.45
2004
18.18
508.44
136.02
181.94
190.51
8.26
25.99
2005
20.00
590.86
150.49
224.35
216.02
10.08
31.64
2006
30.00
672.07
158.10
272.06
241.90
13.56
40.03
2007
35.00
823.51
223.88
360.14
312.59
18.19
50.49
2008
45.00
1000.09
235.75
412.36
351.98
22.70
60.06
2009
60.00
1027.01
199.44
459.81
367.76
【关键词】 财政收入 经济增长 税收
财政收入是政府为履行其职能而需要筹集的一切货币资金的总和,它从国民经济增长中取得。国内生产总值(GDP)是衡量一国商品和服务产出的最综合的指标,它是既定年份中一国境内商品和服务的消费、投资、政府购买以及净出口的货币价值总和。由于财政收入是从国民经济增长中取得的特性,如果一国经济发展水平高,则国民生产总值就高,进而财政收入总额也相应较高;反之,财政收入总额较低。同时,财政收入可以满足经济发展的需要,保证经济社会稳定协调发展。综上可知,财政收入与经济增长之间相互促进、相互制约。近期财政部公布的2011年1月至8月份全国财政收入7万4286亿元,同比增长30.9%,远远高于年初财政预算通过的8%的增长幅度。而更让外界吃惊是,据中央财经大学税务学院副院长刘桓计算,预计今年财政收入会达到10万亿元。事实上,这可能还是一个相对保守的估算,因为10万亿,是建立在今年后4个月财政收入零增长的基础对此,中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇表示,目前,改革已到了重新反思财政收入稳定增长机制的时候了。稳定增长机制保证了政府的调控能力,但结果是企业竞争力下降,国家财税竞争力不足,人民消费流到海外。因此,中国迫切需要减税,需要减间接税,需要进行税制结构调整上。笔者就是在当前背景下,从财政收入与经济增长的关系入手,分析财政收入超经济增长的原因及其影响,并提出相关建议。
一、我国近年来财政收入与经济增长变动情况
1994年分税改革以来,我国财政收入连续多年超过经济增长。以去年为例,2010年全年,全国财政收入83080亿元,比上年增加14562亿元,增长21.3%。其中:中央本级收入42470亿元,比上年增加6554亿元,增长18.3%;地方本级收入40610亿元,比上年增加8008亿元,增长24.6%。财政收入中的税收收入73202亿元,增长23%;非税收入9878亿元,增长9.8%。全年国内生产总值397983亿元,按可比价格计算,比上年增长10.3%,增速比上年加快1.1个百分点。可见我国去年财政收入的增长率远超经济收入增长率,这说明了我国的社会财富越来越多的集中到政府手中,体现了我国宏观税负水平逐年提高。然而这种情况是否正常、合理,究竟是何种原因导致的,应进行多方面的分析。
二、财政收入超经济增长的原因分析
1、财政收入与经济增长统计口径不一
财政收入与经济增长的统计口径不一是财政收入高于经济增长速度的重要原因之一。一是在GDP的测算中,已经提出了通货膨胀因素,计算所用的价格为可比价格;然而财政收入计算使用的价格是当年的价格。因此,在存在通货膨胀的情况下,财政收入的高增长率有一定的水分,可比性并不高。这一点在2010年的数据中得到了体现。二是两者的统计内容不一致。有些经济内容可以计入财政收入中,但是无法计入GDP范围内。例如对于商品的销售,在GDP的计算中一次性计入,但是在财政收入的计算上却应同时记入与之相关的增值税、消费税、所得税和其他有关税种。
2、GDP结构与税收结构之间存在差异
GDP由第一、第二、第三产业增加值构成,税收主要来源于第二、第三产业。我国现阶段,税负低的第一产业增加值增长较低,税负高的第二、三产业增幅快。总体上看,在我国三大产业中,第一产业税负最轻,第三产业税负次之,第二产业税负最高。因此,如果税负较轻的第一产业占GDP的比重下降,二、三产业比重上升,则整体税负就会上升,从而在GDP总量变化不大的情况下财政收入会明显增加。因此,在第二、三产业繁荣发展的今天,GDP结构与税收之间存在的差异也成为了致使财政收入超经济增长的原因之一。
3、财税政策有利于拉动财政收入
1998年起,我国开始实施扩大内需的政策和积极的财政政策,加大了经济结构的调整力度,有效地拉动了经济增长,使国民经济得到了健康、稳定的发展。企业作为最重要的纳税主体,随着经济的稳定发展也有了长足的发展。企业效益的提高保障了财政收入的增长。随着企业改革步伐的加快和现代企业制度的建立和发展,自负盈亏理念的转变,以及经济核算的强化,企业亏损面和额度在减少,盈利能力得到了较大的提高,而利润的增长又保证了所得税收入的稳定、快速增长,也保障了地方财政收入的增长。
在税收政策上,自二十世纪90年代起,我国做了较大的改革、调整和完善。特别是1994年为了适应社会主义市场经济体制而进行的分税制改革,其规模之大、内容之多、范围之广是前所未有的。分税制改革调动了中央与地方的积极性,使之都加强了对自己管辖范围内的税种的征收管理,加大了偷漏税的打击力度,使得中央及地方税收收入大幅增加,国家财政收入显著增加也就理所当然了。同时,累进税率制度也促进了税收超经济增长。为充分发挥税收调节经济、调节分配的作用,我国诸如个人所得税等的一些税种和税目的税率设置为累进税率。在累进税率下,当应税所得达到一定规模时,适用税率相应提高从而使税收收入呈现跳跃式增长,增幅大大超过应税所得的增长幅度,从而带来财政收入超过经济增长现象的发生。
4、财税制度的缺陷致使财政收入虚高
