社区治理面临的问题精选(九篇)

前言：一篇好文章的诞生，需要你不断地搜集资料、整理思路，本站小编为你收集了丰富的社区治理面临的问题主题范文，仅供参考，欢迎阅读并收藏。

第1篇：社区治理面临的问题范文

关键词： “城中村”;社会治理;少数民族聚集;新疆库尔勒

中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08

“城中村”①作为城市的夹缝地，是一种独特的社会结构和现象，它们已经成为城市社会治理的薄弱区，成为困扰许多城市发展的顽疾。

当前，中国的城乡二元体制结构依然存在，城市与农村不论在经济发展、社会结构、文化层次、产业布局，还是在社会保障、民众收入、职业分布等方面都有明显的差距。在城市―农村的二元分析框架下，早期研究者认为“城中村”的形成完全是一个被动过程。例如，敬东指出，“‘城中村’源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，……在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为‘城中村’。”[1]8后来一些学者有不同解释：“对于土地出让中经济补偿数额的多少，‘城’‘乡’双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与‘城中村’相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开‘城中村’，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是‘城中村’产生的直接原因。”[2]153

近些年，随着新疆库尔勒市城市化进程的快速推进，铁克其、恰尔巴格、英下近郊3乡大部分村庄被拆迁，成为城市部分，但是由于拆迁的不完全，一些村庄变为典型的“城中村”。“城中村”面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市治理和维护稳定带来了巨大的压力。库尔勒市对于“城中村”治理有许多创新之处，例如，在安置上开辟新模式，对被征地农民实施就地安置、“插花”安置②，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情;通过市场、门面房出租或经营、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等方面收入;在机构设置、人员配备、工作机制等方面引入城市街道社区治理模式，实施村改居、乡改办，加大被征地农民“农转非”力度，使被征地农民与城市居民一样，享受到均等化的公共服务和同质化的生活条件等。尽管如此，库尔勒市在“城中村”治理方面依然面临很多的难题和瓶颈，探索一条适合少数民族聚集的“城中村”社会治理模式尤为重要。

一、库尔勒市“城中村”治理面临的瓶颈

（一）拆迁补偿压力大

这是当前库尔勒市“城中村”面临最棘手的难题。2010年～2015年是库尔勒市城市化推进最快的几年，大面积的拆迁改造在短时间内进行。调查走访发现，由于不同年份拆迁补偿的价格标准不一，从每平米500元到每平米4 000元不等;同一时间段，不同地点的拆迁价格也不同。对此，村民意见很大。此外，一些村民违规建房，且漫天要价，也影响了拆迁补偿工作的正常开展。

（二）流动人口管理难度大

库尔勒市的“城中村”是流动人口最为集中的地区，也是南疆籍流动人口的聚集地。据库尔勒市统计局所得数据显示，有近15万的流动人口聚集在“城中村”及周边的城乡结合部，如库尔勒市的海力帕尔村有村民2 500余人，而流动人口就有5 000余人。尽管库尔勒市的“城中村”大部分已经被拆迁，但依然有大量的平房区用于出租。这些租住人员大多从事小商贸和建筑等行业，文化层次较低，民族成分复杂、流动性大，管理难度很大，治安、维稳任务艰巨。

（三）问题不断产生

除了多年累积问题解决难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众切身利益。从近年来群众反映的问题看，大部分集中在房屋拆迁补偿、农村土地征占等方面，拆迁带来的一些历史遗留问题成为群众上访的重要诱因。各级政府及村委会在解决问题上耗费很大精力，压力和难度也在日益增大。

（四）违规建房极为严重

由于历史原因，库尔勒市的“城中村”几乎没有统一的建设规划，因而导致村民所建的房屋高低不一、杂乱无章。近几年的拆迁补偿，很多人一夜变富，致使很多将被拆迁的村民投机取巧，想尽办法盖房子，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，部分街道的胡同道路不足2米宽的人造“一线天”比比皆是。

（五）失地农民融入城市生活难

库尔勒市很多农村居民瞬间变成城市人，这种巨大的社会变迁造成村民各方面的落差，使他们面临很多的不适应感，甚至有些茫然，“这种典型的社会变迁形成了巨大的‘社会堕距’和‘文化堕距’，即政治、经济、文化、社会心理和制度建设未能形成同步转型” 。[1]93很多村民还保持着原来的生活习惯和思维方式，无法真正地融入到城市生活中去，甚至对城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就业问题，由于没有专业技能、文化水平较低，致使就业渠道狭窄、再次就业率低。

二、库尔勒市“城中村”治理难的原因分析

（一）社会各阶层利益追求细分化给社会治理带来不利影响

库尔勒市作为新兴城市，特别是作为南北疆交流枢纽、“新丝绸之路经济带”上的重要城市，城市规模在短短几年内快速膨胀，致使社会阶层的分化越来越明显，随之各阶层间的利益冲突增多。通过城市拆迁补偿，很多“城中村”居民一夜变富，而一部分人依然生活在贫困边缘，使得原本平等的村民间社会地位差距瞬间拉大，造成巨大的心理落差。在这样的局面下，一些村民不顾相关的政策法规，试图通过大量违规建房来获得高额拆迁补偿。而当政府不予承认时，又借助上访等手段要求维护自己的利益。当利益诉求依然得不到满足时，就会对地方政府产生不满、不信任，甚至仇恨，致使党群、干群关系紧张，社会治理难度加大。

（二）“城中村”社会治理机制出现的新问题没有适时调整

尽管库尔勒市的新型城镇化在全疆处于领先地位，甚至在很多方面有先行先试的特权，但是在对“城中村”治理中依然有很多问题值得探讨。

一是治理主体间的权责关系不够明确。一方面市、乡两级机构设置和人员配备上没有真正跟上变化的形式，致使行政主体间权、责部分管理混乱，政策实施力度不够，甚至出现漏管现象。另一方面村委会自治管理职能没有得到充分发挥，很多时候只是充当政府基层上传下达信息的站点，部门村干部不作为的现象时有发生。

二是社会治理体制、机制不够完善。“城中村”尽管还被称为村，但是其治理已经大大区别于传统的村庄模式，因为“城中村”面临的社会问题、主要矛盾已经发生了极大的变化。无论是政策法规方面，还是社会治理组织内部的规章制度方面，都需要根据发展形势不断做出调整和革新。如乡政府和村委会职责定位清晰与否？对违规建房情况，能否快速处理解决？此外，库尔勒市的“城中村”的村民及村干部绝大部分是少数民族，对以汉语下达的文件理解困难，更多是通过别人转达了解内容，存在理解偏差。

（三）“城中村”管治中的单一性和多元性冲突

“中国的城市社会管理最需要解决的就是如何从‘人治’到‘法治’，从传统城市管理到‘现代性’意义的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果掺杂太多的人为因素，就会造成事实上的不平等，形成社会的不满。从治理者主观角度认为只要站在大多数人利益的立场上管治就是正确的，而没有真切了解利益主体的诉求，于是急功近利、大拆大建时有发生，缺乏人文关怀。而从村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想严重，只想政府按照最高标准给予补偿，这就造成治理者与村民各自利益方向出现偏差，表现为基层干部与村民间的冲突不断。

（四）村民对城市化的认知差异大

城市化过程较早融入城市生活的村民和有相对稳定的职业和收入的村民会更多地认可城市化，对快速城市化给他们生活带来的便利和改变给予积极肯定;而对于那些过去一直从事农业劳动的中、老年人，由于很难找到稳定的职业，他们会对城市化有一定的抵触，他们的生活方式、思维方式都沿袭着过去农耕时候的习惯，对于没有农耕的生活具有恐惧感，因此很难在短期内融入到城市文化中去。

三、提升少数民族聚集城市“城中村”社会治理水平的路径探析

（一）对“城中村”拆迁补偿合同梳理兑现，对现有土地房屋面积重新测绘确权

当前，库尔勒市所有的矛盾聚集在拆迁补偿上，拆迁补偿几乎涉及所有村民，村民手中很多合同没有得到及时兑现，如库尔勒市海力帕尔村，从村委会调查了解到村民手中有近5 000个没有兑现的合同，一些合同是5年前甚至更久前签订的，对此，农民怨声很大。解决这些问题的当务之急是成立州、市、乡共同参与的专项整治小组，各部门协调规划，核查农民手中的补偿合同，对于合法正规的合同给予重新认定，并根据合同的时间给出新的兑现时间。

“城中村”违规建房屡禁不止，要控制这种局面，可考虑以下操作模式：一是将“城中村”土地国有化，政府分片区集中买断，一次性给予补偿，这样有利于产权明确，可以在政府框架下开发，避免“小产权房”问题;二是尽快对现有土地、房屋进行科学测绘，并下发正式文件告知村民，一旦确权登记后5年内没有允许不能改建增加面积;三是由政府负责，村委会参与，对村集体土地进行灵活改造开发，确保村集体土地保值增值，使每位村民受益。

（二）规划建设“互嵌式”社区安置模式

库尔勒市的“城中村”少数民族占大多数，在村民安置时，要充分考虑民族间的互嵌式环境建设。可以尝试在汉族较为集中的小区周边建设安置小区，政府给予补贴低价出售;在安置小区附近引进企业、商业进驻，给予优惠政策。

另外，积极开展村改居、乡改办工作。先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。近期库尔勒市批准了铁克其乡成立9个社区、恰尔巴格乡成立5个社区、英下乡成立2个社区的方案，这就打破了原先少数民族聚集村庄的居住环境，有助于建设各民族间“互嵌式”居住环境，有利于民族团结。

（三）规范、完善“城中村”治理主体的内部机制建设

“城中村”作为社会发展、变革中的特殊存在形式，其改造所需的庞大资金及随后带来的一系列社会问题，使得改造过程举步维艰。“‘城中村’的改造可能需要一个很长的时期，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村庄，“城中村”面临更多的社会问题和治理难题，特别是维稳形势严峻的背景下，需要不断创新和完善治理主体内部的制度建设，进而提升治理能力和水平。库尔勒的大多“城中村”村委会缺乏机制建设，致使很多工作没有制度可依，很多时候靠村长、书记的个人理解行事。针对这些情况，应当根据乡、村所应承担的社会治理和公共服务职责要求，不断完善相关机制，既要对村委会工作职责和服务明确规定，又要建立和完善村集体资产透明公开、财务管理等相关制度。

（四）“城中村”治理要体现治官在先和民生为要

库尔勒市的“城中村”改造和治理，带来了激烈的利益博弈，随之出现和与民争利，故在对其的改造和治理中，既要先治官，又要凸显利民。

在治官层面上，首先要做的是对所有相关部门的官员进行清查，特别是城建、拆迁部门，对有问题的人员该处理的处理、该停职的停职。之后重新完善机构设置，尤其是对城建局、拆迁办的人员加强入岗考核。在部门新人员工作之先就健全制度，运作尽可能将权力和利益分离，让权力运行过程完全处于法律和民众监督之下。

在利民层面上，要将发展成果尽可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中继续坚持和创新3个结合：货币安置与新居建设相结合，置换新居与分类安置相结合，住宅安置与不动产经营相结合。积极推进安居富民工程，不断完善城乡基础设施建设，妥善解决被征地农民安置问题。此外，要全面落实居民养老、医疗等社会保障政策，提高和改善被征地农民生产、生活条件。

总之，要做好少数民族聚集城市“城中村”社会治理工作，既要借鉴发达地区成功的治理模式，又要结合本地实际，，探索一条符合自身特点的治理模式。

注释：

①城中村，通常指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

②“插花”安置，即将征地农民化整为零，分散安置在其他地区。

参考文献：

[1]敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划，1999（9）.

