土地出让收入管理精选(九篇)

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第1篇：土地出让收入管理范文

关键词　房地产市场　土地收储资金　资产管理　收支预算

中图分类号：F127.3(263)

文献标识码：A

土地出让收入是地方财政收入的重要组成部分，是地方政府促进地方经济协调发展的重要保障。近几年来，云梦县财政局根据财政部和湖北省财政厅关于加强土地出让收支管理工作的要求，更新观念，积极探索，形成了“出让土地市场运作、出让收入全征全管、出让办证凭票把关”的管理模式。规范了国有土地资产管理，在土地供应上，做到了征地收购“一个口子进水”、土地储备“一个龙头放水”；在资金管理上，实现了收入“一个口径”，支出“一个漏斗”。使云梦县国有土地出让管理工作迈上新台阶。

一、执行政策，推进土地出让收支管理规范化

(一)建章建制，从制度上求规范。

为了贯彻落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)和湖北省财政厅等五部门《转发财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(鄂财综发[2010]3号)文件精神，结合云梦县实际，先后出台了《县人民政府办公室转发县财政局、县国土资源局关于进一步规范国有土地出让金征收管理意见的通知》(云政办发[2007]52号)，明确规定了土地出让收入的征收主体、规范了土地储备出让、收入征缴程序、初步建立了土地出让收支管理制度；《县人民政府办公室关于进一步加强国有土地出让收支管理的通知》(云政办发[2010]27号)，进一步明确了土地出让收入征管程序、征缴行为、基金预算、管理职责等管理规定，促进了土地出让收支科学化、精细化、规范化管理。

(二)夯实基础，从管理上求规范。

一是明确主体，规范管理程序。为了更好地履行国有土地出让收入征收主体职能，明确规定国土部门主要负责征地、收储、供应，同时将过去由县国土资源局代征国有土地出让收入、代开票据、代管资金的代征土地出让收入的管理模式，改为由财政部门直接征收。具体程序为：县国土资源局按土地供应方式填写《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，经财政审核无误后，财政局专人负责资金收缴、入库与填开专用票据，县国土资源局凭财政局开出的专用票据办理土地出让手续。确保国有土地出让收入全额征收并及时缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”。

二是组建专班，强化市场整顿。2009年，由云梦县监察局牵头，抽调县国土局、县财政局、县房管局部分人员，成立了“云梦县房地产市场专项整治工作办公室”，并印发了云房治发【2009】1号及云房整字【2010】1号文件。文件要求对云梦县2005年1月1日至2008年8月私自变更、划拨土地、协议出让土地使用权用地性质进行房地产开发，低于县城区基准地价进行协议出让国有土地使用权，未缴或少缴土地出让收入；通过以私人名义改建、联建、新建的私人住宅及小商品房，未按国家相关政策规定办理建房所需手续的种种违法违规现象，都要按规定进行依法补缴或全额征缴土地出让收入及相关所需税费，并对违法违规者处以罚金。整治专班的成立，规范了云梦县房地产市场秩序，减少了国有资产的流失，整治收缴土地出让收入431万元。同时，云梦县财政局会同国土局按照土地出让政策规定，结合行政许可的要求，及时下达土地出让收入催缴通知书，部分由县法院按法律程序收缴，共收历欠土地出让收入1465万元。

三是定期会商，实现信息共享。为了切实保障报表数据的准确性和完整性，云梦县财政局加强部门间的定期会商机制，县国土资源局和人民银行云梦县支行积极配合，按规定的时间和要求，向湖北省财政厅、省国土资源厅、人民银行武汉分行及时报送统计报表。除了按规定报送报表外，云梦县财政局在日常工作中，加强基础数据的统计工作，准确、及时登记宗地台帐、及时向领导报送宗地次报表及土地出让收入征收入库结算表，不断提高报表质量。

二、规范操作，推进土地出让收支管理精细化

(一)精细化编制土地出让收支预算。

土地出让收支预算是政府性基金预算的组成部分。云梦县财政局从2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原则，针对土地出让收入存在不确定性、不均衡性的特征，在确定土地出让收支预算的编制口径、编制方法、编制时间和编制程序的基础上，结合年度土地利用计划和土地供应计划确定的土地供应规模、供应结构、供应时间和控制基准地价等条件，编制了土地出让基金预算。2010年预计土地出让收入17330万元，其中：国有土地总价款13930万元、补缴的土地价款1400万元、划拨土地收入2000万元；支出计划为17330万元，其中：征地和拆迁补偿支出4366万元、土地开发支出4193万元、农业土地开发专项支出100万元、土地出让业务支出347万元、廉租房支出210万元、其他土地使用权出让支出989万元、土地利用规划修编50万元、全国土地第二次大调查100万元、基本农田执法管理及违法处理10万元、城市建设支出5930万元、农村基础设施建设支出1020万元、上解上级支出15万元。

(二)规范土地出让收入征缴行为，确保土地出让收入及时足额缴入国库。

一是实行彻底的“收支两条线”管理。根据土地出让招投标确认书、《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，县财政局将土地出让收入及时足额缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”；2010年，共计出让土地44宗，出让面积516.516亩，实现土地出让收入18472.09万元，超出基金预算收入6.6％，入库资金17405万元。其中：对县政府储备土地，主要用于住宅、商业、城区工业企业的土地，以招标、拍卖的方式出让土地17宗，出让面积410.946亩，征收土地出让收入10438.69万元，入库资金8756.2997万元；对乡镇工业企业用地和个人私房转让，以挂牌、协议的方式出让土地27宗，出让面积105.57亩，征收土地出让收入8033.4万元，入库资金4649万元。对已结清32宗土地，开具土地出让收入专用票据，并办理用地手续，对12宗未缴清土地出让收入的，只开往来收款收据，不办理用地手续。

支出按年初基金预算，实行“收支分离”，统一由云梦县城司代表县政府进行支出管理。2010年，累计支出12382.2万元。其中：征地拆迁补偿支出2819.1万元、土地开发支出3913.4万元、税金支出600万元、城市建设支出4817.6万元、土地业务费支出102.6万元、全国土地第二次大调查100万元、上解上级支出39万

元，占基金预算支出的72％。对未列入土地出让收支预算的各类项目，包括土地征收项目，一律不得通过土地出让收入安排支出，严格按基金预算实行“收支两条线”管理。

二是以票管收，规范征缴行为。每宗土地通过招拍挂方式出让的，应缴纳不低于起拍价80％的出让保证金。中标后，中标人分批缴纳土地出让总价款的，云梦县财政局每次只开具往来收款收据，待土地出让总价款结清后，再一次性开具土地出让收入专用票据，才能到国土部门办理《土地使用权证》。否则，不得办证。其目的，一是为了遏制土地使用者长期拖欠土地出让收入；二是规范了办理《土地使用权证》程序，遏制了分批办证的行为。

三是严格执行土地招拍挂出让制度。按照《湖北省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理办法》规定，凡应通过招标、拍卖或挂牌出让国有建设用地使用权的土地，云梦县财政局对出让全过程做到事前参与，做好宗地核算，严格控制成本支出等相关工作，并遵循公开、公平、公正的原则。

三、转变观念，切实加强对土地出让市场的监管

国有土地既是国家的重要资源，也是政府管理的国有资产。加强土地资产管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，是地方各级政府落实科学发展观，促进经济社会协调发展的重要举措。

(一)规范出让程序，强化土地交易行为的监管。

严格按照《云梦县土地收购储备管理办法》(云政发[2007]9号)文件规定，规范云梦县国有土地使用权出让行为。逐步形成了由县土地储备中心对城区范围的国有土地依法实行“五统一”管理，即统一规划、统一收购、统一开发、统一供应、统一管理，高度垄断城市建设用地一级市场。县国土资源局建立规范的土地交易市场，国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖、挂牌等形式公开交易。强化了土地收储的管理职能，减少了协议出让土地的局面。

