基层生态环境治理精选(九篇)

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第1篇：基层生态环境治理范文

 

1、定义

 

整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

 

2、问题指向

 

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”“;碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”.韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”.棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题(Joined-up problems)……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”,“解决跨部门边界(Boundries)的复杂难题，需要新的途径”,“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”.按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

 

3、核心概念

 

(1)目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

 

(2)协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合;治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合;公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合;规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合;服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合;监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

 

(3)信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性(或项目责任)三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩;效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系;有效性(或项目责任)指的是行政人员应对其行政行为负责。

 

(4)信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

 

二、我国城市生态环境治理现状

 

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题(1)存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费;二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况;同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管;遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”,遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”,最终导致行政效率低、信任度缺失。

 

(2)存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境 NGO 等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境 NGO 等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保 NGO 在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

 

(3)存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞;二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据;有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”.网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013 年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达 14257个，其中国家级机构 45 个，省级 400 个，地市级 2252 个，县级环保机构 8866 个，乡镇环保机构 2694 个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

 

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

 

(1)制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

 

(2)社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限;企业追求利益，不惜以破坏环境为代价;环保 NGO 很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

 

(3)政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是 GDP,即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但 GDP 在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

 

(4)技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

 

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

 

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

 

(1)加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”.我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色 GDP 制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式(即大部制)还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”,将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

 

(2)加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”“、市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

 

(3)加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国 E.S 萨瓦斯提出的 BOT 与 TOT 模式、大力推广清洁发展机制(CDM)等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保 NGO,拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

 

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

 

(1)加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

 

(2)加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

 

(3)加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系;在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业;在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

 

(4)加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

 

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

 

(1)改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

 

(2)建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

 

(3)通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

 

【参考文献】

 

[1] Perri6、Diana Lea、tKimberly Steltzer and Gerry Stoker:To-wards Holistic Gocermance:The New Reform Agenda,Hound-mils[C].Basingstoke,Hampshire:PALGRAVE,2002.

 

[2] Christopher Pollit:Joined-up Government:A Suvey[J].Politi-cal Studies Review,2003(1)。

 

[3] 韩保中：全观型治理研究[J].公共行政学报(台湾)，2009(31)。

 

[4] 关音：我国环保 NGO 的发展与生态环境保护[J].环境教育，2012(4)。

 

[5] 曾凡军：基于整体性治理的政府组织协调机制研究 [M].武汉：武汉大学出版社，2013.

 

[6] 周厚丰：环境保护的博弈[M].北京：中国环境科学出版社，2007.

 

[7] 2013 年环境统计年报[R].

 

[8] 曾维和：西方“整体政府”改革：理论、实践及启示[J].公共管理学报，2008(4)。

第2篇：基层生态环境治理范文

一、健全生态文明的法律体系，提供环境治理的程序保障

法律法规既是社会活动的底线，也是环境治理的基本规范。在生态文明建设的不断推进中逐步化解乃至消除环境污染，首先需要建立健全生态文明的法律法规，将环境保护作为一种基本的要求融入政府、企业、农民等群体生产生活的过程中。具体来讲，就是要将环境保护融入基层政府绩效考核体系，实施科学的生态奖惩制度，打击破坏环境以及假冒无公害产品等经济违法行为。

二、构建农村环境教育体系，营造环境治理的心理空间

环境污染既与农民生产生活密切关联，同时它所损害的也是广大农民的切身利益。因此，农村环境治理需要广大农民群众积极行动起来，广泛深入参与到环境治理中来。这就要求激发农民投入生态环境保护的意愿和能力，孕育农民参与环境保护的心理空间。具体来讲，我们需要结合当前各地开展的科学下乡、文化下乡等活动，培养农村精英和技术人才，进而通过农村精英的示范带动作用，推进农民的生态生产和生态生活，提升农民素质，培育环境污染治理的主体。

三、培育农业生态文明建设的创新系统，提升环境污染治理能力

很多农村地区的环境污染，归根到底是发展能力的问题。能否有效提供与生态文明建设相适应的农业技术和生产工艺，是建设农业生态文明、从根本上解决环境污染的前提和基础。政府应充分考虑到农民环境保护及农业升级发展的信息、技术和知识等方面的实际需要，充分发挥地方各类大学及研究机构的既有资源和能动性，搭建农民、大学、乡镇企业与政府共享的技术、知识的公共平台，以此沟通社会和农业发展，形成农业发展的技术创新、管理创新、知识创新、产业创新的支撑，为提高农民脱贫发展，推进农村环境治理提供能力支持。

四、创新农业发展的投入机制，加大环境治理资金支持

现代农业发展中，粮食产量的迅速增长与环境恶化并肩而行。土地肥力衰减、地下水污染、食品毒化、水资源匮乏等问题层出不穷，导致农业与环境的冲突日益严峻。其根本原因在于工业化农业的线性发展模式。建设农业生态文明，促进农业与环境的协调发展，要在现实的基础上推进农业的整体转型。但这种发展模式已经形成现实性的路径依赖，农业的转型发展事实上存在很大的制约。因此，政府应该通过公共政策、公共资源的合理使用，真正加大生态农业的投入，鼓励环境友好的农业发展模式，同时，也要为农村环境治理提供必要的资金支持。

五、协调政府、市场与社会的关系，搭建农村环境治理的三维社会平台

可以说，在一定意义上环境污染是市场失灵的产物，但同时也不能忽略政府决策中可能存在的环境责任缺失。农村环境治理，决不应单一地依靠某一种力量，而应该是“政府之手”与“市场之手”和“社会之手”的协调并用。在实践过程中，我们可以以农村生态社区建设为核心，以食品安全和环境治理为抓手。一方面，要利用经济手段，营造一种环保者有利可图的市场平台，促使人们在经济发展中切实考虑其活动的环境效应；另一方面，也要利用行政、法律等手段，促成环境友好的社会管理创新，为农业生态文明的建设营造良好的宏观环境。

总之，农村环境治理是农村环境与发展中必然要面对的问题，这种问题既具有阶段性特征，也是一个长期、动态的过程。积极建设农业生态文明，实现人、经济与环境的协调发展，才是根本的出路。为此，必须形成政府、大学、农民、社会组织共同参与、相互合作的生态运行机制，从而在政府推动、市场承接、科技催化、社会参与的循环互动中协调经济与环境之间的关系，从根本上解决农村的环境污染问题。

第3篇：基层生态环境治理范文

关键词：矿山；地质环境；治理

1矿区地质环境现状

1.1矿区地质环境概述淮南矿区是我国重要的煤炭基地，淮南矿业（集团）有限责任公司现有矿井9座，截止2004年9月累计产煤5.262亿吨，为国民经济的发展作出了重大贡献。淮南矿区位于淮河两岸，地跨淮南市的五区一县和阜阳市的颖上县。矿区处于淮河冲积平原之上，地形平坦，地面标高一般在20～26m之间。区域内水系均属淮河流域。天然河道流向一般沿区域地势由西向东，由北向南注入淮河。矿区内除淮河以外，主要河流有西淝河及其支流济河和港河、架河、泥河、黑河已经人工开挖的有高新河、永幸河、光辉河等。

矿区内淮河防洪与农田水利设施多，农田水系纵横交错，基本形成适宜农业耕作的水利网络。绝大多数耕地夏季种稻，冬季种小麦。

淮南煤田煤层赋存于淮河及其冲积平原之下，第四系松散层厚20～483.5m，由东南向西北逐渐增厚。属水体下开采的矿区。

矿区大气降水及地表水资源时空分布不均，年际分布不均，浅层地下水水质良好，水源充沛，补给条件较好，目前矿区利用地下水不致引起地面沉降。

矿区开发引起地表塌陷下沉，扰乱水系，损坏耕地、村庄、河道、提防及其它建筑物受到破坏。矿区开发对地质环境的影响主要为：地面塌陷、固体堆积占地与污染，农业生态环境变化等方面。

1.2地表塌陷淮南矿业集团所属9座矿井、工业和生活居住等地面设施占地2624.2公顷（39363亩）。

9座矿井矿区总面积为301.12km2，截止2004年9月底开采塌陷面积达62.10km2，占矿区总面积20.59%。其中又有约17.7%为积水区，即积水累计总面积达10.97km2。积水范围随降雨量大小而变化。

随着煤矿开采的延深和规模扩大，塌陷范围逐渐扩大，据1997年以来的统计，1997年1月至2004年9月塌陷区增加了24.8km2，年增长率为5.15%。

开采塌陷区尚有15个村庄正在或有待搬迁。

开采塌陷区内，地形、地貌改变破坏了水系，影响河堤长度为15.1km，灌溉渠道5.9km，影响铁路线长度7.41km。

1.3固体堆积物

1.3.1煤矿开采，每年要排放大量的煤矸石，选煤厂也有相当的矸石排放，电厂排放粉煤灰。造成固体堆积物占地和环境污染。

据初步统计，目前现存矸石山（场）23处，占地63.9公顷（906亩），固体堆积物总量为1898万m3。

1.3.2淮河以南的矿区，煤层倾角较大，多煤层联合开采，全部煤层开采后下沉量大，一般在10m以上，最大下沉量达18m。塌陷盆地积水深浅不一，农民进行粗放式养鱼。可耕地的质量下降，造成农业减产减收。

淮河以北广大矿区，煤层倾角平缓，基本属单一煤层方式开采，回采后形成碟形塌陷区盆地，最大下沉量达4.5m，地下水埋深较浅。因此，盆地中间积水，积水范围大小受降雨量控制，变化比较大，盆地的边缘下沉量小呈缓坡地仍可耕种，但不宜种水稻，造成农业减产，盆地的边缘带与积水区之间，地面坡度大，水土易流失，基本上为弃耕绝收地带。

