国土空间规划与实践精选(九篇)

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第1篇：国土空间规划与实践范文

我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].

党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。

一、空间规划体系协调面临的主要问题

我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。

1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。

各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。

国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。

2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。

不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].

3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。

在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。

4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。

城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。

二、空间规划整合与协调的实践探索

为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：

1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。

上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。

2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。

广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。

3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。

2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。

太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。

三、完善空间规划体系的基本思路与框架

建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。

1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。

编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。

突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]

切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。

2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。

市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。

借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。

3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。

以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。

依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。

四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动

1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.

建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：

第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。

第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.

第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。

2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。

发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。

第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。

第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。

3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。

按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：

第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。

第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。

第2篇：国土空间规划与实践范文

一、规划的重点内容和相互间的关系

1.国民经济与社会发展规划----“定目标”

国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，明确需要重点建设的项目列表，规定项目一经确定，严格进行更改。其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。

2.土地利用总体规划----“指标和坐标”

土地利用总体规划突出体现对建设定用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地规划为准。综合协调农用地、建设用地和其他土地等三大地类的结构和布局，解决各地类“放哪里”的坐标定位问题。

3.城乡总体规划----“定布局”

城乡总体规划发挥宏观战略分析的优势，领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。具体解决“放什么”的用地布局问题。

4.各类专项规划----“定方向”

各类专项规划主要是依据地区的产业、资源现状，提出未来发展的思路、重点打造的方向，但是其最根本的原则是不能违背“三大规划”。

关于规划的问题，要从规划体系的角度去加以完善。总体上讲，规划体系大体可以分为三大块，一块是发展规划，一块是专项规划，还有一块是空间规划。发展规划主要是各级政府授权各级发改委牵头编制的五年发展规划纲要。专项规划是发展规划的细化，包括发改委和其他政府各个部门编制的行业规划、事业规划，等等。第三块包括建设部门抓的城镇体系规划、城市规划或谓城乡规划，国土部门抓的土地利用规划，发改部门抓的区域规划，这些规划合在一起叫做空间规划。这三者之间的关系是发展规划处于统领地位，由它确定总体目标和主要任务，是管“干什么”的；专项规划明确一个一个领域、一个一个行业怎么去干，是管“怎么干”的；空间规划是解决空间布局和管制问题的，是管“哪里干”的。三大规划有机统一，这就是我们的规划体系。

二、当前各类规划之间存在的矛盾

当前，许多专家学者提出“三规合一”，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划合为一体。2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。

多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，这影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

三、盱眙规划的基本现状

就盱眙的规划实际情况来看，主要有：

一是国民经济和社会发展规划五年纲要。该规划由县发改委牵头编制，目前正在执行的是“十二五规划”，从2011年至2015年，是重点针对产业发展布局的规划。同时，着手考虑“十三五规划”。

二是城乡规划。该规划由县住建局牵头负责编制，盱眙县城市总体规划（2006-2020）旨在恢复盱眙县城区山水生态风貌。规划通过有机疏解老城区人口，改善城区住房条件，优化城区生活空间；控制城区建筑高度，凸显盱眙山水城市风貌特色，将“山、水、城”融为一体；完善城区文化、旅游服务设施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游产业发展。

三是土地利用总体规划。该规划由县国土局牵头编制，规划期限是2006年到2020年，该规划落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，对上级下达的各项规划指标，围绕全县经济发展大局，科学规划、合理布局，力争在规划基期年内确保各类项目用地的需求。

其他的还有各类产业规划、行业规划、特色园区规划等，这些都是各职能部门牵头负责编制，是比较专业、单一的规划。

四、对规划整合的建议

1.构建领导机制体系。县级政府成立规划编制工作领导小组，并建立专家库，负责对全县所有的规划编制进行指导、审查。建议由县政府主要领导担任组长，各位分管县长任副组长，成员单位为县直各职能部门，并且设立领导小组办公室负责具体的日常工作。

2. 重点重抓关键规划。“国民经济和社会发展规划”、“城市总体规划”“土地利用总体规划”三大重点规划是地区规划的核心，规划的水平和层次必须要高。建议对此三大规划在编制过程中，聘请资质水平较高的咨询机构参与编制，之后县政府组织专家反复论证。

第3篇：国土空间规划与实践范文

关键词：城市公共空间；应急避难；防灾；设施；功能

导言

加快研究和兴建城市应急避难场所，是摆在世界各个国家面前迫切的新课题。公园、广场作为重要的避难场所类型，对其进行深入研究是非常有价值的。本文以杭州城市公共空间为研究对象，展开城市防灾应急避难功能的研究。我国应急避难场所建设还处于探索和起步阶段，理论匮乏，实践经验缺少。本次研究试从城市空间、、防灾规划、公共设施等角度入手以杭州为例探讨城市现有公共空间应急避难功能的建设，公共空间规划与防灾应急避难功能的结合。

1.应急避难的概念及国内外经典理论与实践

1.1 基本概念

应急避难场所是指：居民在灾难发生后一段时间内，躲避由灾难带来的直接或间接伤害，并能保障基本生活而事先划分的具有食品、住宿、医疗等功能设施的场地。避难场所包括公园、绿地、广场、体育场等城市公共空间，其中公园是避难场所的主体。

城市应急避难所的建设方式一是体育馆式避难（疏散基地）：是指利用辖区内的大形体育馆和闲置大型库房（展馆）、结建防空地下室等建筑物赋予避难所功能。二是坑道式避难所：是指利用辖区内的人防坑道工程进行建设改造，完善相应的生活设施，赋予人员应急避难所功能。三是公园式避难所：是指利用辖区内的各种公园、绿地、学校、广场、体育场等公共场所进行改造，加建相应的生活设施，赋予人员应急避难所功能。

城市应急避难所的规模分为一级应急避难所：一般规模在15万平方米以上，可容纳10万人（人均面积1.5m2）。当市民接收到防灾警报信号后，通过半小时到两小时的摩托

化输送即可到达的应急避难所；二级应急避难所：一般规模在1.5―15万m2，可容纳1万人左右； 三级应急避难所：一般规模在2000 m2左右，可容纳1000人。市民在5―15分钟内即可进入应急避难所。