第2篇：土地出让收入管理范文

1.出让行为不规范。主要表现在:一是土地出让形式混乱。二是先占用后办手续现象严重。三是土地出让多头管理。

2.征缴不力,欠缴严重。主要表现在:一是部分国有企业在改制、破产过程中,原划拨土地改变了用途,应补交的土地出让金不按规定上缴。二是部分企业在取得土地使用权后不讲诚信、久拖不缴。三是征收机关手段不硬、措施不力。

3.多家供地、挪用土地出让金。一段时间内,我县除国土部门可以供地外,其他如县城东区指挥部、西区指挥部等单位均可供地。多家供地,必然形成多头管理,特别是指挥部为了保证招商引资、城市建设项目的完成,截留、挪用土地出让出金的现象时有发生。

4.土地储备机构形同虚设。我县虽然成立了土地储备中心,但土地储备资金无来源,应当进入储备中心的土地不进入。土地储备中心的职能被指挥部瓜分殆尽,中心人员成了指挥部的打工仔。

二、关于土地出让金征管的几点思考

1.明确征管责权。根据《国务院办公厅关于规范土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)“土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由国土资源管理部门负责具体征收”之规定:国土部门主要是严把土地出让政策关,负责土地价格评估、招拍挂、出让收入征收等工作;财政部门主要是严把土地出让资金关,负责土地出让收入的征收、管理、使用等工作。在日常管理工作中,财政和国土部门应相互支持、相互配合,真正使土地出让收入征管工作分工明确、权责分明、有条不紊,做到事事有人管、人人有其责。

2.强化土地统一监管。要建立土地出让收入征管新秩序,防止国有土地资产流失,就必须严格按照《土地管理法》的规定,由国土部门统一负责土地的管理和监督工作,进一步垄断土地一级市场,截断多家供地的源头。

3.建立土地储备制度。首先,要加强土地储备机构,进一步明确土地储备中心的职责,充分发挥其职能作用。其次,加大对土地储备资金的投入。第三,土地储备只能由土地储备中心进行,其他单位不得从事此项业务。

4.加强土地出让金管理。第一,国土资源管理部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同,确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入国库。第二,财政部门根据国务院的文件精神,一是将土地出让收支全额纳入基金预算管理。二是在国库中设立专账,专门核算土地出让收入和支出情况。三是建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。

第3篇：土地出让收入管理范文

    现将财政部、国家土地管理局财综字（1995）10号文《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》转发给你们，并结合我市具体情况，补充通知如下，请一并遵照执行。

    一、土地收入征收的范围：

    （一）土地出让预定金

    （二）出让地价款，包括土地使用者转让划拨土地使用权补办出让手续支付的地价款；

    （三）土地收益金，包括地租；

    （四）土地使用费，指土地出让合同中规定的每年应收取的土地使用费；

    （五）其它有关收入。

    1.按照规定延期付款期间应当收取的资金占用费；

    2.土地使用者违约造成的扣缴定金；

    3.其他收入

    二、土地收入的交缴

    （一）土地使用者支付的土地有偿使用费用，由市、区县房屋土地管理部门填写市财政局统一印制的《北京市国有土地有偿使用收费》专用票据，将土地收入存入经财政局认定的房屋土地管理部门在银行开设的国有土地有偿使用收入专户。

    （二）市、区县财政局要在同级房屋土地管理部门国有土地有偿使用收入的相同开户银行开设财政国有土地有偿使用收入专户。

    （三）经办国有土地有偿使用收入的银行，应在房屋土地管理部门收到土地有偿使用收入的次日，将全部款项划入同级财政部门国有土地有偿使用收入专户。

    （四）因合同取消、调整等原因应退还的有关收入，市、区县财政局应根据房屋土地管理部门提供的情况，及时核实并办理退还手续。

    （五）各区、县也可采取由土地管理部门与用地单位签定土地出让合同后，由用地单位将土地有偿使用收入直接缴入财政专户的办法。

    （六）各级开发区土地收入的交纳也应按上述办法执行。

    三、市、区县财政局应当按照本级人民政府出让土地使用权的批准权限分别负责土地有偿使用收入的征收管理，并监督本通知的实施。

    四、土地使用者应按土地使用权出让合同规定的期限缴纳地价款，未按照合同规定交款的，房屋土地管理部门可解除土地使用权出让合同，不予办理土地登记，不发放土地使用证，并可追究受让方的赔偿责任。

    五、房屋土地管理部门须按照有关规定填报“国有土地出让情况报表”和“国有土地有偿使用收入情况报表”，有关报表及要求另行制发。

    六、本通知下达前已经取得土地收入的远郊区、县应当按照本通知进行清理，按此规定将土地收入缴入同级财政专户。

    七、本通知自之日起执行。

    财政部、国家土地管理局关于加强土地使用权出让金征收管理的通知（财综字〔1995〕10号）

    各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、土地管理局（厅）：

    为了进一步加强土地使用权出让金（以下简称“土地出让金”）的征收管理，现对土地出让金征收管理的有关问题通知如下：

    一、根据国务院和财政部的有关规定，土地出让金应全部上缴财政，由财政列入预算，专款专用，专项用于城市基础设施建设和土地开发。

    二、财政部门是土地出让金收入的主管机关，土地行政管理部门是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收。

    三、国有土地使用权有偿出让合同签订后，土地管理部门根据土地出让合同，负责填发“缴交国有土地使用权出让金登记单”（以下简称“登记单”）。登记单一式五联，第一联存根（土地部门），第二联、第三联和第四联土地部门填写后，送交财政部门；第五联代交款通知单，交土地受让方。

    四、土地受让方应根据交款通知单规定的金额、开户银行和帐号，按规定时间将土地出让金直接缴入“土地出让金财政专户”。

    五、土地受让方按合同规定全部付清地价款后，财政部门应为土地受让方开具“土地出让金专用票据”，并在登记单第四联和第五联上加盖收讫章。加盖收讫章后的登记单第四联，退土地部门存档。土地管理部门根据土地受让方所执加盖收讫章后的登记单第五联、土地出让金专用票据及有关规定，办理土地登记手续，填发土地使用证。

    未按合同约定交缴土地出让金的，土地管理部门可解除土地使用权合同，不予办理土地登记，不发放土地使用证，并可追究受让方的赔偿责任。

    六、财政部门应设“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和清算。财政部门应于次月五日前和土地管理部门核对、清算当月的土地出让金收入和支出。土地部门应按出让宗地填报“国有土地使用权出让金清算单”（以下简称“清算单”）。清算单一式三联，第一联土地部门存档；第二联和第三联报送财政机关。财政部门应根据土地管理部门填报的清算单，及时清算、拨付有关费用并核拨土地出让业务费。清算核拨有关费用后的土地出让金净收益应按季缴入金库，由当地人民政府根据城市基础设施建设、土地开发和管理情况，专项使用。

    七、“缴交国有土地使用权出让金登记单”、“国有土地使用权出让金清算单”、“土地出让金专用票据”式样由财政部统一规定，由各省、自治区、直辖市和计划单列市财政部门监制并发放。

    八、各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局），应会同土地管理部门，根据本通知结合本地实际情况制定实施办法。

第4篇：土地出让收入管理范文

关键词：国有土地；收支管理；土地出让

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0024-02

一、国有土地收支的现状

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括通过“协议与招拍挂”方式取得的土地出让收入、土地划拨收入、租赁收入和变更补缴收入等。目前，土地出让收入由财政部门负责征缴管理，国土资源管理部门负责具体征收，国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和支出拨付。国土部门将收取的土地出让金存入财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，一定期限（一旬或一月或不定期）将资金划给人民银行国库。支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，由财政部门开具拨款单，国库直接将款项划给收款人。2009—2011年，海南省土地收入入库额占基金收入比例在80%以上，占地方财政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方财政支出比例分别在20%左右。