1.4地质环境改变对工农业生产和生态环境的影响

1.4.1对大气的影响煤矿生产过程中释放出大量的瓦斯，瓦斯气是一种有强烈温室效应的气体，瓦斯气向大气牌坊会导致全球气候变暖，给空气造成污染。

1.4.2对农业生态环境的影响煤矿开采引起的地表塌陷和矸石堆积导致耕地减少，土地质量下降，农业减产，造成农村搬迁。

1.4.3对城市环境的影响煤矿开采造成地表塌陷，矸石成山，导致市容脏乱差，影响市民生活，制约城市发展。

1.4.4对煤矿企业的影响为了减少村庄和城镇搬迁，降低生产成本，煤矿企业不得不改变开拓布置方式，甚至放弃准备煤量，影响了煤炭资源合理开发利用，制约了企业自身发展。

2矿山地质环境治理原则

2.1以人为本、防灾减灾所有的地质灾害，直接或间接的对矿山职工和矿区居民的生命财产安全构成威胁，因此矿山环境治理首先要保证矿区免遭矿山开发诱发的各种地质灾害的危害，达到防灾减灾的目的。

2.2因害设防、综合治理针对矿山地质环境破坏的特点、方式、分布及危害程度，抓住重点和关键环节，因地制宜、因害设防，采取拦、排、护、整、填、植等方面的综合治理措施对矿山环境进行治理。

2.3注重效益、分期实施矿山地质环境治理工程应遵循生态社会效益优先的同时，争取最大的经济效益。区别不同的矿山地质环境问题，采取不同的治理措施。同时根据资金情况、矿山地质环境问题的危害大小、轻重缓急，分期、分阶段进行治理。

2.4工程措施与生物措施相结合矿山环境治理只有将工程措施与生物措施紧密结合，才能达到矿山环境治理的最终目标。各种工程措施只要配置合理，就能根治地质灾害。但其缺点是投资过大，而生物措施恰好弥补工程措施的缺点，其投资较小，能改善小气候的特点，使其广泛应用于矿山环境治理中。

3矿区地质环境治理的基本设想

淮南矿区地处华东，是富饶的淮河平原，是我国重要产粮基地，土地十分珍贵。国家可持续发展战略，对地质环境的保护、生态平衡提出了更高的要求和法规制约。因此，煤矿开采地质环境的恢复引起了各级部门和煤炭企业的重视。塌陷区回填复垦是煤炭企业、地方政府和矿区农民长期以来的共同愿望，不塌陷影响经济发展、环境保护的不良因素转变为积极因素。淮南矿业集团实施矿山地质环境恢复示范工程项目。

实施示范工程的指导思想：治理与开发相结合，变害为利，企业、地方政府和农村基层组织紧密合作，中和开发现代化生态企业，建设小康型农村。新晨

“珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是基本国策。煤矿开采对地质环境的影响和土地的破坏十分严重，是一个长期以来未能解决的问题，是一个共同关注的问题。

《环境保护法》、《土地法》和《矿产资源法》等国家法规，都要求矿山开采保护地质环境，实现治理恢复“占补平衡”的最终目标，这也是可持续发展战略的组成部分。

我们将吸收有关兄弟单位回填复垦试验的成功经验，结合淮南矿区的具体地质环境，按照国家的有关法规和技术政策，实施示范工程项目。主要项目有：谢李示范工程，塌陷区回填后作为城市绿化地、改善生态和小气候；张集示范工程，结合农村搬迁、小城镇建设、改变农业结构相结合，由单纯的种植，变为种植和水产养殖、农鱼产品加工相结合的农业结构。

第4篇：基层生态环境治理范文

【关键词】农村；环境污染；生态保护；治理对策

1农村经济发展中面临的污染问题及成因

1.1污染问题

1.1.1水污染

农村的水污染除了有污水处理基础设施落后等客观因素外，还有城市污染转移、乡镇企业粗放发展，农民耕田种地过程中使用化肥和农药、随意处理生活垃圾等人为因素，而这些综合因素导致的农村水污染问题不仅严重威胁着农民的身体健康，也影响了农村经济发展。

1.1.2土壤污染

随着城市化进程加快，工业发展迅速，耕地面积不断减少，为了提高可用耕地单位面积的粮食产量，某些地区的农民长期过量使用化肥以及农药，土壤沙化、重金属污染越来越重，严重造成土壤污染。

1.1.3固体废弃物污染

近年来，在农村工业化速度加快的过程中，固体废弃物的污染形势也日益严峻，包括生活垃圾、工业垃圾、建筑垃圾、畜禽粪便等。因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田有扩大态势，对农村环境造成的破坏亟待解决。据有关统计显示，在浙江省嘉兴市的平湖市，2016年农村垃圾处置量占比达到了市区生活垃圾的2倍多，大量农业垃圾、工业垃圾混入其中，随之而来的是畜禽粪便堆积所带来的污染，也对农村生态环境增加了不小的压力。

1.1.4大气污染

农村仍然普遍存在垃圾焚烧、秸秆焚烧等不良行为，目前农村拆建工作较为频繁，产生了大量的粉尘。近几年秋冬季节频繁出现的灰霾天气，对农村居民的生产生活和工作都带来很大影响。因此科学治理农村大气环境是保护农民身体健康的重要举措。

1.2污染成因

1.2.1农村环保设施建设不完善

近年来，农村基础建设项目大为改善，但资金存在很大缺口，用在环保方面的资金更加少，就以株洲为例，大多乡镇就是简单建几个垃圾集中点。这些都制约着农村环境治理保护的发展。另外，农村环保监管力度有待加强，大多数街道乡镇缺少环保执法力量，相应环保检测设备比较缺乏，无法发挥出其自身的检测监管作用。以上多种问题的存在，使得农村环境保护工作无法有效开展。

1.2.2城市工业污染的转移重建设，轻管理的现象普遍存在

农村地区的污染往往是综合性的，这些污染当中，工业污染确实是影响最为广泛和深刻的。近年来，城市经济发展转型升级速度加快，一些造纸、化工等能耗大、污染重的企业被逐渐淘汰并逐步迁建至城郊及农村，虽然给农村带来了投资，给农民提供了方便的就业机会，但这些企业的污染问题并未有效解决，加上农村本来的基础设施并不健全，因此城市工业污染的转移加剧了农村生态环境恶化。

1.2.3农村环保意识普遍淡薄

虽然社会舆论、管理层已经将环保问题放到了非常重要的位置，但是作为基层的部分领导及农民大众并未提高认识，其环保意识相对淡薄。究其原因：①部分基层管理者盲目追求经济效益，忽视了生态效益和社会效益；②部分乡镇企业环保意识淡薄，经营模式尚未转型升级，在粗放的管理下时常出现私自排污的现象；③农村环保宣传教育力度不够，群众的环境保护意识相当淡薄，群众对于破坏自身及周边环境的行为缺乏举报意识和渠道。

1.2.4农业生产中的综合污染

由于当前农村农民缺少化肥施肥方面专业的技术指导，往往是按照传统经验进行施肥，所以很容易出现大量使用化肥情况。同时，由于肥料没有被合理使用，氮、钾等化学成分使用比例不正确，会直接造成土壤有机物质含量降低，土壤肥力不足，进而出现板结现象。另外农村畜牧养殖不规范排泄物直排、稻麦秸秆缺乏科学方法有效处理也进一步导致土壤以外的水环境、空气等出现污染。

2农村经济发展中的环境保护对策

2.1健全相关管理制度，统筹生态保护

（1）坚持依法治理环境，全面深化改革。坚决破除农村体制机制的束缚，让农村不为转型发展拖后腿。（2）实施农村生态保护修复工程。建立农村生态保护红线体系，认真落实相关政策和精神，切实加强农村生态修复。（3）统筹城乡生态环境建设。通过加强城乡生态环境建设，推进美丽乡村创建。（4）加强成熟的农业技术在农村的推广。应重点加强农村农民的农业生产教育，同时大力推广和宣传污染处理技术，充分体现出科学技术在农村环境保护中发挥的作用。

2.2强化环境管理，提升环境监督

（1）推进先进治理模式进入农村。目前有部分省市街道的污染源治理设施委托第三方运营管理，不仅明显提高了污染治理效率和专业化水平，而且降低了排污企业的管理和经济成本，值得大力在乡镇企业较多的农村推广。（2）严格执行环境功能区划。政府应继续坚持“农村经济发展和生态环境保护并行”的原则。实施阶梯式的管控措施和负面清单，全面把握城市和农村等环境区划的生态保护力度，严守生态红线。（3）鼓励农村农民参与环境保护。充分发挥农民个人及环保组织以及社区等基层单位的作用。

2.3提高农村环保意识，加大环保宣传力度

要解决农村环保问题，应切实加强农村环保宣传教育，把提升环保意识作为重中之重。只有这样，农村的环境问题才有望得到根本的解决。（1）加强农村环境保护，首先要对农村管理者的考核制度进行改革，将环境保护作为工作考核重要指标，改变以往单纯谋求经济增长而忽视农村环境保护的意识。（2）利用社区公告、活动及新媒体等传播手段普及环境保护知识，通过持续的的宣传教导，让农民建立起科学地、正确的生态保护意识和可持续发展意识，增强他们对环境保护的责任感和使命感，积极、主动地参与到农村环保工作中。只有管理者和农民的环保意识建立起来，才能将环境保护的工作更好的落实到实处。

2.4发展生态农业，控制农业面源污染

农业、农村、农民要全面促进农业转型升级，协调发展农业，提升农业科学可持续发展。（1）加快产业跨界融合发展，提升改造一批农家乐、休闲观光点，大力培育休闲观光、旅游度假、教育培训、农耕体验、乡村民宿等“农业+”新业态。（2）推广应用粮经轮作、种养结合、循环利用模式和清洁生产技术，给农村引进和培育综合利用市场主体。（3）要推行测土配方施肥技术。推广低毒高效农药，扩大农家肥、有机肥施用面积，使区域面源污染得到了有效控制。

3结论

农村曾是迁居城市的一代人美好的回忆，倘若因为农村工业化加速，使得农村自然风景遭到破坏，则得不偿失。加强农村环境治理与保护应作为重中之重，按照十三五规划的方针政策，按照生态文明建设新要求，强势推进城乡一体化治理进程，加强治污减排和生态保护工作，建设并更要保护好美丽新农村。

参考文献

[1]张长娟.加强农村生态环境治理建设美丽乡村.大河报，2015：44~56.