当前我国财税制度的缺陷及不完善,也在一定程度上造成了财政收入的虚高。主要体现在两个方面。一是我国实行生产型增值税制度,在这种制度下,只对生产者的销售收入,扣除购进材料和其他费用支出后的法定增值额进行课税,而对固定资产的折旧费不予减除。所以我国的固定资产的折旧费被记为增值额予以征税,并且在各年的财政收入占有一定的比重,显然这种情况下的财政收入是虚高的。二是“先征后退”的税收制度也导致了财政收入虚高。以福利企业增值税为例,福利企业应在规定的纳税期限内如实申报应纳的增值税,填开税票并缴纳税款入库,同时由税务机关填开收入退还书将已征税款返还给纳税企业。所以该笔税款实际上并未形成财政收入。然而在实际工作中,只要税款缴入国库,无论退还与否,均应记为财政收入,这种统计方法也导致了财政收入的虚高。
5、税收征管的加强增加了财政收入
经济增长为财政收入提供了来源,但其产生的财政收入则需要征管的有力保障,因此加强税收征管也是确保财政收入增长的一个重要手段。近年来税务部门大力推进依法治税,加强税收征管,加大税务稽查力度,进一步优化纳税服务,也促进了税收收入的增长。征管方式的改进有效地打击了各种偷逃税行为,为财政收入的健康、稳定增长提供了重要保证。同时,大力清理欠税骗税等案件也是税收收入增长的一个重要原因。
三、财政收入超经济增长的影响及相关政策建议
1、财政收入超经济增长的影响
财政收入随着国力的增强而增长是好事,但这需要有一个前提,即财政收入的增长不能与国民的收入增长速度偏差太大,否则,则会造成一系列不利于经济发展和和谐社会建设的问题。主要有以下几个方面。
(1)经济快速增长意味着国家财富增加,然而近年来我国居民收入和生活水平并没有得到相应的改善,财政收入超经济增长揭示了我国目前局部经济过热、产能过剩、房价飞涨等现象,导致国民负担日益增长。同时,国民负担过重,抑制了消费,从而使企业负担过重,不利于企业的发展。
(2)财政收入的快速增加使得各级政府拥有了更多的可支配资金,刺激了地方政府盲目投资规模浩大的开发项目,这些开发项目往往是高消耗、高污染等项目,以牺牲环境为代价,不但抑制经济的可持续发展,还恶化了我国产能过剩矛盾。
2、对我国财政收入超经济增长现象的相关建议
(1)转变经济发展方式。要从主要依靠资金和资源消耗支持经济增长,向主要依靠人力资本投入、劳动力素质提高和技术进步支撑经济增长的方式转变,建立资源节约型、环境友好型的生产、消费方式。加大科技投入和人才培养,推进科学技术的创新和发展,提高企业核心竞争力。由粗放型的经济增长方式向集约型的经济增长方式转变。
(2)继续改革和完善税收体制。应逐步合并性质相似、征收交叉的税种。并使我国的增值税由生产型增值税向消费型增值税方向过渡。重视调整征收范围和税率安排的问题,及时取消那些已经不适应市场经济发展的税种,制定与税收基本法相配套的征管法规,加强对各类收费项目的管理和监督。政府还应根据各地区经济发展的实际情况征税,进一步加大对中西部地区财政转移支付力度,为中西部地区经济发展提供更大的支持。
(3)推动经济发展以增强经济效益为扩大财政收入基础。经济效益的提高有助于经济和财政收入更稳定、更快速地增长。政府部门应充分利用财政、税收等手段,鼓励企业扩大投资、加快技术改造,增强企业竞争力。财税政策应向效益较好的企业倾斜;对那些效益较差,但有发展前途的行业通过减免税收、增加补贴的方式使企业效益上一个新的台阶。
【参考文献】
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地方财政收入作为地方国民经济运行质量与效益的集中体现,是检验地方整个经济运行质效的一个重要标志。近几年来,不少地方财政收入增幅呈“超常规”、“跳跃性”发展,大大超过地方经济发展的增长速度。从表面上看,是一种喜人的局面。但就社会经济发展的规律、地方财政收入的结构和运行状况分析,其隐患严重。本文重点分析地方财政收入质量的概述及考核方法,结合中国的实际国情,提出中国地方财政收入质量存在的问题,并提出相应的对策。
一、地方财政收入质量的概述
地方财政收入是地方政府为满足其职能的需要而通过一定形式集中起来的货币资金。所谓的财政收入质量是指财政收入的合法性、合理性和真实性,以及财政职能在组织收入中实现的程度。主要从合法性、合理性、真实性三个维度进行评价,同时兼顾财政职能实现的程度。地方财政收入质量问题应引起有关方面的高度关注:其一,财政收入的质量是政府管理和服务质量的保证。合法性收入下的生活才是高质量的。其二,财政收入的取得方式影响着经济和社会发展。比如果实要合理采摘,不能以折断树枝或砍树的方式摘果子。其三,政府取得财政收入的执法行为具有导向效应。政府行为对私人具有导向效应。
地方财政收入的质量高低主要看其收入规模是否与经济发展水平相适应、其收入结构是否合理、其资金是否是真正可用的政府财力。也就是说,没有一定数量的财政收入,也就无从谈财政收入的质量;在财政收入数量一定的条件下,如果财政收入的结构不合理,也会影响财政收入的质量;而财政收入是否真实地代表有使用价值的社会产品并是否真正成为政府的可用财力,这是财政收入质量的直接体现。
二、地方财政收入质量考核指标体系
(一)地方财政收入质量考核的合法性指标
所谓的地方财政收入合法性是指在地方组织财政收入过程中是否执行了相关的税法,税收征管法、行政法规和行政处罚法规等。以征税为例就是有无“收过头税”、“有税下征”、“寅吃卯粮”、“应退不退”、“应减不减”等违法的情况。考核方式通常采取抽样方式检查各项法律法规、规章、办法措施条例等的执行情况。一般有执法准确率、执法执行质量等。
(二)地方财政收入质量考核的合理性指标