二、国有土地收支管理中存在的问题

1.通过“汇缴户”集中汇缴入库的方式存在一定弊端。一是“汇缴户”中的土地出让金未完全缴入国库。现行政策规定，土地出让收支应纳入地方政府性基金预算，收入全额缴入国库，但2007—2011年，海南省国有土地出让合同价款和入库金额都会有规模较大的差额。二是不利于土地出让金及时缴库。现行政策规定，土地出让金于十个工作日内由非税收入汇缴专户汇缴入库，但在实际操作中，土地收入入库是根据财政部门需要从商业银行调度资金，有时一个月划拨一笔，第四季度才将资金全部调度入库，有些地区第四季度入库额占比达到全年入库额的50%以上。

2.国有土地支出中土地出让支出中成本性支出占比高，用于农村建设的支出尤其薄弱。国有土地支出大致可概括分为四类：成本性开发支出、① 城市建设支出、农村基础设施建设支出、廉租住房支出。成本性开发支出在土地出让支出中始终占有较高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新农村建设的支出占比不到10%，土地出让金支出中用于农村建设的比重较低。

3.国有土地支出中“其他土地使用权出让收入安排的支出”用途不规范，支出繁杂。根据财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发的《关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“从土地出让收入中支付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业安置费等支出”。随着近年来土地用途的不断调整，一些在其他支出中所列的项目都已单列出来；目前按财政部《2012年政府收支分类科目》的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“土地出让收入用于其他方面的支出”。但在实际支出时，“其他土地使用权出让收入安排的支出”往往出现金额大、用途不规范且繁杂的情况。2009—2011年部分地区其他支出累计额占土地支出比重达到50%，用途集中在四种类别：一类是归还地方融资平台贷款本息；一类是工程建设；一类是民生类支出；一类是行政类支出，其中：归还地方融资平台贷款本息金额占的比重较大。由于文件规定不明确，地方政府将很多无法在预算支出中列支的项目都在此列支。

4.部分政策规定未能严格执行。能完全落实。如：政策规定要将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，并根据廉租住房建设进展及时核拨所需资金。但海南省廉租房建设支出在土地支出中的占比始终较低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按规定，海南省“按出让总价的3%”计提“国有土地收益基金收入”和按“出让面积53元/亩的20%”从土地出让金中计提“农业土地开发资金收入”，而海南省部分地区没有计提这两部分基金，即使提取基金的地区，很多也并没有足额提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“[2006]100号”（下称100号文）要求，国土资源管理部门和财政部门应确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付以及确保土地出让收支数据准确无误。但实际工作中，对土地出让收入征管、划缴、报解、入库等具体操作缺乏配套的操作办法；在业务流程及处理中，对各部门的职责分工也没有明确具体要求，基层开展相关工作缺乏指导。

2.部门利益作用。土地出让收入滞留在财政专户，财政部门能够灵活、方便地支配和使用，不会受到国库的监督；同时，大量资金滞留在商业银行，增加了开户行的信贷资金来源。因此，财政部门主观上不愿将专户收入缴库，商业银行为了扩大资金来源，客观上也为财政部门开户及资金收付提供了方便。

3.地方财权事权不匹配。海南财力比较薄弱，属于中央补助的省份，但地方的事权却无所不包，从行政性支出、基本建设支出到近些年逐年加重的民生性支出。在财权和事权不对等的情况下，土地收入成为地方政府财力的重要来源，虽然文件规定其使用范围有严格限制，重点是要在保障被征地农民合法利益的基础上，将富余资金重点向新农村建设倾斜，但2009年以来除了征地拆迁支出外，偿还融资平台的地方债务却成为支出的重点；同时各类民生欠账支出也成为新的刚性支出。从国有土地支出预算科目的变迁中可以看到，2011年新增了“支付破产或改制企业职工安置费”、“教育资金安排的支出”、“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”和“农田水利资金安排的支出”，从土地支出中安排的支出项目越来越多。

四、建议

1.改革土地出让收入缴库方式，实行资金直接缴库。建议将通过“汇缴户”集中汇缴土地出让收入的方式改为通过财税库银横向联网系统（TIPS）直接缴库，即缴款单位缴款后由经收商业银行直接划转国库，加快土地出让收入的入库速度，防止资金滞留于国库之外。

第5篇：土地出让收入管理范文

关键词：土地出让金；可持续；地方政府；土地财政

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）30-0011-03

引言

“土地财政”作为一个近年来兴起的词汇，在公共话语中包含了太多的贬义，其原因主要在于各级地方政府对于土地的相关收益过于依赖，过多依靠土地出让增量创造财政收入的做法不为大众所接受。那么，“土地财政”是否具有一定合理性呢？或者仅仅是地方政府的剑走偏锋？

从实际情况来看，第三产业的快速发展及城市化进程的加快，客观上要求城市建成区不断扩大，因此向城市周边不断征地扩张就成了必然，征用的土地通过出让使用权的方式获取相应收入也就成了理所当然。换个角度，从理论上看，在社会主义公有制和社会主义市场经济条件下，土地归国家或者集体所有，所有者将土地作为生产要素，参与到市场经济活动中，并获取相应报酬是无可厚非的。同时，市场经济公平竞争的要求将土地出让方式规范为“招、拍、挂”等公开的操作手法也是合情合理的。

由此看来，政府利用土地获取收益带有一定合理性和客观必然性。通过这种方式获取收益可以缓解地方政府财力不足的压力，并且对当地的经济社会建设与发展也能够起到一定作用。那么，为什么具备一定合理性的“土地财政”会饱受公众质疑呢？出现这种情况的原因何在？如何纠正？

本文先对“土地财政”这一概念做出界定，然后从“土地财政”的现状切入，指出现行“土地财政”畸形的主要原因在于缺乏可持续性，最后提出相应对策，期望可以矫正畸形，建设具有可持续性的土地生财长效机制。

一、“土地财政”相关概念的阐述

无规矩不成方圆，要分析土地财政问题，就必须先对土地财政作一些基本界定，如土地财政的概念，土地财政收入的类型等。对于“土地财政”该如何定义，学界议论颇多，如陈志勇、陈莉莉认为，“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式[1]。余丽生认为，所谓土地财政通常是指政府的土地出让所行形成的收入[2]。本文认为，土地财政的定义不应带有贬义，如过分突出政府仰仗土地收入，土地出让监管不力等带有贬义的定义方法并不可取。土地财政的定义应该重在描述土地财政这种收入模式本身，需要回归中性。为此，本文援引邓子基教授的观点作为“土地财政”的定义，即：土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系[3]。

土地财政的收入类型可以从两方面分析。从土地收益的的不同环节来看，可分为流转环节和保有环节。流转环节主要包括了土地增值税、城市基础设施配套费，土地使用权出让金和以此为基础产生的国有土地基金性收入、新增建设用地有偿使用费等等；保有环节则仅仅有两个税种，房产税和城镇土地使用税，并且只针对经营性房屋征收，具有财产税性质的物业税尚在试点之中。从土地收益的不同性质来看，可以分为税、费、租三种收入形式。税收主要包括了房产税、土地增值税、耕地占用税等；费主要包括土地复垦费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等；租主要指的就是土地出让金。

二、“土地财政”的畸形现状陈述

公共话语中“土地财政”一词所带有的贬义，大抵是源自其近年来的“拙劣表现”，透过畸形现状显现出来的失重格局让人不免担忧。那么“土地财政”的“畸”到底表现在哪几个方面呢？