第5篇：基层生态环境治理范文

摘要：财政支农投入是建立农业可持续发展长效机制、促进生态友好型农业发展、加大生态保护建设力度的基本前提。本文通过对湖南省财政支农投入及其环保效应的调查，分析了制约湖南财政支农投入环保效应发挥的因素，探索了加强财政支农投入环保效用发挥的对策与建议。

关键词 ：财政支农投入；农业生态环境；经济手段

在推进“四化两型”、建设“四个湖南”、实现“五个发展”的战略背景下，湖南省作为一个传统的农业大省，农业生态环境问题得到各级政府的高度重视。财政手段是政府发挥作用的重要方式之一，因此财政支农投入会对农业生态环境保护产生积极且不可替代的影响，并在促进农业永续发展过程中担负重要使命。

一、现行湖南财政支农投入及其环保效应分析

1.湖南省财政支农投入现状分析

从绝对数额上看，2007年至2012年6年间湖南省财政支农投入从125.92亿元增加到447.74亿元，增加了321.82亿元，年平均增长53.64亿元，与此同时，湖南省农业GDP 也呈现绝对增长的趋势，从1626.48亿元增加到3004.21亿元，如图一所示。在湖南农业不断发展的同时，农村生产、生活污染，生态环境破坏的趋势进一步扩大，这种情况下更需要政府充分发挥调节和引导作用，加大对农业生态环境的保护力度。随着近年来财政支农投入总量的不断增加，财政用于农业生态环境保护的支出也随之增加，这些财政投入主要用于物种资源保护、耕地地力保护、草原草场保护、渔业及水域保护、农业环境监测等方面，对改善农业生态环境和促进农业可持续发展起到非常重要的作用。

从相对数额上看，同其他主要财政支出项目相比，做为一个农业大省，湖南省财政支农投入维持在一个较低的水平，如图二所示。虽然财政支农占财政支出的比重从2007年的9.28%增加到2012年的10.87%，但近几年该比重呈现明显下降，特别是2010 年较2009 年下降了4.86%，这无疑会使财政用于农业生态环境保护支出的相对比重降低。另外，从图二中也明显可以看出，湖南省在教育、科研方面的投入迅速增加，2012年较2007年增加了606.76亿元，年平均增长101.13亿元，这对提高农业人口素质、加快农业技术改革、转变农业生产方式，进而加强湖南农业的生态建设和环境保护，促进农业永续发展有着相当重要的作用。

2.湖南财政支农投入的环保效应

从湖南近些年来财政支农投入的实施情况来看，保护农业生态环境的积极效应正日趋明显。首先，农业自然资源得到保护，强化土地资源保护，耕地总数增加；积极开展退耕还林，提高林地保土、蓄水能力；全面保护农业野生动植物，确保生物多样性。其次，农村生产环境有所改善，开展清洁生产技术培训，包括测土配方施肥、农作物秸秆资源化利用、农药肥料综合管理等综合技术措施；新建农业生产有机废弃物发酵处理池、新建农业投入品固体废弃物收集池；安装频振式杀虫灯，推广秸杆机收还田，综合处理和利用禽畜粪便，有效控制农业面源污染。同时，农村生活环境不断净化，分户或联户设置垃圾收集设施；以村为单位，统一建设乡村物业综合管理站，分类清运、处理农村生活垃圾及农作物秸秆；以户为基础，配套建设单户或联户生活污水净化池或沼气池，消除农村污染源。

但与此同时，湖南农业生态环境中一些仍然存在的、较为严峻的问题也不可忽视。比如，据湖南二次土地调查数据显示：湖南人均耕地为0.06公顷，仅为全国人均耕地的59.2%，不到世界人均水平的五分之一；相当部分耕地质量不高、耕地后备资源不足，长株潭地区、湘南地区有部分耕地受到中、重度污染，不宜耕种，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏，已影响正常耕种。另外，在农业生产过程中过多使用化肥、薄膜、农药等农业投入品的现象也较突出。据2013年湖南统计年鉴数据测算，2007-2012年间湖南省化肥的使用量增加了9.63%，同期农药的使用量也增加了12.74%，农药、化肥的不当使用，使土壤、水、大气等资源受到污染，造成耕地、水体质量大幅下降，酸雨迅速增加，薄膜的使用量在短短6年间增加了16.91%，地膜残留物严重破坏了土地的理化性能和土质，使农作物大幅度减产。

二、制约湖南财政支农投入环保效应发挥的因素分析

近年来，尽管湖南省各级政府对农业生态环境保护高度重视，投入也逐年增加，取得了巨大的成效，但也应该看到所实行的财政支农政策中存在的一些不足之处，主要表现在以下几个方面：

1.财政支农投入的比重低

尽管2007年到2012年间，湖南省财政支农投入绝对数量增加了4倍多，但其总额占湖南省财政支出总额不足11%，相对于一般公共服务、教科文卫、社会保障与就业等支出还存在一定的差距。由于财政支农投入除了用于农业资源与环境保护方面外，还需向农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面倾斜，因此造成财政对农业生态环境投入的资金不足，制约着全省自然资源的保护、环境质量的改善。

2.农业补贴结构及方式不合理

从各国农业补贴的范围来看，财政对农业的补贴通常是多种类、多环节的，不仅涉及水土保持、禽畜保护、退耕还林等有利于生态环境良性发展的方面，同时还包括农药、农机、农膜、化肥等有利于农业经济发展的传统农业补贴项目，但另一方面这些项目又可能带来水土流失、环境污染、生态退化等诸多问题。而从湖南省目前的实施情况来看，农业生产资料价差补贴主要支出是化肥价差补贴，虽然数量上有下降趋势，但幅度不大。另外，2004年以来我国大规模实施了直接补贴政策，改变了传统的通过流通渠道间接补贴方式，转为直接惠及农民。但从实施效果来看，由于存在补贴价格、补贴对象难定等困难，使得直补政策执行难度加大、效率大打折扣。

3.资金投入渠道单一

农业生态环境投入的资金应该具有多元化的来源，但从目前湖南的实际来看，几乎全部由中央和省级财政投入，地方财政特别是基层财政县乡（镇）对此投入“有心无力”。究其原因，一方面，县乡（镇）两级财政是我国五级财政级次中最为困难的两级，根本无力承担本地区农业资源保护和环境治理的相应支出；另一方面，驱动其他社会资金向农业投入的机制没有形成，事后的优惠措施根本无法调动乡镇企业等主体环境污染治理的积极性。

4.资金分散使用、缺乏监督

湖南省在财政支农资金不足的前提下，专项用于农业生态环境保护的投入偏低。同时，资金的管理部门较多，比如，涉及到乡村清洁工程的多种专项资金，至少包括农业、卫生、交通、水利等部门在众多项目上分散使用；除此之外还存在缺乏监督的情况，资金在使用过程中出现挪用、错用等以假乱真、以虚充实的现象。

三、加强财政支农投入环保效用发挥的对策

1.加大财政支农的投入力度

根据湖南农业发展的现状，当务之急应不断完善财政专项资金管理办法，财政转移支付力度需要加大，增加财政支农的投入，进而保证对农业生态环境保护的资金投入。不论中央还是各级地方财政，每年应安排相应的专项资金，用于农业资源保护和环境治理工作；与此同时省级财政还要继续增加投入力度，主要支持规模化禽畜养殖场的污染治理，推广新型垃圾处理模式，面源污染防治关键技术的研究与应用和湖南省美丽乡村建设工程等。

2.优化财政支农的投资结构

财政资金是农业生态环境保护资金的基础，但并不意味着财政就要“大包大揽”，只能“有所不为而有所为”。在财政支农资金有限，财政对农业资源保护和污染治理方面投入既定的前提下，就应该将有限的资金分配到最需要的地方，发挥最大效应。凡外部效应大的项目，财政就应对其投资；而属于微观主体能够直接受益的项目，就应引导社会资金流入，财政无需对其投资。因此，按照这样的原则，湖南当前财政支农特别是支持农业资源保护和环境治理应集中突破三个方面，即大力支持农村基础设施建设、加大教育与科技投入、重点扶持贫困地区农业生态环境保护。

3.转变农业补贴方式

目前湖南省大部分农业扶持资金集中在农业生产资料、农产品价格等直接补贴领域，当务之急应该调整财政直补的重心。首先，加大农业生态环境补贴，避免以往一味追求农业产量而大量投入农药、化肥、农机、农膜的现象，以期引导农民主动进行退耕还林、退耕还草、退渔还湖等；其次，加强农业基础设施建设，改变农田水利设施年久失修、老化的现状，降低粮食生产成本；最后，积极推广农业先进技术，如因地制宜地开展绿色种植和养殖技术的免费培训等，实现农业高效、环保的双效目标。

4.创新农业生态环境保护的投融资机制

湖南省“十二五”环境保护规划中明确指出：“创新环境金融产品，制定有利于环境保护投资的优惠政策，引导银行、企业和社会投资；及时公布环境保护投资治理工程、环保技术需求等，完善有关政策，引导社会资本增加对环境保护领域的投入。”农业资源保护和环境治理是一个庞大的、系统的工程。财政资金毕竟是有限的，只能充分发挥其主导作用，关键是迫切需要加快农业资源保护和环境治理的投入体制创新，拓宽投融资渠道，运用诸如贴息贷款、财政补贴、税收优惠等事前激励的政策措施，引导多种社会资本向农业环保领域流动。

5.提高财政支农资金的使用效益

创建“以政府为主导，以规划为引导，以统筹为核心，以创新为动力”的资金整合模式，统筹协调，集中投入，提高资金使用整体效益；同时，鼓励政府采购，对符合绿色消费标准或取得绿色产品标志的农产品鼓励政府进行绿色采购，既可以节省政府支出，又能加强农产品质量安全，促使农产品生产企业向环境友好型、资源节约型转变。

参考文献

[1]湖南省统计局.湖南统计年鉴2008-2013[Z].中国统计出版社.