[2]郑静.论广州城中村的形成、演变与整治对策[J].规划与观察，2002（1）.

第2篇：社区治理面临的问题范文

一、喀纳斯社区旅游商业化历程及表征

1．喀纳斯村社区概况。喀纳斯村是禾木喀纳斯蒙古族自治乡下属的一个村，位于著名的喀纳斯旅游区的下湖口处，距离喀纳斯湖3．5公里，是大喀纳斯旅游区内的主要社区之一。喀纳斯村还是我国蒙古族图瓦人主要聚居的村落之一，在漫长的历史进程中，喀纳斯村相对闭塞的地理环境和独特的自然条件决定了其独特的社会经济特征。图瓦人以游牧、狩猎为主要生计，牧业人口占主要比重;经济结构单一，居民主要从事初级的畜牧养殖业及少量的农业生产，以往收入来源不足;生活水平较低，传统的牧业经济难以满足当地居民日益增长的消费需要。因此，在旅游业进入之前，当地居民的生产生活在相当长的时间内处于原始、保守、封闭的低水平状态。喀纳斯原本为一个村落，但出于旅游开发的需要而被分为老村和新村。1999年，位于现蓝湖餐厅所在地的部分老村村民在政府的指导下，搬迁到现观鱼亭下喀纳斯河以西的区域，形成喀纳斯新村。此次搬迁过程中，原有的126户人家中53户搬迁到新村，38户留在老村，19户迁往自己新选择的定居点，其余16户搬迁到禾木村或白哈巴村［15］。现在的喀纳斯新村和老村之间相距约4公里，有旅游区间车相连通。两村面积之和约3平方公里，至2009年底全村人口238户、787人。其中，蒙古族图瓦人666人，占全体村民的85%，哈萨克族97人，回族20人，汉族3人①。在旅游发展过程中，喀纳斯村具有独特的图瓦民族风情、特色小木屋建筑和民族风味饮食，成为了旅游区内对游客有较大吸引力的旅游资源之一。

2．喀纳斯村旅游商业化表征。喀纳斯图瓦人社区目前主要的商业形式为民族家访、旅游纪念品店、超市、马匹租赁及纪念品摊位经营等。民族家访。民族家访是喀纳斯村村民参与旅游发展的方式之一，拉动了部分村民就业，是融合民居参观、服饰及歌舞欣赏、民族饮食品尝以及民俗体验为一体的社区旅游形式。这种舞台化、表演化的产品成为团队游客最常参与的文化娱乐项目之一。超市。在喀纳斯新村和老村，分布有约十家超市，面积大的三十多平方米，面积小的仅十几平方米。超市主要针对本地村民及景区内的务工人员，针对村民的超市营业时间一般为全年，另外一些则仅在喀纳斯景区开放的时间段内营业②。超市内售卖的多是油、盐、酱、醋、蔬菜、烟、酒等基本生活用品，较大的超市还卖衣服、鞋帽，并提供手机话费充值服务。旅游纪念品店。旅游纪念品店主要分布在游客经常逗留的老村。在喀纳斯老村游客来往较频繁的公路两旁，分布有芒达勒西、大红鱼、奇石缘等6家旅游纪念品店③，售卖的纪念品一部分是从阿勒泰或乌鲁木齐进货回来的标准化商品如手链、手机挂坠等。另一部分则是喀纳斯当地及周边区域的特产，如羊皮、奶酒、禾木蜂蜜、马鞍、哈萨克绣毯、戈壁玉石等。马匹租赁。牧民出租马匹给游客在喀纳斯村较为常见，每户村民可在有剩余劳动力时，带上1－2匹马参与马匹租赁。这种社区参与旅游的方式虽耗费一定的人力、畜力和时间，但对于缺乏参与资本和能力的大多数牧民来说却可以直接带来现金收入。纪念品摊位。在新村停车场、喀纳斯湖边平台上、神仙湾的斜坡上分布有村民及周边乡民们的摊位，出售松子、酸奶、奶疙瘩、羊皮及方便面、帽子、水、披肩等游客较常用的物品。酒吧。酒吧主要分布在新村，约3－4家，少数小餐馆在晚上也充当酒吧角色。游客、村民都会光顾，主要售卖啤酒及花生等小食。家庭旅馆和餐馆。虽然景区管委会已经在2005年禁止喀纳斯村的村民从事家庭旅馆和餐饮接待服务，但由于市场需求的刺激，仍有部分村民利用自家民房经营家庭旅馆，也有少部分村民出租民房给外来经营者经营餐馆或家庭旅馆。餐饮供给包括揪片子、大盘鸡、烤羊肉等新疆特色食品。住宿设施相对简单，大多为多人间，床铺密度大，仅部分房间提供电视。

3．社区参与旅游及旅游商业化历程。社区旅游商业化过程与社区旅游参与相伴而生。为便于厘清社区参与旅游及旅游商业化历程，本文将社区参与旅游及旅游商业化过程大致划分为以下几个阶段进行分析。第一阶段(1980—1986年)，未参与时的非商业化期。此阶段村民并没有参与到旅游中来，此时喀纳斯村还没有成为真正的旅游景区，到喀纳斯来的外地人其主要目的并不是以旅游观光为目的，喀纳斯村的主要经济产业以狩猎游牧为主，同时伴有少量的农业、养殖业，没有针对旅游的商业。第二阶段(1986—1996年)，个别参与的低度商业化期。此时为喀纳斯旅游发展早期，村内旅游接待为政府主导型，设施比较少且大多简陋，层次较低。在旅游旺季，餐馆旅馆等接待设施常常供不应求。此阶段，极个别村民开始自行开发家庭旅馆和餐馆，也有具有远见的外来经营户进入并开展旅游经营活动。总体而言，参与旅游经营的社区居民极少，旅游商业化处于萌芽阶段。第三阶段(1996—2006年)，无序参与的过度商业化期。此阶段为国内旅游市场快速发展的时期，喀纳斯景区的游客量也呈现出“井喷式”增长。为满足游客需要，政府鼓励全社会大办旅游业。社区居民开始参与到经营家庭旅馆、民族风味餐馆或者家访等旅游商业活动中。由于旅游较传统畜牧业能取得更多更稳定的经济收入，村民参与旅游积极性较高，形成了“家家都有旅店、餐厅”(受访者语)的情况。后来部分村民因自己经营效益不好，就在每年5月至9月的旅游季节将自家的房屋出租(售)给外来的经营户，获取租金，自己则继续从事传统的牧业。到2005年底，新老村共有130户人家将自家房屋出租给外来经营户①。

此阶段喀纳斯村中小餐馆、小旅馆林立，虽在一定程度上缓解了游客量快速增长带来的需求压力，但也带来了社区的无序参与和景区的过度商业化。第四阶段(2006年至今)，限制参与的商业化控制期。这一阶段，阿勒泰地委、行署根据《大喀纳斯旅游总体规划》，对景区的管理体制进行了改革，于2006年7月正式成立喀纳斯景区管理委员会，与喀纳斯国家级自然保护区管理局实行“一套机构，两块牌子”的管理模式，并赋予该管委会“景区政府”的所有权限。之后喀纳斯景区管委会着手对喀纳斯村过度商业化进行整治，禁止喀纳斯村开展家庭旅馆和餐饮接待服务。期间关停经营房屋153户，拆除床位3490张，绝大部分从事旅游住宿、旅游餐饮的外来经营户离开喀纳斯村，到贾登峪接待中心继续开展旅游住宿、餐饮等经营活动。这一阶段，喀纳斯村内旅游商业大幅减少。至2009年，新老村仅极少数村民自主经营或出租房屋给他人经营家庭旅馆和餐馆;老村沿线分布家访、超市、旅游纪念品店共20家左右;新村公路沿线及停车场附近分布十几个摊位和少数几家小餐馆、超市和酒吧;湖边平台上和神仙湾等地也建立起有序的固定摊位。至此，喀纳斯社区商业化得到一定程度的控制。下文将对喀纳斯社区的商业化治理措施和效果予以进一步分析。

二、喀纳斯村旅游商业化的社区治理

1．政府对喀纳斯社区旅游商业化的治理措施。喀纳斯旅游商业化的社区治理是喀纳斯景区管理委员会主导展开的。为了控制下湖口区生态环境、旅游发展秩序及服务水平，保证区域旅游可持续发展，从2006年起，喀纳斯管委会实施了一系列治理措施。首先，提出了近期内禁止喀纳斯村村民从事家庭旅馆和餐饮接待服务，也禁止出租房屋给外来经营者做家庭旅馆和餐饮接待。管委会在积极使用强力行政治理这根“大棒”来对喀纳斯村进行治理外，还加上“胡萝卜”———房屋补贴，来弥补喀纳斯村牧民因不能出租房屋或者餐饮接待而失去的收入。该补贴方案是对喀纳斯新村和老村中此前从事房屋租赁的牧民进行的经济补偿。其补偿期限为2006年到2010年，总额为220万元，主要参照牧民原出租房屋的收入高低及房屋大小等标准分年进行补偿。同时，管委会还定期到喀纳斯村村民家中进行检查，一旦发现私自接待游客者，管委会人员会将游客劝走，并对村民进行批评教育，如果多次进行批评教育仍然不改的，则对该村民当年的房屋补贴进行一定的扣除。但由于仍有不少游客希望能跟喀纳斯湖有亲密接触而愿意选择住在紧邻下湖口的村中，近些年开始有村民违规经营或出租房屋经营家庭旅馆。这也成为当前政府管制的一个难点。其次，为了防止经营家访者之间内部削价等恶性竞争，管委会对家访的数量进行控制，经营家访者需要提前向管委会提交申请，经审核批准后才能经营。同时，在管委会的倡议下，由村民自行组织成立马队，并选出村民做马队长，负责马队的管理工作。马匹租赁服务和管理逐渐规范化、制度化。此外，村委向在景区内摆摊售卖纪念品的村民收取一定费用，并用这些费用在湖边平台和其他区域修建少量固定摊位给村民售卖奶疙瘩、酸奶、遮阳帽、披风等给游客。

2．喀纳斯旅游商业化社区治理的效果及困境。以管委会为主体对喀纳斯旅游商业化的社区治理有一定效果，却也面临一些问题。从家访经营治理来看，经营户数得以控制。老村家访维持在10家左右，但家访仍以外来经营者为主，竞争激烈，高额回扣使得经营者收益微薄;且家访中本地人参与较少，一些社区居民对当前村内的家访及其族群文化的真实性存在意见和看法。从马匹租赁治理来看，马队的成立规范了马匹租赁服务，居民参与经营的积极性普遍较高。马匹租赁成为社区居民参与旅游发展中较为普遍的一种方式。从商店和纪念品摊位治理来看，商业及商品经营空间及产品范围得以控制。村民们都积极利用旅游纪念品摊位获得经济收益。但也有因不符合经营空间和范围规定的经营受到管制，这类经营者有一定的抵触情绪。对家庭旅馆和餐馆经营的管制是当前政府旅游商业化治理中最大的难点。一些村民对房屋补贴政策存在看法，如补贴金额多少的问题:2005年村民通过房屋租赁取得的收入就有305．38万元，高于220万元的补贴，不少村民认为补贴远远少于租赁房屋收入①;也有村民认为房屋补贴的发放和管理存在不合理的情况②。而针对“禁止喀纳斯村经营家庭旅馆和餐馆”这一规定，喀纳斯村民的反应并非只是停留口头，他们尝试通过上访、向人大代表反映等方式来迫使管委会取消规定，并于2007年将自己的意见通过政协委员别田•夏哈拜在自治区政协大会上提出，要求政府准许本地人参与旅游，最终该提案由阿勒泰地区行署办公室作出回应。总之，禁止村民从事旅游住宿接待的规定，使得喀纳斯本地牧民对当下的旅游开发政策具有一定的抵触情绪，这种抵触情绪又影响着当今旅游管理政策在基层的实施。目前，部分存在抵触情绪的村民甚至暗地经营或出租房屋让他人经营家庭旅馆或餐馆，与管委会进行“住宿”游击战，在政府开展的专项检查中冲突也偶有发生。总体来看，喀纳斯旅游商业化的治理取得一定成效，但也存在诸多问题。喀纳斯村旅游商业化的社区治理效果不尽如人意，原因何在?