1.土地收入（主要是土地出让金）占地方政府财政收入的比重太大。近年来，土地出让金总额呈现上升趋势，由2006年的7 677亿元增加到2010年的2.7万亿，五年间翻了3倍多，“十一五”期间土地出让金总额累计达到7万多亿元。土地出让金总额占全国财政总收入和地方财政收入的比重在2006—2010年间也呈现总体上升趋势，特别是在地方财政收入中所占比重一直很大，2006年这一比重为41.94%，2010年已经达到66.48%。2007年和2008年的数据较总体变化趋势而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出让收入是先纳入预算外专户管理，在扣除征地补偿、土地开发支出等成本性费用之后再纳入地方政府性基金预算，是一个余额的概念，而从2007年开始国务院要求土地出让收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，是一个全额的概念。所以在绝对数值上，2007年数据较以往增长较快。到了2008年，数据不再受统计口径变化的影响，而是受经济危机的影响，土地出让活动降温，导致土地出让金绝对数值较2007年有所减少，占全国及地方财政收入比重的绝对数值也随之减少，相对于总体趋势而言出现异常。

2.土地出让金占土地收入比重过大。与土地出让金的巨大规模相比，税收收入规模相形见绌。虽然几年间一直保持绝对数额的增长，但差距仍然太大。税租比① 最高的一年也不过0.24∶1，2007—2010年四年的平均值为0.175∶1，换言之，在近年的土地财政收入中，税收所占比重仅仅为土地出让金所占比重的17.5%。

3.土地出让收入并不稳定。土地出让收入的多寡受到土地市场情况的影响。国家宏观调控和宏观经济形势都可以影响到土地供求关系。比如国家加强调控，或宏观经济不景气，土地的供给和需求都会减少，土地出让收入也会随之减少；相反，如果国家放松调控，或宏观经济形势一片大好，土地供求量就会攀升，土地出让收入也随之增加。以排名第一的杭州为例，2008年受经济危机影响，土地出让金收入仅为312亿元，2009年该项收入翻了3倍，达到1 054亿元，2010年政府加强楼市调控，杭州土地出让金收入回落到499亿元。

三、“土地财政”现状出现畸形的原因分析

学界对“土地财政”问题产生的原因讨论颇多，也形成了一些共识。本文地认为，其原因可以从现实原因和理论原因两方面进行分析：

现实中，1994年分税制改革后，地方政府的事权和财权一直不匹配，造成地方政府的预算内财力不足，为弥补财力缺口，地方政府也只能通过土地出让等途径“创收”。目前政府间事权的界定仍然不够清晰，而且缺乏法律支撑，使得各级政府无法明确支出责任，公共财政支出带有一定的随意性。从性质上看，土地出让金是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入，天然具有了国家公共收入的性质，属于国家各级财政收入的组成部分，应当纳入政府公共预算收支管理的范畴[3]。目前中央对这部分收入的监控力度仍然有限，监管制度供给不足。② 因此我们可以说，财力不足是“动机”，监管不力是“温床”。

理论上，缺乏可持续性才是“土地财政”现状出现畸形的根本原因。

可持续性一词源自拉丁文，带有“可支撑”、“继续发展”之意，对于可持续性的含义，比较普遍的认识有这么几种：（1）当代人与后代人在资源和福利分配上应保持代际公平；（2）人类社会活动应保持在自然条件限制之内；（3）坚持发展，发展才能可持续。本文认为可以从两个方面理解可持续性，即效用方面和风险方面，也就是说可持续性要求效用不随时间变化而下降。同时，还要控制风险，风险与可持续性可以说是一个问题的两个方面。回到“土地财政”问题上来，本文认为可持续性的“土地财政”应包括平衡性、公平性、低风险性三个要求。现行“土地财政”缺乏可持续性的表现比较明显：

1.缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡，结构平衡，过程平衡等方面的要求。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。需要说明的是，完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等，之所以不使用土地收入的全口径数据，是因为通过对实际数据的研究发现，土地出让金收入规模巨大，占了土地收入的绝大部分（这也是不平衡性之一，将在下文加以论述），同时土地财政总收入数据较为匮乏，并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例的严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，同时也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。前文已经提到过，不仅税种设置在两个环节上差异巨大，过于偏重流转环节，并且占大头的土地出让金属于流转环节，更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，甚至体现出不公平性，不可持续的特征表现明显。

2.缺乏公平性。一方面，存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征。以土地出让金为例，一块地的出让期大概为四十至七十年，依靠土地出让赚取“一次性”收入后，在此后的几十年中，这块土地将无法再为政府提供收入，下届政府不仅无法从这块土地上获取收益，更无法再对这块土地批租，所以称其为“寅吃卯粮”并不为过。另一方面，存在地域不公平。受土地资源禀赋限制，如地貌地形，可开发用地储量等，各地区可出让土地数量差异巨大。而且经济发展水平高的地区，土地往往具备更大的开发和投资价值，出让价格自然水涨船高。据相关统计，近年来的土地出让收入，有绝大部分发生在东部沿海地区，大中城市尤甚，中部及西部大约只占三成。

3.高风险性。首先，“土地财政”收入带有的不稳定性会给地方政府的财政带来很多被动。同时，不稳定的土地收入在地方政府财政收入中占据了重要的地位，这不能不让人捏一把汗，一旦“土地财政”出现短收，出现的资金缺口如何弥补？其次，土地出让会“绑架”房地产行业，进而影响地方经济走势和人民生活质量。由于地方政府对土地出让收入的期望很高，都希望在这样的“一锤子买卖”中尽量获取最大收益，所以土地出让间接地推高了地价、房价。当楼市红火时，地方政府自然受益，而当楼市萎靡不振时，地方政府收入自然大打折扣。此时地方政府从自身利益出发，可能就会出台相应的楼市救市措施，从而形成与中央政府相关意见政策的冲突，形成博弈局面，在政策内耗的局面下，宏观调控效果会大打折扣。最后，“土地财政”这块少人问津的“自留地”存在广阔的寻租空间，容易滋生腐败，扰乱土地分配及收入分配格局。中国政府集土地资源使用权占有者、审批者、谋划者等多重身份于一身，基本垄断了城市土地一级市场，特别是地方政府对于当地的土地资源，大有予取予求之势。一方面政府可以用计划经济的手段行政规划征地用地，另一方面又利用市场经济进行“招、拍、挂”，低进高出，差价非常可观。在缺乏监管机制的状况下，官员可以轻而易举的利用权力进行寻租活动，，不仅造成土地财产流失，更严重扰乱法律秩序，败坏党政形象。

四、对策建议

随着前文我们对“土地财政”问题的追根溯源，它的病根也逐渐清晰的显现。本文认为，应当先从现实原因着力，解决财力不足及监管不足问题，进而以可持续性为目标，引导“土地财政”逐步走上正轨，具体的从以下几个方面努力，或有助于纠正“土地财政”的畸形，为可持续性的土地生财长效机制建设扫除障碍。

1.要解决财力不足，无非是开源与节流两种手段。要为地方政府财政收入开源，首先应当加快地方主体税种建设，增加地方政府财政收入，以摆脱对土地出让金的过度依赖，优化土地财政收入结构。通过对发达国家财政状况的研究不难发现，他们的“土地财政”主要依靠针对存量土地的物业税，因此中国应该加快物业税建设，充实地方税收体系，为地方政府提供稳定收入。

所谓节流，并不是要求地方政府缩减开支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增强资金效能，中央政府应通过相关制度的建设正确引导和规范地方政府对土地收入的使用。从现在的情况看来，土地出让收入在扣除各项成本性支出外，大概会有30%的剩余。这部分资金如果能够增强地方、特别是基层政府的公共品供给能力是最好的。但受政绩、唯GDP论等动机的影响，这部分资金往往会被用于城市的盲目扩张，重“量”而轻“质”。为配合服务型政府和“民生财政”的建设目标，本文认为土地出让收入应更多的用于提高本地区公共服务水平，加大包括征地或拆迁补偿、教育附加等等在内的民生导向的支出。避免重复投资、盲目扩张及低水平重复建设。