所谓的地方财政收入合理性是指在地方组织财政收入过程中各项指标是否在合理的区间内。具体包括规模分析指标、构成分析指标、趋势分析指标和效果分析指标等包括规模分析(财政收入总量)、构成分析(如财政收入占GDP比重、税收占财政收入的比例、主税收入占税收收入的比例等)、趋势分析(如税收增长率、财政收入增长率、财政收入增长弹性等)、效果分析(如税收收入产业比率、税收收入行业比率等)等指标。如A、B两市2012税收收入分别为80亿元和56亿元,财政收入分别为100亿元和80亿元;A、B两市2013年税收收入分别为104亿元和61.6亿元,财政收入分别为125亿元和100亿元。从总量来看2013年较比2012年A、B两市税收收入增长率分别为30%和10%,财政收入增长率都是25%,A市税收收入增长超过B市质量指标优于B市,而B市2013年非税收收入对财政贡献大,说明财政收入质量不佳。
(三)地方财政收入质量考核的真实性指标
所谓的地方财政收入真实性是指在地方组织财政收入过程中各项指标是否真实可靠,有无虚构、虚假入库、空转”和“买税”等情况。 财政收入的信息质量主要是考察财政收入数据信息的真实性。财政收入直观地表现为一定数量货币收入的数据信息,而这些数据信息是政府和社会公众的利益,必须保证财政收入数据是不存在虚假现象,这种虚假又可以分为财政收入的虚增和虚减。
三、辽宁地方财政收入质量存在的问题
(一)地方财政存在着收入规模“虚涨”的问题
所谓的收入规模“虚涨”是指财政总收入增幅高,可用财力增幅低,财政收入高增长与拖部职工工资问题同时并存,财政收入增长速度与地方国民经济增长速度比例失调。成地方财政收人规模虚涨的原因主要是两个方面:一是主观上的原因,包括地方财源建设枯竭,发展的自然基础差,制约了地方财政收入的增长。二是主观上的原因,包热括列收列支收入项目增多、数量大,行政干预,争排名、争虚荣以及收入“空转”等。
(二)税收“流失”问题依然突出
虽然近些年执法力度加强,收入“流失”问题一定程度上得到缓解,但相比较而言,问题依然突出。具体包括:一是由于征管工作不到位,造成财政收入流失。如对个人所得税的征收,在全省乃至全国约有80%的县市征收不到位。二是征管人员素质不高,有税却难以收缴入库。三是地方保护主义干扰依法征收,突出表现在中央“两税”(消费税、增值税),地方完成上级收入任务,能得到税收返还基数后,便责令税务部门罢手不收。四是随意越权减免税收。
(三)财政收入构成不尽合理
在较为合理的地方财政收入中,地方固定收入应占总收入的较大比重,才能保证地方正常的预算支出。在部分地方的财政收入构成中,列收列支收入与地方工商税收收入并驾齐驱,加上城建税、教育费附加等专项收入,列收列支的收入比重,几乎超过了地方工商税收入的比重。这种畸形的财政收入结构,如果任其发展,最终将会使地方财政逐步丧失引导和调节地方宏观经济发展的职能作用,不利于国家政权的稳定与巩固。
(四)个别地方存在着盗转税收、索要回扣的现象
盗转税收问题,虽超收,发展到奖励变回扣、回扣变索要。以回扣比例要挟地方政府,最高的回扣率达60%,致使国家税收大量流失。类似情况,在不少地方征收部门存在着。有的单位和个人存在着有税不收、无奖励政策不收、无回扣不收问题,严重扰乱税收征管法的贯彻执行,造成大量财政收入流失。
四、提高辽宁地方财政收入质量的建议
(一)加大对财政收入质量的监管力度
由于追求增长的短期性行为大量存在,地方政府存在着严重的收入质量监管在质量监督失控问题,提高地方财政收入质量,监督是首要问题,应加大监督力度。具体包括:一是要加强对非税收入的监控和检查,严格控制财政部门设立收入过渡户的数量,加强过渡户缴库情况的检查。二是要进一步加强税收征管和税务检查,从违规制定税收优惠政策,减免税审批,查补税款等方面进行税务工作检查,进一步核实税基,强化税源监控,狠抓税收征管,做到应收尽收。三是创新监督模式,采用异地交叉、上下联动等方式开展财政收入质量检查,提高检查成效。
(二)加强征收监控,规范征管行为
加强征收监控,规范执法行为对于提高财政收入质量非常重要。具体应采取以下措施:一是要彻底改革现行的以税收专管员管户征收为主要的征管方式为纳税申报征收。在发达国家,税收征纳均以纳税人申报缴税为主要征收形式,辅之以严格的稽查惩处措施,形成系统的申报、缴纳、稽查、征处体系,改少、管人治为依法治税、依法征纳、依法管理。这样,才能根治税收征管中的违法行为。二是要全面提高税收干部政治素质和业务素质。要采取多渠道、多形式的培训手段,努力提高现有财税干部的政治、业务素质,提高工作、服务质量,坚决堵塞因财税干部队伍素质因素而造成国家财政收入流失的漏洞。
(三)规范收费制度,把非税收入控制在合理的范围内
政府性收费是满足政府职能需要的一种筹资方式,但不能简单地把弥补地方财力不足作为政府收费的依据。为了使地方财政收入结构更为合理,必须规范税与费的关系,把非税收入控制在合理的范围内。应清理地方收费项目,取消各种不合理的收费项目;对凭借政府权力、行政管理职能或社会管理职能收取的行政事业性费用和基金,因为与税收性质基本相同,可通过“费改税”来切断收费与部门利益的联系,如开征燃油税、教育税、社会保障税、环境保护税等;对必须保留的收费项目实行规范化管理,如实行目录管理、收费公示制度、统一票据制度、“收支两条线”管理等。
关键词:财政收入和支出 影响因素 预测分析
1.财政收入预测的基本思路和目的分析
1.1财政收入预测的基本思路
财政收入需要预测许多方面,但是在复杂的工作中要把握住预测的重重之重,抓住重点统筹全局要做到对财政收入预测必须要对财政收入的规律性和相关变量及偶发事件加以把握。财政收入来源于我们生活过程中的各种以盈利为目的经济性活动,通过纳税等相关手段保障了收入的稳定性。税收是同一个国家经济的发展状况相联系的,因此国家的财政收入在大的方面和国家经济状况有关,从具体的方面来说和税收体制、税收手段等有规律可循的因素相关联。把握与财政收入规律关系后,还要及时的预测其可能影响经济发展水平的不确定因素。
1.2财政收入预测的目的分析