[2]湖南省人均耕地仅0.9亩，耕地保护形势严峻.错误！超链接引用无效。，2014-3-6.

[3]范东君.财政支农投入增加对于转变农业发展方式的影响[J].湖南工程学院学报，2011(1).

[4]肖顺勇“乡村清洁工程”的主要内容[J].湖南农业,2007(5).

[5]湖南省“十二五”环境保护规划.hunan.gov.cn，2013-1-21.

[6]于海.基于生态约束谈政府在农村经济发展中的环保责任[J].经济前沿,2006(8).

第6篇：基层生态环境治理范文

【关键词】农村;环境治理;探讨

一、当前我国农村环境现状分析 自工业革命以来，人类活动引发的环境问题日益严重，人类的生存与发展受到了严重挑战，环境保护逐渐受到重视。我国农村环境问题是伴随着农村经济快速发展、农村生产生活方式变化、人口急剧增加而逐步形成的。所谓农村环境污染，是指由于农民在从事农业、工业等生产活动及生活活动中造成的农村环境质量下降，并对农村生态环境和人们生活健康造成一定不利影响的行为。2010年环保部的《中国环境状况公报》中指出，“当前我国农村环境问题日益显现，农业源污染物排放总量较大，局部地区形势有所好转，但总体形势仍十分严峻，突出表现为畜禽养殖污染物排放量巨大，农业面源污染形势严峻，农村生活污染局部增加，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势，农村生态退化尚未得到有效遏制。”据统计，我国农村每年化肥的施用量达4700多万吨，但有效利用率不足35%，每年产秸秆大约7万亿吨，利用率不到50%，农村每年产生生活污水达90多亿吨、生活垃圾2.8亿吨，由此造成了农村水体和土壤严重污染，再加上乡镇工业污染、城市污染转移，形成了“点源污染与面源污染共存、生产性污染和生活性污染兼有”的严峻局面，使得农村环境加速恶化。农村环境污染问题已经成为了制约我国农村经济、社会健康发展的重要因素。

二、农村环境污染治理的对策与建议

1 高度重视，加强政府部门的监管 各级政府及环保部门应高度重视农村环境保护工作，把农村环境保护作为党委、政府的一项重要工作来抓，将其纳入到政绩考核的范围，明确各个主管部门的职责，做到年初有部署、年底有考核，形成一级抓一级、一级带一级、层层抓好落实的工作格局;进一步完善政府统一领导、部门分工负责、群众广泛参与、环保部门统一监管的体系，在政策落实、工作部署、人员组织、财力投放、项目监管等方面切实加强农村环境保护工作;加大对农村环境治理的资金投入，在资金上支持农村环境保护工作，农村环保资金要做到足额到位和专款专用。 对农村环境的监管是做好农业环境保护工作的重要手段。县、乡（镇）应建立定期调度、定期检查和抽查的工作制度，便于把握农村环境中污染动向和变化发展的规律，确保各项工作的及时跟进;加强农村饮用水水源保护区、规模化畜禽养殖场和重要农产品产地的环境监管，以保证农村环境质量持续改善;严厉打击假冒伪劣化肥、剧毒农药的生产销售，降低面源污染风险;制定乡镇环境保护规划，严格执行国家产业政策和环保标准，严格环境准入;强化农村工业企业污染减排监管，严格执行工业企业污染物达标排放和总量控制制度，引导乡镇企业向园区集中，实行污染集中控制、集中处理，以消除或减少乡镇企业的污染，对于那些布局不合理，能源和原材料消耗高，经济效益差，污染严重又难以治理的乡镇企业坚决予以淘汰。

2 完善环境保护的法律法规，加强农村环境保护教育 要从根本上治理农村环境污染，必须以完善的农村环保法律法规为基础。因此，应建立和完善适宜农村的环保法律法规体系，充分体现农村环境保护工作的“灵活性、针对性和普遍性”等要求，抓紧研究、完善有关土壤污染防治、畜禽养殖污染防治、秸秆禁烧和综合利用等农村环境综合整治方面的规范、条例和制度等方面的法律制度，进一步提高法律法规的可操作性。并加强农村环境执法，加大环境执法处罚力度，对污染和破坏农村环境的违法行为依法查处，树立农民环境保护的法制意识。 农村环境的整治，广大农民群众是主体，必须尊重农民意愿和选择，充分调动农民自力更生建设家园的积极性。各级政府和环保部门应加强农村环境保护的宣传教育工作，通过宣传册、宣传画、环保讲座、广播电视、网络等各种方式，开展多层次、多形式的农村环境保护知识宣传教育，广泛普及环境科学知识和法制知识，使其树立环境资源价值观念、生态文明理念和环保法制观念，提高农民的环境意识，调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性，使农民群众和干部意识到农村环保的重要性，努力营造一个人人关心生态环境，时时保护生态环境的社会氛围。并在农村中小学的课程中要开设环保内容，使孩子们从小就养成爱护环境的习惯。建立科学有效、快速反应的举报与奖励机制，积极推进与落实“以奖促治、以奖代补”的政策，激励、引导农村群众投身到环境保护之中。

3 加强农村环境规划的编制，加大对农村环境基础设施的投入与维护

根据农村不同区域的自然条件、经济发展水平和环境现状，因地制宜编制科学、合理、可行的农村生态发展规划。大力倡导发展生态农业和循环农业，推广使用有机肥料，合理地使用农药、化肥和地膜，推广畜禽的规模化养殖技术，推广畜禽粪便、秸秆等废弃物的无害化技术、资源化处理技术，提高生物能源的利用率和农村废弃物的再循环率，实现农业清洁生产和产业间的协调发展，改善农村环境质量，实现农业经济效益、社会效益、生态效益的统一。

加大资金投入力度，为农村环境综合整治工作提供有力保障，农村环境综合整治工作所需资金较大，不能光靠中央财政支持，应加大地方政府地资金投入，同时引导社会资金的注入，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制。建立健全环境基础设施的运行与维护机制，保障环境基础设施能长期有效地运行。

综上所述，农村环境的污染治理工作是一项长期的复杂的系统工程，涉及到技术、经济、社会、环境等方方面面，同时它又是一项造福子孙后代的民生工程，需要各级政府的高度重视。基层政府应以生态文明创建为抓手，通过加强农村环境综合整治工作，将进一步推进新农村建设，农村人居环境和生态状况将会得到改善。

参考文献：

[1] 桓仁满族自治县农村环境综合整治规划[M]，2008，10

[2] 王君丽，刘春光，斯东林，等. 我国农村污水处理与资源化存在问题及对策[D].农村污水处理及资源化利用学术研讨会论文集. 天津：中国农业生态环境保护协会， 2008， 10.

第7篇：基层生态环境治理范文

为了给山西治水攻坚营造强大的社会氛围,为让汾河以崭新的形象展现于新世纪的山西,2009年到2010年,中华环保基金会注资100多万元,由山西省委宣传部、山西省环保厅、中华环保基金会山西代表处等14个部门,联合发起了以“再造碧水汾河,构筑生态文明”为主题的生态汾河大型公益宣传系列活动。这个活动由山西省环境保护宣教中心、山西省环境文化促进会、中华环境保护基金会山西代表处承办,分为生态汾河社会宣传活动、生态汾河摄影宣传活动、生态汾河文化宣传活动、生态汾河新闻宣传活动、生态汾河宣传展示活动五个内容。一年来,这些活动开展得有声有色,不仅在山西省内引起强烈反响,而且在国家相关部门都有相当的影响。从国家环保局到山西各级领导都给予关注并给予批示。

所有这些,都可以说明一个事实,宣传活动为建设一个生态汾河从舆论上做好了准备。他们的目标就是拯救汾河。

重污染下的汾河

汾河全长710公里,是黄河的第二大支流。其流域内是山西省工业集中、灌溉农业最发达的地区。据统计,汾河流域辖内的工业产值和农业产值分别占到山西全省工业总产值的46%和农业总产值的64%。

早在20世纪80年代,除兰村水库以上的上游外,从太原、介休到临汾等地,汾河都成了名副其实的排污沟。当时的检测数据表明:太原段汾河中镉、铜、汞等重金属物质全部超标,而挥发酚的年均值超过地面水三级标准313倍,因而被专业人士称为“酚河”。在当时,关于汾河污染严重有一个传播甚广的说法:山西省环保局的一个总工程师对一位正在取样检测的工作人员说:“别搞了,检测那有什么用?汾河里全剩污水了,你搞那吓人的数字干什么?”