2.政府一直不缺乏监管的动机，而缺乏监管的机制。也就是说，有效的监管制度供给不足，及相关规定模糊或缺失，造成政府监管无从下手，实为“有心无力”。首先，应规范农村集体土地所有权制度。农村集体土地一旦可以跟其他国有土地一样，在使用权转让市场上享有同样待遇，而不需要通过政府的先征后卖，将大大促进土地使用权出让价格的理性回归。同时，市场化的价格有助于失地农民的生计保障。其次，规范土地管理与经营体制。打破政府在管理土地资源的同时，兼营土地资源的局面，消除垄断，分设土地管理与土地批租部门，组建土地运营机构，从制度上确保地方政府与土地出让隔离开来、政府的多重身份分化开来，确保土地资源像国有资产一样保值增值。再次，加快推进财政层级扁平化。财政层级的扁平化，不但有利于保障基层政府的财力，更利于财政监督的清晰化、简单化。还有，转变土地出让方式。在“一次性”交易中，不能再简单的以价码作为评价方式，应以民生目标取向，对竞标方案作多方面考虑。企业经营性用地可采取年租方式，取代“一次性”出让，从而获得细水长流的土地出让收入。最后，将土地收入全额纳入预算内管理，使其不再游离于财政分配之外。

参考文献：

[1] 陈志勇，陈莉莉.土地财政：缘由与出路[J].财政研究，2010，（1）.

[2] 余丽生.“土地财政”的财政学思考[J].财政研究，2011，（3）.

[3] 邓子基.关于土地财政的几个问题[J].学术评论，2012，（1）.

[4] 贾康，刘微.“土地财政”：分析及出路[J].财政研究，2012，（1）.

[5] 王克强，刘红梅，张璇.美国土地财政收入发展演化规律研究[J].财政研究，2011，（2）.

[6] 陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：困局的破解[J].财政监督，2012，（7）.

第6篇：土地出让收入管理范文

为了进一步贯彻落实《北京市实施＜中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例＞办法》及《北京市国有土地有偿使用收入征收管理办法》的规定，在确保国有土地使用权出让收益及时收缴的同时，对国有土地使用权出让金返还问题作如下通知：

一、市房屋土地管理及综合部门要密切配合，严格按照国家和本市有关规定，加强对本市国有土地有偿使用收入的征收和管理。国有土地有偿使用收入（以下简称土地收入）的返还，必须在国有土地出让合同确定的土地出让收入全部交齐之后返还，未交齐的不办理返还手续。

二、国有土地有偿使用出让收入返还是指土地出让金部分，不含基础设施配套建设费和土地开发及其他费用。在本通知下发之前签订的土地出让合同，凡在合同中明确土地使用权出让金的，按土地使用权出让金（扣除集中上缴中央财政和土地管理部门的业务费）的60％返还；凡在合同中按地价款收缴的，其地价款的40％作为土地使用权出让金，其中60％（即地价款的24％）返还。自本通知下发之日起，房屋土地管理部门与土地受让方签订土地出让合同时，应在合同中按地价评估及主管部门所确定的土地收入，分别列出土地使用权出让金和基础设施配套建设费以及土地开发等其他费用；土地出让合同中未明确规定的，财政部门不办理返还手续。

三、土地出让金返还单位，按下列规定办理：

（一）市属各局、总公司所属企业和计划单列企业（以下简称市属单位）利用原自己取得的划拨土地进行开发经营，按国家和本市有关规定需补交土地使用权出让金，其中60％返还单位。

（二）各房地产开发公司对1992年6月1日前取得的划拨用地进行成片开发，按国家和本市有关规定，需要办理土地使用权出让手续的，应补交土地使用权出让金，其出让金不再返还。

（三）1992年6月1日起，各房地产开发公司和各单位利用新增用地进行开发经营，所交土地使用权出让金（扣除集中上缴中央财政和土地管理部门的业务费）的60％返还给用地所在区、县政府。

（四）经市政府批准，在城近郊区绿化隔离带内依据“以绿引资，以绿养绿”原则进行的土地开发经营，所交土地使用权出让金的80％返还用地所在区、县政府，用于代征绿化用地的绿化建设，专款专用。

第7篇：土地出让收入管理范文

【关键词】土地储备 贷款融资 政策障碍

国际金融危机的影响还在继续，2011年以来国家对金融及房地产政策进行了调整，呈现监管从严的新趋势。随着调控政策的不断深入，国家信贷资金投放规模进一步紧缩，企业融资难度增大，作为代表政府从事土地收购储备的行政事业单位，土地储备机构融资也面临着监管更严、贷款更难的境地。

一、当前土地储备融资渠道

2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布，我国土地储备制度从此进入全面规范运作阶段。土地储备占用资金量大、资金周转周期长，来源渠道窄，根据《土地储备资金财务管理办法》第五条“土地储备资金来源于以下渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（五）上述资金产生的利息收入。资金来源渠道中的第（一）（二）属财政拨款。其中来源渠道（一）是先有储备土地供应后，财政才有资金回拨，因此对于成立初期、土地储备量少的土地储备机构来说这一来源很少；来源渠道（二）土地收益基金，从目前各地储备机构情况看，收益基金计提比例一般不超过土地出让收入的5%，且都没有全部用于土地收购储备，因此从土地收益基金中安排的财政拨款也非常有限；来源渠道（三）银行及其他金融机构贷款，这一融资方式是土地储备机构融资的主要渠道，在土地储备中发挥重要作用。银行贷款具有融资灵活、速度快、成本相对较低的优点，在实际操作过程中，银行贷款受金融、财政、土地政策的影响较大，这些政策决定土地储备机构是否能贷到款，并制约着储备机构的贷款规模；来源渠道（四）、（五）目前来说非常有限，相对于巨额的土地收储资金，此渠道来源的资金显得杯水车薪，甚至可以忽略不计。

二、储备贷款融资面临的政策障碍

银行贷款融资作为土地储备资金的主要来源，在银根紧缩环境下，面临着财政、金融、土地等方面政策的影响，主要表现在：

（一）财会政策障碍

财政部2009年颁布实施的《土地储备资金会计核算办法（试行）》，明确土地储备机构的净资产为“财政拨款收入”、“其他收入”与“交付项目支出”的差额。土地储备贷款，银行考核是否给予储备机构发放新增贷款的一个重要指标就是现金流达到全覆盖，同时，要求储备机构的资产负债率不能超过80%。而现行的会计核算办法不能满足银行贷款对土地储备机构偿债能力考核的要求。根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构收入，也不作账务处理，在财务报告中也没有体现收入，财政没有把出让土地成本安排回拨前，土地储备机构财务报表中既不体现为收入也不产生现金流，因此，更不能形成土地储备资金。另一方面，由于财政拨付的土地储备资金是先有储备土地出让后有资金回拨，而交付项目支出成本在土地出让当期就进行结转，确认为当期支出与收入进行配比，出让土地成本回拨滞后于成本支出的确认，当期有支出而没有收入，收支对比，净资产为负数。根据会计等式资产=负债+净资产（收入-支出），不考虑其他资产因素，当净资产为负数时，资产负债率远远超过80%甚至出现资不抵债的情形。因此，制度设计造成土地储备机构账面上资产负债率不符合贷款银行的放贷要求。

（二）金融政策障碍

银发[2003]121号，给土地储备贷款设定条件：土地储备发放的为抵押贷款，贷款不得超过所收购土地评估价值的70%，期限最长不得超过两年。为加强房地产调控，防范金融风险，2011年以来国家对地方政府融资平台进行了清理，进一步压缩贷款规模，特别是银监发[2011]34号文下发后，要求并加强对房地产贷款严格监管，土地储备机构作为地方政府融资平台之一，也在严管之列，出台一系列针对性措施：

