国有企业资产管理条例精选(九篇)

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第1篇：国有企业资产管理条例范文

【关键词】 国有资产 管理体制 缺陷 对策

深化国有资产管理体制改革，构建符合我国国情和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制，对于改善我国市场经济布局，完善国有企业改革，促进国有经济结构调整和国有资产保值增值具有十分重要的意义。长期以来，国有资产管理问题一直是制约国有企业改革的关键问题。国有企业经营效益不佳，大量国有资产流失，归根结底都是国有资产管理体制的弊端造成的。完善当前国有资产管理体制，加快推进国有资产管理体制创新，盘活国有资产存量，促进国有资产使用效率提升，事关国有企业改革发展，事关我国社会主义改革事业的兴衰成败。本文重点分析现行国有资产管理的现状与缺陷，并提出建设性意见和措施，以期能为我国国有资产管理体制的完善和创新发展提供有益参考。

一、我国现行国有资产管理体制的主要缺陷及成因分析

1、缺乏对国有资产管理思想重视和理论创新认识

国有资产管理体制存在缺陷和不足，其关键是理论研究与思想重视程度的不足。加强国有资产管理必须从理论研究与创新、工作思路以及管理制度方面着手，用先进的理论和方法进行国有资产管理。但当前的国有资产管理机构和管理部门对国有资产的认识还不够，缺乏深入的理论研究与创新，没有清晰地界定国有资产内涵，也没有明确国有资产管理目标。具体而言，首先，缺乏对国有资产监督管理的重视。许多单位、部门以及个人缺乏对国有资产的重视，往往重视有形资产，忽视无形资产；重视国有资产的使用，轻视国有资产的监管，容易造成国有资产的丢失、损毁、闲置浪费等，严重制约了国有资产使用效率的提升，无法充分地体现国有资产价值，不利于国有资产保值增值。其次，缺乏对市场经济环境下国有资产的认识。企事业单位都面临着激烈的市场竞争压力，给国有资产的保值增值带来一定的挑战，在市场经济环境下，国有资产管理部门缺乏创新思维和与时俱进的观念，忽视了将先进的、科学的资产管理理念运用到企业管理和国有资产监管上，忽视了国有资产的效率、效益、规模、结构以及质量，忽视了国有资产管理质量的提升，这不利于国有资产保值增值，最大限度地发挥自身价值。

2、国有资产管理机构设置不够规范，企业内部控制制度不够健全

虽然我国设置了专门的国有资产管理委员会，地方上设置了国有资产管理局，但由于国有资产管理局是财政部门的下属机构，并没有充分地履行独立的专门的国有资产管理职能，制约了其真正履行国有资产管理的权利。国有企业内部，有些设置了专门的资产管理机构，而有些没有设置专门的资产管理机构。企业内部控制制度不够健全，如：财产保护措施不力；不相容职务分离不彻底；授权审批制度不完善；会计核算和财务管理不规范；预算控制不严；企业的重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付业务，没有按照规定的权限和程序实行集体决策审批或者联签制度，给国有资产的安全性带来巨大的破坏，造成国有资产严重流失。据国家审计署2014年披露的11家央企2012年度财务审计结果中显示：某集团2003年11月、2006年7月至8月和2008年2月，在未按规定进行可行性研究、未经集团董事会研究、未报发展改革委核准的情况下，分别与巴基斯坦矿业开发有限公司、美国晓业贸易公司和澳大利亚兰伯特角公司合作开发3个境外矿山，截至2012年底，累计投入分别为7.7亿元、14.4亿元和33.56亿元，形成亏损分别为5.2亿元、2.73亿元和23亿元。

3、国有资产管理法律制度不完善

国有资产管理体制的建立和完善离不开健全的法律制度的建设。目前，我国国有资产管理体制中依旧存在缺陷，国有资产管理缺乏完善的法律体系，国有资产体制的建立和完善也缺乏明确的范围和方向。这主要是我国对国有资产体制的基础理论的认识还存在缺陷，造成了国有资产管理体制建设中的法律建设还存在不足。首先，我国关于国有资产的法律法规分散于宪法、公司法、证券法、物权法等法律中，缺乏针对国有资产管理的专门法律，而且在各个法律条款中，对国有资产管理规范存在差异，法律的调整范围也存在区别，不利于加强对国有资产的科学高效管理。其次，虽然国家出台了关于国有资产管理的相关条例和政策文件，但是这些文件和条例十分分散，没有针对国有资产管理体制建设进行详细的规定，例如：对现有经营性国有资产的规定，对非经营性国有资产的规定，尤其是关于如何规范非经营性国有资产转化为经营性国有资产的规定更是少见。这些法律法规和规章、政策等内容十分混乱，其效力和适用性也很低。这些都可以表明我国关于国有资产管理建设的相关法律制度建设还存在严重缺陷和不足，尚未形成科学的国有资产管理法律体系，无法推动我国国有资产管理体制的改革与创新发展。

4、国有资产产权和使用权不明确

国有企业的资产的所有权属于国家所有，国家需要通过政府机构来实现这种所有权职能。政府作为国有资产的所有者和实际支配者对国有资产具有巨大的权力，而国有企业和行政事业单位作为国有资产的实际使用者和经营者，没有独立的支配国有资产的权利。在这种情况下，政府履行了国有资产所有者和社会经济管理双重职能，政府难以明确自己的定位，造成政府在行使社会公共管理权力和国有资产管理权力两种权力时出现不规范的情况，以致政企合一和管理混乱。国家对国有资产管理权限的划拨，下放权力给企业，造成了对国有资产产权的侵害，影响了国有资产产权结构的确定性，导致地方政府和国有企业的短视行为，产生机会主义。我国在国有资产管理中依旧存在一放就乱、一收就死的情况，制约了我国经济社会的发展，不利于国有资产管理效率的提升，影响经济健康运行。政府在国有资产管理职能的履行中，对企业提出许多非经济性的目标，使得国有企业在职能履行中承担了部分政府职能，而政府在进行国有资产管理过程中也存在越级管理，干预国有企业日常经营管理的情况。国有资产管理的产权不明确，严重影响了国有资产管理体制的深化改革，制约了国有资产在市场经济活动中职能的履行和功能目标的实现。

二、改革和完善我国国有资产管理体制的措施

1、构建和规范独立、统一的国有资产管理机构

改革国有资产管理体制的关键，是要建立一个统一的、明确的、完善的、权威的国有资产管理机构，代表国家统一地履行国有资产管理的权利和职能。在国有企业内部设置专门的资产管理机构和资产管理专员，负责加强国有资产管理活动，保证国有资产的安全性和可靠性，促进国有资产保值增值。

2、建立健全企业内部控制制度和风险管理机制

建立和实施一套统一、高效的企业内部控制制度和风险管理机制，有助于提升企业内部管理水平和风险防范能力，以防国有资产流失。企业要成立专门的内部控制领导小组和风险管理部门，强化对国有资产进行管理。要加强财产记录和实物保管，妥善保管涉及资产的各种文件资料，避免记录受损、被盗、被毁。对于重要的文件资料，应当留有备份，这在计算机处理条件下尤为重要；定期盘点和账实核对，若发现盘点结果与会计记录不一致，应当分析原因，查明责任。要建立严格的不相容职务分离制度，明确规定各个机构和岗位的职责权限，使不相容岗位和职务之间能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。对于“三重一大”事项，即重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付业务，应当按照规定的权限和程序实行集体决策审批或者联签制度。任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。

3、加强对国有资产法制化管理

改善国有资产管理体制存在的缺陷，必须建立一套完善的科学的国有资产管理法律体系，通过明确的管理条例和细则，逐渐地构建和树立全面的、统一的国有资产管理法律法规体系。通过法律法规，能够有效地明确国有资产管理的权责，确定国有资产管理的目标与责任，界定国有资产管理的内涵以及价值功能，克服国有资产管理体制存在的缺陷。国有资产法律体系的构建，是推动国有资产管理体制改革的重要手段，通过法律手段和制度手段的有效结合，树立国有资产管理体制的严肃性和权威性，实现国有资产管理工作的法制化。加强国有资产管理的法制化水平，必须规范国有资产管理的法律法规体系，通过对国有资产的配置、程序和具体方法的明确规定，实现国有资产管理有法可依，有章可循，让国有资产管理工作更加的程序化、规范化。

4、明确国有资产产权和使用权，优化国有资产结构

在国有资产管理体制改革中，应该坚持产权和使用权的明确划分，明确产权管理，将现代产权约束机制引入国有资产管理中。政府作为国有资产的实际出资人，应该减少对国有企业日常经营管理的干预，即使是对完全控股的企业，也不能进行过度的干预，确保企业作为完整的独立法人资格，政府作为出资人应承认和尊重企业拥有独立的完全的法人资格。政府以固定的身份参与企业的股权管理，但是不能够作为实际出资人过分地干涉企业正常经营。通过对国有资产进行分级所有，促进国有资产的结构和优化。其次，国有资产管理的目的更多是追求应有的社会效应，推动社会功能的调节与平衡，政府应该更多地将精力投入公共服务和公共管理过程中，为市场经济的发展创造良好的外部环境，通过所有权和使用权分开，减少对国有企业过多的行政干预，释放企业活力，促进国有企业盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值。

5、加强各级审计机关的审计监督力度

我国国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的体制。各级审计机关要定期对国有企业进行审计，加强对国有资产的监管力度，及时发现新情况、新问题，对违纪违法行为要及时移交纪检监察部门查处；对触犯刑律的，要移交司法机关处理。

国有资产管理体制是否健全关系到国有资产的保值增值和国有资产的利用效率。在社会主义市场经济条件下，必须充分认识国有资产管理的目标和价值，正确处理国有资产的产权问题，完善国有资产管理的组织机构，改善国有资产管理的程序和规范，建立健全的企业内部控制制度，完善风险管理机制，加强各级审计机关的监督力度，推动实施国有资产管理的法制化建设，推动国有资产管理体制创新，构建高效的国有资产管理体制，促进国有资产管理能够顺应市场经济的运行规律和依法治国的要求，促进国有资产管理的目标和价值功能的实现。

【参考文献】

[1] 范建军：企业国有资产体制改革中的困惑与建议[J].科技情报开发与经济，2012（35）.