1.2 国内外经典理论研究与实践

日本是较早重视应急避难场所研究和设计的国家，也是最早提出专门兴建的国家，有相当丰富的理论研究和建设经验。多次大地震的发生使日本充分认识到公共空间作为应急避难场所的重要性。在关东和阪神・淡路大地震后，日本把合理建设城市空间作为抗震减灾的基本方针之一，制定一系列法规并提出建立专门的“防灾空间”。 三木综合防灾公园是日本具有代表性的新型“防灾公园”，它是日本兴建的首个广域防灾据点，功能与以往的广域避难场所不同，它可以开展灾后救援以及复兴活动的后方基地，可以容纳城市大规模灾害的大型救援。该公园不仅具有应急避难功能，也是平时地区开展体育活动的场所，具有平灾结合的双重性。公园内有人类的防灾中心，还有动物爱护中心及自然环境保护中心，共同构成县域范围内的广域防灾据点。

2001年美国的“9・11”恐怖袭击灾难发生后,美国政府为强化城市整体防灾应急功能，开始积极推广建立全民安全文化和公共教育体系，并以“防灾型街区”为重心。法国政府十分重视对地震灾害的监测预报及相关理论的研究，特别是巴黎有精心设计的地下水管网，保证城市不受暴雨和洪涝灾害。欧洲城市防灾规划和建设一般体现在规划宽阔、笔直的城市大道，以保证即使在房屋倒塌时民众仍能安全地离开他们的住宅，并规划建设大型广场，以保证地震发生时民众有疏散避难的开阔场地，大道两旁种植行道树以防物体直接砸到地面上的避难人员。

2000年，广东省江门在进行城市公共空间系统规划编制时，看到了城市公共空间对城市防灾减灾的作用，编制了专门的避灾空间规划。这是我国国内最早的较为完整的城市公共空间避灾系统规划。2003年10月建成了国内第一座防灾公园――北京元大都城垣遗址。我国对于应急避难场所的重视，最初源于北京为了举办2008年奥运会和残奥会在安全方面的需要，在《北京中心城地震应急避难场所(室外)规划纲要》的指导下，首先在北京城中心建立了29所应急避难场所。这样一批应急避难场所的建立为全国建立应急避难场所提供了样板，在国内具有良好的示范意义。

经历了2008年南方大雪灾和5.12汶川大地震后，我国政府、专家以及公众都认识到建立应急避难场所的重要性和迫切性。参照北京建设情况的基础上，各个城市纷纷出台了一系列相关的法规和纲要，成为了应急避难场所建设的重要法律保障；全国专家、学者们大量的论文和提案，成为重要的参考意见;群众也认识到尽快在自己身边建立应急避难场所的必要性，积极参与到建设和学习中来。政府和民众促建应急避难场所的心情之迫切，为快速推动应急避难场所的研究和建设，提供了难得的契机。

我国目前公共空间防灾避难的相关研究多倾向于借助国外的经验讨论我国社区防灾的工作机制、体系建设、政策制定。对可作为公共应急避难场所的资源状况以及实际需求状况研究较少，极大地影响城市防灾避难工作的推进和防灾设施的建设。

2.城市公共空间与应急避难功能的结合――以杭州城市为例

2.1 我国城市公共防灾空间的现状

城市公共空间的滞后削弱了其应急避难功能：由于市场的驱动，目前我国城市规划中更多的是注重城市的土地利用规划，使城市公共空间建设总是被动地去适应城市规划所形成的空间布局，造成城市绿地的布局不均衡，旧城区公共空间严重不足，新建公共空间多数分布在城市的周围或局部地段的状况，城市公共空间与城市人口分布规律背道而驰，不利于形成有效的防灾公共空间系统，难以起到全方位防御灾害的作用。

城市避难空间规划建设的法规体系尚不完备：空间规划法规体系是城市公共空间规划制度的核心，为空间规划行政的运作体系提供法定依据和法定程序。对城市公共空间系统规划和建设的要求着重在景观和生态方面，忽略了城市避难的重要性，因而即使进行了城市公共空间系统规划的城市基本上也未进行专项的城市避灾绿地规划。

对城市防灾空间的研究和规划不足：目前我国对城市空间应急避难功能的研究基本上仅限于介绍日本的防灾绿地规划和措施，规划则仅有几个城市（北京、西安、江门等）的个案研究和实例。避难空间体系由一级避灾据点、二级避灾据点、避灾通道和救灾通道组成，但对各要素的选址、规模设计和设备配置要求无准确依据和定量要求，造成避灾规划成果比较粗略。

我国国土辽阔，地形复杂，影响各城市的灾害类型不同，必需构建符合国情、市情的完善城市避灾公共空间体系，我国城市中心地区的公共空间规划指标仅够满足避灾公共空间的最低要求，很多城市还远未达标，如果加强城市开敞空间和防灾功能的结合，城市人均避灾公共空间面积将严重不足。

2.2 杭州城市公共空间与应急避难功能的结合

本文以杭州地区的7个区域作为调研范围进行调查，每个区域选取1-2个具有代表性的公共空间进行实地调研。最终选择杭州紫金港、翠苑四区、庆春广场三个公共空间作为研究样本。对于杭州这类高密度建设的城市来说，笔者认为将城市各类公共空间与防灾应急避难规划设计统一配合是科学的规划方法。城市公共空间中包含的绿地、广场、街道等场所在平时起到优化城市景观、生态循环的作用，在灾难发生后立即能适应应急避难的使用功能，该规划手法更适合杭州城市用地发展的模式。具体而言，杭州城市公共空间应具有避震疏散场所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防灾缓冲带设计、布局公共空间的防灾植被、提供应急直升机场地、多样化、多用途的公共应急设施等。本文从针对杭州城市公共空间的调研中总结出了以下几点：

（1）空间性质相同，具有结合的可能性。

城市景观绿地和避难场所从空间性质来说都属于城市公共空间,在城市总体规划布局中两者都要求根据城市布局、人口分布等因素，形成 “点、线、面”一体的网络均衡布局模式。两者都要考虑近远期发展，符合城市总体规划要求，满足各类功能需要和大众人群的生活需求，如集散、交通、餐饮等，因此两者具有结合的可能性。