财政收入预测的目的一是体现财政收入的总量水平,其总量水平从根本上反映了政府的财政能力,财政能力的强弱直接关系着政府各项工作的统筹规划问题,通过财政收入总量的预测,可以及时的发现政府财政问题上的漏洞,适时的根据情况做出调整;二是财政收入结构,财政收入结构体现的是各项收入所占的比例,财政收入结构对于预测税收有较大的帮助,其能够较准确地做到未来税收的掌控,根据经济状况的不同调整税收,保证财政收入的来源;三是财政和经济的预测,财政收入同经济是密不可分的,当政府各项措施有利于经济发展时,其经济措施就会促进财政收入的增长。
1.3财政收入长期预测和短期预测
大多数时候,政府并非关注现时的财政收入,而是未来几年或相当一段时间后的财政收入水平,其他时候,政府可能需要了解当年甚至几个月内的财政收入情况,这便是财政收入的长期预测和短期预测问题,区分长期预测和短期预测很必要,因为经济增长在长期和短期之中的决定机制不同,与预测理论、方法及预测模型等机制关系很大。长期中,经济增长依靠的机制主要是经济自身的实际生产能力,而并非是短期中的需求与供给的关系,若是长期预测,需重点把握经济在长期之中的趋势性,考虑经济中内在的本质性和长期性的影响因素,若是短期预测,需重点把握短期波动性并着重考虑现实经济中具体的、偶发的和突发性的影响因素。
1.4财政与经济关系预测
政府预测财政收入的目的并不是在所有时候都基于财政本身,很多时候是因为财政收入和经济某些方面的关系,当预测的目的是为了分析和判断财政与经济的关系时,构建模型的关注点就不能局限在财政方面,还要关注相关的经济方面的因素。
1.5财政风险系统评估
财政风险指的是政府财政收入、支出因为各种原因而产生出乎意料变动的可能性。根据其定义表明财政风险既可以是消极的,即政府可能遭遇减少收入,增加支出,扩大损失;也可能是积极的,即政府可能获得意外收入增加、支出减少,或取得其他形式的利益。具体分为财政收入风险和财政支出风险两方面内容,其中前者是指财政收入过程存在不利于财政职能充分发挥的可能性。后者是指财政支出过程存在不利于财政职能充分发挥的可能性。同财政收入相比,财政支出过程带给人们的风险感受则更直接、更强烈。
2.财政收入预测的影响因素
2.1制度因素
税收是财政收入的主要来源,而税收又建立在一定的制度之下,不同的地区就会有不同的税收制度,经济发展的不同也会有不同的税收制度。税收制度同样包含了许多方面,纳税的主体也并不是一成不变的,其随着制度变化而变化,当征税对象、税收种类和税率发生变化的时候,会对财政收入造成深刻的影响。改革开放以来,我国的GDP总量逐步上升,财政收入占我国GDP比重也日益上升,这就决定了财政收入的预测要建立在不同制度的基础之上,在预测财政收入时要把体制的因素考虑在内。
2.2经济因素
对于财政收入而言,在各项制度都已经确定以后,影响财政预测的主要因素是经济因素。财政收入的增加是建立在发达的经济之上的,无论制度多么完善,没有经济的发展,不可能带动财政收入的提升,经济发展水平决定了财政收入。经济总量的衡量主要看GDP总量,总量越大说明社会中的经济类型越丰富,丰富的经济类型使政府的经济来源不会过分依赖某一种经济产业。当一种经济产业受到影响时,其他的经济产业就会得到相应的补充,从而保证了政府的财政收入的稳定。经济增长的另一个侧面是企业盈利的增加,企业盈利的增加会带动投资者资金的融入,为社会创造更多的经济效益,社会中各个产业盈利增加的同时带动了税收的增加,所以经济因素是财政预测的重点。改革开放以来,我国经济飞快发展,财政收入也稳步上升,经济发展为财政收入的增长打下了坚实的基础,而增长的财政收入又保障了经济的健康发展。
3.对财政支出的预测
在预测财政支出时,建立适当的经济模型十分关键,经济模型充分考虑到了财政收入和财政支出之间的区别。财政支出相对于财政收入而言具有最明显的特点就是可安排行,政府部门可以根据财政收入进行合理的配置财政资源,其安排的去路同时也带有强烈的主观意愿。财政收入和财政支出的区别决定了财政支出不能根据财政收入来预测。考虑问题的不同会带来不同结果,从主观意愿上考虑,财政收入不能够预测财政支出。但是从平衡收支的角度来说,财政收入的规模决定了以后的支出。从经济发展的角度考虑,财政支出主要取决于未来经济的发展方向,比如我国经济危机时,为了带动内需国家加大了对基础行业的投入,这时财政支出是根据未来经济的需要来制定的。财政状况由收入和支出两方面决定,支出的目的是为了更好地收入,支出体现了政府的职能,支出的合理到位,能够为经济带来活力。支出也是政府宏观调控的一个缩影,其涉及到生活的方方面面。在分析财政支出的过程中,要根据具体情况采取绝对量分析或者是相对量分析,相比较而言,相对分析应用更加广泛,其能够真实地反映出一个地区的财政状况,同时能够体现出政府参与经济活动的职能大小。
4.影响财政支出的因素
4.1经济因素
经济的繁荣会带动财政收入的增加,所以经济发展水平的提升会带动地方上财政支出绝对量的增加。财政支出和GDP的增长保持一个适当的比例关系,经济增长的直接体现就是GDP的增长,在经济发展的初期政府需要为打造良好的经济环境,提供一个基础设施齐全的发展平台,在经济发展日趋成熟以后,政府的投资又逐步转向公共的基础设施和公益性的活动。在发达国家中,政府财政支出是高于发展中国家的,这正是经济因素对财政支出的影响。经济发展的过程中,地区财富会不断的增加,富裕宽松的生活条件时人们降低了对政府财政的依赖,政府可以将更多的资金放在公益性的项目上,从而满足人们增长的物质文化的需要;经济发展的同时,人们对生活也发生了不同的认识,人们不再局限于温饱,而是对生活提出了更高层次的要求,政府就要增加财政支出满足人们生活中的质量。
4.2政治因素