[2] 刘丽萍、刘昱：国外地方国有资产管理体制对我国的启示[J].商场现代化，2011（18）.

第2篇：国有企业资产管理条例范文

一、国有资产所有者主体缺位――现行国有资产管理体制存在的主要弊端之一。

所谓所有者主体缺位，是指按照我国现行管理体制和有关立法，在中央和地方两级，无法在法律上找到一个代表国家统一行使出资人的职责，代表国家统一行使所有权职能的法律主体。按照我国现行管理体制国家对国有企业资产的管理实行国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营的体制。所谓统一所有，就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权；所谓分级管理，就是具体的监督管理由各级政府实施，并对监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力。现在理论界都强调国家对国有资产的“统一所有”，但在实践中，所有权职能的行使实际上是政出多门，多头管理，没有一个代表国家行使所有权职能的具体代表者，因此，统一所有成了一句空话，无法落到实处。

我国全民所有制实际上是国有制，但长期以来，无论是理论上，还是在立法上，究竟谁代表国家统一行使国有财产所有权，一直没有得到解决。从建国初的《中国人民共同纲领》，到几经修改的《宪法》，都未能对此做出明确规定。

关于国有资产的所有权问题，只有《国有企业财产监督管理条例》（中华人民共和国国务院令159号）作了初步概括：“国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权，在国务院统一领导下，国有财产实行分级管理”，但并没有作进一步的阐述。

在各省市的国有资产管理实践中，有的搞“三个层次”，有的搞“两个层次”在最高一层次都有“国有资产管理委员会”等类似机构，但“所有”与“管理”的界定上始终模糊不清。这主要表现在以下几个方面：1中央层级上，政资不分，行业主管部门与职能部门之间所有权职能与社会经济管理职能没有分开，它们仍然兼顾着社会经济管理职能和国有资产管理职能。2在国有资产管理上，管资产与管事、管人的环节分离，管资产、管事与管人的职能分别属于不同部门，国有资产管理部门实际上有名无权，形同虚设。3中央和地方之间，权责关系不明，统一所有与分级管理的关系没有理顺。一方面，中央缺乏一个统一的代表国家行使所有权的法律主体；另一方面，地方与中央之间管理跨度与权界如何划分，没有明晰。这不仅影响到地方的积极性，而且妨碍了资产管理与运营的统一部署。4在国有资产管理体制框架中，层级之间关系没有理顺。在上海和深圳，虽然都实行三层结构，行政机构与企业之间有资产投资公司或控股公司隔离，但由于第一层“国有资产委员会”实际上是一个虚设机构，有名无实，因此，资产管理基础工作实际上只有第二层国有投资公司或国有控股公司行使，这样就导致国有投资公司或国有控股公司同时扮演者国有资产行政管理职能、资本运营和实际资产运营职能，从而导致政企不分，所有权和经营权不分。

二、确立国有资产的“人格化”机制，保证所有者真正到位。

1国有企业经营管理者的资产“人格化”

在现行国有资产管理体制中国有企业实行的经营管理者制度安排很难满足“人格化”的要求，也无经营管理者人力资源贬值之虞。首先，在国有企业的既有经营管理者制度安排中，由于其前提条件为企业只是隶属于政府的一个行政性经济单位，因此逻辑上决定了政府将企业管理经营者视为其行政框架中的“行政官员”，即在政府看来，企业管理经营者与行政官员是通约的，企业经营管理者的角色与行政官员的角色是可以互相反串的，政府可以直接派遣行政官员进入企业充当经营管理者，也可以直接任命企业的经营管理者为行政部门的行政官员，二者之间丝毫没有身份障碍。这样一种行政式的企业管理者安排制度，是无需专业化、职业化的经营管理者的。其次，这样一种企业经营管理者的制度安排，决定了企业经营者会形成扭曲的“经济人”行为。由于企业经营者职务是政府行政机制生成的产物，因此经营管理者的评价是由纵向行政部门做出的。只要经营管理者的偏好与纵向行政部门的偏好甚至与纵向行政部门某一行政官员的偏好一致，他就会获得肯定性的评价，而个人的职务也可能会获得提升（习惯做法是将一个企业经营管理者升迁为政府某一行政部门的官员，以此作为对经营管理者评价的奖励）。在这种制度中，企业经营管理者并不是追求企业的目标最大化和出资者资本增值最大化，而是个人职务升迁目标最大化。最后，这种制度安排还决定了企业经营管理者并无“人力资本”风险，即个人的命运并不必然地与企业的经营业绩或者说与国有资产最大化形成有关。在现实中，甚至会发生企业经营管理者虽经营绩效劣化但却获得行政职务升迁的反常现象（或者在这种制度安排中应视为正常）。一个没有人力资本风险的企业经营管理者，可能并不会“心无旁骛”的将全部心智用于如何优化对企业的经营管理，多种退路使他并无后顾之忧。

在新型国有资产管理体制中，应通过以下若干制度确立国有企业经营管理者的资产“人格化”机制：一是经理生成制度。国有企业应以市场生成的方式选择经理人员，即直接通过市场聘任经理人员。考虑到国有企业仍由国有资本控股，虽然由于股权使然，国有资产管理机构可以直接向企业委派经理人员，但这种安排决不等同于既有制度安排中的企业经营者行政化生成的机制。国有资产管理机构国有企业经理人员的选择，将不在以行政官员“身份”转换的方式进行，应以市场生成的方式遴选经理“候选人”，然后再行委派。二是经理运行制度。由国有资本控股国有企业其经理人员虽然是国有资产管理机构直接委派的，但这种委派与既有的政府对铁路经营管理者的委派制度是不同的，即所委派的经营管理人员是没有行政化退路的，他必须承担自己的人力资本风险。一旦经营企业绩效劣化，他就可能被挤出经理阶层，而不会获得行政性的职务迁徙甚至行政的职务升迁。国有企业经理人员的这种人力资本风险，将会适当的保持一种压力，使他们“钻心致志”于国有企业的经营管理优化。三是经理评价制度。国有资产管理机构对国有企业经理阶层的评价，应收敛于其是否实现了国有资本增值最大化的要求。如果国有企业的经理人员无法正常的满足这一要求，那么国有资产管理机构应令其“退出”所在国有企业。

2国有资产的所有者“人格化”

在现实世界中，国有资产无法追溯到具体的自然人主体，因为，众所周知，国有资产其实是全体人民占有的社会财产，由于在现实中无法给出一种全体人民直接占有社会财产的形式，于是只能由国家代表全体人民实现对社会财产的占有，而为全体人民所有的财产也就转形为国有资产了。但随之产生的问题是，国有资产的所有权难以“人格化”。从所有者角度看，国家或者派生的国有资产管理机构都只能是抽象的或者虚拟的自然人主体，对国有资产的关切也很难达到自然人的程度。这一问题确实是构建新型国有资产管理体制的难点之一。而这一问题不解决，国有资产管理机构就不可能对国有资产的运营实施真正有效地监督、约束和激励。

第3篇：国有企业资产管理条例范文

近年来，县人民政府按照国有资产管理的有关规定，积极采取措施，推进行政事业单位和国有企业的国有资产经营管理工作，促进了我县国有资产的安全完整和保值增值。截止今年7月底，我县318个行政事业单位资产总额约27亿元；国有及国有控股企业11户，其中实体化生产经营企业3户，融资平台公司8户。县自来水公司、马电公司、天然气公司3户企业资产总额5.9亿元，2013年实现收入2.2亿元，实现利润3300万元，上缴税金3500万元。

（一）注重了国有资产的规范管理。一是成立了管理机构。2012年，我县成立了国资管理中心，专门负责全县国有资产的综合管理工作。二是出台了管理办法。为加强国有资产的管理、配置、使用和处置，县政府先后出台了《____县行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《____县企业国有资产监督管理暂行办法》等办法和规定，明确和规范了国有资产的管理要求和方法，使全县国有资产管理工作有章可循。

（二）加强了对国有资产的管理。一是认真组织开展清产核资工作。2012年5月，对全县行政事业单位、县属国有企业的国有资产进行清理核查，核查出全县共有国有土地589宗，非经营性房产1189宗，经营性房产225宗，车辆341辆。今年4月，在全县范围内开展了办公用房清理核实统计工作，清查出全县办公用房建筑总面积23.6万平方米，使用总面积22.24万平方米，房间总数3952间，办公用房间数1950间，其他用房1683间，闲置办公用房319 间。通过开展清产核资工作，基本摸清了家底，做到了国有资产统一管理。二是加强对国有资产的监管。县国资管理中心自2012年9月成立至今，共出具国有资产处置、调剂等文件158份，对县属国有企业的国资监管文件24份，盘活国有资产存量550万元。