（2）使用时间互补，结合具有灵活性

杭州景观空间、绿地与应急避难场所不同功能的发挥具有时间上的互补性。平时使用或灾难启用时，可灵活运用各种技术手段进行功能和形式的转换，巧妙实现两者之间的结合，达到城市公共空间与避难场所的平、灾双重要求。

（3）缺乏统一评价标准，需建立统一参数

城市景观公共空间与应急避难所在城市规划中各成系统，具有不同的分类标准，两者系统分类的依据与指标不同，缺乏统一标准和指标。要使两者结合，必须借照统一参数，构建独立的城市应急避难绿地分类评价标准体系。

（4）因为功能目标各异，所以结合要有协调性、目的性

城市景观公共空间以景观、娱乐休闲为主要功能，杭州应急避难场所以防灾避难功能为主，这种差异导致两者在地形设计、树种选择等方面的结合中产生冲突，影响各自功能的正常发挥。因此结合设计要因地制宜，协调好防灾和景观的功能要求，并且我们在杭州城市公共空间中设计加入避难设施功能，同时要时刻考虑到避难设施的可靠性与安全性，能在灾难来临时达到本身设计的目的，保障市民的安全。

3.结合原则

（1）“统筹规划”的原则

杭州公共空间与应急避难场所在城市规划层面上各成系统，因此需将其结合产物同时纳入两个系统综合考虑，系统布局现状，缺少应急避难据点的由城市绿地进行调整改造；远期将安全理念纳入城市空间规划中,预先考虑提供给居民设施完备的应急避难空间。

（2）“安全优先”的原则

杭州公共空间的优美、生态等非防灾功能与应急避难功能有时会产生冲突，如自然山水、蜿蜒的游览路线阻碍避灾时快速通行。结合设计中应权衡两者的关系，首先满足安全性的需要，保证避难场所远离地震断裂带、水淹区、各类危险管道、建筑物坍塌范围等危险区域，在“安全优先”的基础上考虑景观效果。

（3）“平灾结合”的原则

应急避难场所与公共绿地结合后在地震、火灾等突发灾害事件时，所配备的应急设施发挥避难场所的特殊作用。例如在应对火灾时可以在避难设施的外墙上采用防火涂料，防火材料在保护避难设施同时可以结合周边的环境选择色调，对应急设施进行适度美化，使其融入杭州地域特色中去。

（4）“改建结合”的原则

面对中国城市土地资源的日益稀缺和城市绿地已有的系统及规模，根据杭州应急避灾系统布局，改造现有杭州公共空间使其具有防灾功能，可以节约杭州空间和资源，减少投资成本，这是应急避难场所构建的首选方式。通过“改建结合”，建立民众直接参与应急防灾的基础平台。

总之，在未来的规划中，杭州城市公共空间需要人防部门与规划、园林部门有效协调，并加强应急避难知识的宣传教育，对相关管理人员进行专业培训，根据避难场所等级合理规划平时和灾时的功能分区及转换问题。

参考文献

[1]林展鹏．高密度城市防灾公园绿地规划研究――以香港作为研究分析对象．中国园林．2008年(8).

第4篇：国土空间规划与实践范文

Abstract： The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities， the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo， current situation and problems of underground space development， takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity， and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these， put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space， to make the development obey orderly， rational， favorable principle， to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.

关键词： 地下空间；轨道交通；平面分区；竖向分层

Key words： underground space；rail transit；plane partitions；vertical stratifications

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）26-0102-04

0 引言

城市化进程加快，空间区域扩展的困难性，飞涨的房地价，暴涨的人口等城市问题使得地下空间的开发成为人们的共识[1]。欧洲历史悠久，其特点规模大，类型多，结构复杂的综合体；北美国家点线面方式结合地下交通构件庞大网络，综合性较高，据统计，加拿大蒙特利尔地下城拥有60多个建筑群面积达360万平方[2]；亚洲以日本为典型，大力发展地下能源交通仓储设施，分层开发。国外发达国家的地下空间规划起步早，技术较成熟，相关法律法规较完善，这对我国地下空间开发有借鉴意义。

我国城市地下空间开发利用源于上个世纪50年代的人防工程。近年来一线城市例如北京、上海、深圳地下空间规划已初具规模，上海市地下空间的开发总量已超过1000万平米，开发深度也已向30米以下的空间挺进[3]。我国地下空间开发态势积极，但仍存在规划合理性时性不佳，开发技术落后，上下协调性差等问题，对今后城市的集约化可持续发展极为不利。由于城市地下空间开发具有不可逆性，特定性，必需探究适合城市地质环境条件的地下空间开发模式。本文结合宁波市工程地质条件，结合宁波市地下空间开发现现状及存在的问题，初步提出宁波市地下空间开发利用建议和实施方案。

1 宁波市地下空间开发现状及存在问题

1.1 工程地质条件 地下空间开发工程与地质环境联系密切，受环境影响很大，应先进行地质分析。宁波位于滨海平原，地势低，深厚软土地层分布广泛，地质构造复杂。宁波平原第四纪地层发育，厚度较大，且层位较稳定，厚度从60～120m不等，从中更新世至全新世地层发育齐全。主要成因类型有河流相、河湖相及海相等，从老到新是由一套陆相堆积～海陆交替堆积～海相堆积地层组成，上部软土层厚14.1～24.6m。

1.2 现状及存在的问题

1.2.1 工程量小、功能单一、分布散、公用性差 宁波市鄞州中心、骆驼新区、火车站等地区的地下空间的开发利用仅限于建筑区域下的地下车库及战时防空所用，且部分小区中的地下空间的开发在小区之内分隔，且仅在单独建筑物之下。公共地下停车场涉及不多，而地下通道、地下商业街更是少有涉及。现今宁波地下通及商场到发开利用较好的为海曙城隍庙区域。宁波市现有地下工程主要分布在海曙区和江东区，除人防工程外，地下空间开发利用主要随近几年的房地产开发而建设，这些地下工程功能也比较单一，停车库占到了绝大多数，其次是建筑的设备机房，作为公建使用的仅占总面积的2%，仓储则占总面积的3.6%。