1999年夏天,中下游的汾河在“中华环保世纪行”的记者笔下呈现出这样一种景观:“从生物意义上讲,这是一条名符其实的死河――没有动物、没有植物,连水体中最易生存的藻类也没有。” “河水要么发黑发臭,要么消失得无影无踪,露出了河床……”

造成这种状况的直接原因就是企业排污。2007年的统计数据显示,沿岸各类污染品向汾河排放废水的企业有956家,其中造纸厂77家、焦化洗煤厂402家、选矿厂243家、化工企业8家,其他企业226家。加上周边的生活污水,汾河临汾段每年要接纳9100万吨污水,其化学耗氧量和氨氮以及挥发酚含量等主要指标均超过地面水最低标准3倍到40倍,部分河段的水已失去了灌溉功能。

除了水污染,汾河还面临着干涸甚至断流的危险。在一些干旱缺水的流经地区,汾河的一部分河段已经断流,相当一部分河段的水量大减,汾河已由历史上的“泛舟之役”“万木下汾河”和“流水哗啦啦”,形成“雨季过洪水、旱季没流水、平时是污水”的病态河流,成为经济社会发展严重的制约因素和全省民众的切肤之痛。

如此严重的水污染,对原本就缺水的山西来说,无疑是一个致命的打击。资料显示,山西全境的年均降水量在350毫米到700毫米之间,自东南向西北递减,北部地区年降水量多在400毫米以下,其中桑干河流域低于300毫米。数年前实施 的水资源普查结果表明,全省多年平均水资源总量为123.8亿立方米,人均占有水资源量376立方米,为全国平均数的1/5,低于人均500立方米的国际“极度缺水标准”;耕地亩均水资源量192立方米,为全国平均水平的1/9。

山西省的三条主要径流河流汾河、沁河、桑干河的污染情况基本如此。早在上世纪80年代后期,一位作家在其报告中说:“从解放以后到80年代,汾河一大半的支流断流,一大半的泉水干枯。”而在最近10年间,三条河流的水量分别比其多年平均水量减少了44.8%、48.9%和13.4%。其中汾河、桑干河近年来每年断流270天到320天。而大同境内最大的河流御河,“历史上水量十分丰沛。可近年来即使在汛期也滴水全无,下游河道沦为停车场和汽车驾驶练车场。”

汾河治污,己是山西省迫在眉睫的环保任务!然而,治污所要付出的代价也是巨大的,有专家称:“即使把山西20年的GDP,全部投入到治理污染中去,也无法彻底还原原本良好的生态环境。”

重现汾河清流美景

但是,代价再大,污染也要治理。山西省委、省政府对汾河污染十分痛心,积极采取各种措施对汾河出现的严重生态污染进行全方位的治理。山西省省长王君曾对汾河流域综合治理提出要求:“继续推进生态环境治理修复‘2+10’工程,加快推进汾河流域干流堤防加固、调蓄工程清淤、人工湿地和沿岸绿化等工程建设,确保完成一期工程任务,实现汾河干流常年全线复流、流域生态环境明显好转的目标。”

2008年2月下旬,山西正式启动的“千里汾河复清流”工程,公布了汾河治污的时间表:两年内实现汾河干流全线复流,汾河水质明显改善,汾河两岸生态明显改观的目标;5年内实现汾河干流水生态初步修复,汾河两岸第一山脊内自然生态基本得到改善;10年内实现整个汾河流域的自然生态基本修复,形成人水和谐的自然景观,基本实现人口、资源、环境协调发展。据初步估算,该工程先期累计投资达106.02亿元。这样的投资手笔,也只有在这样特定的情况下才能有。

2008年5月,山西省正式启动“汾河流域生态环境治理修复与保护工程”,该工程按照流域生态功能与水功能区划要求,上游侧重水源涵养及保护,上中游侧重水土保持和水资源合理利用,中下游侧重开发利用与有效保护相结合,进行整体规划、分期实施。

在汾河上游地区,为保护和涵养汾河水源,汾河沿岸市县的工业和生活污水必须无条件达标才能排入汾河,有关部门将对汾河流域主要水源地区煤矿进行排查,关停影响严重的采矿点。此外,汾河两岸流域的坡地将逐步实行退耕还林。出于对汾河水源地的保护,为实现流域水资源可持续利用的目的,要求汾河上游地区必须加强生态环境建设。

由此,汾河流域上游地区被赋予了保护中下游地区及全省供水安全的重大责任。该流域上游许多区域被列入限制和禁止开发区。然而,上游地区不仅生态环境脆弱,而且经济相对贫困,当地发展经济自然要利用本地的资源优势,但限制和禁止开发使得“靠山吃山”的上游地区失去了赖以生存的基础。上游地区一方面要保护生态环境,另一方面要解决经济发展和人民生活问题。鉴于上游地区保护流域生态安全与摆脱贫困局面、发展当地经济的矛盾十分突出,在治理的同时,政府通过经济补偿手段激励上游地区进行生态环境建设。2009年11月06日,山西省发改委消息,为解决汾河源头的生态环境问题,山西省下达了宁武县生态移民工程拟使用2008年和2009年的煤炭可持续发展基金计划4496万元,以便工程顺利实施。

2008年2月29日早8时,汾河二库以20立方米/秒的流量开闸放水,这也标志着备受全省人民关注的千里汾河清水复流(中游)试验调水正式启动。通过河道复流入渗,逐年补给地下水,确保地下水位止降回升;通过河道疏浚和整治,提高河道行洪能力,改善沿河生态环境;通过污水处理和对煤矿等严重污染企业的关停搬迁,使水资源和水生态得到有效保护;通过植被修复,涵养水源,形成自然生态的良性循环。经过几年的努力,汾河中游清水复流试验工程已经结束,从汾河二库至平遥古城,已初步重现昔日汾河的秀丽景色,干涸了11年的汾河太原段终于流水再现。汾河治污初现成效。

汾河下游是指从灵石县两渡到万荣县庙前汾河入黄口段,全长约270公里,流经临汾、运城两市的11个县(市、区),是汾河流域治理工作较繁重的区域。汾河流域生态环境治理修复与保护工程启动以来,汾河下游沿线各市县积极采取河道整治、汾河人工湿地建设、污染企业关停等措施,取得了一定的成效。

生态汾河大型公益宣传还在继续

然而,汾河治污任重道远。中华环保基金会山西代表处办公室主任柴腾虎在接受本刊记者采访时表示:“冰冻三尺,非一日之寒,要恢复汾河生态,并不是一朝一夕的事情,最重要的是要发动全民参与环保,让广大人民群众积极监督和参与。”

2010年2月3日上午,山西省城太原蓝天白云,天气晴朗,省文联大厦门前彩球飘飘,人头攒动。由中华环保基金会资助、由山西省委宣传部、山西省环境保护厅、中华环保基金会山西代表处等14个部门联合发起的山西生态汾河大型公益宣传活动书画摄影展拉开了帷幕。

第8篇：基层生态环境治理范文

关键字：城乡污染转移；法律；现状；完善

前言

所谓城乡污染转移指的是在城市所产生的生活和工业垃圾、污染产品以及设备被源源不断的转移到城市周边地区或农村，并将城市污染较大的企业搬迁至农村地区，从而进一步加大农村环境压力，加剧农村环境污染的行为。近几年来，由于城市污染向农村转移的数量越来越大，导致农民的环境利益和经济利益都受到了不同程度的损失，并进一步拉大了城乡发展差距，严重影响到了我国综合国力的提升与社会建设的发展。要想改善我国环境水平，就要加强对城乡污染转移法律的规划与完善，以此促进我国城乡环境治理的平衡发展。

一、我国城乡污染转移法律现状

尽管我国近年来逐渐加大了对城乡污染转移法律制定的力度，也开始重视起城乡污染转移法律法规的作用，但由于法律体系尚未完善，在减少城乡污染转移对环境的破坏方面缺乏还是一定的适应性，相关工作的开展并不顺利。

1、我国应对城乡转移法律的现状

在城乡污染转移法律建立的过程中，我国对于污染防治工作也在加大管理力度。1984年9月27日国务院《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，第4条规定“严禁将有毒、有害的产品委托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产”明确禁止了污染的转移。2000年国务院发文通告各省各地 “严禁发达地区淘汰的污染严重企业转移到西部地区”。进一步规范了污染转移的制度。在2002年6月29日《中华人民共和国清洁生产促进法》通过，该规定第22条指出：“农业生产者应当科学使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂……着力防止农业环境污染。不得将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田”。2004年颁布的《固体废物污染环境防治法》进一步针对农村环境保护进行了规范。其中第4跳、第22条以及第38条都明确规定禁止城市污染向农村进行转移。其中第22条还规定，在特别保护区域范围内，明令禁止建设工业固体废弃物处置、贮存设施和场所。除此之外，国家还颁布了一系列涉及到农村环境保护的政策即相关法律文件如《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》以及《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》等。

2、城乡污染转移法规不足

随着城市环境污染向农村转移情况的加重，农村环境污染治理工作也越来越困难，加之农村地区一直处以弱势的地位，我国农村的环境一直没有得到有效的改善，地区政府和民众的环保意识薄弱，相关的规范制度也尚未完善，导致我国环境规划与治理难以向前发展。

尽管我国法律规定，农村环境资源数以公有财产，但实际上对环境进行开发和经营的主体却是企业或组织，相互之间的利益一直得不到有效的平衡，并且开发与经营主体所要承担的义务与责任较轻，其能够对农村环境资源进行免费的开发与使用，却无需为区域内的环境负责，这也是我国农村为何大量增加污染设施和企业的主要原因。如《固废法》第38条中对于城乡生活垃圾的处理并没有明确的规定，导致城乡地区出现垃圾倾倒、焚烧以及填埋等处理方式，进一步加大环境污染。此外，由于我国环境管理体系的主要职责在于城市和重点源的污染防治，对于农村环境的治理体系远远落后于城市，在解决农村环境问题的过程中也显得力度不够，套用城市污染治理根本无法适应农村环境污染治理工作。政府对于农村的生态环境建设与保护也往往缺乏足够的重视，为了保护农村资源环境，农村公用品都是由基层政府或村民自己凑资而成，但自从农业税取消之后，农村经济收入大幅度减少，乡镇政府的财政收入也在消减，导致农村环境治理与维护工作被迫搁浅。