3．旅游商业化治理成效不足的原因。社区治理通常意义上指的是一种有共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制［16］。社区治理强调的是公共事务和多元主体的参与，社区治理的主体包括政府、社区组织、社区公民等，社区治理的客体是社区公共事务［17］。喀纳斯社区治理出现的问题，原因主要集中于事后治理导致的收益落差与难以弥合的心理差距、治理协商沟通机制缺乏、公共利益基础不扎实、公共事务的公众参与性不足以及社区共同目标的缺失。

(1)缺乏事前治理，事后商业化治理难以弥合社区在治理前后的旅游收益落差。喀纳斯社区商业化治理是典型的事后治理。20世纪90年代末，随着喀纳斯村的游客量持续增长，各级政府和企事业单位大量投资旅游接待服务设施建设，村民也自行参与到旅游开发中来，到90年代末开始进入旅游大发展时期，社区旅游也进入了商业化阶段。直到2006年前后，在统一规划的指导下管理部门开始对社区旅游商业化有所意识并进行整治。但旅游大发展期，外来资本的大量进入使得村民获益颇多，并导致了居民对旅游收入的过高期望，即使未参与餐饮、住宿的居民也觉得钱“来得容易”。因此，当管理部门出台商业化治理措施，并通过强力行政手段推行如“住宿、餐饮禁令”等时，导致一些居民家庭收入大幅减少，引发他们的不满。虽然管委会也试图通过房屋补贴的形式给村民进行补偿，以缓和村民对这一规定的对抗，但如前所述，目前村民对房屋补贴金额和发放渠道及方式均存在一定看法。原本旅游收益较高的村民在村中有更多的话语权，这使得不满情绪在社区内更容易扩散。地方政府对喀纳斯旅游区的管制措施对喀纳斯旅游的可持续发展有着长远的战略意义，有利于旅游景区的规范化运作。但是，由于政府前期干预缺失，直至不规范经营广泛存在的情况下才实施社区旅游管制政策，引发村民对治理的抵制。不少村民认为管制政策“剥夺了村民获取旅游收益”的权利，部分村民认为:“自从不允许家里接待游客后，收入就大幅度减少了”，并“希望管委会允许我们接待游客住宿”。社区主体看着眼前的经济利益，而地方政府为长远发展而进行管制，两者之间缺乏社区治理的“共同利益”。

(2)社区治理主体协商机制缺失，各主体的意见不能及时沟通。由于不少村民经济利益在旅游管理部门一系列商业化治理措施之下缩减，他们开始渴望掌握社区发展的决策权，希望有机会参与制定“游戏规则”［18］，能对社区重大事务行使决策权和管理权。但社区与旅游管理部门缺乏有效的沟通机制与渠道，如喀纳斯村就缺少民族语言与汉语对照的公共政策宣传栏，大量的消息通过个体口口相传，其中很难避免信息的漏损和变异。而旅游旺季管理部门工作压力大，其投入社区治理与沟通的人力不足，导致社区与管理部门之间产生隔阂。由于自身及外部的种种因素，致使基层村民对旅游开发的意见难以反馈到决策层，社区难以充分参与旅游决策和管理过程中。当社区居民认为其参与旅游及受益的机会受到限制，他们就会对社区治理相关措施产生抵制情绪。如果没有合适的协商机制对其意见进行传导及处理，则很容易引发村民对直属政府层的不信任，并有可能产生越级“维权”行动。喀纳斯村民对政府管制措施表示不满，在其意见不能得到地方旅游管理部门有效的反馈和解决的情况下，向新疆政协递交《关于要求布尔津县喀纳斯本地图瓦人和哈萨克族人参加到旅游事业中展示本民族民俗风情开毡》提议，明确提出:反对管委会“不准图瓦人和哈萨克族人开毡房接待游客”，要求恢复牧民经营餐饮旅馆接待设施。他们强调，“我们只是想接待游客赚点钱，已经反映过很多遍，但还是不允许”，“没有途径表达自己的意见，希望有人能帮我们老百姓说话”。原本为缓解下湖口区生态压力和保证景区可持续发展的治理措施及执行治理措施的管理部门被贴上“忽略社区民意”的标签，而村民们对“参与旅游权利”的定义，对已有的“租赁马匹、特色纪念品店、摊位及补贴”等多元收益方式避开不谈，仅聚焦于经营或出租房屋人经营餐饮和住宿，使得旅游管理部门和社区的矛盾凸显，旅游商业化的治理基础不牢，也面临更大阻力，政府管制成本大幅提升，旅游商业化社区治理的效果也打了折扣。

(3)社区难以共担治理责任，无法为过度商业化负责。旅游地的现代生活与传统建筑保护近年来受到学界较多讨论。喀纳斯村传统图瓦民居在旅游商业化发展下从格局到内部装饰都发生很多改变，而旅游发展为当地带来的经济收益也使得现代化更有条件嵌入到传统的图瓦村落中，这使得村民更看重经济利益，因此在享受现代生活和开展餐饮住宿方面，更多村民首先考虑的是自己能否过得舒适、经济收益是否能提高，但很少有村民会考虑这是否影响了村落的吸引力及景区的长远发展。对村民而言，现代化生活方式的实现在很大程度上依赖了旅游商业化带来的经济收益，经济收益成为给村民带来“美好现代生活”的重要保障，也因此对政府出台的某些限制过度商业化的治理政策存在抵触情绪。对大多数村民而言，当前低层次的参与能力使得他们多关注自我的经济利益，而往往缺乏对社区共同利益的关照。而以管委会为代表的旅游管理者则更加注重于村落传统和环境的保护。政府一方面通过出台政策禁止村内大范围经营餐饮和住宿，以保护村落建筑景观和生态环境。另一方面对承载社区传统文化的家访项目及民族特色节庆活动(如敖包节、喀纳斯冰雪风情旅游节)进行扶持和挖掘。前者是对喀纳斯村商业化的整治，其实施后，村内住宿和餐饮等商业设施数量大幅减少，村内过度商业化情况在一定程度上得以缓解，但却对村民的经济收入产生直接影响。而后者虽然在一定程度上为村民增加了商机，但其带给村民的直接经济收益却远小于前者。由上可见，村民对现代生活方式和经济利益的追求与旅游开发者对村落传统元素的保留和生态环境的保护两种立场在喀纳斯村社区旅游开发中互相交织，不断抗衡。社区治理中仍未形成针对区域旅游发展的公共目标，各主体也没有对此达成一致，而相对统一的社区发展目标的权责也未制度化，旅游商业化治理的合法性没有完全建立，“谁为旅游商业化负责”也成为一个没有答案的问题。旅游商业化治理过程中责任意识和共同目标缺失，不可避免地影响到各措施的实施进程和效果。

三、结论与讨论

1．结论。社区治理是一个由社区范围内的不同公私行为主体，依据正式的强制性法规以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换［16］、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自制能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。从喀纳斯旅游商业化治理的案例分析可得出如下主要结论。(1)喀纳斯旅游商业化的社区治理是政府主导型的社区治理———以管委会为主导，社区居民主体缺位。管委会及在其领导下的基层组织实施的一系列旅游商业化治理措施直接引导并限制了社区参与旅游的方式与内容。(2)喀纳斯旅游商业化治理取得一定效果，但也存在诸多问题。管委会主导对喀纳斯旅游商业化进行治理，采取清理喀纳斯村内家庭旅馆/餐馆、成立马队、规范家访、设立旅游纪念品摊点、对旅游纪念品商店等进行监管等一系列旅游商业化治理措施，对喀纳斯村的商业化起到一定的控制和规范作用。但喀纳斯政府对已旅游商业化并广泛参与旅游的喀纳斯村的社区治理也引起社区对政府的敌意或者反抗，导致旅游商业化社区治理面临困境。(3)引起喀纳斯旅游商业化社区治理困境的原因主要为预先治理方案的缺失、沟通协商机制不健全、公共事务的公众参与性不足以及社区共同目标的缺失。喀纳斯旅游商业化的社区治理中没有实现预先治理，而后期难以完全兼顾社区的经济诉求，导致社区居民产生抵触情绪;喀纳斯旅游商业化的社区治理仍体现着中国式的“管制”特色，是政府主导的社区治理，社区居民等主体参与性低，影响社区“治理”的合法性;喀纳斯旅游商业化的社区治理缺少主体间的协商机制与平台，社区偏重个体的经济利益诉求而使社区治理没有合作的基础，极大影响了社区治理的效果;此外，旅游发展和商业化治理中各利益主体立场不同，责任意识和共同目标缺失不可避免地影响到各社区治理措施的实施进程和效果。

第3篇：社区治理面临的问题范文

关键词：城乡结合部；社区整合；襄阳市

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0195-02

引言

对于处于城市扩张过程中的边缘区域，国外学界普遍使用的是“城市边缘区”（Stadtradzonen）、“ 城 乡 边 缘 区 ”（The Rural- Urban Fringe）、“ 乡村-城市边缘带”（Rural- Urban Fringe Belts）、城市边缘带”（Urban Fringe Belts）“、转型区”（Zonein Transition）等概念。在笔者看来，中国的城乡结合部社区首先是在整个社会大转型过程中出现的，在当代中国，社会转型既是一个价值理想，也是一个理论范式，同时还是一个社会过程。这个社会过程在“总体性社会”和“市场社会”两种“非传统的”社会形态之间的转变，在此” 现代化”的过程中形成了相当有中国特色的城乡结合部社区。

城乡结合部目前出现的问题与我国长期实行的城乡二元管理体制密不可分。中国改革开放以来资源大部向城市倾斜，对农村缺乏应有的资源投入，而随市场快速发展起来的城乡结合部在政府眼中仍然属于农村地区，因此缺乏有效规划与管理，城乡结合部在相当程度上处于任由自身发展的状态，严重地制约了城市化进程，影响了经济发展、社会进步，亟待治理。与此同时，在计划经济时代对社会人员管理起过相当重要作用的中国单位组织却日益受到来自市场化的压力，国家与社会的同构关系被打破；市场化造成社会资源的重新配置和社会结构的重组，国家通过单位组织进行的单一行政性整合模式受到了挑战。越来越的管理需要下放到新兴出现的各类基层社区。要解决这个问题应从基层管理入手，即强化社区管理。社区管理是指在一定的组织内，为了维护社区的正常秩序，满足社区居民物质生活、精神生活等特定需要而进行的一系列的自我管理和行政管理的活动。本文拟以襄阳市S社区为例，对我国城乡结合部治理面临的问题及对策，谨陈管见。