（三）促进了国有资产的保值增值。一是规范经营性资产管理。将县级行政事业单位经营性资产委托国资公司统一管理。2012年以来，举行了6次国有经营性资产公开竞租会，竞租成交年租金534.57万元，比原年租金177.7万元增长200%。其中，2013年第三批竞租中的最高单宗标的物成交年租金86.5万元，比原年租金11万元增长幅度达到786%。二是优化资源配置。 在对行政事业单位的国资管理工作中，调剂解决了县旅游局、残联、文化馆、司马相如研究会等单位及多个社区的办公场地和办公用房问题，处理了海田乡、金溪镇等乡镇的国资管理遗留问题，实现了国有资产收益的最大化。三是认真做好服务工作。加强与各金融机构的沟通和协作，2012年帮助马电公司实现技改融资3亿元，有力地支持了县域经济的发展。四是引导企业推进机制创新和管理创新，产生了较好的经济效益。2013年____马电公司、县自来水公司、天然气公司三户国有企业共实现收入2.2亿元，实现利润3300万元，上缴税金3500万元。

虽然我县国有资产管理工作取得了一定的成绩，但在调研中发现，全县在国有资产管理工作还存在一些不容忽视的问题：

（一）国有资产规范管理的意识不强。从调研的情况看，部分单位的主要负责人存在重资金管理、轻资产管理，重资产数量、轻资产效益的思想，对国有资产管理的重要性认识不足，未严格执行国有资产管理法律法规及县政府有关规定，对国资管理部门的工作配合支持不够。在行政事业单位中，存在国有资产管理工作职责不明确，有的由其他岗位人员兼管、代管，管理职责落实不到位；有的因工作人员变动，没有及时安排工作人员接管，国有资产管理缺乏连续性。

（二）国有资产管理的基础工作薄弱。近年来，县国资管理部门通过开展清产核资工作，掌握了行政事业单位资产的基本信息，但仍然存在部分单位上报数据不够全面，瞒报、漏报、少报的情况，特别是一些没有产权证的房屋和使用、借用资产，存在登记不全、记录不清、资产底数不明等问题。一些单位的内部台账对拍卖、处置的国有资产没有及时清理核销、调整账务，对财政投入新形成的国有资产没有及时入账，存在国有资产账账不符、账实不符、账卡不符的情况，以致国有资产基数不准，家底不清。

（三）制度不健全，监管不到位。调研中发现，有的单位国有资产管理制度不健全，有的单位根本没有管理制度。即便建立了国有资产管理制度，也有部分单位没有严格执行，使制度形同虚设。县国资管理中心作为县政府授权监管国有资产的部门，由于成立的时间不长，专业人员少，监管力量薄弱，对行政事业单位和国有企业资产的监管不到位，以致出现县天然气公司原班子违法挪用国有资产的情况。

（四）考核激励不到位，经营者积极性不高。按照《企业国有资产监督管理条例》第十三条规定：“国有资产监督管理机构的职责是，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并对其考核结果进行奖惩”。而县国资管理部门由于缺乏有效的激励考核和约束机制，对企业负责人或经营集团没有进行有效的目标考核，存在着干多干少、干好干坏一个样，不利于调动企业经营者和职工积极性，不利于国有资产的保值增值。

（五）国有资产闲置浪费现象严重。今年以来，经县有关部门清查核实，全县有闲置办公用房319 间，超编制标准建筑面积24889平方米。闲置办公用房以及清理腾退的办公用房，未能得到有效使用，从而造成国有资产的浪费。目前县粮食系统有15个粮管所资产闲置，有的无人看管，损毁也比

较严重。为进一步加强对我县国有资产的经营管理工作，确保国有资产的安全完整、有效使用和保值增值，调研组提出以下工作建议：

（一）加强领导，落实工作责任。县政府要成立国有资产监督管理工作领导小组，强化对全县国有资产运营的决策和监督管理。定期召开会议，研究解决全县国有资产管理工作中的重大问题。要进一步明确监管部门、主管部门、国有资产占有使用单位在国资管理工作的职责，明确各部门、各单位主要负责人是国有资产管理第一责任人，对单位的国有资产安全完整和保值增值负总责，切实承担起本部门、本单位的国有资产管理工作责任。各部门、各单位要落实国有资产管理机构和人员，明确职责和任务，严格按照国家相关法律法规和我县国有资产管理规定对国有资产进行有效管理。

（二）加强学习，提高思想认识。国有资产是国家政权建设的物质基础和政府经济调控的重要资源，也是政府高效运转的重要保障。加强国有资产管理，对于提高国有资产运营效率、实现保值增值、降低运行成本、优化公共服务和加快经济体制改革等具有重大意义。县政府及国资管理部门要通过召开会议等形式，组织各行政事业单位和国有企业相关人员，加强对国有资产管理相关的法律法规以及县政府即将出台的新的国有资产管理办法的学习和培训，使各部门、各单位进一步提高认识，统一思想，大力支持，积极配合，形成合力，整体推进我县国有资产管理工作。

第4篇：国有企业资产管理条例范文

【原刊地名】南京

【原刊期号】200310

【原刊页号】49～51

【分 类 号】g7

【分 类 名】档案学

【复印期号】200401

【 标 题】中小企业资产与产权变动档案处置工作的实践与思考

【 作 者】赵国洪

【作者简介】赵国洪　张家港市档案局，江苏张家港　215600

【摘 要 题】专门专业档案

【 正 文】

国有集体中小型企业面广量大，在国民经济体系中扮演着十分重要的角色，做好这些企业特别是在一些企业破产过程中的档案处置工作，对于防止国有、集体资产的流失，保护广大人民群众的利益，维护社会的稳定，具有十分重要的意义。

一、中小企业资产与产权变动档案处置情况分析

中小企业情况复杂，企业经营管理水平参差不齐，档案管理水平也高低不一，加之企业资产与产权变动形式多样，因而在产权变动过程中档案处置情况较为复杂。近两年来，张家港市档案局陆续对市经贸委、贸易局、交通局、粮食局、供销社等系统的原国有、市属中小型企业在改组、联营、兼并、承包、租赁、出售、破产和股份合作等资产与产权制度改革中档案处置情况进行了调研和执法检查。在调研和检查中发现，在资产与产权变动过程中，档案能否合理处置，与企业原有的档案管理状况、企业的档案法制意识、企业转制过程中主管部门对档案处置的重视程度、采取措施是否得力有着密切的关系。大致有以下几种情况：

1.大部分企业原有档案基础较好，重视档案工作的延续性、稳定性，档案处置比较合理。这些企业的特点是有一定的规模，管理有一定的水准，员工的档案法制意识较强，企业将档案工作作为企业管理的基础来抓，档案管理走上了制度化、规范化、标准化的轨道，相当一部分企业档案管理达到了省级以上的管理水平。在企业转制过程中，企业领导高度重视档案的处置工作，把档案看成是企业资产的重要依据、凭证及企业生产、科研、经营管理活动得以延续和发展的重要基础，按照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的规定合理地处置了档案的流向。企业在转制前、转制中及转制后的档案基本得到了稳定和延续，保证了档案的完整齐全与安全。

2.部分企业原有档案基础较差，但由于补救措施及时，档案得到了较好的处置。这些企业大多为一些主管部门下属小型企业，由于规模较小，档案部门对这些企业的关注较少，业务指导不够，因此这些企业的档案人员大多是凭传统经验管理档案，归档质量较差。但在产权变动过程中，由于主管部门比较重视，采取了一些得力措施，进行亡羊补牢，在资产与产权变动过程中维护了档案的安全。如市粮食局下属的基层粮管所和粮贸公司，转制前档案意识较薄弱，档案材料收集不全，台帐不清，档案设施陈旧。在转制过程中，市粮食局高度重视档案的处置工作，主动与市档案局联系举办培训班，对下属28个粮食企业档案人员进行培训，对档案材料的收集、整理、移交提出具体要求，并组织力量认真补收散存的档案材料，对各企业的文书档案和会计档案进行规范在硬件设施上该局调整扩大了库房，投入10万元经费安装了密集架，将28个企业的文书档案与会计档案全部移交到局综合档案室集中保管。由于措施得力，目前移交任务已经全部完成。

3.少数企业原有档案基础较差，在资产与产权变动中企业和主管部门对档案处置未引起足够重视，存在问题较多。这些企业多为一些已破产、破产未审结企业、切块转制企业和空壳企业。平时管理较为混乱，人心涣散，对档案也疏于管理，档案意识较差，在资产与产权变动过程中，主管部门没有把档案处置的组织管理工作纳入企业转制工作的议程同步进行，因此存在问题较多。如华亿机械集团公司在破产过程中档案柜已被变卖，档案却散摊于地上，在破产清算过程中会计档案频繁借出，都未办理借出、收回手续；破产未审结的市毛纺织厂的档案虽大部分保存在原企业，但台账不齐、数目不清，已移交给切块转制企业的设备档案、基建档案和职工调出带走的人事档案，没有办理移交手续；空壳企业杨舍供销社的文书档案、会计档案和部分退休辞职人员档案，用编织袋堆放在职工宿舍里，很不安全。

4.个别企业原有档案基础虽然较好，但在资产与产权变动中未把档案处置列入议事日程，同样会给档案的安全带来隐患。如原市发电厂曾是张家港市的一家重要企业，档案管理曾达到国家二级水平，该厂于2001年政策性关闭，由于主管部门没有对档案处置问题引起重视，在清理资产时，既没有通知档案部门参与组织指导档案的处置，也没有将档案的处置列入资产清理程序，结果导致该厂除了设备档案随资产转移，干部职工档案被主管部门接收外，其余5800多卷（册）文书、会计档案仍留在原厂，无人管理，处于失控状态，并有部分档案材料外流。