1.土地抵押贷款时间不得超过两年

储备土地周期一般都超过两年，如果项目还没有完成收储，就到还款期，土地储备机构因无地可供出让，没有资金来源，还贷资金压力大，还贷风险增加；其次还容易造成土地储备机构的资金链断裂，形成财务风险。

2.贷款项目资本金要求全部到位

土地储备项目贷款，主要用于土地回收、征收，地上物拆迁补偿等支出，资金是逐步使用，但现行贷款政策要求贷款项目资本金达到30%，且在贷款发放前全部到位，这对自有资金比例偏低的土地储备机构，增加筹集配套项目资本金的难度，因此，很多土地储备贷款项目因为资本金无法按时到位而被迫放弃。

3.要求开立土地出让收入专户

根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构的收入也不作账务处理，成交价款也没有进入土地储备机构的账户，硬性要求土地储备机构在放贷银行开立土地出让收入专户毫无意义。

第8篇：土地出让收入管理范文

    重庆市国在土地使用权有偿使用收入管理办法

    第一条  为了进一步促进土地使用制度改革，培育和发展地产市场，加强土地使用权有偿使用收入管理，更好地发挥土地资产在城市建设和经济发展中的作用，根据国家有关规定，制定本办法。

    第二条  国有土地使用权有偿使用范围：

    （一）国有土地使用权出让金（包括变更用地性质或建设规模补缴的出让金）。

    （二）行政划拨土地补交、扣缴的出让金和收取的土地收益。

    （三）国有土地使用权有偿使用的其它收入。

    第三条  国有土地使用权有偿使用收入征收权限划分：

    国有土地使用权有偿使用收入属国家预算收入，由财政部门委托各级国土部门按照土地法律法规规定的审批权限分级征收。市审批权限范围内的由市国土局征收；县、市审批权限范围内的，由县、市、国土部门征收。

    第四条  土地出让金的计算：

    （一）城镇国有土地由政府负责拆迁整治后出让的，扣除拆迁安置整治成本后为出让金；未承担地上物拆迁出让的，以合同约定的出让金为准。

    （二）征用农村集体土地为国有土地后出让的，出让总价金扣除经核业的实际征地成本后为土地出让金。

    （三）征用农村集体土地为国有土地经整治后出让的，出让总价金扣除征地、整治开发成本后为土地出让金。

    第五条  土地使用权有偿使用收入的分配

    （一）城市规划区范围以内（包括市中区、江北区、南岸区、沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区，江北县龙溪镇、人和镇、巴县西彭镇、渔洞镇及市政府确定的其它地区）的城镇国有土地（包括统征后的全部土地，下同）出让金的分配比例为市级70％，区县级30％（市政府筹集大型市政重点工程建设资金时另有规定除外）。

    新征用农村集体土地为国有土地出让的，原则上按出让综合价金总额计算，市级30％，区县级70％（含征地成本和区县所得出让金）。

    （二）城市规划区范围以外（即前项未包括的区、市、县）的城镇国有土地出让收入分配比例为：市级20％，区市县级80％。

    新征农村集体土地为国有土地出让的，原则上按出让综合价金总额计算，市级10％，区市县级90％（含征地成本和区市县所得的出让金）。

    （三）县、市审批权限范围内国有土地使用权有偿使用收入均按本条第一、第二项的比例分配。

    第六条  土地使用权有偿使用收入的解缴：

    在市和区市县国土局建立“土地收入”专户，除按规定提取业务费外，按昭第五条确定的分配比例分别于次月10日前解缴同级财政，具体解交办法由市财政局、国土局制定。

    第七条  征地拆迁和土地整治费的审核与监督：（一）征地、拆迁费按土地管理法规的规定如实计算，并按征地审批经限报市或县、市国土局核定，包干使用。

    （二）土地整治费由开发单位按实列报，同级财政局、国土局共同审定。

    （三）征地拆迁和土地整治费实行专户存储，专款专用，不准挪作它用。

    第八条  土地使用权有偿收入的使用：

    根据国务院关于土地使用权有偿使用收入主要用于城市基础设施建设、土地整治开发和发展农业的有关规定，结合我市情况，土地使用权有偿收入使用比例为：70％用于城市基础设施建设，15％用于城市土地整治开发，15％用于发展农业。

    第九条  城市规划区和区、市、县所在城镇规划以外的小城镇的土地使用权出让收入管理，按《重庆市人民政府办公厅关于转发〈重庆市小城镇建设用地管理办法（试行）〉通知》（重办发〔1994〕68号文）的规定办理。

    第十条  国有土地使用权有偿使用收入工作经费，由国土局按土地使用权有偿使用收入的2％提取，专款专用，并纳入同级财政瞀外资金专户管理。

    第十一条  各级土地管理部门应向同级财政部门报送土地使用权有偿使用收入和支出报表。季度报表于季度终了后10日内报送同级财政部门一式二份。

第9篇：土地出让收入管理范文

摘要：地方政府从土地出让环节获得的收益巨大，这已经成为公认的造成高房价的原因之一。分析土地成交价款、土地出让金等数据的构成，确定使用“土地出让纯收益”作为土地出让环节的地方政府收益的数据口径，运用各种方法定量估算地方政府从土地出让环节获得的纯收益大小，结果显示：土地出让环节具有抑制高房价的可能性。

 

关键词：土地出让金；房价；地方政府；纯收益；格兰杰因果检验

中图分类号：f301.2 文献标识码：a 文章编号：1003-3890（2013）05-0010-05

一、引言

2012年下半年，随着经济下行趋势明显和国家的货币政策松动，2010年以来在严厉的限购限贷的施行下得到抑制的房价又开始抬头。截至2013年3月，房地产价格已经持续了9个月的上涨。虽然中央政府不断表示会抓紧房地产调控不放松，但是房价收入比和租售比在未来数年维持在高位已经成为社会的普遍预期。在“国五条”政策出台后，虽然各地市尚未出台细则，但一手房和二手房市场的价格和成交量又掀起一轮飙升。高企的房价对居民消费形成了巨大的通胀压力，面对这样的经济形势，如何控制房价，使得房价向理性回归，成为政府和学界热烈讨论的问题。

 

其中，房产税试点的扩大被寄予厚望。许多学者认为，如果政府能够推出房产税，逐步替代地方政府的土地出让金收入，那么一方面能打击投机需求，另一方面能降低房地产企业的购地成本，减轻其负担，借此剔除高房价中的土地出让金部分，实现房价向理性的回归。但是，地方政府在土地出让环节的利益之大，让其无法放手。那么，地方政府到底从土地出让环节获得了多少收益？国内在这个问题上数据口径不一，造成认识的混乱。本文对各种数据口径及估算方法进行了详细比对，试图给出一个相对清晰的估算结果，说明地方政府在土地出让环节获得的利益之大，进而探讨在土地出让环节抑制高房价的可能性。

 

二、地方政府在土地出让环节的收益

本部分试图找出合适的衡量地方政府土地环节收入的数据口径，为下一部分估算地方政府土地环节的收益做铺垫。

（一）土地出让金——“第四财政”

我国土地出让是有偿出让，形式分为协议出让和招拍挂，获得土地的一方必须缴纳土地出让金。对于和中央分税的地方政府而言，土地出让金被称为预算内收入、预算外收入、制度外收入之外的“第四财政”，往往占到地方可支配财政收入的40%～60%。因为地方政府是土地的垄断占有者，可以以相对较低的价格作为土地补偿费从农村集体手中征得土地，而又作为垄断卖方以市场价格卖给开发商，所以在土地出让环节政府能够得到大量的收入。

 