政治因素对财政也据有重要的影响,其主要可以概括为:一是确保政府的职能,政府的职能主要体现在国家的政治体制、财政体制等,为了确保其职能范围的稳定,政府会在一定的范围内增加财政支出,政府的主要职责在于保障和维持该地区的安全和稳定,在一个良好的环境下努力提高人们的生活水平,不断的提高医疗服务,加强教育力度,政府职能范围相对广泛,其财政支出就必然会有所增加;二是地方政府的效率会对财政支出产生很大的影响,在一个工作效率高,勤俭工作的地方政府,国家的财政支出都能够用到实处,铺张浪费必然会导致财政支出的增加。
4.3其他方面因素
除了经济、政治因素,社会、文化及城市发展水平等都会影响财政支出规模。
此外,伴随着地区城市化进程的不断深化,劳动力和资本从以农业生产为基础的经济活动自动流向中心城市的制造业和服务业部门,以便利用规模效应的优势,然而城市不仅是一个工业品生产集聚地,同样作为一个大量人口的中心,还需要地方政府提供大量的公共产品和服务,这就必然会增加城市财政支出。
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一、我区非税收入的构成、规模及特点
从我区的区级财政收入构成来看,主要由税收收入和非税收入组成。非税收入主要包括排污费、水资源费、教育费附加、罚没收入、行政事业性收费、税务部门罚没收入、国库存款利息以及基金收入等。从规模上看,非税收入占财政收入的比例较大,且收入额呈逐年上升的趋势。20*年我区非税收入额为33,090万元,占当年全部财政收入的18.3%;20*年收入额为37,861万元,占15%;20*年收入额为37,940万元,占11.8%,2007年收入额为45,633万元,占10.9%。在非税收入中,基金收入占较大比重,要占到全部非税收入的一半以上。大量非税收入的存在,为缓解政府部门经费不足起到了一定的积极作用,但在政府财政收入中,预算外的行政事业性收费、基金和游离于财政之外的政府各部门的收费、集资、摊派是政府非税收入的主体,由于其没有纳入预算内和财政管理,造成了政府非税收入的混乱局面,其负面效应也在相当程度上存在。
二、存在的主要问题
1、思想认识上存在误区。一是认为非税收入并非真正的财政收入。受传统观念以及较长时间以来财政管理较为粗放的影响,部分执收部门认为非税收入是单位执收的,也付出了一定的成本,理应作为成本补偿,而不是真正意义上的财政收入,无须纳入预算管理。二是认为非税收入不形成政府可用财力,在现行财政管理体制下,除部分非税收入分别纳入一般预算和基金预算外,确有相当部分非税收入仍在实行专户管理,且纳入预算管理的非税收入也是列收列支。因此有人认为非税收入并不形成政府可用财力。三是认为非税收入规模过大影响了财政收入质量。一般认为税收收入应作为财政收入的主体,税收收入的规模反映了一个国家、一个地区经济实力、发展水平的高低,如果非税收入在财政收入中所占比例过大,则表明这个国家、地区的经济发展水平较低。
2、管理方式不到位,统筹调剂乏力。日前对非税收入的管理,无论是预算内还是预算外,收入实质上仍归部门单位所有,反映为谁收谁用,多收多用。这种收费多少与单位利益直接关系使得无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的多收费冲动。加之实行部门预算改革后,财政部门在编制综合预算时采取先预算外后预算内,部门、单位往往人为地将年初收入预算编制过低,支出预算编制过大,造成本应科学、规范的部门预算中带有相当的人为因素,使非税收入的管理流于形式,财政统筹调剂乏力。
3、财政职能被肢解,难以充分发挥作用。实际中,非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位,财政职能被肢解,难以发挥整体效应。一方面财政部门对非税收入的规模过快膨胀难以有效控制,给企业、单位造成额外的负担,影响了企业纳税的积极性,且名目繁多的各种收费也严重侵蚀了税基,出现了“费挤税”的现象;另一方面分散了地区财力,削弱了政府调控能力,影响了税收作为“内在稳定器”功能的发挥,造成分配无序,加剧了社会分配不公,败坏了社会风气,滋生了消极腐败行为。此外,纳入财政专户的预算外资金名义上为财政性资金,实则为部门单位使用,纳入预算内的行政事业性收费、政府性基金也基本上是列收列支,不能有效地形成地方可用财力,无形中虚增了一块财政收入,影响了地方财政职能的充分发挥。
4、法制不健全,缺乏监督约束机制。目前,我区在非税收入管理上依据的大多为行政规章和规范性文件,而没有制定较为完备的规章制度和法律法规。按照国家规定,设立审批收费要以法律法规为依据,而现行的法律法规涉及设立收费项目的条款非常少。到实际工作中一般由业务部门向主管部门提出收费申请,审批机关依据单位财政经费不足实质上就成了审批收费的基本依据。法制建设跟不上,依法管理也就难以实现,加之缺乏健全完善的监督机制,监督乏力,非税收入在片管和使用安排上存在较大的随意性,违规违纪行为时有发生。
三、进一步规范非税收入的思路和建议
非税收入日前已经成为从中央到地方财政改革的一个突破口,其规范的最终目标应是财权上收,将全部的非税收入收归国库,纳入预算,充分发挥非税收入在优化资源配置、发展社会公共事业、制止收入流失和增加财政收入的作用。要从根本上改变非税收入管理中存在的种种弊端和体制缺陷,就必须在认识上有所转变,体制上有所创新,在管理上有所突破。
1、对非税收入应予以正确认识。首先要从思想上根本转变对非税收入的片面模糊认识,从根本上讲,非税收入与税收收入都是政府财政收入,如同主粮杂粮都是粮食一样。非税收入是国家制定政策授权有关部门和单位在依法行政过程中取得的,所有权属国家,管理权归国家。随着非税收入纳入财政预算管理的力度不断加大,非税收入也将实现全口径预算管理,与国家税收一起都将由政府统筹安排,与税收收入一起成为政府可用财力。即使暂时没有纳入财政统筹安排的非税收入,也在一定程度上弥补了执收单位的经费不足。从我区情况来看,如果没有非税收入,财政收支矛盾会更加突出,各项事业发展也必将受到影响。既然非税收入也属于政府采用财力,就不能说非税收入规模过大或比例过高导致影响财政收入质量。规模过大或过高要具体情况具体分析。从纵向情况分析,从中央到市至区县,越到基层非税收入相对而言规模就越大。经济发达地区与经济相对落后地区的财政收入结构不大一样,发达地区因税源充足会取消一些非税收入项目或减少纳入一般预算的非税收入,而落后地区有可能在非税收入上“做文章”,非税收入规模过高或过大是客观存在的事实,只要是依法依规取得的非税收入,就不能说规模过大影响了财政收入质量。