二、完善城乡污染转移的法律控制

我国城乡污染转移问题的法律控制之所以力度不够，很大程度上都是因为现有的环境保护法律法规尚不完善，对于一些责任及规范细节没有落实到位，因此，我们应当从实际出发，完善各项环境保护与治理制度和机制，从而进一步规范城乡污染转移的法律控制制度。

1、完善城乡环境规划制度

我国对于农村环境规划的相关法律法规仍不甚完善，加之农村环境的复杂，与城市环境的管理缺乏相应的对接，更是让城乡污染转移工作难上加难。政府在治理污染转移工作使往往从城市或农村的单一角度进行规划，缺乏整体性。要想加强城乡污染转移法律的完善，首先就要完善环境规划制度，做到从局部开展工作，先完善农村环境规划相关制度，再与城市环境规划进行协调规划，形成整体与系统的协调规划模式。使环境规划制度从根本上治理城乡污染，减少环境管理的压力，并进一步促进我国城乡环境问题的平等与统一，减少城乡环境规划制度出现失衡情况，保证城乡环境治理均衡发展，从而带动我国城乡污染转移法律的不断完善。

2、健全环境标准及审批准入制度

城乡实际环境状况与环境污染治理标准之间存在关联，为了进一步做好城乡污染转移工作，我们必须明确两者之间的所存关系，对城乡污染转移治理标准进行审查和限制，禁止各类不符合环境标准的生产设备、产品以及工艺进入城乡地区，维持城乡环境健康发展。在此基础上，我国政府还需要不断完善城乡污染转移审批准入制度，使城乡各类污染能够得到良好的安置和处理，确保城乡污染控制标准达到一致。由于我国城乡环境治理偏向于二元结构，导致城市污染排放大量的转移到农村地区，加大了环境治理难度。政府应当制定严格的城乡污染转移审批准入制度，确保城市污染控制与农村污染控制保持平衡，为农村生活环境的保护建立有效的控制机制。

3、明确城乡污染物总量控制制度

现代社会的生态文明需要生态立法，在推行生态立法的过程中，我们应当重视城市与农村共同的污染防止理念，对城乡环境保护与污染转移进行一体化对待，规划污染转移问题。实际上农村环境保护总量控制往往跟不上城市的控制力度，很多农村地区并没有被纳入地区污染控制的范围，由此可见，我国污染物总量控制制度尚缺乏一定的整体性考虑，。因此在制定城乡污染转移法律时应当做好城乡污染物总量控制制度的完善。只有污染物总量控制，才能推进区域经济的发展，并且实时监测地区污染总体数量，使环境自净能力能够进一步提高，从而减少污染超过环境容量，有效控制城乡污染转移。

4、建立污染的集中管理制度

对于城乡污染转移应当采取集中管理的方式进行，在规模效应的推动下从根本上推行城乡污染转移法律的制定。要想产生规模效应，就要充分发挥农村在环境污染治理中的优势，彻底落实污染控制工作，降低污染治理成本，做好城乡污染转移控制。尽管我国目前尚在推行污染集中处理制度，但在很大程度上还是一度依赖地方政府的管理或在国家相关政策的指导下进行，并没有起到一个良好的治理成效。我们国家必须进一步加强立法强制实施污染物集中处理制度，将污染物集中处理的范围、义务主体以及处理形式等内容进行严格规范，保证污染的集中处理管理制度能够深入城乡环境保护工作中，并辅助城乡污染转移法律为我国环境保护建设事业提供助推力。

5、建立城乡污染转移生态补偿制度

生态补偿机制指的是环境污染者对于受害地区居民或受害者的一种物质补偿，这种机制能够在一定程度上平衡双方利益，并减轻环境保护工作的负担，要构建农村生态补偿机制，就要先明确对于污染物转移问题所进行的生态补偿原则、补偿标准、补偿范围、补偿主体以及补偿条件和具体权利义务等方面。国家建立城乡污染转移生态补偿制度要具体到城乡地区的污染转移工作中，让污染者有效保障受害者的合法利益，对于开发环境所造成的污染，在进行转移的同时也要补偿给受害者所带来的损失，尽可能的在最大限度内为受到城乡污染转移的受害者提供基本环境权益保障。

三、城乡污染转移执法的完善

就城乡污染转移执法现状而言还存在着较大的问题，政府和有关部门必须加强城乡环境执法队伍建设，以城乡污染转移法律建设一支合格的执法队伍，全面提高环境执法水平，为城乡污染转移创设良好的工作环境。

1、建立综合政绩考核体系，落实政府治理责任

相关政府部门严格按照国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》文件，将城乡污染转移工作开展情况纳入政绩考核内容当中，并不断健全和完善环境保护政绩考核制度，加强城乡污染转移治理，在政府以及相关部门中建立环境质量考核标准，将城乡污染转移工作切实安排到位。此外，还需要落实政府问责制度，将城乡污染转移相关法律法规纳入日常考核当中，以此建立全面的综合考核体系，增强部门人员的工作意识以及工作责任心，从而不断完善城乡污染转移法律制度，减少破坏环境治理的地方保护主义以及工作障碍等。

2、健全城乡环境执法规制，提高环境执法力度

一方面要做好环境保护法律法规与城乡污染转移法律之间的冲突域矛盾工作，使相关负责部门能够意识和明确自身职能，在明确分工后才能够实现部门协调，从而更好地落实城乡污染转移法律制定工作，保证城乡污染转移法律完善工作的有效进行。另一方面要加强城乡污染转移法律的程序性立法，在完善城乡污染转移法律的基础上确保程序性立法能够实行。由于我国现行的环境立法侧重城市污染治理，对于农村的环境管理力度稍显薄弱，这些都导致了我国城乡污染转移的法制建设难以向前发展，政府各职能部门一定要强自身岗位的职责意识，在执法过程中做到公平、公正，并不断提升立法水平，进一步加强我国城乡污染转移法律的可执行性。

3、加强环境执法队伍建设，提高执法监管水平

政府在城乡污染转移执法方面，一定要考虑到执法过程事件造成的影响。一般而言，城乡污染转移行为往往会造成跨省份、跨地区等污染，但目前我国的基层法院环境法庭受理与审判难度较大，尚未建立起以省为单位的环境法院，同时执法队伍的执法力度也十分薄弱，难以对城乡污染转移案件做出及时的裁决。因此，在城乡污染转移案件的管辖方面，应当单独设立省地区的环境法院，同时建设一支素质高、技术强、设备齐等的专业执法队伍。政府加大执法队伍的扶持力度，切实提高环境执法队伍水平。如加强队伍内外监督机制，内部监督由上下级、各部门之间相互监督来实现，外部监督则通过公众媒体和公众舆论来进行，做到城乡污染转移执法公开公平公正。

结语：

综上所述，要想做好我国环境保护以及治理工作，除了要做好我国城乡污染转移法律的完善，还要在完善法律制度的前提下健全城乡环境执法规制，不断加强环境执法队伍建设，提高执法人员水平，加大执法力度，全面改善和控制城乡污染转移问题，从而更好的保护我国资源环境，实现可持续性发展。

参考文献

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[6] 王学渊，周翼翔.经济增长背景下浙江省城乡工业污染转移特征及动因[J].技术经济，2012（10）：98-105.

第9篇：基层生态环境治理范文

关键词：环境规制分权；执行成本分担；转移支付

中图分类号：F205

在实践中，非对称跨界污染的广泛存在以及在我国分权治理结构下难以避免的以生态环境为代价的地方政府经济竞争，产生中央政府干预的必要性，环境治理结构表现为集权、分权混合结构。满足环境标准的过程是有成本的，在混合治理结构下，我们面临环境治理成本在不同层级政府之间的分配问题。而目前的文献主要关注不同政府层级之间环境规制职能的分工问题，却很少涉及环境标准执行成本的分担问题（Segerson et al.，1997）。

环境标准执行成本在政府层级之间的分担问题之间关系着环境标准设定是否有效率、环境标准执行成本是否有效率，地方财力与环境职能之间的匹配性以及环境执行机构的独立性等问题，这些都直接影响环境规制的有效性。在以前分析中，我们只是简单的假定由地方政府完全承担环境标准的执行成本，而且中央政府在其决策中考虑到地方政府的执行成本。那么，完全由地方政府承担执行成本、而中央政府在其决策中却不考虑这种成本支出的方式是否合理，如何形成合理的环境标准执行成本的政府层级分担方案是本文的研究内容。

一、双重道德风险与过度规制

中央和地方政府之间的双重道德风险可能会恶化环境规制的效率。Segerson et al.（1997）在跨界污染情形下由中央政府设定最低标准、地方政府负责执行（设定至少高于最低标准的具体标准）的制度安排中，分析了执行成本分担问题的重要性。由于跨界外部性的存在，为了避免地方政府设定偏离最优的过松的标准，需要中央政府设定标准（最低标准）。如果中央振幅完全不承担成本，机会主义动机使其选择过度规制，制定过高的标准；如果中央政府完全承担成本，地方政府则将失去创新和成本最小化的正确激励，这便是因为成本分担问题引致的不同政府层级之间的双重道德风险问题。Segerson et al.（1997）考虑到跨界外部性和双重道德风险，构建一个包含中央和地方政府在环境政策形成过程中的互动行为的博弈模型，表明完全由中央支付和完全由地方支付两种规则分别会导致中央和地方的道德风险，均会形成过度规制的无效率，而当且仅当跨界外部性足够大时，中央完全支付才有可能形成有效率的标准设定。