（二）土地出让金的数据口径

国内的研究通常对“土地出让金”和“土地成交价款”这两个概念不加区分。严格地说，土地出让金定义为“政府批租土地时，凭借所有权向土地使用权者征收的地租收益”[1]。政府批租土地，相当于一次性收取未来几十年的地租[2][3]。这些地租不包括支付给农村集体的补偿费等等，仅仅是地租的一次性收取。而政府从土地出让中得到的收入不仅仅包括土地出让金（一次性收取的地租），还包括补偿费。所以这两部分的总和，再加上国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入，才被称为土地成交价款（国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入是从土地出让金中分出来的专款专用的专项资金，原本也是土地出让金的一部分）。然而在很多文献中，仍习惯于把土地出让金和土地成交价款当成同一名词来处理。本文使用的是土地成交价款数据，在国土资源统计年鉴上也是土地成交价款数据，而不是土地出让金数据。

 

根据财政部的《2010年地方政府性基金收入决算表》，2010年的30 108.93亿元的土地成交价款的主要构成为：28 197.70亿元的国有土地使用权出让金收入、1 025.23亿元的国有土地收益基金收入、693.45亿元的新增建设用地土地有偿使用费收入和192.55亿元的农业土地开发资金收入。

 

（三）土地成交价款和地方财政收入

本部分计算土地成交价款在地方财政收入中的占比增长情况，也可以看出土地出让给地方政府带来的财源之大。根据2001—2010年《国土资源统计年鉴》和国土资源统计公报以及2001—2010年的《中国统计年鉴》，统计得出表1和图1。

 

我国的土地成交价款在1989年仅仅为4.47亿元，1991年首次过百亿元，为101.87亿元，此后逐年增长，基本维持在500亿～600亿元。2001年后突然猛增，从2000年的不到600亿元猛增为2001年的1 296亿元，之后的十年间增长更快，2007年突破万亿元，达到12 216.72亿元，2010年达到30 108.93亿元，比2009年增长了70%以上。

 

这一时期地方财政收入也同步增长，地方财政收入使用的是地方的一般预算收入。从图1中可以看出，卖地收入对地方财政的贡献也在逐年增加。1989年时土地收入仅仅相当于地方一般预算收入的0.24%，2003年突然增加为55.04%，到2010年达到最高点74.14%。在这10年间，土地成交价款所占财政收入一直在50%左右波动。地方财政收入对于卖地收入的依赖性在不断提高。2003年之后的比重迅速增加，这与土地财政2002年从行政划拨转为招拍挂有直接关系。

 

三、土地出让收入的估算分析

本部分估算地方政府从土地出让环节获得的纯收益。采用以下三种方法估算。

（一）使用年鉴中的“土地出让纯收益”数据

《国土资源统计年鉴》上有“土地出让纯收益”的数据。计算公式为：土地出让纯收益=土地出让价款-土地征收成本（征地补偿、拆迁补偿）-土地基础设施建设成本（三通一平、勘察测量、规划设计）-土地收储融资成本（政府债的利息）-土地审批成本（补充耕地费用、防洪保安基金、征地管理费、新增建设用地有偿使用费）。从计算公式的构成可以看出，土地纯收益数据是用地方政府获得的收入减去支出的成本，可以一定程度上代表地方政府在征地、卖地环节所得到的显性收入[4]。近年我国的土地出让纯收益情况如表2：

土地纯收益相当于地方政府一般预算收入的比重从2006年开始迅速增加。2006年的土地出让纯收益相当于地方政府一般预算收入的16.27%，2007年上升到19.27%，2008年由于全球金融危机的影响比例大大降低，2009年上涨至19.5%，2010年达到最大值25.9%。

 

地方政府除了出让的方式外，还可以通过土地的租赁和抵押获得收益。地方政府通过租赁国有土地使用权获得一部分收入。但是这部分收入比起土地出让金收入来说非常少。2001—2008年的土地租赁租金基本维持在4亿～5亿元左右，各年在这个值附近波动。2008年为3.2亿元，

2009年有所增加，为25.711 9亿元，但是比起当年的土地出让金17 179.53亿元来说，显然无足轻重。

 

地方政府还可以通过地方融资平台，抵押土地资产获得贷款收入，这是目前地方政府常用的一种融资方法。刘守英、蒋省三（2006）引用自东部发达地区的个案，对地方政府利用土地进行抵押贷款进行了分析研究[5]。认为土地融资已成为地方财政的重要来源。地方政府通常以土地储备中心、开发区等为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，主要用于弥补城市市政建设资金不足。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金是偿还债务的主要来源。因为抵押土地从银行获得贷款，是必须偿还的负债，所以不算入地方政府从土地出让环节获得的纯收益。

 

综上，土地出让是地方政府获得财政收入的最重要的方式，其他方式所得到的收入非常少。2010年地方政府在土地出让环节获得的显性收入为10 509.64亿元，相当于当年地方政府一般预算收入的25.9%，占2010年地方政府基金收入的30.6%，占地方政府财政总收入74 955.01亿元（一般预算收入+基金收入）的14.02%。

 

（二）政府征地卖地的“收入—成本法”

平新乔（2006）年对我国2004年的土地出让收入进行了大致估算，并且对各个地区以及各个省份的情况作了详细的分析[6]。结论是2004年，全国地方政府手中大约有6 150.55亿元左右的“土地财政收入”。

 

1. 计算地方政府从征地卖地环节获得的毛收入。根据平新乔（2006）对土地财政收入规模的估算方法，设政府出售土地收入为lr，征用土地面积为ra，土地均价为lp。则有以下公式：

 

lr=ra×0.8×[0.6+0.4×■]×lp=0.587×lp

政府征用到的土地不会全部卖出去。调查发现，一块从城区征用到的土地，地方政府会以90%的比率卖掉，只留极少量的地用于道路、交通安置；而一块从城外征到的土地，比率在60%～70%，一般会留30%用于公共设施的建设和绿化。根据平新乔的经验数据，设80%的征用土地会被政府卖掉。另外，土地的使用者不只是房地产开发商，还包括政府招商引资的工业企业。平均说来，政府对“招商引资”的土地价格相当于给房地产商的土地价格的1/3左右。通过几个典型市县的调查发现，这两类土地买方购买土地的比例为6∶4，即招商引资批租土地占“政府可卖地”的40%。土地均价为本年土地成交价额除以房地产开发企业土地开发及其购置土地面积。

 

通过《2011年中国统计年鉴》的“各地区城市建设情况”栏，得到2009年全国征用土地面积为1 504.7平方公里；通过《中国国土资源统计年鉴2009年》，得到2009年土地成交价款为17 179.53亿元，房地产开发企业土地开发及其购置面积为54 946.9万平方米，则2009年的土地均价为3 126.57元/平方米。根据国土部《2009年全国主要城市地价状况分析报告》得知，2009年第一季度全国城市地价总体水平为3 189元/平方米，所以通过此方法计算出的土地均价和国土资源部公布的数据大致吻合。通过以上的数据我们估算出，2009年政府出售土地所获得的收入为2.8万亿元。

 

这里的出售收入只指政府从土地批租的一级市场上所获得的毛收入，政府会从中拿出一部分收入补偿失地农民以及支付政府的其他成本。由于数据的可得性，这里只粗略计算政府补偿农民的征收成本。

 

2. 计算地方政府土地征收成本。我国《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均产值的6～10倍。安置补偿费，按照需要安置的人口计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。安置费的标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，最高不得超过15倍。附着物和青苗费，由省、自治区、直辖市规定。”据此，有如下公式：

 

土地补偿费=被征地亩数×被征收前三年平均年产值×补偿倍数

安置补助费=需要安置的人数×被征收前三年平均年产值×补偿倍数

需要安置的人数=被征收的耕地数量/征地前被征收单位平均每人占有耕地量

根据2011年《中国统计年鉴》，2008年底全国耕地面积为12 172万公顷，2009年全国人口为133 474万人，人均耕地面积为1.37亩；2009年全国主要农产品单位面积产量为5 447公斤/公顷，折合726.3斤/亩，并参照国家在小麦和稻谷生产区的最低收购价格为0.87元/斤，由此计算出每亩农地平均年产值为0.87×726.3=631.9元，被征收前三年平均产值则为每亩1 895.7元；2009年全国征用土地面积为1 504.7平方公里，折合为2 257 050亩。