二、档案部门加强档案处置监管的几点做法

针对检查中发现的问题，张家港市档案局本着对历史高度负责的精神，采取一系列举措，加强对档案处置的监管。

1.及时下发通报，引起各方重视。执法检查结束后，张家港市档案局向全市各镇、各部门下发了《关于对企业资产与产权变动档案处置情况进行执法检查的通报》，并抄报市委市政府。《通报》下发后引起了各方面的关注，并引起了市政府主要领导的关注，时任市长的曹福龙批示“资产与产权变动的档案保管十分重要，请档案局将各镇各部门检查中发现的问题及要求整改的内容、时间等以书面形式，盖好公章，写清内容及要求，发至各镇各部门主要领导。”

2.切实采取措施，责成有关部门及时整改。根据市领导批示精神，市档案局依据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》及《档案执法监督检查工作暂行规定》的要求，向执法检查中问题较多的部门和企业下发了《档案执法检查通知书》，要求他们采取措施限期加强整改。在此基础上，又向全市各镇各部门主要领导下发了《关于进一步加强企业资产与产权变动档案处置工作的意见》，要求各镇各部门全面组织检查，对照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的要求，督促有关企业做好整改工作，并将整改情况用书面形式报市档案局，由市档案局组织抽查。

3.分类指导，组织整改。针对中小企业档案处置的复杂情况，市档案局认真组织人员进行分类指导，督促各镇各部门和机关企业组织实施整改。根据企业转制的形式和档案的内容，按以下几种情况进行处置：一是改制后仍为国有控股性质的，其档案原则上整体移交改制后的企业，要求企业配备必要的人员、设备进行妥善保管；二是改制后为国有股权参股的，原企业档案可向原企业或企业主管部门移交；三是改制后为民营企业或已破产和关停并转企业，原企业的设备、基建档案随实物移交，产品科研档案按有关政策移交或转让，企业原有的文书、会计、干部职工档案一律由各镇和有关主管部门接收；四是对于保管条件恶劣或企业因各种原因不能妥善保管的，督促各镇和有关主管部门接收；五是企业转制过程中形成的档案，应由原企业主管部门或现企业分别保存一份。

4.积极参与重点企业档案的处置工作。我们经调查了解到原市发电厂在政策性关闭过程中档案处置工作存在的问题后，市档案局立即与该厂主管部门进行了交涉，发出了《加强对原市发电厂档案管理的意见》，责成主管部门明确分管领导和相关人员负责清理工作，并派出业务骨干，督促指导该厂及时清理回收外流档案，收集整理零散文件，按标准要求进行立卷归档，对全部档案登记造册，建立完善检索工具。鉴于该厂企业档案内容较为重要，数量较多，对于今后工作查考和研究我市经济发展具有重要的参考价值，市档案局决定把该厂档案全部接收进档案馆作寄存处理，并积极争取了4万元经费，作为寄存该厂档案的费用，目前该厂5883卷（册）档案已移交进馆。

三、对加强中小企业资产、产权变动档案处置工作的思考

随着企业改革的不断加快，企业兼并、改组、整体出售、破产、股份制改革等资产与产权变动日益频繁，依法加强对这些企业的档案管理，规范档案处置行为，防止国有资产的流失，是档案部门的一项重要职责，也是一项长期而又艰巨的任务。对此，我们要不断地创新工作思路，坚持长效管理。

1.加大宣传力度，强化企业依法治档意识。企业档案能否合理处置，企业档案工作能否保持连续和稳定，很大程度上取决于各级领导及企业档案人员的法制意识。因此档案管理部门要多渠道、多形式地进行《档案法》及其实施办法、《江苏省档案管理条例》等法律法规的宣传，提高企业领导和员工的档案法制意识；要认真宣传贯彻《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，进一步提高各有关单位和领导做好档案工作特别是产权变动档案处置工作的重要性的认识，在资产与产权变动中依法落实各项职责，规范档案处置行为。

2.建立转制、破产企业档案申报制度，强化对档案工作的监管。为了使转制破产企业的档案处置工作走上法制化轨道，档案部门要根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的要求，制定规范性文件，建立转制、破产企业档案申报制度，依法要求企业及时向主管部门和档案部门申报转制、破产程序，将档案处置的经费纳入转制、破产经费，在转制、破产过程中保持档案人员的稳定。

3.在档案处置过程中，档案管理部门要与企业主管部门密切合作，齐抓共管。中小企业资产与产、权变动的档案处置工作涉及面广、工作量大，光靠档案部门很难完成如此艰巨的任务，要积极争取企业主管部门、国有资产管理部门的支持，共同抓好这一项工作。要督促各企业主管部门本着“谁主管、谁负责”的原则，负责所属企业档案的处置和接收工作；要会同综合经济部门、国有资产管理部门加强对档案处置工作的组织协调、监督和业务指导工作。

第5篇：国有企业资产管理条例范文

一、国有资产流失评价标准探讨

要确立国有资产流失标准，首先要了解国有资产终极所有者权益的概念。国有资产所有者代表机构是政府或政府授权的国有资产管理机构和国有资产授权经营的公司，行使国有资产的收益权和重要决策权等权利。国有资产的终极所有者是全社会公民。国有资产权益的狭义相成为股权分红收益；广义构成则为：税收、股权分红收益、社会效益（如解决就业）。

其次，国有资产价值评估中，不仅需要根据资产帐面价值来评价其市场现值，还要估量实现市场价格的可能性。认识这些指标的意义在于市场价值是变动的，而且随着存量资产闲置时间的延长，将因为无形磨损的加大和社会资源配置标准的提高而进一步贬值。

明确国有资产所有者权益广义定义、国有资产市场现值，以及实现价值可行度估量，是确立国有资产流失标准的重要条件。

现实中，国有企业资产重组中产权变动有两种方式，一是国有资产产权整体让渡。二是国有资产与社会资本重组。即是社会资本对国有资本部分转换或国有资本与社会资本配置。

为确认国有资产重组的经济效益，首先计算国有资产现有产权下的全民收益、国有资产产权让波全民收益、国有资产与社会资本重组全民收益几个指标：

国有资产现有产权下收益二企业资产经营收益=就业效应+税收……………………………………（1）

在国有资产为闲置存量资产时，年度计算企业资产经营收益为0；税收为0；就业效应为负，量为社会提供的失业救济；国有资产贬值损益量为国有资产无形损耗。

即，国有资产为闲置存量状态时，年度全民收益=—（失业救济费用+国有资产无形损耗）…………………………………………………（2）

国有资产闲置直到现值转让，

国有资产总收益一转让现值一三年失业救济之和（按现行失业救济政策）……………………………（3）

国有资产产权让渡第一年全民年度收益=国有资产产权让渡的价值+税收+就业效应……………（4）

国有资产产权让渡全民总收益以年度收益相累加。

国有资产与社会资本重组年度全民收益=国有股权分红收益+税收+就业效应……………………（5）

国有资产重组全民总收益以年度收益相累加。

国有资产重组中，终极所有者权益是否受到损害，是不同产权关系的权益的比较，要求：

（1）国有产权下的全民收益—所有权让波下全民收益≥0；

（2）国有产权下的全民收益一国有资产与社会资本重组下全民收益≥0。

我们认为这即是国有资产流失的评价标准。

保证这两个不等式成立的条件不是所有权让渡时国有资产让渡价值是否等同于评估价值，也不是重组中承认股权价值是否等同于评估价值，而是国有资产在重组后，构成社会公民收益的各项指标的实现情况。只是当国有资产让渡价值重组中的股权价值为国有资产评估价值，可构成全社会公民权益的最大化或收益风险最小化。

在这样的认识基础上，可以给当年在政府、理论界、新闻媒体炒得沸沸扬扬的康佳集团与重庆无线电三厂重组事件一个比较完整的说法。

康佳集团与重庆无线电三厂重组事件发生在1997－1998年之间。当时，重庆无线电三厂已停产多年，8700万资产全部闲置，上千名职工失业。康佳集团申请与重庆无线电三厂重组，双方认可评估资产价值为4900万元。即在重庆无线电三厂停产几年中，无线电三厂的国有资产收益收入为负，量为：8700万—4900万+社会失业救济≥3800万元，国有资产经营年均损益为—1000万元左右。

在无线电三厂国有评估值为4900万元的基础上，康佳集团只承认其股权值为1800万元。为此，重庆社会各界就认可国有股权价值1800万元是否属国有资产流失，以及该行为的经济性、合理性、合法性展开激烈的讨论。

现按我们确立的国有资产流失评价标准分析：

国有资产为闲置存量状态时年度收益=一（失业救济费用+国有资产无形损耗。如（2）式。

国有资产折价认股预期收益=年度股权分配收益+税收+就业效应。如（5）式。

按项目可行性论证以及年度经营计划，那么该重组行为的预期收益为：

国有资产折价认股预期收益一现有产权下的收益预算≥0，其经济性是可以预期的，合理性也可以预期，合法性也是成立的。

国有资产重组后，进入不同的领域效果是不一样的，仍然存在国有资产流失的风险。所以国有企业重组完成并非就是国有资产管理工作的终结，必须评估价值折价的国有资产产权让波或重组后国有资产是否进入预期的运行轨道以及运行质量纳入控制范围，才可能保证各项全民收益指标得以实现，最终避免国有资产流失以保全国有资产所有者收益。

（一）当折价让渡国有资产产权后，资产并未按承诺进入产业领域而再次进入资本市场，在这种情况下，产权让渡的现实收益一产权让渡的实际价值……（6）与（1）式国有产权下国有资产全民最终收益总和=国有资产市值一三年失业救济之和相比，产权让渡的行为收益为：产权让渡的现实收益一国有产权下的最终收益总和=让渡实际价值一（国有资产现值一三年失业救济之和）………………………………………（7）