比如在美国，在1995年无资助命令改革法案（Unfunded Mandate Reform Act）出台之前，美国国会在1986年到1994年之间通过了多达72项无中央资助的中央命令（Segerson et al.，1997），地方政府认为这种命令极大加重了地方财政支出的负担，地方财政缺乏足够的能力去承担这种日益增长的执行成本。比如俄亥俄州的Columbus市政府估算其2000年执行联邦政府的环境政策的支出占其城市预算的1/4以上（Segerson et al.，1997）。在我国，地方政府对本辖区的环境问题负责，因此，地方政府承担了大部分环境标准的执行成本，2008年，我国财政支出在环境保护方面的支出为1451.36亿元（决算数），其中中央财政支出仅为66.21亿元，仅占4.56%。在这一分担方式下，如果中央政府并不考虑地方政府的执行成本，势必造成环境标准过紧问题，从而导致地方政府缺乏激励执行标准。在实践中，如果中央政府并不承担相应成本，很难保证其决策能够完全考虑到地方的执行成本问题。因此，我们需要寻找一种合适的执行成本分担方式来破解这种双重道德风险所导致的效率损失问题。

二、地方财力与环境职能之间的匹配性

在我国，法律明确规定地方政府是本辖区环境治理的主体，承担绝大多数环境治理的执行成本，2008年地方环境保护财政支出占总支出的95.44%，地方财力与环境职能之间的匹配问题尤为重要，如果地方财力与其需要履行的职能并不匹配，地方政府自然难以完成其执行任务。所以，不同成本分担方式通过这一途径影响环境规制的效率。我们从地方总体财力、地方财政支出结构以及地方不同政府层级财力结构角度出发讨论这一问题。

从中央和地方的财力分配来看，根据图1，在1994年分税制改革之后，我国地方财政收入占国家总收入的比重从1993年的78%下降到1994年的44%，中央政府对财政收入的控制力明显上升而地方政府的控制力明显下降。但是，地方财政支出的比重并没有在1994年出现明显的拐点，且总体上呈增长的趋势，到2009年接近80%。因此，从支出角度来看，地方政府依然居于完全主导地位，分税制改革并没有改变这一点。就环境保护支出而言，该项指标地方财政支出比重超过整体比重近16％，而剔除掉中央政府在国防、外交上的支出之后，只超过整体比重10％，而且，中央政府在环境标准建设、环境科技等方面的投入并没有计入该项指标。所以，考虑到我国较高的财政支出分权结构的现实，在地方政府对环境问题负主要责任的情形下，地方政府试图要求中央政府承担更高的环境治理成本的份额的空间尽管有，但并不是很大。

实际上，地方财力与环境职能之间匹配性的问题在于地方财政支出中分配给环境保护部分的支出和其履行环境职能之间的匹配性。在中国式分权结构下，财政收入激励和政绩考核需要，为增长而竞争导致地方政府公共支出的结构偏向于生产性基础设施建设，而一定程度上忽视了公共服务的支出（傅勇、张晏，2007）。显然前者的投入可以直接产生GDP并能在短期内促进更多新的GDP以及财政收入的产生；后者在短期内表现为财政支出的扩张以及在短暂任期内难以转化为GDP，因此，政府竞争会加剧财政分权对地方公共支出结构的扭曲。我国财政年鉴从2007年开始单独报告地方财政支出中的环境保护支出项目，从表1可见，2007和2008年我国地方政府环境保护支出分别为961.23亿元和1385.15亿元，仅占地方本级财政支出的2.51%和2.81%，仅高于主要依赖于中央财政的外交、国防、科学技术以及文化体育与传媒四个项目的支出，因此，环境保护在地方政府财政支出中的比重偏低。根据陈斌等（2006），地方经费总体缺口达40％，其中人员经费，公用经费、监督执法经费、仪器设备购置经费、基础设施经费缺口率分别为12 .9％、30％、50.8％，104.5％和146.2％，基础设施经费和仪器设备购置经费的缺口最大。所以，我国地方环保部门预算明显偏低，难以与其环境保护职能相适应。

以上基于加总数据的分析可能忽视了省份之间的差异。从分省地方政府支出来看，根据表2，江苏省地方财政支出中的环境保护支出数额最高，其次为内蒙、四川，最低的分别、海南、天津，因此，环境保护的财政支出数额并不和地区的发展水平相关，没有呈现明显的东、中、西的差异。而从人均环境保护支出来看，则西部地区，尤其是西北地区的数值明显高于其他地区。最后，从各省份环保支出占其本级财政支出的比重来看，欠发达的中西部地区的比重明显高于东部地区，内蒙、宁夏、青海最高，在5%以上，上海最低，不到1%，但是与上文提及的美国城市环境保护支出占其财政预算收入的10%～25%有明显的差距。上述现象可能和环境保护支出统计中包含了退耕还林、退牧还草有关，这两项地方财政支出在2008年分别达到301.33亿元和19.29亿元，总计占地方财政环保支出的23.15%。退耕还林工程涉及除山东、江苏、上海、浙江、福建、广东6个东部省份之外的其余25个大陆省份，其中长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区①以及重要湖库集水区、红水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地区作为重点区域，而这些重点区域主要分布于我国西部地区。限于数据缺失，我们不妨假设在这两项支出90%、80%、70%、60%属于西部地区的情形下，如果剔除这一支出项目，西部的环境保护支出、人均环境保护支出以及环境保护支出占本级财政支出的比重发生了明显的变动。根据表3，即使有90%的地方退耕还林、退牧还草支出属于西部地区，剔除之后的西部地区人均环境支出和比重的优势虽然明显下降，但是两项指标仍高于广东、福建等东部省份，另外，占本级支出的比重还超过天津、上海。我们再从2008年各省份环境治理投资占GDP的比重来看，根据表2，最高的是宁夏，但仅为2.81%，其次是为浙江，省份环境治理投资占GDP的比重偏低，且与经济发展程度也基本上没有正向关系。不过，从环境监测经费来看，江苏最高，广东次之，东部地区基本上高于中西部地区，人均环境监测经费则是内蒙最高，东部地区仍有明显优势。因此，省份在环保支出内部结构方面存在一定程度的差异，可能因为东部地区的环境治理水平相对较高，并将重点转向环境监测。

为了进一步讨论省份环保投入差异的原因，我们选择人均GDP、人均本级地方财政支出、单位GDP能耗、单位工业增加值能耗、单位工业增加值SO2排放和单位工业增加值COD排放6个省份特征与上述环保资金投入的相对值做相关性分析。简单的相关系数表明，表征省份经济发达程度的人均GDP和地方财政环保人均支出、环境污染治理投资占GDP比重不相关，而与环保支出占地方财政支出的比重呈显著的负相关，但与人均环境监测经费呈显著正相关，因此经济发达程度与环保投入的重要性并没有相关性。表征省份财力的人均本级地方财政支出则只与地方财政环保人均支出和人均环境监测经费正相关，因此地方可支配财力仍是地方环保支出的重要保障。表征省份能耗强度、污染排放强度的指标与地方财政环保人均支出、环保支出占地方财政支出的比重和环境污染治理投资占GDP比重基本上呈显著的正相关，这意味着环境、能耗问题相对严重、环保压力大的省，其环保资金投入的相对值也较大，但是这些地区可能仍处于环保治理的初级阶段，在环境监测方面的投入相对较低，环保投入的资金需要压力较大。

因此，从省份差异来看，地区经济的发达程度与地区人均环境保护财政支出和支出占本级支出比重并不呈正相关，即发达地区的支出结构并不优于欠发达地区，甚至不及欠发达地区。这和傅勇、张晏（2007）发现地方财政支出结构的扭曲并不会伴随经济增长而自动纠正的结论是一致的。如果不对当前政府治理结构加以调整，通过经济增长并不能解决环境保护支出比重偏低的状况。同时，我们也发现，重大生态环境工程项目的开展也会深刻影响一个地区环境保护支出。上文提及的退耕还林、退牧还草工程对于加大西部地区环保支出和提高环保支出比重发挥重要的作用，上述工程的实施很大程度上依赖于中央转移支付的支持。但是，目前转移支付在地方环境支出方面的诱导作用仍主要体现在少数工程上，没有形成全面、系统化的诱导机制。最后，地方可支配财力决定其环保资金投入，而节能减排压力大的省份在这方面投入的相对值也较大，同时这些省份往往也是欠发达省份，因此，这些地区的环保投入资金的增长空间的拓宽难度较高。

这种不匹配性在地方政府的不同层级之间亦表现为明显的差异。根据《中华人民共和国环境保护法》规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，因此，省、市、县三级政府都是本辖区环境保护治理主体，而且县级政府是环境治理最基层的政府机构。根据国家环监局和美国环保协会基于我国8个省（山西、辽宁、吉林、江苏、湖北、湖南、广东、海南）、4个直辖市和4个其他城市（武汉、西安、郑州、马鞍山）为单位的调研表明，2004年省、市、县三级环境执法机构的财政预算资金平均为183.8万元、236.5万元和64.8万元，与2003年比较而言，省、市增长较快，而县级仅增长1.5%；而就各级环境执法机构实际支配资金（包括专项资金、预算外资金）来看，省、市、县三级平均分别达到220.7万元、466.1万元、185.1万元，省市两级的预算外资金大幅增长而县级预算外资金明显下降。因此，在实行《排污费征收使用管理条例》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》之后，相对于省市两级，县级机构的经费压缩较多，且没有及时通过财政预算补充，资金缺乏保障。县级机构资金的缺乏直接导致县级环保执行机构人员素质结构偏低，中专以上（不含中专）比例仅为63.1%，本科以上比例不到10%；执法设备落后，县级设备估值平均仅为44.86万元，不到市级的25%，人均车辆数为0.08辆，达到三级以上标准的仅为59.3%（陆新元等，2006）。而在《国家环境监管能力建设“十一五”规划》执行以来，中期评估也表明县级环境监管能力建设总体仍较慢，达到建设标准的县级环境监测机构不到17%；全国区县级环境监测机构平均16人，低于《全国环境监测站建设标准》的三级标准，环境监测的专业人才比例偏低；监测执法经费不足问题仍未有效缓解（吴舜泽等，2009）。基层环保部门的经费现状与其作为“处于环保‘战场’的最前沿，是环保事业的根基和命脉”的地位极不匹配。