一、S社区的管理现状

S街道地处湖北省襄阳市樊城区近郊，是襄阳市西大门，316国道和邓城大道横贯东西，襄荆高速公路连通南北，并留有出口。全街版图面积28.6平方公里，拥有耕地面积1.4万亩、滩涂资源近8 000亩，农业主要以蔬菜为主，兼有花卉、粮食等经济作物，工业以民营企业为主体，现有工业企业近70家，是一个涉农型的街道办事处。随着城市规模的扩张，S社区快速由传统农业区转变为现代工商业区，村民变为居民，农村变为社区，农田变为工业和商场。目前，该社区现有常住人口3 140户，总人口7 450余人。

二、S社区管理存在的问题

（一）种粮不如种房，违法建设泛滥，亟须治理

随着近年来城乡结合部地价的飙升，越来越多的社区居民开始大肆违规建房以期在拆迁时等到高额赔偿。目前，S社区存在的违法建设主要有，一是乡镇政府、村集体经济组织未经批准，擅自占用大量土地，用于建设厂房、商铺出让、出租；二是借农业结构调整、旧村改造等名义，规避用地审批手续或超范围建设，搞小产权房开发；三是通过出租、承包等以租代征方式，非法使用农业用地进行非农建设；四是村民未经批准强占边角地、绿地、耕地等，建房出租，谋取不法利益。其中，前三类属集体违法，第四类属个人违法，说明在违法用地方面乡镇基层政权、村集体组织与村民个人具有一致性。

（二）城乡结合部管理体制不顺，从而引发许多社会矛盾

城乡结合部说到底是随着城市的发展，以往近郊农村在向城市转化过城中形成的过度阶段，这种特性造成了其城不城，村不村现象，一方面它必须接受以管理城市为主的社区的领导，但又不能实施城市社区管理体制，另一方面其农村社区属性，决定了在土地所有权、户籍制度等方面只能实行农村管理体制。于是，就形成了城乡二元管理体制并存的交叉性矛盾，导致城乡结合部管理乏力和管理效率低下，最终只能是谁也管不着，谁也管不好。而管理体制交叉性矛盾与管理体制改革的滞后相结合，致使现行的管理体制大大落后于已经基本实现城市化，甚至高度城市化了的城乡结合部村镇的发展需要，因此出现了所谓城中村现象。特别是因为体制滞后，使土地所有权、户籍管理等问题难以解决，导致城乡结合部的社区建设不能纳入城市发展整体规划，形成了特有的户籍身份与职业身份严重不相符的特殊人群部落。

（三）人户分离，农居混杂，流动人口密集，治安形势严峻

城乡结合部的人口构成最典型的特征就是“农居混杂”，指农民与居民混聚在同一村落。主要情况，一是本地现代小区建成后，许多城镇户籍的居民随之迁来，与本地农民形成广义层面的农居混杂；二是外来流动人口中也是农居混杂，既有农民工，也有外地城镇户口的务工经商人员。尤其值得关注的是外来人口的快速集中和高流动性、人员构成的复杂性、素质的低层次性和较高的犯罪率，已严重影响了城乡结合部稳定发展。城乡结合部社区聚集了较多文化素质较低、法制观念淡薄、帮派性较强的流动人口，加上地方宗族势力和恶势力的抬头，极大地削弱了当地社会稳定的控制机制。另外，城市化进程中城乡结合部地区社会资本下降，其原有的 “熟人社会”变成了新的 “陌生人社会”，人们相互之间缺乏一定的互动网络与信任，行为容易 “失范”。在调查中，我们着重对当地的社会治安状况做了针对性的调查，结果如表1。

表1 居民对所在地社会治安满意度调查

如表1所示，有61.6%的受访者对当地社会治安状况表示满意，他们普遍认为当前的社会治安较以前有所好转，总体上呈现良好的态势；而剩余36%的受访者则给出了否定的意见，即不满意当前的社会治安情况，这些人认为当前的社会治安还存在诸多隐患和问题，亟须采取措施加以改善。综合来看，居民对当地公共安全给予了较好的评价，但仍需注意解决随时可能发生的公共安全问题，进一步提高公共安全指数。

（四）基础设施不足，环境脏乱，公共服务落后

一是社区居民娱乐健身设施较少，社区现有占地400多平米的文化活动广场，300平米的社区办公、老年活动用房，休闲小乐园。这些硬件设施能满足居住在社区办公楼附近的居民休闲娱乐需求，但不能满足社区其他角落居民的需要。二是商店较少，无固定买卖场所。例如，居民买菜是在路旁的小摊上，仅有8：00--9：00和17：00一18：00两个时间段营业，给居民生活带来不便。三是路灯稀少，草丛浓密，建筑工地多，易造成安全隐患。

三、实现城乡结合部社会稳定发展的思路与对策

（一）强化城乡结合部社区居民自治意识，促进社区自治

目前城乡结合部社区治理乱象主要原因在于由村级管理模式向社区管理模式的转变过程中，符合社区建设需要的各类组织形式没有充分发展，以及相应的组织制度建设滞后。我们应该转变政府主导型的社区管理措施，把社会资本引入到社区管理中来，引导非政府组织、公众、志愿者、私人部门等多方力量参与，形成多元化治理的新格局。

这种背景下，社区建设的方向就不应是国家化与行政化，而是通过改变政府对资源分配的绝对控制，逐步弱化政府对社区的直接控制和干预，适当从社区退出，培育社区居民自治的土壤。同时，重视中介组织的培育，把社区中的一些公益性事务转由中介组织或公益组织承担，从而使居民委员会卸下重负，淡化行政色彩，由此促进居民的自我组织与社区自治。

（二）培育社区社会资本加快社区整合

社会学将人们之间的社会联系纳入资本范畴，提出了社会资本概念。帕特南运用社会资本的概念探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率，并减少群体内部的机会主义行为。社会资本理论认为，个体公民关心公共事务，并形成互惠合作的规范。网络是公民参与的前提条件与基本特征，活跃的公民参与是推进民主政治与获得良好制度绩效的有效保证。加强社会资本建设，提高居民的社区认同感，是实现社区整合的又一途径。城乡结合部社区面临着公共产品供给不足、社区成员复杂、管理难度大等问题，提高居民的社区认同度，能够弥补组织和功能整合上存在的不足。 社区社会资本是一种群体视角的社会资本，它涉及社区居民间的交往频率，社区居民的交往越频繁，对其社区的归属感越强，就越能够在整体上提升全社区的社会资本，从社区工作的角度来看，也有助于社区各项工作的开展。

第4篇：社区治理面临的问题范文

一、学习理论，提高觉悟。作为踏入社会不久的年轻人，个人思想素质是做好每一项工作的基础。坚定政治立场，严守政治纪律，牢记“全心全意为人民服务”的宗旨，是每个司法行政工作人员的基本素质。积极参加理论学习，及时了解党和国家的方针政策,认真学习实践科学发展观,不断提高自己的思想觉悟。在2018年9月份,我参加了牡丹江市举办的初任公务员培训班。在为期两周的培训中,我系统的学习了《公务员法》,充分认识了新形势下的社会发展面临的机遇和挑战,同时还就公务礼仪、 机关公文写作与处理以及盐城市发展面临的新形势和新思路等方面进行了系统的学习、培训。这次培训让我树立了“权力是人民赋予的”观点, 也让我认识到了公务员身份的责任,真正体会到了“全心全意为人民服务的 ”宗旨的深刻内涵, 从而自觉地把全心全意为人民服务作为开展工作的出发点和落脚点。坚持在实践中领悟理论知识，通过这些学习不断提高了自身的政治理论水平，丰富政治头脑。

二、边做边学，踏实做事。面对日新月异的形势，只有加强学习才能做好工作。在工作岗位上，我结合自己的工作实际需要，认真学习法律法规知识，积极参加国家统一法律职业资格考试。用法律规范自己的一言一行，严格依法办事。作为一名司法行政机关的公务员, 虽然通过大学的专业学习和社会实践让我学习到了相关的知识, 但是在新的工作环境中仍然会面临很多问题。面对这种情况,我虚心的向领导、同事请教 ,在他们的帮助下, 我能独立完成本职工作。领导布置的各项工作任务我都不折不扣的完成,并且在工作中不断的分析、总结, 以提高今后的工作效率和质量。

三、严于律己，尊规守约。平时坚持按点上下班，严格执行请销假制度。工作中能够服从各级领导的安排，尊重同志、顾全大局。我本着老老实实做人、踏踏实实做事的原则，在工作中，不计较个人得失，尊重同志，乐于助人，努力营造和谐的工作环境。一切工作能够以大局为重、以全局利益为重，坚决贯彻个人利益服从于集体利益的原则，以高度的责任 感高标准地完成好自己的本职工作。

第5篇：社区治理面临的问题范文

这样的转变过程向我们提出了很多挑战，农民变市民怎么变？如果标准定得不科学，老百姓不接纳不认可，就容易带来社会问题和压力，这是全国各地面临的共同问题。为了解决老百姓实际困难，江欣苑想了很多办法，建公司、搞产业、成立保安队伍等，很多进城的农民在此找到了工作，这里面也有经验可借鉴。

还有集体关系怎么处理、集体经济资产怎么处置的问题。过去在一个村里面，老乡邻里之间的几代人非常熟悉，管理起来也方便。现在，在社区这个小的空间里，聚集了一些来自不同地区的老百姓，要使管理有效，必须要认识他们、熟悉他们。应当如何治理新型的城市社区，使其变成一个熟人社会？关键在我们的治理创新上。在顶层设计方面，在整个思路方面，在具体做法方面，江欣苑和汉阳都有大量的创新，值得我们研究和跟踪。我认为，江欣苑之所以做得好，是因为处理好了三个关系。

第一，处理好了党建引领与多元主体共治的关系。党建引领红色引擎，还有社区居委会、社区企业、居民参与、社会组织，叫“一核四元”，这种管理非常好，把各种参与社区治理的力量充分发挥出来，发展起来了。

第二，处理好了民生与民主的关系。“为人民服务”五个字应怎么体现？农民从农村转向城市以后，环境治理问题、社会秩序问题、居民心理稳定问题、老百姓吃饭的问题等，怎么解决？江欣苑有四条保障线，从最基本的民生抓起，尽可能按照城乡一体化、城乡统筹的思路去建设和打造，而且充分发挥了社会组织的力量。

第三，处理好了当前发展与可持续发展的关系。江欣苑有年度的积累，有滚动发展和累计分红，不是村改居，让村民一夜之间暴富，拿了几百万甚至几千万，而是把这种巨大的利益和红利体现在当前的老百姓发展安置和长远的民生考虑当中，衔接得非常好。

第6篇：社区治理面临的问题范文

【关键词】居委会；社区；社区自治；基层民主

社区居委会在社区管理中扮演着重要的角色，在社区治理、社区服务以及社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督等各方面发挥着重要作用。然而，一直以来，我国社区居委会在实际工作中发生了角色错位，给社区管理和基层民主建设等方面带来严重的影响。定位好社区居委会在社区管理中的角色，能促使居委会更好地发挥作用，对加强社区建设、推动我国政治体制改革和基层民主制度完善等均具有十分重要的意义。