1.2.2 资金供应不足，技术不够完善导致众多后遗症。

宁波市对地下空间开发起步相对较晚，针对地下空间的规划主要从2005年开始，比建设部颁布的文件迟9年。由于国内建筑业粗放的建设模式，地下空间开发研究不足、重视程度低，国内外交流不足等情况，我国的地下空间开发的“后遗症”严重。而宁波也不例外，加之历史因素，地下空间开发几年来，宁波市出现了地面沉降，道路开裂等一系列问题。随着城市化建设规模的扩大，进程的加快，工程性地面沉降逐渐加而宁波也不例外，加之历史因素，地下空间开发几年来，宁波市出现了地面沉降，道路开裂等一系列问题。剧，市区地面沉降继续发展，沉降漏斗不断向外扩展。至2005年，江东和江北城区累计沉降量200～500mm，海曙城区累计地面沉降量为100～200mm，江东、江北沉降中心区累计沉降量大380mm。

1.2.3 地下空间总体规划缺少整体性、长远性和战略性，且实际开发建设情况与规划同步性差 尽管，2005年宁波市便制定“城市地下空间及人民防空规划”。当前，对宁波市来讲，城市中心区最为缺乏的地下公共停车场、公共市政设施的开发。2005的规划就述内容存在明显的不足，且该项内容大部分尚未实施，规模和数量也法满足宁波城市建设和快速增长的机动车保有量的需求。例如根据东部新城的规划，地下空间利用包括在地下建设地铁站、公交终点站、停车场、步行网络、地下街、道路等。就实地调查的情况来看，以上设施并没有与总体建设同步实施。若在后期将建筑物的地下空间相连，建立地下网络，不管是在技术还是资金方面都会出现较大的困难。

1.2.4 地下空间开发管理机制不完善，管理机构条块分割，针对性法律法规缺乏 2001年11月建设部颁布《建设部关于修改的决定》，但由于长期以来对城市地下空间资源管理的空白，仍缺乏特定的管理机构来协调地下空间开发过程中地下工程项目之间、地下工程同地表建筑物之间的矛盾。

宁波市现有涉及城市地下空间利用的地方法规存在一些模糊之处。主要表现在：地下空间使用权主体不明确；对已转让土地使用权的土地地下空间的权属界定不明确；有关地下空间利用的地方法规体系不健全。上述权属问题会影响投资者的积极性。各类地下空间之间缺乏连通，影响了其整体效益和使用价值。此外，没有建设标准、技术，使工程质量问题不易杜绝，一旦出了问题无法明确责任。

2 宁波市地下空间开发利用建议

地下空间规划地下空间开发的指导性文件。地下空间规划的难点是解决好即地上与地下，当前与未来，效益与环境三个关系；关键是处理好地上地下空间一体化。规划不能偏离建设的需要，尤其是详细规划，应以指导地块开发实施为宗旨，结合社会经济发展实际需要提出切实可行的指标体系。宁波市地下空间开发建设过程中若不考虑这些问题，将来会影响城市地下空间的可持续发展。

2.1 地下空间规划的指导思想必须有明确目标 2012年宁波市提出建设智慧城市理念，打造智慧宁波。故而宁波市地下空间规划应将智慧理念贯彻其中，同时坚持可持续发展原则，对地下空间进行分层次、分阶段的合理开发，注重以人为本。现今地下空间开发多是后期开发，故宁波城市地下空间规划要与城市现状结合，如利用轻轨交通将原有（新建）的地下空间形成点、线、面相结合的地下空间形态，增强城市功能，改善城市环境，为宁波市智慧城市建设出力。

2.2 将地下空间规划纳入城市总体规划，点线面结合综合开发 城市地下空间资源不可再生，单独另行制定的地下空间规划往往和城市的总体规划往往协调性差，合理性，效用性不高，且后期编制成本来看不经济。将地下空间开发纳入城市总体规划是解决上述问题的有效办法，也有利于城市空间整体三维开发。通过平面布局与纵向布置进行统一规划、综合安排，使宁波市地下空间逐步形成以地铁为骨架，以交通节点及地下综合体为枢纽，以中心区为主体的城市地下空间系统。地下空间的开发与利用对于发挥宁波市的城市聚集效应，促进经济发展，改善城市环境，提高城市抗灾能力将起到积极作用。

2.3 加强研究与实践，进行合理预测 由于宁波市地质地貌特点特殊，且目前宁波地下空间开发的研究和实践不足，宁波市地下空间开发模式还要在探索学习中形成与完善。城市地下空间开发深度的选择和确定直接影响到地下空间开发利用的成本和效果。目前，宁波市地下空间开发与规划的深度限于浅层。然而，随着城市发展，为满足合理有效利用城市空间、完善城市功能等要求，必须对地下空间的开发规划深度做出预测和规定。城市地下空间可作为多种用途，但空间有限，特别黄金地段的，如宁波市中心区具有的商业吸引力，而基础设施建设则缺乏吸引力，应通过政策引导地下交通、市政管网系统等基础设施作为城市地下空间开发的重点层次，而与城市职能相协调的地下空间开发是中间层次，将城市功能的三维延伸入地下，改善城市环境，为城市建设扩容提供条件。

2.4 拓宽渠道，吸纳资金 由于地下空间的开发难度和工艺水平要求远比地面要高，所以地下空间开发需要大量资金投入，单纯依靠政府财政投入难以满足资金需求，而且也不利于在地下空间开发中引入竞争机制以及提高资金使用效率、优化资源配置。因此，拓宽投融资渠道，广泛吸纳资金是城市开发利用地下空间。除一般的政府出让地下空间地块机制外，宁波市还可以将工程建设中的BOT模式，“国”“民”合办的融资模式、“国”有“民”办的融资模式应用于地下空间开发。

2.5 明确地下空间规划、开发建设管理与使用权责

2.5.1 通过法律明确地下空间使用权 我国依法实行国有地下空间有偿使用与无偿使用相结合和有期限的制度。对经营性地下空间，宁波市政府可参照地面土地使用权的出让方式，如协议、招标、拍卖等。依法对地下空间使用权的产权登记，包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要做出明确的规定。此外，对于建成后地下空间的出售、出租，应有明确的管理办法，规范其流转。