 

由以上公式可以得出：

土地补偿费=2 257 050×1 895.7×10=42 786 896 850元

需要安置的人数=2 257 050/1.37=1 647 482人

安置补助费=1 647 482×1 895.7×6=18 738 789 764.4元

由计算可以看出，政府征收土地的土地补偿费为427.9亿元，安置补助费为187.4亿元，再加上青苗费，也不足1 000亿元。即使再加上政府其他的成本，都只是占到地方政府从土地出让过程中所获收入的很小比例。

 

通过“收入—成本”法估算出的地方政府在征地卖地环节所获得的收入，比《国土资源统计年鉴》所公布的1.7万亿多出了很多。在本文的估算中，直接引用平新乔2006年的经验数据对2009年的土地出让收入进行计算，所以得出的结果偏大，但它确实反映出政府在土地出让过程中所获得的实际收入的规模之大。

 

四、在土地出让环节抑制高房价的可能性分析

根据前面的分析，不管是通过年鉴的数据分析还是平新乔的经验公式，2010年地方政府通过出让土地所获得的收入都已超过10 000亿元，占地方财政收入的25%以上，占当年房价的20%以上。可见地方政府从土地出让环节获得的收益之大，以及这部分收入对地方政府财政收入的意义之大，也可以推知改革现有的房地产土地制度的难度之大。高额的土地出让金增加了开发商的负担，并向下游转嫁，使得商品房的价格高企[7]。

 

如何在土地出让环节抑制高房价，成为学界热议的话题。传统的思路认为，根据供需理论，增加土地供应量就能够使得土地成交价格降低，从而使得房价下降[8][9][10]。

 

为了检验土地供应和房价之间的因果关系，采用格兰杰因果检验法[11]。以hp代表房价，ls代表土地供应，则二者之间的格兰杰因果检验方程为[12]：

hpt=■？琢0ilst-1+■？茁0ilst-i+？滋t（1）

lst=■？琢lihpt

-1+■？茁1ihpt-i+？淄t（2）

式（1）中，如果系数？琢0i显著不为0，则说明土地供应是房价的格兰杰原因；如果式（2）中系数？琢1i显著不为0，则说明房价是土地供应的格兰杰原因；如果？琢0i和？琢1i均显著不为0，则说明土地供应与房价之间存在互相影响的反馈效应[13][14]。

 

（一）单位根检验

在进行格兰杰因果检验之前，要先进行单位根检验。单位根检验是序列的平稳性检验，如果不检验序列的平稳性就直接采用最小二乘法，容易导致伪回归。只有当检验的数据是平稳的时候（即不存在单位根），才可使用格兰杰因果检验。

 

我们采用2009、2010年1～12月全国120个城市住宅用地月度成交量的时间序列数据作为ls的值，共24个，单位是万平方米；采用2009、2010年1～12月房屋销售价格指数作为hp的值，共24个，单位为1；以2009年1月为基期，值为100，其他各月数据利用月度环比来计算。住宅用地月度成交量数据来源于creis中指数据。房屋销售价格指数来自国家统计局网站数据库。

 

所得结果如图2：

从趋势图可以看出，hp有明显的上升趋势，且变动较均匀较平滑。ls则波动较大，总趋势是轻微向上的。2009年12月、2010年1～3月的值剧烈升高，与其他月份平稳变动的趋势明显不同，其原因和当时的土地出让政策变动有关。峰值出现在2009年12月。2010年的ls值普遍高于2009年同月的ls值，只有8月、10月、12月三个月是2009年的值更高。ls和hp的相关系数0.535 275，从散点图中看出，二者的共同变化趋势不明显。

 

（二）格兰杰因果检验

二阶格兰杰因果检验结果显示：土地供应量ls对房价hp的估计没有帮助。反之亦然。虽然格兰杰因果关系不一定是真正的因果关系，但检验结果至少说明了，2009—2010年的月度ls、hp数据之间没有明显的因果关系。这一点从两者的相关系数0.535 275（小于0.6）也可以看出。另外，从分布的散点图中也能发现，二者之间的相关性不强。

 

（三）原因分析

导致土地供应量和房价之间没有相关关系的原因，本文认为有以下几点：

1. 开发商会囤积土地，土地供应增加在短时间内并不能导致房价下降，对住房价格上涨的影响可能要几年以后才体现出来。开发商囤积土地的行为，可以说是地方政府刻意地造成的。因为与其在限购限贷令下匆忙开发购得的土地，不如坐等土地升值后再开发。

 

2. 为了自己的利益，地方政府不按照中央的计划供应土地。这一做法之所以能实行，是因为中国现行体制下法律和监管的无力。我国虽然有一系列关于土地供应计划的规章制度，但是没有专门的法律对于土地用地的供给做出明确的规定，导致土地供应计划难以完成成为常态。

 

如果要在土地出让环节有效地降低房价，只依靠增加土地供应是不行的。一方面，地方政府阳奉阴违，不按中央要求增加土地供应；另一方面，开发商存在囤地的激励。所以要有效地抑制高房价，必须从破解这两方面问题入手，通过制定专门的法律，限制开发商囤地，敦促地方政府有效增加土地供应量，完成中央下发的土地供应计划。

 

参考文献：

[1]曲折.土地出让金研究[j].经济研究导刊，2009，（17）.

[2]王美涵.土地出让金的财政学分析[j].财经论丛，2005，（4）：1-6.

[3]安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[j].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2011，（1）：21-29.

[4]管清友，彭薇.土地财政——戒不掉的鸦片[j].证券市场周刊，2011，（12）：3-4.

[5]刘守英，蒋省三.土地融资、城市扩张与金融风险——来自一个发达地区的个案[a].不动产开发与投资和不动产金融——2005年海峡两岸土地学术研讨会论文集[c].2005：50-54.

 

[6]平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[j].财贸经济，2006，（2）：49-55.

[7]任峰.试论我国房价上涨的成因与对策[j].新西部（下旬.理论版），2011，（1）：62-77.

[8]刘维奇.房价持续上涨原因及其带来的财富分配效应[j].未来与发展，2011，（1）：33-36.

[9]peng r，wheaton w c. effects of restrictive land supply on housing in hongkong：an econometric analysis[j]. journal of housing research，1994，5（2）：263-291.

 

[10]hannah l，kim k h，mills e s. land use controls and housing prices in korea[j]. urban studies，1993，30（1）：147-156.

 

[11]tse r y c. housing price，land supply and revenue from land sales[j]. urban studies，1998，35（8）：1377-1392.

 

[12]任荣荣，刘洪玉.土地供应对住房价格的影响机理——对北京市的实证研究[j].价格理论与实践，2007，（10）：40-41.

[13]黄忠华，虞晓芬，杜雪君.土地供应对住房价格影响的实证研究——以上海市为例[j].经济地理，2009，（4）：624-627.

[14]张洪.我国城市土地供应政策的经济分析——以云南为例[j].财贸经济，2007，（6）：91-97.

责任编辑、校对：张 云

analysis of possibility for the inhibition of high prices in the transfer link

 

li guoping， peng jizhou

（school of economics and finance， xi'an jiaotong university， xi'an 710061， china）

 

abstract： the local government from the land transfer link gains huge profits， it has become recognized as a cause of high housing prices. analysis of land price， land leasing transactions constitute the data， determine the use of "land transfe

r net income" as the transfer link of local government revenue data caliber， using various methods of quantitative transfer of income from land size， results showed： land transfer has the possibility to curb high prices.