一、应然视角下社区居委会角色

应然视角下的社区居委会角色就是指在现行法律法规或社会规范下，社区居委会在社区治理和基层民主建设中的所应具有的特征和作用。我国现行的对社区居委会角色及作用做出明确规定的法律法规主要有《宪法》和《城市居委会组织法》。这两部法律从居委会的建立与组成、作用内容与方式等方面进行了规定，成为我们了解并定位居委会角色的基本依据。

（一）法律法规规定的社区居委会角色所应具有的特征

我国《宪法》第一百一十一条明确规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。我国《城市居民委员会组织法》也规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。从以上法律法规条款可以看出，居委会的在社区治理中主要扮演着自我监督者的角色、自治主体角色、基本公共服务提供者的角色。

（二）法律法规规定的社区居委会角色所应具有的作用

根据《宪法》第一百一十一条的规定：居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

根据《城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会的任务体现在以下方面：宣传法律、法规和政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行义务，开展社会文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助行政部门做好各项与居民利益有关的工作，如社区环境卫生、社会保障、社区居民教育等；向行政部门汇总并反映社区居民的意见、要求和提出对行政部门的行动改进建议等。

二、实然视角下社区居委会角色

实然视角就是将一个事物放在社会历史这一大环境中，根据它在这一大环境下的运作方式、状态表现及其与周围事物的关系来定义这个事物的性质，说明其实际状况是怎么样的。实然视角的社区居委会角色，就是考察社区居委会在实际的社区管理、提供公共服务和基层民主建设中所承担的角色。通过对社区工作流程的考察和研究，居委会的实然角色可以归纳为以下方面。

（一）政府行政任务执行者

为充分了解当前社区居委会的实然角色，笔者对湖南省岳阳市岳阳楼区某街道办及其所管辖社区进行了考察。岳阳楼区社区各居委会在职能部门的设置上，与街道办的市政科、卫生科、民政科、治保科等部门相对应，居委会设有综合治理、计划生育、卫生工作、居民调解、文体娱乐、老龄工作、社区服务等各个小组，由居委会成员专人负责。居委会的日常工作大部分都是受是街道办的命令。每个星期，各个居委会的有关人员都要按时到街道办去开工作例会，向街道办领导汇报工作并接受街道办领导对居委会的工作指示。在接到市、区级工作任务通知时，街道办的各个部门人员还经常通过电话或到居委会直接指导工作或分派任务。同时，街道办也通过评比以及各种创建活动对委会的工作进行考核并分出排名先后，排名靠前的居委会，街道办就会发给一定数额奖金。不难看出，现在的街道办事处基本上已经成了居委会的直属上级部门，居委会也成了街道办的行政任务执行者。街道办通过掌控居委会的财权，对其发号施令，将使之不完全再是自治性的组织而是听令于街道办下属行政机构。同样的现象不只存在于岳阳地区，全国也屡见不鲜。比如，深圳市罗湖区湖景居委会只有6个编制，却挂有45个牌子，大约平均每人要顶8块牌子。据统计，深圳市内各社区居委会实际上承担着计生、治安等至少28项本应归于街道办的政府职能。这些现实都无疑论证了居委会作为政府行政任务执行者的角色。

（二）社区居民非真实意愿的代表人

通过对社区的考察，我们也发现了现今社区居委会的一个更加明显的角色特点：居民会虽然仍然代表社区居民表达意愿，但是更多时候却并不真实，它所表达的意愿通常都是经行政部门“过滤”后的居民意愿。

比如，在街道办进行人大代表选举中，居民委托居委会来选举人大代表。由于受到第一个角色的影响，行政化了的居委会由于受到“上级”街道办事处的制约，在选举的过程中，参与投票的居委会成员出于自身利益考虑，会选择对自己最有利的投票方案，而不是遵从社区居民真实意愿的投票方案。在这里，居委会虽然形式上还代表着社区居民行使选举权力，但是实质上却并不能真实的表达居民的意愿了。显然，一个不能真实表达居民意愿的居委会，是很难真正为社区居民们表达意愿与诉求的，此时的居委会成了居民非真实意愿的代表人。

（三）社区关系的协调者

社区管理需要一些社会民间组织和政府官方组织的共同努力，也需要处理好这些组织之间的关系。社会民间组织中，除了社区居委会外，还有如业主委员会、物业服务公司等等组织。但现阶段，社区管理面临的显著问题之一就是社区居委会、业主委员会、物业服务公司等甚至是一些政府组织都未能合理定位自身角色和处理好彼此之间的关系，而且各种组织之间的功能作用多少都有重叠交叉。社区居委会在这里就可以扮演一个很好的协调者。社区居委会的成员是由本社区居民组成的，与社区居民联系密切，但是又由于它是已经行政化了的组织，使它与街道办等政府部门也密切相连。这样一种“双面人”的地位无疑能使它在社区各种组织力量之间斡旋，发挥很好的协调作用。

三、居委会角色错位所带来的问题

社区居委会角色的错位虽然为上级行政机关的工作带来极大的方便也省去了不少事情，但是造成的问题远远超过它所带来的“方便”。具体可以归纳为以下几点：

（一）阻碍基层民主建设进程

居委会已趋于行政化，与社区居民的联系逐渐拉远，不再是“听令于”社区居民的组织。因而实际上对于社区居民来说，就失去了表达自身诉求的有力途径，使得居民不再能很好的通过社区居委会来进行自我管理、自我治理，使得社区层次的基层民主建设失去了它最可靠的组织基础，直接阻碍了整体的基层民主建设进程。

（二）社区居委会工作不堪重负

后果就是不可能很好地完成每一项工作，任务完不成，上级政府部门又将责任推卸给居委会承担，居委会在此时不仅要承担繁重的工作而且还要面临责罚的困境，极大地打击了工作人员的积极性。因此，时下一些城市社区居委会干部戏称自己为“小巷总理”，意思是什么都管，简单罗列一下他们的工作，大的不下十几项，小项多达百余个。

（三）基层政府工作人员人浮于事

基层政府（街道办）将工作交由居委会去执行，导致居委会工作量的膨胀的同时也必然是基层政府部门的工作人员人浮于事，办事推脱。一般而言，只要有机会，人们都会将自己的任务推给别人去完成，而社区居委会的存在及其与基层政府的渊源（听令于基层政府），使得基层政府工作人员没有理由不将工作任务推向居委会这一机构。

（四）居民监督失效

居委会成员是由居民选举产生的，从理论上讲，居委会成员的业绩的考核应该由居民或居民代表来执行，基层政府只能对其考核程序与结果等提出建议或提供帮助。但在现实中，基层政府的考核和监督的效力及执行力远远大于居民。因此，从对居委会的监督的角度看，与广大居民群众对居委会的软弱无力的监督相比，基层政府可以对居委会的监督更加有效力。

四、社区居委会角色的矫正

综上所述，可以看出，本应作为社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的居委会蜕变成行政任务的执行者，使得居委会在社区治理和社会基层民主建设上无法正常发挥作用的问题日益凸显。本文从治理理论出发，提出采取如下对策来矫正社区居委会的角色：

（一）正确定位政府和居民委员会在社区管理中的角色

依据治理理论，在社区治理中应当追求社区治理主体的多元化，正确定位政府和居民委员会在社区治理中的角色，寻求政府、社区组织和社区居民在社区治理中主体关系的和谐。政府是当前社区治理的重要主体之一，它的职能是宏观性的，主要在于制定社区建设规划、培训社区管理人员、帮助社区完善必要的服务配套设施、培育社区中介组织和整合社区资源以促进社区发展。政府在对社区事务进行管理时不能将居委会管得过死，应转变管理观念和管理方法，改变惯用的领导、命令、控制等行政化管理手段。街道办事处应回收本应由其承担的却已转移给居民委员会的行政工作，下放一部分社会管理权给居民委员会。

（二）提高社区工作人员的责任意识和管理技能

依据治理理论，在社区管理中应当追求社区管理主体间责任界限的模糊性，强化各主体的责任意识。因此，实现居委会角色的矫正，就要在加强社区工作人员的培训提高其管理技能和责任意识上努力。居委会和基层政府的工作人员应该提高自身的责任意识，要建立科学高效的绩效评估体系和责任到人，避免人浮于事和推脱工作的现象，防止他们将工作和责任推给居委会。

（三）培育和完善社区居委会的独立性

治理理论要求平衡主体间权力的互相依赖性和互动性，为此，政府必须要逐步授权给社区居委会，使之摆脱政府的主导，充分发挥应有的作用。同时，要用法律法规进行制约，提高居委会自治与自律能力，建立基层政府与居委会的相互协作的互动关系，将居委会的财源从基层政府剥离开来，使居委会在行事时不再受到基层政府的制约，这样才能更好地发挥其本身应该发挥的作用。

（四）建立政府与公民之间的合作互动关系

基于治理理论关于自主自治的网络体系的建立和政府作用范围及方式的重新界定的要求，必须建立政府与公民之间的合作与互动关系，以促进公民社会的成长。社区居委会是公民便利直接地表达自己意愿的有效机构，为恢复居委会这一角色的作用我们还必须重视教育，加强宣传，这是能够有效提高居民积极参与民主治理的意识，实现转变社区居委会角色良性转变充分发挥其应有作用的一条重要途径。

五、结语

实践证明，定位一个正确的居委会角色，能够使居民通过社区居委会进行自我管理，自我服务来行使自身民力得到保障，从而使我国的基层民主制度更趋完善。现在，虽然居委会的角色定位依然存在一些问题，但是我们坚信随着我国社会主义民主政治的发展，社区居委会在社区中的角色将会得到进一步的发展和完善。

参考文献

[1] 张培元.6个人的居委会竟挂45块牌子[J].新民晚报，2004-10-15（10）.

[2] 杨小华.社区建设中的“三巨头”（社区居委会、业主委员会、物业服务企业）角色探讨[J].社会纵横，2007（11）.

[3] 龚志成.构建和谐社会背景下城市社区居委会转型研究――以上海市为例[D].上海大学硕士学位论文，2008.

[4] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社， 2000（1）.

[5] 杨云霞.社区居委会不堪重负[J].宁夏日报，2004-10- 09（10）.

[6] 马军涛，周剑.城市社区管理中存在的问题及其对策[J].南京医科大学学报（社会科学版），2004-09-11（9）.

[7] 马健.城市社区自治存在的问题与创新探讨[J].重庆行政，2007（5）.

[8] 张勤.转型期城市社区自治：内涵、问题及建议[J].科技信息（学术研究），2007（32）.

[9] 徐君.社区自治：城市基层社会管理的发展走向[J].国家行政学院学报，2007（4）.

[10] 白健.论我国城市社区居民自治存在之问题及对策[J].湖南农机，2007（9）.

[11] 李薇薇.社区自治组织在构建和谐社会中的作用及其发展对策[J].陕西理工学院学报（社会科学版），2007（4）.

[12] 郭卫建.城市社区自治的困境、实践、方向和对策[J].现代物业，2007（13）.

[13] 王君健，齐军营.从社区行政化到社区自治[J].社区，2007（5）.