2、完善政府非税收入征缴管理机制。政府非税收入资金额度大,涉及面广,征收工作难度大,而且征收手段比较薄弱,法制制度不健全。因此需要完善“源头控收,以票管收,依法尽收”的管理模式,建立运转协调、规范透明、廉洁高效的政府非税收入征缴机制。首先要改进非税收入的征管方式,丰富完善征管手段,努力做到应收尽收。其次是加快非税收入收缴改革步伐,以有关部门、机构的职责分工和相互制衡为基础,以收缴分离为目标,建立“单位开票,银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式,进一步规范非税收入的收缴行为。第三要加强账户管理,取消执收单位以各种形式设立的非税收入过渡户,将非税收入纳入国库单一账户体系,实行直接缴库或集中汇缴,规范收入收缴程序,减少资金收缴环节,提高资金使用效益。第四是推进非税收入信息化建设,按照“金财工程”的要求,搭建网络技术平台,建立健全非税收入征收管理信息系统,提高管理效率。
税收是随着国家的产生而产生的,基于这一点共识,各学派站在各自的研究立场上所得到了不同的税收定义。学说给出的定义如下:税收是国家凭借政治权力,按照法律预定的对象和标准,非惩罚地参与社会剩余产品价值分配的一种方式。而公共经济学中有一个税收价格的概念,认为税收是个人为支付由政府通过集体筹资所提供的商品与劳务的价格。而法律上的税概念是指,作为法律上的权利与义务主体的纳税者(公民),以自己的给付是用于宪法规定的其享有各项权利为前提,并在此范围内为,依照遵从宪法制定的税法为依据,承担的物质性给付义务。
这三种定义各有侧重,而传统的税收三性就是基于一家学说得出的,不能说不对,但其全面性也不能不说有待商榷。无争议地,税收的内涵可以从如下三个方面来把握:一是,税收的本质是一种分配关系,由于它不遵循等价交换原则,因此是一种超经济的分配关系;二是,国家征税的依据的是公共权力,而不是财产所有权;三是,国家课征税款的目的是满足社会公共需要。显然,税收三性无偿性、强制性、固定性,体现了内涵一和二,却没有体现出内涵三。税收作为一种超经济的分配关系,所以具有无偿性;因为具有无偿性所以只能依据公共权力征收,必须是强制的,也就必然要求这种强制征收的行为具有一定的固定性,如果随意征收必然引发社会公众的不满。税收的无偿性要求税收具有强制性和固定性,同时,税收的强制性与固定性又为税收的无偿性提供了保证。但并不是说强制性与固定性就为无偿性提供了全面的合理因素,毕竟强制性是强调税收的义务性,即公民有依法纳税的义务。而与义务相伴相生的另一方面就是权利,公民是依法纳税的义务主体,同时也是权利主体,体现在税收的性质上就是有偿性,也就是内涵三,即国家取得了税款要满足社会公共需要。国家强制地从公民手中取得税收收入,在一个民主法制的社会,这样做的结果必然是国家以一种有偿的交换保障公民权利的实现,即国家以其取得的税收收入履行职能,向公众提供公共产品和服务。
由此我们发现,传统的税收三性并没有完整地涵盖税收的内涵。税收作为一种分配方式反应的是社会物质财富在公民和国家之间的分配,在社会主义市场经济条件下,国家取得的部分是国家凭借公共权力对公民私有财产的占有,所以,税收作为一种财政收入方式具有强制性、固定性,这是国家存在的必要条件;而另一方面,从税收的目的以及税收最终去向来看,税收是有偿的,这是税收存在的必要条件。这样,强制性体现了公民的义务,有偿性体现了公民的权利,固定性则体现了税收内在对稳定性的要求。因此,从理论上讲,以有偿性代替无偿性更能完整地体现税收的内涵,也更加符合现代税收的形式特征。
二、从现实中分析
2000年以来,我国的GDP持续增长,已经由2000年的98000.5亿元增长到2010年的403260.0亿元,年增长速度保持在10%左右,这被看作是世界经济发展的一个奇迹。与此同时我国的财政收入也持续快速增长,我国财政收入占GDP的比重自2001年来始终保持在15%以上,近两年来甚至突破了20%,比GDP的增长速度还要高十多个百分点。在基数GDP愈加庞大的基础上,财政收入的比重越来越高,可以想见其增长之迅速。再加上大量预算外收入,政府可支配收入占GDP的比重就更高。那么政府财政收入占GDP的比重是不是越高越好呢?答案显然是否定的,因为在这种情况下,企业和个人的权益得不到切实的保护,同时也容易滋生腐败,然而在我国财政收入增速的攀比之风却愈演愈烈。
在财政收入增长如此迅猛的情况下,财政支出又是如何变动的呢?统计数据显示,从2000年至今的正常年份,财政收入的增长速度总是高于财政支出的增长速度,只有在2008年爆发金融危机之后的两年特殊时期,国家为维持经济增长实行积极的财政政策,扩大财政支出,才使得财政支出的增速大于财政收入,经济恢复之后,财政支出相对又有所萎缩。在这些支出中减去庞大的行政管理费用等支出后,真正用之于民的部分就更少了。对2007年到2010年财政支出中用于教育、科学技术、社会保障事业、文体与传媒、医疗卫生、环境保护、住房保障等与民生息息相关的公共事业的支出的数据进行整理发现发现,国家用于这些公共事业的各项支出的绝对数额每年都在增长,但各项支出占财政总支出的比重却保持稳定,教育支出在总支出中的比重自2007年以来始终保持在14%,科学技术支出保持在4%,社保和就业支出保持在10%11%,医疗卫生保持在5%,这无疑是与我国的财政政策一脉相承的。