在国有资产产权让渡中实施了折价，那么产权让渡的现值（评估价值），（7）式中即可能出现计算结果为负的情况，构成社会公民权益侵害。

（二）当资本进入预期产业领域

1．全民的预期收益=让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应。如（4）式。

与（3）式国有产权下国有资产最终收益值相比，国有资产产权让渡行为收益=让渡预期收益一现有国有产权下的预期收益=（让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）

在等式中，如果让渡国有产权价值较国有资产评估价值差异过大，而让渡国有产权后的预期可实现税收、预期就业效应均不理想，造成国有资产终极所有者权益受损。重庆针织总厂事件就是一个典型案例。

2．在国有资产与社会资本重组的情况下：

国有资产重组全民年度收益=预期股权分红收益+预期可实现税收+预期就业效应

与（3）式国有产权下国有资产最终收益相比：

国有资产重组行为收益=重视收益一现有产权下国有资产最终收益=（预期股权分红收益+预期可实现税收+预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）

在等式中，如果重组运行不理想，预期可实现税收+预期就业和预期股权分红均不能实现，构成等式计算结果为负数，就造成了国有资产所有者权益受损。

通过以上分析说明，在国有企业重组中，只有预期是不行的，还需要在国有资产后期运行中加以控制，才能真正保证国有资产调整后运行的有效性，最终保证国有资产所有者权益。

二、国有资产流失控制政策与措施初探

国有资产流失原因很多，主要产生于以下几方面：

一是申请参加国有企业并购重组的投资者并没有真诚的投资愿望，甚至没有相应的投资能力，在重组或并购以后，资金不及时到位，而是利用良好的宏观政策，将现有资产作抵押实现银行信贷，获得资金，将骨头熬油甚至将信贷资金转移不知去向，置国有资产的后期经营于不顾，即上面所说的国有资产不能进入预期的产业运行轨道。

二是国有资产经营管理部门尚未确立国有资产重组中心计量指标体系并对重组加以控制。

三是政府职能部门主管人员内外勾结，权钱交易。

所以在国有企业并购重组中，建议采取以下控制政策与措施：

（一）对国有并购重组的可行性论证报告以及投资方的资信情况进行评价。为此需要建立评价指标体系和指标计量标准。

（二）确立并购重组审批程序和审批权限范围

1．确立各级国有资产管理部门的审批权限和审批程序、审核评价内容。

2．对低于国有资产评估价值的重组项目的审批额度权限和程序进行特别的规定。

（三）对低于国有资产评估价值进行重组的项目进行专项档案的追踪管理。对追踪管理的权限、职责、程序和内容进行规定。

（四）在折价进行国有资产并购重组的协议条款中，明确规定在阶段时期内对企业运行进行了解与控制的合法性。在折价进行的国有资产重组协议中应依照《国有资产监督管理条例》延伸约定以下权力：

1．在国有资产产权让渡的情况下

（1）对新企业资产保值增值能力和状况进行监督与评价。

（2）向企业派出监事会。

1）审查经注册会计师验证的或厂长经理签署的企业财务报告，监督评价企业经济效益和企业财产保值增值状况。

2）根据工作需要，查阅企业的财务帐目和有关资料，对厂长经理和有关人员提出询问。

监事会的组建及工作程序可另行规定执行。

3）可规定在一定时期内（3－5年）产权转让行为不办理产权过渡手续并实施监管。在有效期限内确认其资产经营能力方可办理产权过渡手续并取消监管。

4）企业法人财产权归属企业，监事会不干预企业经营。

5）国有资产管理部门委派的监事会与企业自身监事会不相冲突，分别独立运行。

2．在国有资产重组的情况下

（1）按《公司法》要求行使股权。

（2）扩大国有资产经营管理部门的监督权力。即使在不占控股地位情况下，也应保留在企业董事会监事会中的控制权力。

第6篇：国有企业资产管理条例范文

据有关部门统计，进入上世纪90年代以来，我国国有资产每年至少流失800-1000亿元，尤其在2004年中央企业清产核资中清出各类资产损失3521.2亿元，如此大量的国有资产流失，究其原因有体制外的，但更多的是体制内的原因。由于制度缺陷，使国有资产有机会逃脱法律、法规及国家有关规定的限制。从博弈论的角度来研究国有资产流失的制度性原因及对策，意义重大。

一、国有资产流失成因的博弈论分析

（一）国有资产博弈过程的要素构成

博弈论又称对策论，它是一门研究相互影响着的局中人进行策略选择时的行为规律的科学。国有资产博弈的基本要素包括：（1）博弈双方，根据委托关系，作为国有资产所有者所代表的政府构成博奕甲方，非正常组织构成博弈乙方，非正常组织是指通过非法的手段或途径获取本不属于它的资产或收益的一类组织，如各种企业组织、个人甚至各级政府和行业主管部门本身都有可能成为非正常组织；（2）博弈的结果或目标是国有资产的归属问题，也就是有没有导致国有资产流失；（3）策略就是局中人双方处于追求自我利益最大化所采取的有利于自己的策略行为，如“欺骗”、“诈骗”等机会主义行为；（4）博弈规则是国有资产管理的法规制度，包括一切规范国有资产和运营的一系列法规、准则和制度；（5）裁判是各种社会中介组织，包括会计师事务所、律师事务所、资产评估和资信评级机构等； 6.国有资产各方博弈一般是非合作博弈，即最终会导致国有资产流失。

（二）从博弈论角度看国有资产流失的成因

1.博弈过程中的国有资产主体虚位。按照中央的决定，2003年国务院成立了国有资产管理委员会（简称国资委）来代表国家履行出资人职责，以解决多头管理，无人负责的问题。但国资委只能对国有资产依法进行监管，还是需要授权给专门负责资本营运的国有资产实体去直接执行国有资产的具体经营；并且国资委是将过去分散在经贸委、人事、财政等部门相关的国有资产职责集中在一起行使，长期形成的思维定式和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种，国有企业所有权与经营权相分离在短时间还不能彻底完成，而且政府、资产经营公司、企业三个层次的国有资产经营制度还没有完全建立起来。因此国有资产主体在一段时间内仍然会处于虚位状态。

2.国资委、企业与资产人博弈目标不一致。国资委的博弈目标是最大限度地实现国有资产保值增值，但当国有资产保值增值目标与政府的社会管理职能目标相冲突时，各级国资委所代表的政府会如何做决策，会不会为了自己的短期利益而损害保值增值目标的实现呢？应该是很有可能的。从企业的角度来讲，它的博弈目标是追求企业利润最大化，由于国有企业的出资人不能有效地对企业实施监督和缺乏有效的违约惩罚性对策，企业的经理人员和员工就可能通过“低层合谋”，在国有资产的收益分配中做出倾向于收入和福利增加的选择方案，致使国有资产大量流失。从资产人的角度讲，也会产生博弈目标的不一致，由于国有企业缺乏有效的激励机制，如果企业管理者觉得没有得到应有的回报，可能会做出违规的行为。因此，不仅仅国资委、企业与资产人三者之间的博弈目标经常发生不一致，而且就他们各自而言，也经常处于两难冲突的境地。

3.博弈规则不对称、不公平。围绕国有经济建立起来的激励规则与约束规则还没有实现均衡，远没有形成对称的博弈规则。首先，随着国有资产出资人地位的确立，原来地方政府仅仅是利益主体，现在变成了真实意义的产权主体（或准产权主体），一些地方政府对地方企业和中央企业采取不同的保护态度，国有资产尤其是中央企业在地方的安全性问题将更加突出，搞不好会造成新的更大范围的资产流失。其次，现有的国有企业由于没有形成一个资产合理流动的制度安排，国有股权至今不能流动，这使得企业的国有资产存量无法盘活，资源是否真正有效的配置也不能体现出来。受自我利益的驱动，企业会产生寻利行为，通过国有资产的非正常渠道流动，使这种流动在缺乏制度约束与监督的条件下变成了流失。第三，由于现代企业产权制度还没有完全建立起来，企业行为就难免出现背离所有者意志的现象。第四，市场体系的不完善和经济法制的不健全，由于我国的资本市场（包括人力资本）不健全，行政干预等人为因素还强烈地干扰着市场的运行。

4.博弈裁判显失公平。由于约束和监督机制不健全，在某种程度上会导致裁判裁决显失公平。如，作为资产评估的社会中介组织力量不足，使得评估过程有可能隐含着“局内人”的利益偏好，使得资产价值无法得到准确的评估，也就无法从根本上杜绝某些人利用资产评估对国有资产吞食、侵吞；由于约束监督机制不健全，注册会计师可能会为了寻利动机，而与国有企业人“合谋”，狼狈为奸，没有真正履行“经济警察”的职责。

5.缺乏有效的约束与监督机制。到目前为止，国家已出台了《公司法》、《国有资产评估管理办法》和《国有企业财产监督管理条例》等众多法律或管理办法，但这些从理性的对策思路所制定的措施一方面本身不够完善；另一方面缺乏强有力的执行者。对企业经营和改制中种种国有资产流失现象如何界定性质，没有明确规定。对造成企业国有资产流失的直接责任人，现有法律法规也没有明文规定应承担的法律责任，这也成为企业国有资产流失之风蔓延的原因。另外，由于处罚约束机制的缺乏，当个体发生违规行为，企业不能及时对其进行处罚，也就不能有效地减少经营者“为所欲为”的行为。

二、国有资产流失治理的博弈论分析

根据诺斯的定义，制度是社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。所以，我们可以通过制定并强制执行具有刚性约束力的制度，来促使非合作博弈转变成为合作博弈，使不同利益主体的行为协调到一种策略均衡，从而避免国有资产的流失。