第7篇：社区治理面临的问题范文

老旧社区由于建造年代较早，存在基础设施落后，居民违章搭建，空间层次混乱等一系列的问题。随着时间的流逝和城市的发展，其公共空间在服务功能、环境质量等方面已经不能有效的满足现代居民的需求，例如基础设施老化严重，交通堵塞、私家车停车困难，甚至出现了占据消防通道、绿化带为停车位等现象，因此老旧社区的公共空间具有更新改造的必要。

1．3老旧社区公共空间活化需要有机更新

老旧社区是城市的有机组成部分，老旧社区的公共空间不仅是城市文脉延续，还是邻里关系构建的纽带。因此应当采用尺度适宜、循序渐进的有机更新模式，对老旧社区进行改造，延续城市空间格局，重塑社区与城市关系，营造社区场所精神，优化社区物质环境，同时赋予老旧社区以新的经济与文化价值，使其以崭新的面貌重新融入现代城市生活。

1．4老旧社区公共空间改造所面临的问题

老旧社区愈发受到外界的关注，但其公共空间在改造过程中也面临着许多的问题:一是没有完善的基础服务设施，在硬件配置方面需要提高;二是改造后的公共空间有闲置现象，并且空间功能布置重复、利用率低，公共空间需要整合;三是缺乏长期有效的运营机制，社区“造血功能”不足;四是社区居民的归属感与认同感不高，公众意识薄弱。

2新都区桂湖街道新桂东片区现状

新桂东片区位于新都区老城中心区域，新桂东社区始建于20世纪80年代，是计划经济向市场经济转型时期新都老城建设的缩影。历史在该社区留下了小单位型住区、贴心农贸市场、封闭居委会等转型时期的痕迹。社区总面积约为15ha，社区居民3461户，6399人，流动人口550人，辖区内的常住居民以老人与儿童所占比重较大，外来人口和流动人口较多(图1)。整个片区经过第一轮社区治理，完成了公共空间基础设施更新改造，并且初见成效。(1)拆墙并院，针对破败巷道、连通性差的空间，重点拆除围墙约1200m，合并12个小院落，转化封闭小住区为共享大社区，施行“权责利挂钩的空间共享再分配”理念，实现空间共享。(2)挖掘存量空间，开放出背街小巷，通过墙绘表现40年生活场景记忆;增加微绿地，使社区居民在共享公共资源中，建立起亲密的邻里关系，激发出强烈的主人翁意识，自发营造出美丽舒适、绿色生态的社区共享空间。(3)花池增绿300m2，增设儿童活动区域和居民休闲区域;引入社区商业，对东环路南段一巷、二巷共计128个店招及立面进行综合改造，促进居民日常休闲活动，引导居民成立“社区自治小组”，自主决断他们所共享公共资源的使用与维护，共建共治共享。(4)挖掘整合闲散空地为贴近生活的绿化环境、规范的停车位等，五四小区新增停车位50个;利用背街小巷补齐廉价民生服务设施、增加就业空间供给。(5)有效利用闲置资产，将老法院改建为社区文体综合体，新增公共广场5000m2，党群服务中心3000m2，有效解决了社区公共空间设施总量少，类型缺，服务弱等问题。(6)将荒废的原制版厂旧食堂改造成树袋熊的家社区儿童活动中心，为社区儿童提供了一个学习娱乐的活动场所，搭建起了社区人群之间沟通的桥梁。

3“完整社区”概念

随着社会的发展、人们生活水平的提高，越来越多的居民追求更高品质的生活，希望在社区获得便捷的教育、文化、健康服务，享有丰富多彩的社区公共生活等。完整社区的概念最早由我国两院院士吴良镛先生提出。吴良镛指出人是城市的核心，社区是人最基本的生活场所，社区规划与建设的出发点是基层居民的切身利益。不仅包括住房问题，还包括服务、治安、卫生、教育、对内对外交通、娱乐、文化公园等多方面因素。既包括硬件又包括软件，内涵非常丰富，应是一个“完整社区”(IntegratedCommunity)的概念。2019年12月23日，全国住房和城乡建设工作会议在北京召开。会议要求，着力提升城市品质和人居环境质量，建设“美丽城市”，建立完善城市建设管理和人居环境质量评价体系。围绕改善城乡人居环境，继续深入开展“共同缔造”活动，使“共同缔造”活动与美丽城市、美丽乡村建设有机融合，统筹推进。会议强调，2020年要重点抓好9个方面工作，其中，第八点是着力开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，推进“完整社区”建设。试点打造一批“完整社区”，完善社区基础设施和公共服务，创造宜居的社区空间环境，营造体现地方特色的社区文化，推动建立共建共治共享的社区治理体系。“完整社区”的概念首次正式提出，引起业界广泛关注。建设“完整社区”正是从微观角度出发，进行社会重组，通过对人的基本关怀，维护社会公平与团结，最终实现和谐社会的理想。这就需要我们规划和建设社区时，从传统的关注物质形态的规划，向以人为本、强调可持续发展的规划转变。“完整社区”是宜居城市的基本空间单元和社会服务单位，这一概念的提出和实践，将有助于解决我国住区规划建设当前面临的诸多困境，同时也将为老旧小区改造、美丽乡村建设等工作提供有力的抓手。在完整社区里要有一个综合服务站、一个卫生服务站、一个幼儿园、一片室外活动场地、一套完善的市政设施、一套便捷的慢行系统。同时，社区还必须外观整治达标、公园绿地达标、道路建设达标、市政管理达标、环境卫生达标;社区里的组织队伍要完善，社区服务要完善，共建机制要完善，环境更要优美温馨舒适。简单概括为:“六有、五达标、三完善”(表1)。

4新都区桂湖街道新桂东片区存在的问题

虽然经过了第一阶段社区治理，完成了公共空间硬件设施打造，也取得了不小的成效，但是新桂东片区公共空间仍然存在许多问题，对标“完整社区”建设要素，笔者梳理了存在的相关问题。

4．1硬件设施方面

(1)虽然经过第一轮的更新打造，重新梳理了社区的服务设施，但是新桂东党群服务中心和新桂东社区文体综合体存在功能重复的现象(都设置了儿童阅读、儿童娱乐等空间)，党群服务中心(创意少儿空间、图书馆等)开放程度低，且与社区卫生服务、儿童活动中心、社区营造中心分隔。整体上因为社区服务设施布置的相对分散，导致人的参与度不够高，空间缺乏活力。同时新桂东文体综合体在改造后空间存在闲置现象，空间资源有待整合。(2)“树袋熊的家”社区儿童活动中心建成之后，作为纽带将老法院和活动场地连接起来，形成了一个更加集中，更富有活力的活动中心区域。“树袋熊的家”也荣获2019年成都市优秀儿童之家三等价，但是其硬件服务设施与儿童友好型社区的标准还存在一些差距，应当提高标准，完善服务设施，让儿童活动中心更好的为社区儿童的健康成长提供关怀与服务。(3)新桂东片区在经过拆墙并院，整合了部分公共空间之后，也建设了一个开场的广场(包括篮球场和乒乓球场等)来满足居民的体育活动，但是社区整体缺乏室外综合健身场地和儿童户外游戏场地。应当在公共空间中多加考虑不同人群的活动需求。(4)整个社区在第一轮改造之后，新建了停车场，增设了小区停车位，但是目前仍未满足社区居民的停车需求，社区内部存在机动车随意停放，甚至占用消防车道等情况。但市政公用设施基本达到标准新桂东片区缺乏海绵城市和绿色基础设施。(5)整个社区没有形成一个具有体系的慢行系统，机动车侵占人行道现象比较普遍，幼儿园出入口出对儿童的出行安全考虑不够全面。(6)无障碍设施在社区公共空间覆盖不完全，应当为老年人提供更加人性化的服务设施。(7)社区院落空间绿化不足，同时部分楼道空间卫生条件较差，院落空间的品质还有待提升。(8)整个新桂东片区缺乏系统的智慧社区建设。

4．2软件配套方面

(1)由社区居委会/街道办事处、学者团队、社会企业、社会组织、社区自治组织等组成的多方参与的社区营造平台还不够完善，同时还应加强社区居民的主人翁意识，多参与到社区治理之中。(2)虽然有社区基金，但是基金来源渠道较少，社区基金会没有形成一个完善的运营体系来管理社区公共事务，发展社区产业。(3)社区公众意识薄弱，缺少一个通过共商共议达成的居民自治公约，同时缺少对社群组织的培育，公众的社区归属感和认同感还需加强。

5设计策略

5．1功能归并，空间复合

由于社区有许多性质的功能空间，所以应对各功能空间进行分类，并对功能进行归并，将功能性质类似或相同的空间紧邻布置或是复合化布置。如新桂东片区党群活动中心的儿童阅读空间与树袋熊的家就可以进行功能整合，同时党群活动中心利用率低，可在新桂东文体综合体可设置办证服务等功能，充分利用空间资源，激发社区活力。同时在空间设计时应该把握好尺度，既要有美感也要结合社区居民的具体需求，注重实用性，营造亲民化和富有归属感的空间氛围。

5．2全年龄段硬件设施

社区应当综合考虑不同年龄段的人群，兼顾老人，青年人和幼儿的使用需求。新桂东片区的公共空间中不仅需要覆盖无障碍设施，也需要设置儿童户外游戏场地，同时也需要引进适合年轻人的业态，考虑不同年龄群体的使用需求。

5．3可持续运营模式

公共空间的活力激发不是一蹴而就，也不是有了基础的硬件配套就能让空间焕发活力，在空间打造之后也需要让居民介入到空间运营，推动后续使用的有效运转，并且形成一个长期有效的运营模式。在党建引领的基础前提下，强调多方参与，建立完备的社区基金体系来管理发展社区公共事务。通过培育社群组织，在共建社区的长期过程中培育社区居民的归属感和认同感，强化社区公众意识。

第8篇：社区治理面临的问题范文

[关键词]：微观组织；社区；自我整合

建设社会主义新农村正在成为一个全社会所关注的重大问题。新农村建设不可避免地要回答的问题是：新农村建设为谁而建，由谁来建。按照惯常的思维自然是中央出政策，地方出规划，基层来组织。但是，伴随农业税的免除和乡村治理体制改革，相当多数地区的农村基层政府与基层组织由于财政经费的缺乏而处于维持状态，难以承担组织动员农民、整合资源，进行新农村建设的重任。由此需要重新构造农村微观组织体系，大力推动乡村社区民间组织的发育，使之成为新农村建设的重要组织载体。本文将结合中国农村基层组织体系状况，以湖北省一个乡镇的农村社区建设经验为例，探讨农村微观组织再造与社区自我整合问题。

一、乡村治理体系中社区民间组织的缺失

在传统中国，乡村治理体制是官治与民治的二元并存结构。除征税征兵以外，国家不直接干预乡村内部事务，处于孤立分散状态的乡村主要依靠民间社会资源进行自我整合。自近代以来，伴随现代国家建设，乡村治理体制开始趋于单轨制。一方面，国家将原来散落在各个村落的权力集中为统一的，形成自上而下的单一行政治理体制；另一方面，国家又要将其意志极力渗透到分散孤立的乡村，促使乡村社会的国家化。近代以来，特别是1949年以来，中国的乡村经过社会主义和现代化的改造，建立了覆盖全国农村的基层政权组织体系。但同时，原有的内生于乡村内部的组织及其整合机制趋于消失。

自上而下的单一行政治理对于将分散孤立的乡村迅速整合到国家体系中有其积极意义，但这种整合主要是依靠外部性的国家力量所进行的外部性整合，它在将乡村和农民带入国家体系的同时，却中止或者割断了乡村内部农民之间的联系，发轫于乡村内部和农民需求并联结农民的自组织基本不复存在。而外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化，乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，由此就会陷于“治理真空”。