那么人民在这种缺乏制度性约束的财政收支体系中受益几何呢?由于以上所列教育、社会保障、医疗卫生等主要公共事业在财政总支出中所占的比重是稳定的,因此就得出其增长速度与财政总支出的增长速度一致的结论,也就是说财政收入的增长速度在正常年份都是高于用于公共事业的各项财政支出的增长速度的。因此可以说公民在政府提供的公共产品和服务中享受到的福利,是低于其支付的对价即所缴纳的款收的。
诚然,由于财政收入宽裕,公民享受到的公共产品和社会福利也增长,但不得不说这种体系对于企业和个人的权益是有损害的。社会福利水平得不到提高,政府的服务职能就有待加强,税收的用之于民就有待真正落实,而这正是税收有偿性的内在要求。从这一点来看,我们不能片面地宣传税收的无偿性,这和政府职能的转变和建设服务型政府,以及实现从国强到民富的转变无疑是背道而驰的。从另一个角度看,我国目前尚没有建立起完整的税收征纳、监管体制,公民的依法纳税意识还不够强,在这种背景下就更加应该强调税收的有偿性,这同时也是在强调政府的服务职能,这样才能使政府及其工作人员明确其为纳税人服务的职责,也使纳税人明确其作为国家与社会主人的地位,强化其主人翁意识,这样不仅有助于政府的廉政建设,也有助于整个税收环境的建设。
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上述可见,从我国预算资金管理制度看,是不应该出现年末突击花钱问题的,但从财政活动情况看还真存在年末有大量的资金被从财政拨付出去。真实的情况如何呢?本文以为,“空转”应该是财政年末突击花钱的主因。从操作过程看,“空转”分为两个阶段,一是把资金以各种名义入到国库,二是把资金以各种名义弄出国库。对于财政工作人员来说,把钱入到国库容易,弄出国库则就难了。在现行的制度下,有支出名义、预算指标、用款计划、接收单位等诸多问题需要解决,因“空转”是一个假戏真做的事情,既费周折又可拖延,往往平日里一拖再拖,到年末不得不完成“空转”这个下半场规定动作的时候再集中精力弄虚作假,以免年终结余过大,同时也须“迎接”新的“空转”收入,及时消化“空转”进来的资金,故而出现年末收支两旺的“财政繁荣”景象。
近年来,关于我国经济状况在第四季度开始好转、财政收入增长加快的报道常见于报端,不论在之前是以“进入新世纪以来经济最为困难的一年”、“中国经济最为复杂的一年”还是“中国经济不比任何一年轻松”来开端,到了第四季度都会好起来,财政开始增收,尤其是12月份的财政收入占比很高,远远超出了正常经济规律。这种经济年年都会在第四季度反弹、财政收入在第四季度大幅增收、财政年末突击花钱的热烈场面,与普通百姓的感受差距很大,一定程度地证实了“空转”问题的存在。
三、“空转”的成因及其社会风险
(一)“空转”的成因
财政收入“空转”,表面上看是财政收入不实的问题,是地方政府弄虚作假的行为。深层次分析则不难发现,财政收入“空转”是财政收入最大化冲动和财源不足之间矛盾的集中体现,是对地方政府行为约束不力的必然结果,也是由现行的官员考核、任免、升迁等功利化标准造成的。
1.“空转”与地方官员升职冲动高度相关,成为一些地方官员虚增政绩的秘密武器
“空税”盛行的利益驱动有二:一是官员政绩。官员政绩越大,晋升机会越多。二是眼前利益。凭借“空税”增加财政收入,比实实在在地发展经济见效快,省事省力,至于财政欠账则是后任的事情,况且为后任留下包袱还可以突显本届官员的行政能力,“空转”便成为官员制造政绩的秘密武器。官员的升职冲动会引起多级财政收入不实:一是用“空税”虚增本级财政收入,二是推虚上级财政收入基数,三是通过对下级下达指令的方法,拉虚下级财政。如要求下级达到某一指标,在真实财力无法满足时,下级只能以“空转”交差。
“空税”制造的财政收入政绩对地方官员的重要程度,从其对财政收入政绩宣传的重视程度上可见一斑。图4是以2012年各地方政府工作报告为例,依据对财政收入政绩宣传的突出程度,我们将其分为极不显著、不显著、一般、显著和极显著五个等级。结果显示,在31个省份中, 58%的省份为极显著,29%的省份为显著,一般和不显著的省份各有3%,有7%的省份为极不显著,即有87%的地区以极显著或显著的方式宣传其财政收入政绩,反映出地方政府的高度重视态度。
展示财政收入增长政绩的位置,并不包括政府工作报告的序言部分;我们将展示位置分为极显著、显著、一般、不显著和极不显著五个等级。
2.官员的保职冲动也是“空转”的重要推动力量
受政绩基数的影响,虚假财政收入有很强的自我繁殖性,只要出现了就很难自行消弭,在其他条件不变的情况下,其规模只能越来越大。因此,即使是没有升职冲动的官员,一旦他承继了一个有“空转”前科的位置,为保证达到或略超前任的政绩基数,也会“沉默而努力”地继续推动“空转”,把财政泡沫越做越大。
3.“空转”与多年来的税收指标化管理高度相关
政府向财政税务机关下达收入指标、上级向下级下达收入指标的管理方式,往往是出于官员的政绩考量而并不考虑地方的经济承受能力,导致地方的税务任务繁重,最后只能以“空转”来应付差事。尤其是历史上财政上缴基数一直较高的东北地区,其“空转”的历史长,累积的问题也多。
4.对地方政府约束不力是“空转”问题的本因
“空转”是一项私密性很强的地方政府行为,我们目前的监督机制和约束方式都没有把抑制财政收入泡沫纳入监督和约束的范围,在对官员的经济责任审计中,也没有把财政收入的真实性列入审计范围,没有把官员行为对地方经济的长远影响纳入考核。即,地方官员在制造财政收入泡沫时便捷又安全,收益可观成本却为零,致使“空转”不断地漫延盛行。从深层原因看,地方政府经济行为的非程序化安排,是由于地方政府对官员利益最大化的过度追求和对政府行为没有约束的结构性缺陷而导致的非理,是“空转”问题的本因,也是我国经济运行中诸多问题的本因。
(二)财政泡沫的社会风险