2.5.2 明确地下空间开发利用主管部门，建立监督机制 建议成立宁波市地下空间管理委员会，在市政府的领导下，可由宁波市国土、规划、法制办、人防等部门统筹规划，明确各部职责，全面考虑地下空间的相关事宜，实现系统开发。考虑地下空间平战结合居多，市、区人民防空主管部门应有一套完整的人员、机构、编制和开发利用的管理系统，充分发挥其作用。此外，还应充分利用政府宏观调控和市场调节结合，建立规范政府行政行为的规则和监督机制，防止在土地一级市场中资源分配的“黑箱操作”，增加土地及规划管理的透明度。

2.5.3 制定《宁波市地下空间开发利用管理办法》 针对地下空间投资中违背规划初衷的情况，建议将地下赋予规划相应的法律地位，作为规划管理的操作依据。为此，建议宁波市应尽快制定《宁波市地下空间开发利用管理办法》，主包括：目的依据、适用范围、供地方式、用地审批、使用年限、面积分摊，登记等。《办法》应明确指出，结建地下工程的使用年限相同；地上业主对其物业垂直下的地下空间有优先开发权，其他投资者有行使无害通过的权利；同一宗地下建设项目有两种以上供地方式、用途或两个以上使用权人的，使用权面积分摊办法。

3 宁波市地下空间开发实施方案

当前，地下空间的规划工作面临着两个任务：一是在对城市地表进行规划的同时，应重视对地下空间进行长期综合性的规划；二是对已投入大量资金所建成的地下室工程特别是相对集聚的片区应进行再开发利用规划，整合资源，以发挥应有效益和为日后提供示范性实例[4]。

根据规划，宁波市将于现在的宁波市轨道交通线网以主城区为核心，以跨三江（姚江、甬江、奉化江）、连三片（三江片、镇海片、北仑片）、沿三轴（商业轴、水轴、公建轴）为指导思想构成主体骨架，形成三主、三辅、六条线、双模式的城市轨道交通线网。地铁在交通上具有两大优势：一是实现人群行为实现的“点—点”直接快捷交通，相比地面交通更能体现直线交通优势；二是地铁交通具速度上的优势，轨道交通速度能达到80km/h[5]。轻轨交通的建设为宁波地下空间开发带来良好的契机。

宁波市应按中心联结模式进行规划建设，通过轨道交通将城市各个区域连接，将分散的地下空间串联成线，各线路的纵横交错使得地下空间进一步连成网。本文结合宁波市轻轨交通建设和城市规划，考虑区块经济，人口，原有地下建筑等情况，将多核心紧凑型城市空间布局理念用到地下空间开发，形成有“点线面—地上地下”协调发展模式，坚持可持续理念发展理念。由点到线，由线到面，上下一体，实现地下空间开发规模化、规范化、专业化和效益化，如图1所示。

3.1 平面分区 宁波市地处滨海平原，地势低平，属软土土质，海积软土层分布广泛，厚度不均，物理力学性质差。特殊地形地貌和地质结构，决定其地质环境比较脆弱，故其地下空间开发需慎重。平面分区着重考虑城市规划、轨道交通分布，人口分布和特殊地质情况。

3.1.1 城市规划 地下空间开发必须立足于宁波城市总体规划和经济状况。宁波市规划在15年内完成以下7个地下空间开发重要节点：三区，东部新城，鄞州中心区，天一商业区，南部商务区等。外加7个次重点开发区。地面经济开发重点区域主要是东部新城，三区，鄞州中心区，北仑区片等。规划主要地下工程为地下商业街、停车场，地下通道，人防隐蔽工程等。近几年宁波市经济迅速发展，势头良好。2011-2012年，全市实现生产总值GDP 6010.5上升到6524.7亿元，同比上涨8.5个百分点。

3.1.2 轨道交通 轨道交通像地下空间的血管，贯穿较为分散的核心区块，结合地面交通，串联各个次要分散小区块，形成点线面一体的平面布局。轨道交通综合体地下空间规划是城市地下空间规划体系中的一项重要内容，尤其实在地下空间总体规划层面中的地下交通分享和近期建设规划，以及地下空间详细规划层面中的重要节点规划中占有重要地位[6]。例如：1、2交汇于东部新城，北仑片区并与4号路线于三片区汇合（两处皆配合有地下通道），3、5号线于鄞州中心区汇合并与6号线于高教园区北区及周边区域汇合等。如图2所示，利用轨道交通将各组团联系起来，发展区域尤其是轻轨交汇处，商业发达地区进行重点规划，进行规模性综合开发，如图2所示。

3.1.3 人口状况 地下空间的开发应充分考虑人口因素，分析供需情况，以发挥地下空间利用效率，节约资金。其次应考虑地区产业状况，因地制宜。据最新人口统计，宁波市常住人口达596.33万人，平均人口密度达636人每平方公里，最高达11572人每平方公里，且呈增长趋势。可见对地下空间开发需求较大，也是宁波市发展的必然要求。

3.2 竖向分层 竖向分层要分为浅层和深层开发，宁波市现今主要是浅层开发阶段。地下空间应用方向，结合各区域重点发展方向，进行功能互补、辅助或需求满足；结合交通人口等状况进行开发类型组合；结合地质水文状况对组合进行合理分层。在竖向分层中还应注意深度与功能的适应和构造要求。竖向上将城市地上、地下空间作为一个整体，根据土地和经济的适宜性，实行最大深度的立体开发，最大限度地发挥其功能[7]。

地下空间的综合开发则要求根据平面竖向划分选择适宜的地下空间开发类型。达到地上地下空间协调。通过查阅资料，总结出地下空间开发的五种主要类型：

①地下交通设施包括地铁，地下通道，地下停车场等。②地下商业娱乐文化设施包括地下商场，地下图书馆，影剧院等。③城市地下基础设施，比如地下的过街通道地下的停车场、地下综合管廊等[8]。④地下人防设施包括各类人员掩蔽工程、地下军事工程等。⑤地下生产仓储设施。不同功能形态的地下工程合理埋置深度不同，竖向如何布置很重要。宁波市竖向开发从上至下可分为以下4个层次：