（一）博弈目标的重塑。要想控制国有资产流失，就应当形成同目标博弈。首先，国资委虽然是政府直属特设机构，但其代表国家履行出资人职责的时候应该明确自己与政府行使社会经济管理一般职能在追求目标上的显著差异，不应把经营国有资产创造的收益来为其承担社会管理的责任，而应把国有资产实现最大化保值增值作为自己的核心目标；其次，国资委代表政府集中行使国有资产出资人职责，从理论上讲实现了政资分开，但如果没有建立健全的国有资产出资人制度，政资分开只能是空谈，而对于企业来讲应当落实出资人代表制度以保证国有资产出资人制度落到实处。各级国资委必须明确自己的博弈核心目标是国家所有者权益最大化，是使国有资产实现最大限度地保值增值，企业定位、权责划分、政企分开等仅是手段，至于企业职工就业等只是政府行使社会经济管理职能的重要目标，决不是国有资产所有权职能的重要目标，仅是次要目标。

（二）努力建立对称、公平的博弈规则。从宏观上说，政府在制定有关法规与政策时，要充分考虑不同利益主体的利益，使有关各方在围绕资产利益分配、再分配或获取过程中处于同等的竞争地位、遵循公平的博弈规则。从微观上说，在股份制改造、现代企业制度试点、产权界定等具体操作过程中，也应建立并遵循对称、公平的博弈规则，并努力促成各方采取合作的博弈对策。有鉴于此，1.政府必须强化资产处置的规范化操作，必须对列入处置范围的资产进行彻底清理，聘请有资格的中介机构进行资产评估；出售国有企业资产，必须经过资产所有者的同意，并要引入公平竞争机制，尽可能采用公开竞拍，或挂牌上市竞售方式；由原企业厂长经理或经营者群体承接企业资产的，必须先行财务审计，防止其利用职权将隐匿资产装入个人腰包。2.对改制企业要增加企业改制方案和企业改制操作的透明度。企业改制方案、资产清理、评估等应当充分听取职代会和广大职工群众的意见，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人之间的暗箱操作。3.建立接受群众监督的制度，对发生国有资产流失的要积极采取补救措施挽回损失。

第7篇：国有企业资产管理条例范文

混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。 从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制和非公有制共同出资成立的股份制经济等；作为微观层次的混合所有制经济，则是指不同所有制经济单位的资本联合或相互参股形成的经济形式。十八届三中全会所说的混合所有制经济就是指微观层次上的混合所有制。

混合所有制经济并不是新生事物，一些耳熟能详的中外合资企业、国家财政资金以参股形式投入的农业综合开发产业化经营项目、中央财政参股创投基金、2003-2004年推行的国有企业高管层内部人持股（MBO）等，无不都是混合所有制经济形式。尽管从形式上讲混合所有制有多种表现形式，但实质上不外乎公有制控股和非公有制控股两种类型。当前大力倡导的混合所有制经济，不管是为了“要求国企向民企开放”，还是为了“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”，但如果仅仅是“为了改革而改革”，依然停留在“旧瓶装旧酒”而不是“旧瓶装新酒”，那么，不管如何推行混合所有制依然会遭人诟病。

中国推行的经济改革以增量改革和边际改革为特点，这使得中国经济形成了公有制经济和非公有制经济两条并行发展轨道，且公有制经济和非公有制经济之间相互封闭，缺乏交融，国家也根据不同的板块制定差别性的经济政策和管理条例。但发展市场经济要求生产要素无障碍流动本性注定会冲击板块之间界限，并在各所有制追求优势互补的动机支配下形成混合所有制，而混合所有制形成途径也不外乎有不同所有制投资主体组建形成的公司和企业集团、不同所有制企业相互参股、公有制企业出售部分股权或吸收职工入股等。

在所有制性质上，混合所有制性质由其控股主体的所有制形式来决定，但从资产运营的角度分析，混合所有制已突破了公有制和非公有制的界限，因为无论资本来源是公有制还是非公有制，都已融合为企业的法人财产。由公有制和非公有制融合组成的混合所有制企业主要有三种类型：一是公有制和非公有制联合组成混合所有制企业，如金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等垄断领域，向非国有资本推出一批投资项目，最终形成的项目公司一定是公有制与非公有制组成的混合所有制企业；二是公有制与个人所有制联合组成的混合所有制企业，包括公有制企业股份制改造中吸收本企业职工持有部分股权的企业；三是公有制企业与非公有制企业交叉持股形成的混合所有制企业。

混合所有制会加快国企改革？

大力推行混合所有制，不仅对于打破公有制与非公有制之间壁垒具有重要意义，而且对于加快国有企业改革具有现实意义。一是企业管理分生产管理、经营管理和资本管理三个层次，从放大国有资本功能看，以资本运营为核心的资本管理是最有效率企业管理环节，发展混合所有制有利于推进国有资产监管体系由“管资产”向“管资本”转变，国家可以通过少量的国有资本利用“杠杆”操作大量社会资产，使整个国民经济发展不偏离于整体社会经济目标，同时实现国有资本保值增值；二是混合所有制改变了国有企业仅仅作为单一国有经济利益载体的格局，为实现政企分开创造了产权条件。因为政府作为国有企业唯一的投资主体和利益主体，不可能不关心所投资本回报，在企业内部不存在其他利益主体与之制衡的情况下，政府干预国有企业生产经营也就成为必然，同时国有企业也希望政府给予诸多便利，承担原本企业承担责任；三是发展混合所有制经济有利于国有企业竞争力提高，因为企业做强、做大一靠自身“滚雪球”发展，二靠联合兼并，而单一的所有制形式不能使不同性质的所有权相互兼容，混合所有制为国有企业走对外联合兼并道路提供了发展方向。

对民营资本而言，发展混合所有制则为民营资本进入油气、电信、电力、铁路、金融等传统垄断领域增加了一条新的途径。由于油气、电信、电力、铁路、金融等领域长期不为民营企业开放，所以，即使这些垄断领域推行全面开放，民营企业也有可能因技术、管理、资本等高门槛出现望而却步情况。因此，对民营企业而言，发展混合所有制是扩大投资领域的重要途径。

推行混合所有制可能出现的问题

在追求“混搭”和“跨界”的今天，混合所有制就是一种“混搭”的形式。大力发展混合所有制经济，对于加快国有经济体制改革和扩大民营资本投资具有重大意义，但现实的混合所有制经济更多反映了现实与愿望不符情况。一方面，出现较早的混合所有制经济并没有成为中国公有制经济和非公有制经济以外的第三条发展路径；另一方面，不论是非公有制企业还是公有制企业，现实经济中普遍存在排斥混合所有制情况。对于民营企业而言，发展混合所有制，不给民营企业控制权，民营企业不感兴趣；给了民营企业控制权，面对庞大的国有资产体量，民营企业则可能表现为有心无力。对于国有企业而言，国有企业之间混合是安全的，不担心国有资产流失，但国有企业与民营企业混合则存在国有资产流失风险。

在民营企业参与国有企业改制中，民营企业购买或交换国有企业股权，均涉及到国有资产作价问题。对于资产定价，不同的评估方法决定了资产的不同价格，虽然通过产权交易市场的“招拍挂”方式，可以获得资产交易的公允价格，但由于专用资产所固有的信息不对称问题，往往达不到通用资产“招拍挂”所能取得效果。因此，当国有资产“切换”为非国有资产时，不仅公众总持怀疑态度，而且代表国有资产当事人也冒着“贱卖”风险。事实上，不管要处置的国有资产“贱卖”还是“贵卖”，代表国有资产的当事人都背负“怕说不清”风险。因此，需要完善市场决定价格机制，让市场决定产权交易价格。

从理论上讲，委托―环节越短对资产管理效率越高，因此，一般竞争性领域项目宜民营企业掌握控制权，而国有企业可借助混合所有制，通过参股形式，享受管理上“搭便车”的好处，实现国有资本保值增值，但大量案例证明，在混合所有制项目中没有控制权的小股东时时刻刻面临道德风险考验。从众多国家财政资金参股农业产业化龙头企业案例看，借助混合所有制实现国有资本保值增值难度很大，因为小股东难于参与项目经营管理和对大股东投资经营行为进行有效监督，营运好的混合所有制企业或项目完全依靠大股东自觉、自律，也就是依靠大股东的道德约束，而不是所谓的制度约束。由此，发展混合所有制更需要借助现代企业制度建立，规范产权主体尤其大股东经营行为，防止道德风险发生。

发展混合所有制经济的有效途径

虽然制度总是后于交易，但对于混合所有制经济而言，多年的发展实践已给出了混合所有制经济制度建设的可能性。众所周知，混合所有制经济最大的特点是“混合”，但国有企业与民营企业交叉持股、相互融资的混合所有制经济形式能否成为中国特色社会主义经济制度重要实现形式，关键在于各级国资委能否真正由“管资产”向“资本”转变。“资产”与“资本”，虽然只有一字之差，但包含内容截然不同，“资产”有实物形态和价值形态，而“资本”只有价值形态。国资委“管资产”既管企业价值形态也要管企业实物形态，而国资委“管资本”只管企业价值形态，关注的国有资本保值增值，这就从理论上为一般竞争性领域国有企业改制为混合所有制提供了可能。

各级国资委要做到“管资产”向“管资本”转变，在国有经济存量上还需要对所监管国有企业进行分类，按照十八届三中全会决定“准确界定不同国有企业功能”要求，除了有关国家安全和公共服务企业不适宜发展混合所有制外，其余国有企业均适宜发展为混合所有制。由此，国有企业监管体系形成国资委――若干家国有资本投资公司――产业经营公司三级监管体系，其中，根据国家发展战略需要不同，产业经营公司可以为国有独资公司（军工行业等）、国有绝对控股公司（国家重要装备行业等）、国有相对控股公司、国有战略参股公司、国有财务参股公司等多种形式。