与同期GDP、城乡居民收入的增长速度相比,财政收入的非正常增长,极不利于社会稳定,易引起社会风险。
1.刺激民众的“税痛”感
“税收和死亡是人生无法避免的两件大事”的名言,说明税收之于纳税人有切肤之痛;“拔最多的鹅毛、听最少的鹅叫”是西方国家所致力的减轻“税痛”的目标;而我国的一些地方政府官员恰好相反,竟用虚假财政收入来刺激民众的“税痛”,并诱发纳税人与政府间的矛盾,需要高度关注。生活中我们常用“打肿脸充胖子”来批讽那些为炫耀而暗自忍痛受苦的人,但是,“打肿脸充胖子”痛的是炫耀者自己,为虚假财政收入而痛的却是观者——纳税人,他们以为自己真的缴了那么多的税而痛苦,无端地增加了国民对政府的抱怨。连吃财政饭的人也认为政府有那么多的财政收入还不肯提高工资是很不对的,因为固定的薪水正在因物价上涨而缩水;面对各地财政在突击花钱的报道,百姓也在抱怨何不解决一下实际的民生问题。
2.基层组织机构濒于瘫痪
如果“空转”仅限于能够全部留归本级政府的收入项目,是不会造成额外经济负担的,后果也比较可控。但越是基层政府,不参与分成的收入越少,因此,乡(镇)政府是最早因“空转”而出现巨额亏空的政府。随着“空税”规模的扩大,和中央与地方、省以下政府分成的收入项目增多,如中央与地方的所得税共享等,“空转”的可选项目也越来越小。一旦选择了与上级共享或分成的项目,本级把实实在在的资金交给上级,上级把虚假收入当作实际收入而安排了支出,致使该级政府无法弥补“空税”缺口而债台高筑、经费紧张、拖欠工资,最终影响政府机构的正常运转。我们的调研显示,许多乡(镇)政府在依靠上级对农村的各级专项转移支付维持运转,诸如水利补贴、农产品加工与促销补贴等,都被挪用于干部工资和政府机构运转经费,无法真正全部用于发展农业。一些乡(镇)政府为避免被问到“何时才能发工资”之类的问题,长期不肯召开干部会议,遇有事项则由党委书记向负责干部单独传达,严重制约了基层政权作用的正常发挥。
3.增加了地方财政风险
如果从地方政府自身承受能力出发,“空转”项目以非税收入和不参与上级分成的税收项目为主,但日积月累下去,财政收入结构会变得比较畸形。有些地方官员为了财政收入“好看”,越来越多的县、市级政府卷入了以与上级分成的财政收入为“空转”项目的浪潮中,因“空转”而“失血”的政府级次越来越高,财政收支的实际缺口规模越来越大,地方实际可支配财力越来越少,越来越依赖通过政府公司借款等方式举借债务的融资路径,累积了更多的地方财政风险,值得关注。据透露,某知名城市政府贷款的利息支出每天约1亿元,虽然许多利息是可以资本化到公共工程的成本中去,但与其仅600多亿元的年财政收入相比,风险依然很大,需要警惕。
四、对策建议
“空税”带来的财政收入规模扩大并不能增加政府的可支配财力,而高额的奖励和依据收入虚假增长幅度提拔使用干部的做法,令此风气愈演愈烈,有百害而无一益,必须尽快刹住。因此,治理目标应是还原地方财政收入业绩,消除财政收入泡沫,并通过制度建设来约束地方政府行为,使其回归理性。
(一)加强监管,夯实财政收入
夯实财政收入,还原政绩的办法有三:第一,可以比照GDP增长率由国家统计局核实的办法,实行地方财政收入增长率由中央核定。由财政部和国家税务总局牵头,国家统计局和审计署配合,对地方财政收入进行查实核定。我国实行地方GDP由国家统计局核定以来,地方自行报告的GDP增长数字越来越“靠谱”,泡沫越来越少。第二,把财政收入的真实性纳入经济责任审计的范围,让上级更客观地评价干部。各级审计机关在预算执行审计中,要在报告中客观地反映本地的财政收入,指出“空税”等收入不实问题,使上级领导对该地区的经济发展有一个客观的认识,便于领导正确决策。第三,在干部任用上,要对干部有一个全面的考察,不能只看财政收入这一项指标。既要看官员的当前政绩,又要看潜在政绩,要引导干部树立通过发展本地经济增加财政收入的观念,而不是弄虚作假。
(二)劝阻地方高调宣传财政收入政绩的行为,降低民众的“税痛”感
近年来大多数地方的政府工作报告把GDP增长率、财政收入增长率、城市居民收入增长率和农村居民收入增长率等数字排列公布,财政收入指标明显地高于其他收入指标,并在报告的显著位置做高调宣传,极易刺痛纳税人的“税痛”神经。我们要建立服务型政府,其定位是政府即是服务员又是保姆,“两会”就是服务型政府在向主人、向纳税人汇报其工作的一种仪式,因此,应遵循保姆向主人汇报工作以做了哪些事情为主而不是强调自己挣了多少钱的一般规则,建议淡化财政收入政绩宣传,劝阻地方的高调宣传行为,尽量减少对民众“税痛”神经的刺激。
(三)改变财政收入的指标化管理的做法,适当降低税收增长指标
税收是经济活动的结果,是纳税人在经济活动中取得收入、发生纳税行为后缴纳的税收款额。但我国却存在把结果当目标的问题,许多地方把税收计划当作必须完成的指令性指标,以至于到了需要用“空税”充数的程度,这需要我们反思和校正。西方财税理论认为,税收是纳税人向政府支付的特别“费用”,亦即保姆费,在达到相同社会管理效果的前提下,当然是费用越低越好。现代社会是一个有税的社会,但绝不是多多益善、税收越多越好,而是要有一个适当的水平。因此,要改变一些地方将财政收入作为指令性指标管理的做法,控制地方的财政收入增长目标,将其税收收入增长目标与GDP增长速度结合起来考察,不能严重脱离GDP增长而独自增长。
(四)深化体制改革,加强对地方政府的约束
除了进一步强化中央政府对地方的管控效力外,还须深化体制改革,依赖法治手段和合理的制度安排来控制地方政府的权限、范围、手段、程序及责任,引导地方政府行为在一个合理的、法制化的框架内充分、积极地发挥作用。充分发挥地方人大、政协机构的监督作用,建立高效敏感的非理预警机制,及时觉察在萌芽阶段的非理并予以制止,实现地方政府行为的理性回归。
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