而造成单一的行政化治理体制不断发生变化的重要原因又在于这一治理体制所赖以存在的财政体制。体制是单一的行政化治理达到极致的体制。这一体制存续的基础就是“政社合一”，即政权组织和经济组织合为一体。上千万农村干部（包括公社、大队和生产队三级）是由公社集体经济供养的准国家干部，农村公共事务和公益事业的办理主要依靠集体经济的支持。国家依靠这一体制，既实现了国家意志的渗透，又节省了大量的行政成本。当然，它的代价是由农民支付着本应由国家承担的治理成本，其后果是农民的生产积极性逐渐降低和农民对国家的高度依附。正是基于此，农村改革后，分户经营体制取代了体制。分户经营体制提高了农民的生产积极性和自主性，并在此基础上重新构造了乡村治理体制，即实行“政社分开”，农村基层实行村民自治。

村民自治是在体制解体并出现“治理真空”时产生的，是农村微观组织体制的重构。作为村民自治组织载体的村民委员会是村民群众自治组织。但是，村民委员会及其下属的村民小组仍然属于国家管理农村居民的基层组织，仍然属于一种外部性的制度安排，由此使村和组（大多由公社时期的生产大队和生产队改名而生）具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能（从国家的行政管理看，村民委员会又被视之为“行政村”）。在宏观的单一制下，法定的自治组织与实际的基层行政组织合为一体，并大量承载着自上而下的行政功能，由此使村民委员会及其下属的村民小组更多地具有行政化的色彩，即它们的主要任务仍然是完成政府交办的各种任务，而不是基于本社区内部需要的公共事务。与公社体制相同的是，改革后的农村基层治理的经费仍然主要来源于农民。由于包括政府任务在内的公共事务的迅速增多和人员的增加，以各种税费为主要内容的农民负担日益沉重，以致达到农民不得不离开土地而“抛荒”和“民怨沸腾”的程度。为此，进入新世纪以后，中央政府决定进行农村税费改革，并免除农业税。在这一过程中，还开展了以合并村组、合并乡镇、“减人减事减支”为主要内容的乡村治理体制改革。

税费改革和乡村治理体制改革是围绕减轻农民负担而展开的。这一改革同公社体制改革之初一样，又面临着农村公共事务和公益事业无钱办、无人管的问题，即外部性治理体制一旦变动，没有内生的社区组织来承接原由行政化组织所承担的事务，农村迅速重新陷入一盘散沙的“治理真空”境地。一是村组干部人数大量减少。在中部地区的村，如有2000—3000人，一般规定配村干部5人左右，许多村民小组的组长由村干部兼任。二是免除农业税费以后，村组基本没有公用财力，也没有了从内部获取资源的体制性渠道。三是村组干部减少后，村组干部更缺乏精力和时间处理本村公共事务。另外，村组干部的报酬由县一级财政支付，具有“工资化”的倾向，从而更强化了村组干部对上级政府的依赖。所以，农村税费改革的一个预想不到的后果是行政化治理进一步向村组渗透，而大量基于乡村社区内部，需要以自治的方式加以处理的公共事务却陷于无组织依托办理的困境。这实际也反映了社会主义国家改革中的一个共同性问题，即一旦外部性的行政（党政）整合机制发生变化或者链条中断后，没有内生的自组织加以替代，缺乏自我整合的机制。要解决这一“治理真空”问题，必须重新构造微观组织体系，特别是注重内生的社区民间组织的发育。湖北省杨林桥镇在农村税费改革中产生的农村社区建设经验为我们寻求解决问题的思路提供了经验性范例。

二、杨林桥镇社区建设的动因及自我整合机制

湖北省秭归县位于长江三峡大坝坝址所在地，是典型的山区，还是国家级贫困县。杨林桥镇位于该县西南部的高寒山区，自然条件差，经济发展相对落后。近年，该镇利用兴建三峡大坝的机遇，经济有了相当程度的发展，农村贫困状况得到很大改善。特别是交通状况的改善，将长期封闭的山区农民与山外的大市场紧密联系起来，经济社会发展对村庄外部的依存度愈来愈高，人们对当地社会公益事业的需求也愈来愈强。但是，该镇兴办农村公益事业的物质基础很薄弱，特别是在税费改革后遇到了新的问题，无法满足农民对兴办农村公益事业的需求。

为了减轻农民负担，维护农村稳定，杨林桥镇贯彻中央的税费改革政策，从!""&年下半年开始，取消了统一规定的积累工和义务工等筹劳项目以及以资代劳和道路、教育等集资项目，同时进行乡村机构配套改革。然而杨林桥镇和全国其他农业地区一样，农村水利工程、乡村道路建设、校舍改造等公益事业的办理出现了新的“空壳化”现象。

首先是无钱办事，发展农村公益事业的投入严重不足，并且正在成为发展投入的一个“盲区”。一方面，取消和减免各种税费后，加剧了乡镇财政的收支矛盾，过去主要依靠向农民收费来维系的农村公益事业发展，现在只能按照“一事一议”筹资筹劳政策规定来办，由于标准低、数额少，与解决农村公益事业发展问题的实际需要相距甚远。另一方面，统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立，上级财政转移支付数额有限，杨林桥镇各个村转移支付只有20000多元，支付村组干部的工资后，所剩无几，根本没钱办理乡村的公益事业项目。其次是无人理事，农村公益事业发展出现了无组织机构管理协调的“治理真空”局面。杨林桥镇进行乡镇机构配套改革，裁减和辞退富余人员，机关工作人员只保留30人左右，撤销和合并了各种事业单位，这些单位的一些职能被转并到了乡镇和县直其他单位，但人手、经费都不足，公共服务职能严重弱化。同时从2001年下半年开始，为适应税费改革的要求，杨林桥镇将36个村304个村民小组合并成14个村84个村民小组，平均每村1800多人，600多户，一个小组97户，一个村的村干部不过三五人，平均一人管150多户。乡镇财政既要保吃饭，又要还债务，发展农村公益事业成了出力不讨好的事，因而乡村基层政府和组织缺乏积极性。特别是乡镇干部人数大大减少，主要精力只能用于贯彻和完成上级政府布置的任务，根本无力和无暇顾及本地公益事业。

“危机孕育着生机”。当外部性整合“缺位”时，基于乡村内部和农民需要的自组织力量也有可能产生，并填补“治理真空”。正当当地干部和村民面对“治理真空”一筹莫展时，农民自己组织起来解决自身面临的公共性问题的活动得以出现，其初始动因便是道路修建。

杨林桥镇是典型的山区，离秭归县城有60多公里，道路沿高山盘绕九曲十八弯，平均海拔1000多米，农户大多分散居住在山区，原先县乡道路没打通时，许多人一辈子没有出过大山，农村的道路建设确实困扰了山区里许多代人的出行问题。修路可以说是山区人最为迫切的公共需要。该镇凤凰岭村4组，有个叫铁炉冲的小自然村，有11户42名村民，三面环山一面临崖，仅有一条悬崖上开凿的小道与外界联系。两人相遇，得侧着身子才能通过。眼看山下的农民依靠种蔬菜、种烤烟脱贫致富，铁炉冲的村民却连喂养的猪都卖不出去。有胆大的请几个人下山卖猪，可连续有7头猪滚下悬崖，村民们心都凉了半截。以前由于对国家的依附而产生依赖思想，总是希望上级能拨付经费并组织修建道路。2002年，村组合并后，为数不多的村干部很少光顾该地，更无钱投入，该村成为被“遗忘的角落”。失去依赖的村民只好自发地组织起来，推举袁学商领头，连开五次会，最后一次用稿纸写下修路计划，各户签名盖章，共同举手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成两年，总有一天要修通。22个劳动力，靠卖猪、鸡蛋凑起2万余元，连续3个冬春闲月，投工5600多个，1037天，终于在悬崖上开凿出一条2公里的山区公路。村民种的烤烟、野菜能运出去了。2004年人均收入达到了3000多元。

受到铁炉冲依靠村民自己办理自己最需要的公益事业的启发，2003年5月，镇党委和政府引入当时正流行于城市的“社区建设”的理念，并首先在白鹤洞村进行农村社区建设试点。试点成功后便在全镇统一推行。2003年7月1日，杨林桥镇正式开始撤销运行多年的村民小组建制，组建农村社区。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，全镇14个村成立社区306个，互助组1034个。每个社区30个左右农户，设理事长1人，理事2—3人，共“海选”出理事会成员1028人，建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党总支和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，广泛听取社区农户的意见和建议，形成决议，再付诸实施，行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”完全由农民群众自己说了算，实现了真正的群众当家作主。

从表1可以看出，村民小组延续了时期生产队的运行机制和管理模式，行政色彩较浓厚。农村税费改革和合村并组以后，村民小组无法满足新时期农村公益事业发展的需要，而农村社区与村民小组从服务户数、事务范围、产生方式、工作方式、责任指向和报酬的有无等方面都有很大的区别。杨林桥镇杨林桥村村支书王太富说：“以前当组长，是村委指派的，上头要你干什么，你就干什么；现在当理事长，是海选的，每件事都是老百姓自己坐下来协商好，干的都是农民想干的。”“以前的村干部就是处乱子（解决民事纠纷）、收款子（收农业税）、刮娃子（抓计划生育），根本没有精力想发展。现在从小事中解放出来，能考虑大事了。”

表1：杨林镇农村社区与村民小组的区别

数量87个306个

户数97户/组30户/社区

产生方式村委会指派村民投票选举

报酬由村提留提取无报酬或项目奖励

工作方式行政命令方式协商肯谈方式

事务范围上级任务为主本社区事务

责任指向向上级负责对村民负责

村民自治的主体是村民。但是，长期以来，自治的组织载体单一，主要是依靠村民委员会和村民小组，而村和组的行政功能较强，村民广泛参与公共事务缺乏必要的组织载体。杨林桥镇通过农民自组织农村社区这一载体，重新构造农村微观组织，深化了村民自治的内涵，突出农民参与，建立起“大家的事情大家办、大家的事情大家议”的活动机制。白鹤洞村25社区于!2004年6月10日就农网改造问题共同讨论并定出的一套方案是：（1）每户集资15元，选一人负责经营（师傅吃饭每人一天一顿5元的标准，由集资中开支，烟在外，给师傅烟时，必须要有证人）。（2）不交钱的献出杆子一根（7米长、粗一尺二，大叶春木不要）。（3）不够用的钱大家补，用不完的退到农户，做到不存不挂。不上工的付多做工的每天20元。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等，自发投入大量人力和物力，使过去很多不通公路的地方打通了道路，农家生产的无公害蔬菜和粮食可以运出山外，有力地推动了农村经济和农村社会事业的发展。据不完全统计，杨林桥镇各社区2004年兴办基础设施25个，集资12496元，投工51155个，维修公路492公里，新修公路49.8公里，同时也减少了投入成本。响水洞村13社区王太成说，他们自发在海拔800米的山上修路0.5公里，集资和投工共花费1600元左右，而政府按照这个标准修路则至少需要5000元。近年，社区的饮水、供电、通讯达到了很高的水准，小农户与大市场有机地连接起来了。

社区在为农民参与提供组织平台的同时，也建立起相应的行为规则，从而形成社区自我整合的机制。这一机制的基础是利益共享。农村社区发轫于当地居民最迫切的修路需求，正是道路修建后社区成员可以共同受益，才促使社区成员自愿投资投劳，没有感到这是额外的“负担”。社区自我整合机制的活动原则是商议共识和公共舆论。社区要办的事由社区成员共同讨论，对于讨论通过的事，虽然允许有少数人不同意或不愿参与这种情况出现，但这些“反对者”也面临着利益和道德的双重压力。响水洞村13社区王太成说，他们自发在海拔800米的山上修路，当时讨论集资，规定“摩托车10元，拖拉机50元，自行车5元，人均3元”，集资方案拿出来以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社区是熟人共同体，20%-的人面临公众舆论压力，别人在修路，自己不修路，以后走在别人费钱费力修的路上怎能心安理得呢？王太成说，后来这部分人也参与到集资建路中来，或者以其他方式为自己的“过失”进行补偿。