随着“管资本”成为国资委监管主要内容，北京、上海、重庆、广东等地的国资改革已进入所谓的“玩资本时代”，而“玩资本”的核心就是通过发展混合所有制，推行国有资产资本化。为了防止发展混合所有制过程中出现的各种风险，尤其道德风险和产权转让可能存在的“暗箱操作”问题，上海、重庆、广东等地都预先做好了各种顶层设计，在顶层设计中按照国有资本的行业分布不同或功能不同，确定不同行业国有资本所有制“混合”主要内容，包括选择“混合”对象、“混合”比例、“混合”程序和方式、“混合”各方权益保障等。以上海为例，上海把国有企业分为竞争类企业（突出市场导向和产业发展）、功能类企业（承担政府特定功能和任务）、保障类企业（提供公共服务或产品）三类，然后确定三类企业国有资本比例，分别选择国有独资、国有控股、国有参股等多种发展形式，并规定了严格的“混合”流程。当前，国有资本监管体系核心任务有两个方面内容：一方面，借助混合所有制，发展按照现代企业制度组建具有多种所有制参与、拥有国际竞争力的跨国公司；另一方面，借助混合所有制，打破行政垄断，取消阻碍各种市场竞争因素，建立公平竞争市场秩序，让广大民营资本或社会资本进入金融、油气、电信、铁路、市政等传统垄断领域。

第8篇：国有企业资产管理条例范文

关键词:银政关系银行法金融法

前言

国有商业银行与政府在目前的中国经济运行与发展中都起着举足轻重的作用，这二者之间的关系也是经济发展中十分重要的一环。二者间的任何互动几乎都会对经济形势造成或大或小的影响。国有商业银行与政府渊源深厚，关系复杂。如何调整这二者的关系，对于发挥市场经济制度优势的同时对其进行有效调控具有重要意义。在行政、法律、经济、政治等各种调整手段中，究竟哪一种才是应该发挥主要作用的？这种手段又有些什么样的优势与不足？本文试图对以上问题做出一点探析。

一、国有商业银行与政府关系的具体内涵

国有商业银行与政府之间的关系复杂，包括很多层次很多方面。本文将这些关系概括为三方面的。要注意的的是，每一方面的关系也不是单纯的，各自有着丰富的内涵。对于这种分类，目前并没有权威观点，也曾有研究者将其分为八类。本文的分类方法是笔者自己的观点。

(一)宏观调控者主体与受体

即使是在市场经济国家，现代政府往往不再信奉彻底的自由主义，而是要对经济行使经济管理职能。在政府管理经济的手段中，最主要的一种就是货币政策。政府通过制定货币政策来对经济进行调整，是主体，银行便是这种调节中的受体。在中国，这种调控是通过代表政府的中央银行对于商业银行的金融活动做出调节与控制来实现的。

(二)管理者与被管理者

政府与国有商业银行的管理与被管理关系，并不像政府与民营银行的管理与被管理关系一样单纯。由于国有商业银行脱胎自政府，所以二者之间的联系千丝万缕。即使在国有商业银行已经独立于政府成为企业法人的今天，二者的关系仍然并不单纯。在国有商业银行一步步独立的过程中，政府都对其进行了管理与控制。这个过程中的一些方面遗留下来构成了二者关系中的重要内容，下面将详细阐述之。

首先是脱胎阶段。在几次周折进出人民银行的过程后，国有商业银行终于独立，不再是政府的一部分。虽然二者不再具有从属关系，但是政府对于国有商业银行的管理仍然有时带有“父亲”般的意味。最为明显的例子就是，在国有企业改革的过程中，国有商业银行承担了巨大的转型成本，这并不是遵循经济法则，而是为政府承担了转型成本，帮助经济体制转型。而政府呢，也在为国有商业银行因此承担的巨额不良资产买单，目前仍然存在的金融资产管理公司就体现了这“父亲”一般的关怀。

然后是改革阶段。经济体制改革伊始，国有商业银行的改革动力并不足，因为它们脱胎自政府，依靠已有的制度优势已经获利可观。而政府在从计划经济向市场经济的改革中，却起着主导者的作用，一直积极推进着改革。所以不论是银行的股份制改革还是商业化改革，这些都是在政府的推动下完成的。

之后是监管阶段。在经济体制改革基本完成后，政府对银行的管理更多的是政府对于金融业监管的一部分，这一点不论是对国有商业银行还是对民营银行都是一样的。

需要注意的是，以上三方面并不是一一取代的关系，而是目前仍然并存于国有商业银行与政府的关系中。

(三)市场经济中的主体

股份制改革后的商业银行，是市场中的企业法人，中央汇金公司代表政府对国有商业银行享有股权，二者的关系中的这一层面是公司中投资者与管理者的关系。

二、以经济法调整国有商业银行与政府关系的合理性及必要性

在市场经济体制已经初步建立的中国，国有商业银行与政府二者关系的调整已经不再是计划经济时代的父子关系，也不再是改革初期的混乱关系，而是已经初步成为了市场经济中的较为清晰的主体之间的关系。作为调控者者、管理者、投资者的政府主体与作为被调控者、被管理者、资产管理者的国有商业银行主体都已经较为成熟独立。在现代法治市场经济国家中，以上二者的关系是由公法调整的，即公对私的法。而经济法正是政府对企业进行调整的法律部门。由此可见，以经济法为手段调整二者关系，已经是市场经济国家的成熟做法。在我国的经济法立法已经初步完善的今天，把经济法作为调整国有商业银行与政府关系的主要手段是十分自然的，俱备合理性。

对于转轨中的中国经济来说，采用经济法手段更加具有必要性。国有商业银行与政府经历了从一个主体到两个主体的过程，中间的密切联系很多时候使得二者的职能并不是那么清楚，银行曾经代替政府承担了转型成本，而政府又为银行承担金融风险。这些都是发展成熟完善市场经济的障碍。只有以法律明确规定了二者的职能与活动方式，才能使得它们彼此之间的互动规范，在自己的角色与位置上发挥作用。法律手段的调整是针对具有普遍性的重复行为，以经济法作为主要调整手段，才能避免政府随心所欲的干涉，保证两者的独立，保证市场经济的健康运行。

三、目前经济法调节手段中的不足

我国银行业立法的开端是1986年的《银行管理暂行条例》。这并不是一部法律，而是行政法规。银行法体系的真正建立是在1995年确立的“四法一规定”。目前我国银行法体系是由法律、行政法规、规章和规范性文件以及金融司法解释构成的。

目前法律主要有：《银行业监督管理法》，这部法律构建了我国目前银行业监管的基本法律框架，是目前进行监管的纲领行法律文件。《商业银行法》，规定了商业银行设立和运行的基本规则。《人民银行法》规定了人民银行在金融监管方面的职责。《票据法》、《担保法》、《信托法》、《反洗钱法》，这几部法律规定了商业银行在进行相关业务时要遵循的法律规则。当然，刑法中关于金融犯罪的条款也应该纳入银行法体系。

银行业行政法规比较多，规定了各个更为细化的问题。如：《金融资产资产管理公司条例》、《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》、《金融机构撤销条例》、《金融违法行为处罚办法》、《人民币管理条例》等。

虽然经历了多年理论研究与立法实践，但是我国的经济法特别是银行法的立法仍然有着不足之处，相对于以惊人速度发展的金融业，有许多“鞭长莫及”或者干预过度的地方。本文将我国目前的调节手段中所存在的不足归纳为三方面的：法律体系、法律原则、法律规则，下面分而述之。

(一)法律体系中的冲突

我国目前的调整国有商业银行与政府关系的经济法规则在法律体系上还较为混乱，这体现在只有比较少的法律，但是有数目繁多的行政法规与部门规章。由于这些规则的在立法的时候主体不一，水平不一，所以形成了并不和谐的法律体系，其中规则冲突颇多，既有上位规则与下位规则的冲突，又有同为规则之间的冲突，还有加入WTO以后国内规则与国际规则的冲突。

上位规则与下位规则冲突的典型代表是《银行业监督管理法》中第三条规定银行业公平竞争。但是下位的行政法规中，对于国有商业银行与股份制银行又做了区分规定，规定了不同的入市规则。这种区别对待的方式明显违背了上位规则的规定。

同位规则的冲突是最多的，这主要是因为人民银行与银监会属于同一级别的单位，它们都代表政府行使职能，但是其的许多规章却是彼此矛盾。2003年之前，银行监管的职能主要是由人民银行来行使。在银监会成立以后，又制定了大量的规章，而对于之前人民银行的规章并没有进行及时的清理。在2007年银监会曾经对这些规章做出过一些规定，决定停止适用一些人民银行的规章。但是这两大政府机关是平等的，银监会的这一行为在法律上并不具有合法性。国有商业银行如果因为遵守了之前人民银行制定的规定而受到了银监会的处理，也是并不恰当的。目前这些规章的运用有一些形成了约定的规则，但是有些规则的适用仍然没有解决。对于法律规则来说最重要的是确定性，如果同位规则之间的这些冲突还不能及时解决，将会造成更加深远的不良影响。

国内规则与国外规则的冲突在我国家加入WTO之后日益明显起来。例如，我国的国有商业银行的监事会设立是比较晚的，在实践中发挥的作用也并不理想，但是在国际金融监管规则中，监事会发挥着非常重要的作用，与之相关的规则复杂详细。国有商业银行在面临涉外资业务时难免就会面临这样的尴尬局面。