综上，可将地下空间开发注意点归纳为以下几点：首先，注意适应性。地下空间的开发应充分考虑地下空间开发的需求程度及资金供给状况，根据自身情况确定适合的开发模式。其次，可持续性。应关注地下工程实施建设技术问题的解决，避免或减轻项目后期对周边环境的不利影响。贯彻人本理念。地下工程在规划应注重以人为本、创造舒适地下活动空间与环境的原则，践行“低碳”“以人为本”理念。再者，注意谨慎性。地下空间资源具有不可再生性和不可逆性，因此对城市地下空间的开发利用应慎重[9]。注意地上与地下，当前与未来，效益与环境关系，地下空间规划关键是处理好地上地下空间一体化。最后，注意规范性。政府对地下空间开发的法律法规的建立健全，规范其审批，开发，管理流程，并加强监督。并将分散的地下工程项目于城市地下综合开发结合。

4 结语

由于地下空间开发具有不可逆性，技术性，影响因素多等特点，且与自然环境关系密切，故而其开发必须因地制宜，结合城市自身特点和先有条件，合理规划和预测。通过轻轨结合，平面分区，竖向分层结合综合体开发模式，因地制宜的进行地下空间开发，有利于缓解城市用地紧张，环境恶化等问题，提高城市空间利用率，对城市集约化、可持续发展作用重大。地下空间开发是未来城市发展的必由之路。

参考文献：

[1]G.s.格兰尼（美），城市地下空间设计[M].中国建筑工业出版社，2005.

[2]代朋著.城市地下空间开发利用与规划设计[M].中国水利水电出版社，2012.

[3]李春.城市地下空间分层开发模式研究[D].同济大学，2007：20-21.

[4]梁小略，席广会.城市地下工程集聚区的再开发规划和资源整合—以湛江市霞山区商贸中心片区为例[J].地下空间与工程学报，2008，04（02）：215-221.

[5]徐德新.城市轨道交通车辆最高运行速度的选择[J].铁道工程学报，2008（02）：97-99.

[6]束昱，赫磊，路姗等.城市轨道交通综合体地下空间规划理论研究[J].时代建筑，2009（05）：22-26.

[7]陈志龙，伏海艳.城市地下空间布局与形态探讨[J].地下空间与工程学报，2005（02）：29-30.

第5篇：国土空间规划与实践范文

关键词：气候变化；减缓和适应；城市森林；空间规划

Abstract：The extreme weather caused by climate warming has a strong impact on human’s life， and leads to our reflection on urban planning and management methods. Urban forest as one of the urban green infrastructure can mitigate and adapt global climate changes with its adverse effect through appropriate planning. This paper rethinks urban forest planning patterns with the goal of mitigation and adaption of climate change through cognizing the beneficial function of urban forest on climate changes， referencing domestic and international practical experience of urban forest planning， combined with domestic issues of urban forest planning and construction. The planning strategies， spatial configuration， and regulation methods is elaborated， hoped to minimize the impact of climate changes ，maximize comprehensive benefits of urban forest ， and maintain urban sustainable ecological environment.

Key words：climate change ； mitigation and adaption ； urban forest ； spatial planning reflection

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2017）-01-46（7）

受到气候变化的影响，日趋频繁的极端温度、强降水、强台风等多种极端天气严重影响着城市，引发洪涝、高温、沙尘暴等灾害。在城市规划领域，国内外学者都做了较多应对气候变化的规划理论探索，如新城市主义、气候变化影响评估、低碳生态城市、适应性规划等[1-3]。城市森林作为城市的绿色基础设施能在应对气候变中发挥重要作用，如减少城市排放的二氧化碳，减小雨洪冲击和污染，减缓城市热岛效应，调节城市局部微气候，降低极端气候事件发生频率，最小化灾害损失。然而目前城市森林规划的内容相对单薄，重指标轻服务，未重视其内在生态适宜性，难以缓解气候变化给城市带来的不利影响，发挥综合的生态社会经济效益。笔者试图梳理城市森林与气候变化的相互作用，借鉴国内外城市森林理论研究与规划实践经验，结合国内城市森林规划建设的现实问题，重新思考城市森林规划模式、规划策略、空间布局和管控方法，以求最小化气候变化的影响，最大化城市森林综合效益，改善和维持城市可持续生态环境。

1 城市森林与气候变化

城市森林的生态服务效益来自其自身的结构和组分，在受到气候变化影响的同时也通过其反射率、气温及降水等的变化对城市局部气候起反馈作用。合理的城市森林规划与管理能提升城市整体生态环境对气候变化的缓冲能力和适应能力，缓解气候变化影响。

1.1 城市森林的概念和范围

城市森林的概念源于20世纪60年代，首先在美国和加拿大兴起，80年代被引入国内。1994年，中国林学会成立城市林业专业委员会，将“城市林业”“城市森林”“城郊型森林”“城乡绿化”“都市林业”“城市国土绿化”“城市园林”“生态园林”“花园城市”等概念统称为“城市森林”[4]。虽然国内外学者对城市森林的概念和范围仍存在部分分歧，但基本上把城市森林共同认定为，在城市及其周边范围内，以木本植物为主，以改善城市生态环境，提供游憩活动场所，促进人们健康，提升城市景观形象等多种功能为目的，具有生态、社会、经济等效益的生物和非生物的综合体，包括树木、小型植被、野生动物、土壤、水、空气和在里面的人等，且与城市体系紧密联系，是城市生态系统的重要组成部分[5-8]。需要强调的是城市森林具有多种服务功能，其首要的生态功能在减缓温室气体排放和缓解与适应气候变化中发挥的重要作用。在范围上城市森林超越了传统的城市绿化范围，把市区、郊区及远郊区作为一个整体来考虑[9]，其组分包括城区绿地、郊区的片林、护路林、河道林、农田防护林、水体等[10]。

1.2 城市森林应对气候变化的作用

城市森林在应对气候变化方面的作用体现在两个方面，一是减缓气候变化，二是适应气候变化。两个方面同等重要。

（1）减缓气候变化。 减缓气候变化是控制减少温室气体排放量，尽可能增加碳汇量，稳定或降低大气中的温室气体特别是二氧化碳的浓度，缓解气候的进一步暖化。城市森林通过植被光合作用，森林土壤等固定有机碳，提高森林覆盖率和绿地率能提升吸收高碳能源消耗所产生的二氧化碳。虽然有学者认为城市森林在直接固碳方面对于城市碳减排贡献率是较低的，但城市森林还可以通过树冠遮荫和蒸腾作用调节温度，减少建筑物制冷与供暖设备的能源消耗从而间接降低碳排放量[11]。