所以，因为政府治理结构中的激励扭曲和中央转移支付的诱导作用有待完善，地方财政支出中分配给环境保护部分的支出偏低，和其履行环境职能之间的不匹配性较高。而且，这种不匹配性在县级环境执法机构呈现更为突出的矛盾。目前环境标准执行成本的分担模式直接导致地方执行能力欠缺，执行效率低。

三、成本分担方式与环境执行机构的独立性

成本分担方式会影响环境执行机构的独立性，进而影响地方环境标准的执行能力。执行成本在不同政府层级之间的分配决定着各级地方政府执行经费的来源构成。在我国，在环境保护的政府支出中，地方政府居于绝对主导地位，而且，地方环境保护行政部门的资金来源明显依赖于预算外资金，包括排污费、行政收费和专项资金等，在2003年，排污费收入占地方环保经费来源的51.3%②。地方环保部门对排污费的依赖产导致环保部门对企业征收排污费采取策略，甚至故意放纵企业排污，从而获得收入，那么，环保部门由监督保护环境转变成倾向于放纵污染 （裴敬伟，2009）。为了治理“乱收费”、预算外资金膨胀等问题以及排污费收入与部门经费挂钩导致的诸多不利影响，我国在2003年颁布《排污费征收使用管理条例》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》，规定排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，大多数用于治污项目补助，取消了排污费20% 提留作机构自身能力建设的制度安排，并要求东部地区一步到位、中西部地区分三年完成。

环保机构收支两条线的改革之后，地方环境保护行政部门的经费来源将基本上依靠地方财政预算。而就目前我国地方预算编制情况来看，并没有对环境保护方面有明确的规定，因此，地方环境保护行政部门在财力支配上对地方政府独立性基本丧失。这意味着地方环境保护行政部门的执行能力及其效率很大程度上取决于地方政府的意愿。如前文所述，在当前政府治理结构下，地方政府预算在不同支出项目上的安排具有一定程度的弹性，环境支出等公共服务的比重受到生产支出的挤压，直接导致地方环境部门经费的紧张。而且，由于在经费上完全依赖于地方政府，经费独立性的丧失也导致地方环境机构执法独立性的丧失，甚至还要为地方“创收”服务，因此，容易受到地方政府的干预。面临经济增长和环境保护之间的短期矛盾，地方政府，尤其是欠发达的地方政府可能出于经济增长的目的而直接干预环保机构的执法。比如在陆新元等（2006）的调研中发现，在认为环保执法机构处罚不合理的情形下，企业的最先选择是，与执法机构所述“环保部门协商”和与“政府协调”，而不是法定的“行政复议”、“行政诉讼”，这与法定的执法程序不相符的行为，在一定程度上表明了我国环境执法弹性较大，企业倾向通过与地方政府及其行政结构的协商这种非正规渠道来“摆平”处罚的可行性大，环保的执法受到地方政府不合理的干预。而且，在一些经济欠发达地区，环保部门还需要承担招商引资工作，被视为企业落户绊脚石的“环评在先”和“三同时”③ 制度无法等以保障；环保部门要处罚一些重大违法行为必须要经过地方有关领导同意，甚至连日常到企业履行正常的环境检查义务也要经过相关部门批准④。因此，如何提高地方环保机构在经费上的相对独立性也是迫切需要解决的问题。

四、结论及改革方向

本文探讨了混合治理结构下，我国现有的环境标准执行成本在各层级政府之间的分担模式与我国环境治理存在的问题。首先，在地方政府完全承担或者承担绝大部分环境标准执行时，除非环境地理外溢效应足够大，否则可能会出现中央政府的道德风险问题，即过度规制。因而在地理外溢效应并不明显的污染物治理方面，如果有中央政府设定标准的话，可以考虑中央政府也承担部分成本来避免过度规制问题。其次，地方财力与环境职能之间并不匹配，这和政府治理结构中的激励扭曲导致的环境支出在地方财政支出中的比重偏低有关，也和当前的财政体制有关。尽管地方财政支出占国家财政支出比重提高的可能性很小，但是相当一部分地方财政支出实际上来自于中央的转移支付，这种转移支付对地方政府在环境支出方面的诱导作用有待加强。地方财力与职能的不匹配性在县级层面表现的最为突出，而这一层级也是环境治理职能的主要实施者，从而导致基层环境标准的执行能力的欠缺。最后，无论是2003年以前的地方环境行政部门的经费主要来自于排污费和行政收费还是以后来自于地方财政预算，都无法摆脱地方环境行政部门对地方政府的依赖性，因此也难以保证地方环境行政部门的独立性。上述问题都要求我国环境执行成本在分担方式上有所改革。

在此基础上，我们提出环境治理成本分担方式的改革方向：

首先，在中央政府设定标准、地方政府负责执行的环境治理结构中，完全由中央政府和完全由地方政府承担环境治理成本都不是最优的，可能会因为双重道德风险问题导致低效率。因此，需要中央和地方政府分担环境治理成本。例如，中央可以采取配套资金的方式，根据地方政府的投入多少给予相应比例的配套。这样一来，一是可以避免中央政府完全不承担成本下可能产生的过度规制问题；二是能够减轻地方财政压力；三是能提高地方治理的积极性，提高环保支出在地方财政支出中的比重。

其次，针对不同类型的污染实施不同的资金配套方案。对于影响全国生态环境安全的全局性环境问题，治理费用主要由中央财政承担；对于局部对称污染，则应当由主要由相关地方政府分担，对于财力较弱的地区，中央政府通过转移支付的方式给予专向补贴；对于非对称跨界污染治理，考虑到我国东富西贫、南富北贫，通常上游地区或者上风向地区是欠发达地区，下游和下风向地区是发达地区，中央政府可以在生态职能区划分的基础上，确定利益相关方，建立地方政府之间的横向生态补偿机制，将受益方（发达地区）的上交的转移支付转移给欠发达地区（上游或者上风地区），作为跨界污染治理的专项资金。如果发达地区对欠发达地区在环保方面有支援，可以扣减这部分的转移支付。结合我们实证部分提出的环境治理边际成本递增的现象，欠发达地区（上游或者上风地区）的环境治理成本低于发达地区（下游或者下风地区）治理上游跨界污染转移的成本，因而这种转移支付是有效率的。

第三，中央政府的环境配套资金拨付应该考虑地区财政收入能力的差异。我们的研究发现我国省际政府环境支出占财政支出的比重、人均环境方面的财政支出并不与地区经济发展水平、财政能力相关，而是与其因为产业结构导致的节能减排压力有关。由于中西部地区污染密集型、能源密集型产业的比重较高，因此其用于环保方面的财政支出比重较高。因而这些地区环境财政支出比重进一步提升的空间有限，而且其财力也难以保障，因而需要中央政府在配套资金方面给予这些地区照顾。

第四，中央政府在环境治理专项资金配套过程中，要关注基层环境行政部门财力与职能的不匹配性。县级环境行政部门是政府环境治理最基础的部门，也是经费、专业人员需求缺口最大的政府层级，极大制约了其环境行政能力。基层财政紧张的问题与当前的分税制密切相关，因此，从长期来看，这个问题有赖于财政体制的改革。但是，在近期内，需要中央政府考虑设立针对基层的环境治理配套专项基金，以专款专用的方式直接拨付给基层环境行政部门用以添置环保监察工作设备，配备专业人才，提高行政能力。

第五，建议中央政府规定地方财政支出中环境支出应该达到的最低比重，从而使得环境行政经费得以保障以及获取具有相对独立性，避免因为经费问题限制了地方环境部门在行政、执法过程中的独立性。

最后，建议开征环境税。将目前的企业排污费等收费项目规范化，由费改税；计税对象为超过一定污染强度（污染排放占其总产出的比重）的企业，从而促进企业采取更为清洁的生产工艺；环境税税收收入归地方政府，主要用于辖区内的环境保护支出。

注释：

① 显然，内蒙、河北、山西在环保支出及其比重方面远高于北京、天津的原因与其为京津风沙源区密切相关。

② 根据陈斌（2006）的数据计算而得。

③ 建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用制度。

④ 详见郭远明等：《地方环保局长“夹缝执法”》，《望（新闻周刊）》，2006年9月；郄建荣：《基层环保薄弱状况尚未根本扭转 一线环保执法现状透析》，法制网，2009年9月2日。

参考文献：

[1] Segerson，K.，et al.，1997， “Intergovernmental Transfers in Federal System: an Economic Analysis of Unfunded Mandates”，In: Braden，J. B. and Proost，S. (eds) The Economic Theory of Environmental Policy in a Federal System，Edward Elgar Publisher，Cheltenham，UK，1997，43-65.

[2] 陆新元，Daniel J. Dudek，秦虎等.中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析[J].环境科学研究.2006，（19）.

[3]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J] .管理世界.2007，（3）.

[4] Hutchinson，E. and Kennedy，P. W.，State Enforcement of Federal Standards: Implications for Interstate Pollution”， Resource and Energy Economics，2008，30（3）：316-344.