民间性的社区组织还为整合各种资源提供了开放性平台。现阶段的农村处于大流动和大变动之中，一个重要趋势就是大量农村精英外流，但这并不意味农村组织资源完全枯竭。关键在于开发和利用。由公社体制沿袭下来的村组体制是与户籍制、土地承包制相伴随的。行政化的村组体制只是将村组干部作为领导者和组织者，其他民间精英往往被排斥在外。传统的村组体制打破后，实行社区体制，则有助于将各种民间精英吸纳到社区组织中来，丰富农村组织资源。一是市场经济发展中的各种“致富能人”得以进入社区理事会，成为主事者和社区致富的带头人。杨林桥社区理事会的会长有相当一部分是近年跑运输，种蔬菜、魔芋、烤烟的能人。以往，他们只是考虑自己的利益，但当他们进入社区组织中心以后，道德荣誉感促使他们考虑社区共同富裕的问题。他们通过传授技术，带动社区成员种植经济作物，带来更大效益，实现社区整体“共赢”。二是由城镇返乡居住的人得以进入社区理事会。这部分人在村组体制下根本没有进入社区组织中心的可能。实行社区体制以后，他们以居住者的身份参与社区活动，并以其特有的见识、权威和资源在社区内发挥主导性作用。

三、杨林桥镇社区自我整合的效能与启示

杨林桥镇以民间性的社区组织建设，重新构造农村微观组织体制，解决农村公益事业办理难的问题，填补了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。与传统的村组体制相比，其成效及其对当前新农村建设的启示主要表现为以下几方面。

第一，要变动员式参与为主动性参与。20世纪以来，伴随国家政权建设和外部性整合，成为唯一整合力量的是对农民的外部性动员。这种动员式参与的直接后果是培育了农村社区和农民对外部力量的依从性和依赖性。一旦外部整合发生变化，农村社区内部就有可能无所适从。这种“等、靠、要”的思想已深深浸润在广大农村干部与村民之中，在新农村建设中也处处可见。如新农村建设本来是为农民而建，但许多农民却无动于衷，认为只是政府行为或者“政府政绩”。杨林桥社区建设的突出功能是将“政府要”变成“我自己要干”。社区事务来自农民需求，社区治理由农民讨论，农民通过社区组织平台创造自己的幸福生活。

第二，要开发农村内部的组织资源。在20世纪的外部性整合过程中，乡村组织基本上都是由国家自上而下建构和延伸的，这一组织体制是适应于国家对乡村资源的汲取和社会改造的。而在当前的新农村建设中，国家由向农村汲取资源转为支持农村发展，大量的资源将输入农村。但是，自上而下的输入不可能穷尽农村所有事务，更不可能由政府包办一切。如在道路建设中，中央、省、市、县财政主要用于主干道的建设，而农户与主干道连接的“最后一公里”也是“关键的一公里”，却得由农村自我负责。在新农村建设中，会产生大量农村内部事务。这些事务需要相应的组织加以处理，传统的县、乡、村、组的行政一体化组织体制显然已不适应这一要求。杨林桥社区建设正是在这一背景下产生的，也为新农村建设中开发农村内部的组织资源提供了有益的经验。

第三，要节省乡村治理成本。20世纪以来，乡村治理体制之所以不断发生变化，一个重要原因就是外部性整合的治理成本过高。这一治理成本是多方面的，包括财政成本、行政成本和心理成本。单一的行政治理并不都是为了从农村汲取资源，有的的确是为农村发展谋取利益，但是，单向度的行政吸纳资源的方式将被吸纳者排斥在外，使他们将无论何种政府行为都视之为外在于自己的“负担”或者与自己无关的“公事”。杨林桥社区建设的重要经验是在构造农村微观组织的同时，重新构造着农民的治理成本意识。大家的事大家办，大家的财大家管，调动了农民投资投劳的积极性和主动性。尽管为修路，他们的集资集劳早已超出政府设定的限制，但是农民并没有感到这是不可忍受的“额外负担”。因为投资投劳是为自己谋求福利，并直接接受投资投劳者对全过程的监督。

社区的概念原本就来自乡村，其核心精神是形成具有共同的认同和归属感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求，并主要依靠社区自身的力量进行整合。但长时间以来，由于单一的行政化治理，社区的理念未能进入乡村。杨林桥镇率先将社区的理念引入乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。

第9篇：社区治理面临的问题范文

一、苏州城乡一体化综合配套改革的经验

苏州以较小的城乡居民收入差距、较高的城乡文明程度、较完善的城乡公共服务保障体系，使城乡一体化水平居于全国领先地位。

构建以城乡一体化为宗旨的城乡利益协调机制。改革实践中，苏州市政府站在维护公平正义、促进社会和谐的高度，按照集约、智能、低碳、生态和可持续的发展要求，制定城乡一体的发展规划，通过建立城乡一体化综合配套改革领导小组以及跨部门综合办公室，改变“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制，使土地利用、城镇布局、产业发展、生态建设等专项规划有机融合、协调一致。

健全以“三集中”为特征的城乡利益生成机制。目前，苏州建设用地占陆地面积已超过40%，从生态和宜居角度看，粗放式增量扩张的路子难以为继。为此，苏州通过工业向园区集中、土地向规模经营集中、居住向社区集中，即“三集中”，引导乡村工业和农业实现规模经营以获取规模效益，引导农民集中居住以节约土地资源，拓展发展空间。

形成以“三置换”为导向的城乡利益交换机制。在改革过程中，苏州积极引导农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房，即“三置换”，并参照市场原则，形成利益交换机制。通过该机制，最大限度地使农民摆脱土地、农村住房、集体资产的牵A，提升农村资源的“动能”。

建立以服务均等化为内涵的城乡利益保障机制。目前，苏州已建立起城乡一体的交通、通信、供水、供电、污水和垃圾集中处理基础设施体系;已建立起集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等多种功能于一体的农村社区服务体系;已实现城乡低保、养老和医疗保险的“三大并轨”，成为“统筹城乡社会保障典型示范区”。

二、苏州城乡一体化发展所面临的问题

农村产权制度改革滞后。在上述所分析的“三集中”所涉及的产权中，除置换后的房屋产权完整外，土地承包经营权、集体资产所有权均表现为“权能”不足。这就使得农民手中的“股权证”，仅有表决权和分红权，不能抵押、担保和转让，没有“用脚投票”的权力，存在较大的“委托―”风险，无形中增加了行政成本，也使“集中”的效率难以得到充分发挥。

农村合作组织治理低效。截至2013年底，苏州共有各类农村合作组织4168家，持股农户比例超过96%，村均集体收入达到650万元。然而，调查显示，这些合作组织也存在着诸多的发展桎梏，如分红水平不高，分红收入占家庭收入比重太低，影响了合作社凝聚力;超过90%的合作社经营管理层与村“两委”有叠合，这种叠合虽在短期内可提升农村基层组织执行力，但从长期来看，并不利于合作社成长，导致治理结构虚置，形成新的“政社不分”，制约了城乡一体化的进程。

城镇社区管理不够健全。目前，苏州镇域常住人口规模一般在15万～30万之间，经济总量堪比内地县级市。虽然苏州正试点“区镇合一”，但其仅限于将开发区经济管理职能与镇的社会管理职能合并，并未真正突破“镇”建制束缚。另外，随着城镇化进程的加快，以失地农民为主的新型社区大量涌现，大量撤并村进驻同一社区。这一方面会导致新型社区自治与撤并前村民自治在衔接方面存在困难。另一方面也会导致原村集体财产在分割、继承、管理等方面出现较多的管理漏洞。

三、深化苏州城乡一体化发展的对策建议

建立产权交易市场，实现资源配置优化。明晰产权归属，顺畅产权交易，是确保农民权益，发展农业组织，推进城乡一体化发展的重要保障。对此，农民土地承包经营权和集体资产所有权要在“确权”的基础上，赋予其抵押和担保的权能，并在此基础上，可探索性地建立县级农村产权交易市场。这一方面主要是允许农村产权在村镇内部的有偿转让以及在资产市场上的有效交易，确保农民手中的土地及相关资产能够实现其应有的市场价值。另一方面，对于零碎的产权，可在健全保障的基础上促使农村产权适当集中，以此促进资源能够集聚在最有效率的使用者手中。通过建立农村产权交易市场，借助市场的力量，可以激活各农业合作组织完善内部治理结构，进而有效推进城乡一体化。

培育农业经营主体，发展现代农业经营模式。现代化的农业经营主体，是加快城乡一体化建设的主要推动力。这方面可借鉴荷兰农业合作社的发展经验，通过大力发展基于家庭农场的农业合作社来增强农业经营主体的自营能力。对此，可结合苏州实际，建议重点扶植和培育千亩规模以上的家庭农场，并适时出台《家庭农场法规》，为家庭农场经营提供相应良好的法制、税收、资金、装备等条件，并规定家庭农场承租经营期不宜少于10年，适时推动家庭农场之间的专业合作。同时，要理顺家庭农地与土地股份合作社的关系，即家庭农场主要负责农业生产日常管理，而合作社主要负责加工、技术和服务等，努力形成以承包经营权入股组成土地股份合作社和专业合作社，并通过聘请职业经理人，将土地（林地）招标给家庭农场耕种，努力探索现代农业经营模式的有效路径。

提高农民收入水平，加快城乡一体融合步伐。据统计，2013年苏州市农民人均收入为21569元，其中工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入占比分别为64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入构成中，工资性收入主要由市场决定，一般而言，只能通过长期的教育投资慢慢转化为农民现实收入增长;对于家庭经营性收入，政府可通过采取加快城镇化步伐，拓宽农民经营内涵，提高种植、养殖平均经营规模等方式，多管齐下地实现经营性收入的快步增长;对于财产性收入，政府可通过政策规定和审计督查等方式，确保农民合作组织能将当年盈利的60%用于分红和返还社员，确实提升农民福祉。同时，为避免失地农民“上楼万事愁”，所有新型社区都应提供良好的基础教育、职业教育和公民素质教育等，以此构建社区终身教育体系，增强农民收入获得能力和现代社会适应能力，加快城乡融合。

实施政社分离，统筹协调村社组织自治关系。在推进新型城镇化过程中，农村人口会逐渐进入新型社区，但村集体的经济利益和原村民的自治组织在此过程中可能会依旧保留和存在。为改变这种“政社不分”的传统村社治理方式，在构建和推进新型社区时，特别要注意统筹社区自治与村民自治的关系。对此，可建议将原村自治组织改造为经济组织，而社区组织则维持其社会管理服务职能，目的在于实行政社分离的管理模式，给予村组织充分的经济自治权。在该模式的引导下，在不断提升村组织发展活力的同时，社区组织应为其提供多方面的服务保障，积极改进村组织的管理方式，带动和推进村组织的现代化进程。借助统筹村社组织发展关系的契机，在优化村社组织治理结构的同时，努力探索基层政府行政管理与群众自治有效衔接的多样实现形式。