（2）适应气候变化。为缓解气候变化的影响，自然或社会系统对气候变化已有的或可能发生的影响会做出一种调节，以降低相关极端情况的脆弱性或增加其弹性，这被称为适应性规划[12]。需要适应的全球气候变化影响包括温度变化、海平面上升、降雨量变化、热带风暴、物种减少等环境状态。城市森林能具体适应性作用包括：恢复和促进城市水循环过程，缓解洪涝、干旱与水环境污染；减少地表辐射，增湿降温，防风降尘，遮阳避光，调节微气候，提升环境舒适度[13]；通过森林绿道，引导低碳出行方式和健康游憩活动；保存生物栖息地，保障物种多样性；促进低碳生态的环境教育等。

2 国内外城市森林规划实践

2.1 国外城市森林规划实践

20世纪70年代美国马里兰州南部地区就开始编制城市森林规划[14]。之后英国、加拿大、澳大利亚受到影响也开始了城市森林的规划实践，通过政府部门和地方团体的合作，对在建成区内和建成区外，以及公有和私有土地上的所有树木进行规划和管理（表1）。

普遍的方法和程序是先对现有树木的进行详细调查，检定、库存并记录城市森林的健康和状态，再以此为基础确定规划目标，提出完成目标的策略。

国外的城市森林规划都有比较注重现状树木调查，不仅关注数量指标，而且还关注质量问题，注重公众参与以及政府、公共机构、非利益团体、私有机构之间的协作。不同国家规划的侧重点不同。美国的城市森林规划如西雅图、波特兰比较片中城市建成区的树木管理和维护，对公园和行道树树木的调查非常翔实，按城市土地利用（居住，商业，工业，交通，开放空间，自然区域等）进行分类管理。欧洲的城市森林规划如伦敦、多伦多强调社区间的协作，长期并最大化社会、环境和经济回报。澳大利亚的城市森林规划如悉尼、墨尔本则较关注弹性、健康、多样的森林，并与开放空间规划、水敏性城市设计（WUSD）及城市集水区策略（City as a Catchment strategy， 2009）联系。

国外应对气候变化的城市森林规划，关注气候变化给树木带来的影响，包括生物物理特征的变化、水需求的变化和疾病虫害等。普遍的气候响应框架为：合作――脆弱性评估――森林适应性资源――示范项目。

2.2 国内城市森林规划实践

国内于20世纪80年代后期引进国外的城市森林概念，并在90年代后期得到广泛认同和传播，对城市森林的功能、生态服务价值、作用机理和评价方法等展开研究[22]。大部分研究在城市森林景观格局特征，生态服务功能与生态效益，绿量研究，森林植被类型和植被群落结构的碳汇能力、蓄水能力、碳储存量估算等方面。

在21世纪初期进入城市森林建设的规划与实践阶段，上海、北京、广州、成都、重庆等城市相继开展了城市森林规划和建设。2004年启动了“国家森林城市”的评定程序，依托每年举办的“中国城市森林论坛”来授予“国家森林城市” [4]。国内城市森林规划的普遍流程也是从现状调查开始，制定规划目标、指标、范围和期限，结构规划和总体布局，分类规划，确定重点建设项目，制定实施政策与管理等，但注重指标、口号和形象工程，建设成本大，在规划目标、范围、内容等方面尚未达成共识，编制方法各异。

3 应对气候变化的城市森林规划的思路探讨

3.1 国内既有城市森林规划不足以应对气候变化

虽然国内城市森林规划已经如火如荼进行了十多年，编制方法和指标体系已相对完善，但笔者认为既有规划思路仍然不足以应对气候变化，难以缓解气候变化给城市带来的不利影响，最大化发挥其综合的生态社会经济效益。具体体现在以下几个方面：

（1）在前期基础资料搜集和树木调查阶段未足够重视对当地气候情况的认识，包括温度、降水量、日照、风力风向、空气湿度及极端天气等，也未对城市碳排放清单进行搜集和估算。因此难以确定适宜的规划目标、策略及措施。

（2）未重视把环境单元特别是不同尺度的流域单元或城市间成区内部的集水单元作为城市森林空间组织的基本单位。人工划定或依托各级行政边界的管理单元与环境单元错位，使得森林内在生态系统割裂，自然生态过程被破坏和阻隔。

（3）重指标轻服务，盲目追求规范指标，缺少对使用需求及社会经济导向的考虑，难以适应气候变化影响（高温、干旱、内涝、水短缺、污染等）下城市栖息者的多样性和包容性使用需求与生态、社会与经济的综合公共效益。

（4）未分析和评估城市森林生态系统的内在适宜性，规划流于形态和形式，难以实现城市森林空间结构布局与功能的高度耦合，主观圈画绿地和盲目造林，忽视内在功能性低碳生态环节，使得建设与维护成本高昂。

（5）城市森林空间涵盖土地宽泛，分属城市建设、国土、农业、林业、水利、园林、交通等不同管理系统，各部门职责分散，管理意图各异，导致城市森林内在生态系统被众多部门人为分割管理。

3.2 应对气候变化的城市森林规划思路

3.2.1 规划内涵与模式

应对气候变化的城市森林规划是以低碳生态城市、城市碳氧平衡、适应性规划、流域规划与管理、森林景观恢复等理论为依据，以气候变化影响为主要切入点，在充分调查城市碳排放状况、气候环境要素以及现状林木情况的基础上，对城市森林的总体数量、功能结构、空间布局与形态、植被群落等方面进行综合的减缓和适应性规划。应对气候变化的城市森林规划应依托自然生态过程（特别是流域生态过程），与城市基础设施相结合，能够满足城市栖息者（人和动物）适应不同气候环境要素的多样性和包容性需求，并在减少资源消耗的同时尽可能减小人工建设带来的环境负荷，让自然做工，规划建设低成本投入和低碳过程维护。从现状调查与分析、确立规划目标、制定规划方案、方案比较与选择、管控与实施等方面形成对应气候环境要素的减缓和适应性规划模式（图1）。