(二)法律原则的混乱

银行业之所以需要政府监管，是因为作为政府所追求的价值与作为企业法人的银行所追求的价值是不同地。国有商业银行虽是国有控股，但是其作为企业法人的本质决定了这一矛盾仍然存在。是追求效率，还是追求安全，是追求自由，还是追求秩序，银行与政府的追求是截然不同的。作为政府调节手段的经济法，本应成为安全与秩序的追求者，与作为市场经济主体天然追求自由与效率的商业银行形成制约，这样的经济体制才是健全健康的。但是在我国，由于国有商业银行与政府过去现在的种种联系，二者很多时候在价值追求上是混乱的，具体就体现在法律原则的混乱上。

安全原则与效率原则的混乱。安全原则是国家在处理国有银行与政府关系中应该考虑的重要原则，因为在经济全球化的今天，经济安全被提升到了从未有过的高度。国有商业银行进行的许多活动都涉及国家经济秘密与国家安全。但是我国目前的银行法立法中存在着政府有时激进地追求效率，忽略了自己的本职――追求安全。例如我国曾经积极推动外资入股国有商业银行，所基于的理由是外资的引入会提高国有商业银行的效率，形成规范的内部治理结构。但是外资投资者的身份是非常复杂，在引入外资战略投资者时，难以避免泄露重要的经济信息。

自由与秩序原则的混乱。企业与政府本应是分别作为自由与秩序的追求者。但是在我国政府主导推动改革的情况下，作为推动者的政府往往会做出“越位”行为，转为追求效率。这往往会造成实践中的混乱与缺乏监管，使得风险陡增。例如在2003年修改《商业银行法》时，对于混业经营并未做出禁止。这一方面是当时放松金融监管的大势所趋，另一方面也是被混业经营已经在实践中颇有规模的形势所逼。但是最重要的是政府对于商业银行经营自由的追求，希望其在自由竞争充分发挥创造力。到了2006年，政府又进一步通过《商业银行金融创新指引》，鼓励银行开发更多的金融创新产品。在这一背景下，国有商业银行开发了大量金融创新产品，混业经营发展迅速。表面上看这是使得金融业得到了发展，但是金融创新产品已经覆盖到了证券领域，国有商业银行的金融风险已经蔓延到了资本市场。一旦发生问题，整个金融领域的时序都将十分危险，系统风险不正常地被扩大了。

(三)法律规则中内容的冲突

由于法律体系、法律原则上的混乱，在调整国有商业银行与政府关系的规则中存在着大量内容上的冲突也就不难理解。本文仅举一个例子进行说明。

例如在商业银行定价时应遵循《商业银行法》与暂行办法。前者规定收费项目与标准应该由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，会同国务院价格主管部门制定。也就是说商业银行没有自主设立项目收费的权利。但是暂行办法第九条中规定，实行市场调节价的服务价格，由商业银行自行制定和调整。这一混乱就已经引发了商业银行与消费者对于借记卡年费的诉讼。

综上文所述，经济法调整手段的确是目前调整国有商业银行与政府关系的最近手段，但是其中存在的不足又使得其调整效率有许多不理想之处。对于已经基本建立的银行法体系进行细化梳理与健全，仍然任重而道远。

参考文献：

第9篇：国有企业资产管理条例范文

关键词：金融资产管理公司；治理结构；制度

文章编号：1003-4625(2008)03-0117-02

中图分类号：F832.1

文献标识码：A

一、金融资产管理公司治理结构的现状

(一)建立了多层次、多方位的监管体系。目前国家是金融资产管理公司的惟一所有者。财政部负责资产处置回收目标的制定与考核以及相关财务监督，在资产管理公司的资产收购和处置中起着主导作用；银监会负责对资产管理公司的行业监管，考核和任命资产管理公司经营领导班子；国有重点金融企业监事会代表国务院负责监督资产管理公司的资产质量及国有资产保值增值状况，对资产公司总裁等主要负责人的经营管理业绩进行评价，提出奖惩任免建议。

(二)建立了比较全面的内控体系。金融资产管理公司在自身经营中，不断重视严格管理、规范操作，逐步建立了一整套与不良资产处置业务和其他业务相适应的内部控制机制和风险防范制度体系。设立了资产管理和处置的总部、办事处两级集体审议机构，即资产处置审查委员会、评估审查委员会和资金财务审查委员会。初步健全了金融资产管理公司内部的监督检查机制。

(三)经营机制不断健全。金融资产管理公司不仅在总体上实行债权资产处置目标责任制，同时各家公司又结合自身实际，在内部实行以提高不良债权回收率、降低处置成本为核心目标的激励措施。

二、金融资产管理公司治理结构存在的问题

通过现状分析可以发现我国金融资产管理公司治理结构缺乏健全的公司治理组织体系。包括缺乏健全的公司治理结构，缺乏利益相关者的监督与利益保护，缺乏有效的激励约束机制。造成这些缺陷的原因是多方面的，主要表现在：

(一)产权制度过于单一化和所有者的缺位

金融资产管理公司的所有权属于国家，但在实践中，缺乏有效代表国家行使所有者权利的董事会(或类似机构)，没有一个真正对国有资产负责的持股主体，因而在公司治理结构中没有国家股股东的地位。在这种情况下，很难使金融资产管理公司的经营目标符合国家作为所有者的目标。金融资产管理公司的所有权是支离破碎的。这表现在财政部、人民银行、银监会和审计署等代表国家行使股东权利，但没有一个统一的、完整的权利代表者。财政部承担处置的最终损失而没有人事权；银监会有人事权却无收益；人民银行提供再贷款却连利息都无法保证收回；审计署只是事后进行审计检查，虽有处罚权但往往成马后炮。这种多头管理存在诸多弊端，首先各部门有多种行政目标，当所有者目标和行政目标发生冲突时，他们有可能以行政目标代替所有者目标，而使所有者的利益受到损害。主要表现为：各家机构相互之间的沟通不够，许多监督管理职能流于形式；信息的反馈不及时；管理机构之间没有统一的监管标准，监管资源不能共享，以致于金融资产管理公司疲于应付检查，影响工作；特别是多家管理机构往往由于政治因素和竞争而不考虑对方的利益，难以达成一致的意见，很容易造成“谁都管但谁都说了不算”的现象，甚至互相扯皮，致使金融资产管理公司的一些请示问题久拖不决，其结果错过了资产处置的大好时机。由于政府机关不是投资的受益人，又不受产权约束，政府机关本身缺乏监督资产公司经理层的激励，也就没有主动性。

(二)经营目标多元化、短期化

金融资产管理公司经营目标具有多元化问题。虽然《金融资产公司管理条例》规定金融资产管理公司的目标是单一的，即最大限度地保全资产，减少损失。但实际上我国金融资产管理公司的设立有三大目标：一是化解国有商业银行的金融风险；二是最大限度地保全资产和减少损失；三是通过债转股帮助大中型国有企业扭亏脱困。从现实来看，这三个目标是冲突的，按照第一个目标商业银行应把资产质量最差、损失率最大、手续最不完备和最无望收回的不良贷款都剥离给金融资产管理公司；而根据第三个目标要求剥离的不少债转股企业实际上还属于正常经营的、商业银行能够收本收息的贷款，而那些本来应该进行剥离的不良贷款却由于规模的限制难以剥离。根据第二个目标的要求，资产管理公司收购资产之后为了能够最大限度地保全资产与减少损失，要求剥离的不良贷款具备一定的条件，比如债权债务关系必须落实，相关资料齐全等。根据这些条件，资产管理公司就不得不把一些不符合剥离条件的不良贷款拒之门外。而为了体现经营业绩，金融资产管理公司都无一例外地将回收资产特别是回收现金作为最重要的经营指标，在短期内这是可行的，但与最大限度地保全资产与减少损失的目标是相悖的。

(三)不良资产处置市场发育缓慢

我国现有的不良资产处置市场起步较晚，主要以四家金融资产管理公司为主体，参与者较少，再加上受社会中介机构与资本市场的配合较差，交易不活跃，效率较低等因素影响，抑制了金融资产管理公司处置不良资产的速度与效益，从而从外部影响了金融资产管理公司治理结构的有效发挥。

(四)行政监管有效性不足

金融资产管理公司的业务是排除竞争的，虽然商业银行未剥离不良资产处置会影响金融资产管理公司资产的处置进度，但不影响金融资产管理公司的退出，除了行政性的监督外，金融资产管理公司没有来自市场的压力。公司治理结构中虽设有监事会，但它更像一个行政性的监督机构，而不是公司治理中的组织。

三、重塑金融资产管理公司治理结构的对策

(一)产权制度多元化

可以通过引入战略投资者，或者将资产管理公司改制成股份制公司的办法改变资产管理公司的产权制度。当然这一改革仅限于资产公司的新业务，因为新的投资者是不会为不良资产损失买单的。另外从降低交易费用的角度出发，可以对四家金融资产管理公司进行机构改革，因为四家资产管理公司之间并不存在竞争关系，如将其重组为一个或两个公司，企业内部的管理费用肯定低于市场交易费用。

(二)明确经营目标

明确金融资产管理公司的发展方向，集中经营目标，适度调整经营定位。在资产处置中要将经营目标确定在处置收益最大化，考核机制要以收回率为核心。长远的经营目标应为公司价值最大化。为了提升公司价值，要加大开拓新业务的力度。

(三)逐步引进国内外战略投资者

金融资产管理公司应以不良资产的交易为纽带，在法律许可的范围内，通过恰当的出资安排，实现银行、证券、保险等金融企业及一些大型实业集团与金融资产管理公司的互相参股。建立产权联系；或由一家金融控股集团对金融资产管理公司进行战略重组，使其成为集团旗下专门处置不良资产的专业公司。以此来逐步改变金融资产管理公司治理结构中一股独大或内部人控制的状况。