应对气候变化的城市森林规划模式，有以下几方面重点：

（1）多目标复合：城市森林以生态目标优先，保护森林流域过程和植被群落，保护生物多样性，同时兼顾社会、经济和安全目标，综合效益目标与气候适应子目标相结合。（2）多尺度结合：城市森林的概念经过发展涉及尺度跨度较大，从市域、城市规划区、中心城区到建设区应把握各个尺度的规划架构和规划重点，以及上下相邻尺度之间的关系。（3）建设区与非建设区全覆盖：城市的非建设区的绿色森林空间与城市内部建设区进行功能整合，促进城市生态系统的“新城代谢”，保障城乡区域碳循环、水循环、能量循环、物质循环等自然过程。（4）环境单元与规划单元耦合：环境单元特别是流域单元是保证森林内在自然生态过程连续的基本单位，规划单元边界的划定需尽量包含环境单元，维护其完整性。（5）多功能承载：与灰色基础设施结合，提供城市通风、排水、调温、增湿、遮阳、防灾、动物栖息、游憩、交通等多功能需求，作为绿色基础设施提升城市环境质量与舒适度。（6）动态适应性：通过景观自组织性和恢复性设计增强城市森林的适应性，承载气候变化的压力，保障城市森林建设、运行、维护的全过程低碳节约。

3.2.2 规划策略和空间布局

应对气候变化的城市森林规划策略需围绕四个方面的内容展开：生物多样性、水、碳储存、文化与教育（表2）。生物多样性越小，森林受气候变化的影响就越大。增加生物多样性能增加更适应未来气候树木的可能性，维持地方生态系统功能。水的策略包括水资源需求、水环境生态，水安全，适应气候变化影响下用水量和水资源变化，保护森林流域生态过程，促进植被恢复，加强建设区的雨洪渗透、过滤和储存。碳储存是城市森林减缓气候变化的直接贡献，阻止森林碳流失到大气中，在增加区域内总碳储量的同时还需注意高大乔木的种植和维护，提升碳密度。文化和教育是城市森林应对气候变化的间接贡献，但却非常重要，通过森林文化的认同和环境教育，能引导低碳生态的出行方式、游憩活动及其它生活方式，进而减少碳排放，也是社会经济目标之一。

在规划目标和策略引导下进行城市森林空间布局，重点在以下四个方面：

（1）城乡生态空间一体化区域，布置生态踏脚石恢复碎片化森林景观，人工基础设施廊道和自然蓝绿廊道相结合，通过水系林网、道路林网、农田林网等复合林网构筑城乡整体森林景观生态网络。

（2）根据城市森林与气候要素的城乡梯度特征，从郊区、边缘区到建设区，对应减缓和适应气候变化的四大策略（生物多样性、水、碳储存、文化与教育），对不同功能类型的城市森林进行分类空间规划和布局（表3）。

（3）加强城市边缘区的森林补给与生态维育，城市边缘区作为城市“生态呼吸”的咽喉区能方便流入和合理消化输出健康的自然物质流，利用自然能减少城市综合耗能，将郊区洁净空气导入城市，同时也是环境敏感区和生态脆弱区，需注重关键衔接节点的生态维护。

（4）在城市建设区内，选择适宜性用地，利用本土植被发展乔灌草垂直植被群落结构，争取结构上空间上效益最大化。发展低冲击绿地建设模式，布置吸水、净水、储水的生态基础设施，包括雨水花园、街边沼洼池、植被过滤带、季节性湿地等。

3.2.3 管控方法

城市森林由于涵盖广泛，分属城市建设、国土、农业、林业、水利、园林、交通等不同部门管理，各部门的管理重点不同，管控难度较大，需分级控制、分类引导和分步实施。管控内容可分为五个方面：总量控制、结构控制、功能引导、指标控制和形态控制（表4）。与城市总体规划衔接，落实“减缓适应”导向下的人均功能需求总量，进行指标的定量控制；落实城市森林在区域尺度的“基质-斑块-廊道”结构，进行定形的结构控制，再在细分的环境单元或城市片区上进行功能引导。与城市控制性详细规划衔接，落实“减缓适应”相适应的指标体系，如多样性指数、郁闭度、树冠覆盖率、农田林网密度等；落实社区、街区尺度上城市森林的形态控制。

4 结语

第6篇：国土空间规划与实践范文

关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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［14］韩青.空间规划协调理论研究综述［J］.城市问题，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］

Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第7篇：国土空间规划与实践范文

关键词：市场经济；城乡规划制度；措施

1引言

我们现在的社会由于受到经济全球化的作用，所以我国社会发展的主流趋势就是市场经济，市场经济的发展也是必然的趋势，是顺应大时代背景之下的发展。我们知道社会各个方面的发展都是要在市场经济的条件下，所以我们也必须不断进行创新，我们在规划城乡工作的时候也需要把市场经济的发展趋势作为主要目标，并且我们要在这个基础上进行改善资源的配置，从而可以创新规划工作的制度，这是非常有利于我国城乡结合的长远发展的。

2城乡规划制度创新的重要性

我们知道新制度经济学理论可以为我国进行创新制度，给予一种非常有价值的分析框架。并且一些新制度经济学者把“转型”的本质看作是一种制度变迁或者制度创新，并且我们进行了将近三十多年的城市化发展，我们所进行的城乡规划，它的整个的外部环境以及市场需求都在不断地变化着，现在我国社会在经济发展方面出现了一种“新常态”。我们在进行改革制度的关键期，而社会经济发展的建制之一就是城乡规划制度，所以它其实也面临着很大的挑战。所以上面提到的一些原因也是促进城乡规划来在一定程度上改变原来的制度结构。并且，我们进行的城乡规划制度，还会因为计划经济思想的束缚而受到限制，同时也会带来很大的影响。并且我们在进行规划城乡工作的时候出现越来越明显的不适应性，同时我们在进行实践的过程也会出现许多问题，所以这样也会最大程度的影响城乡规划发挥综合协调的作用，并且也不能有效地开发控制。所以我们是否要改革城乡规划制度安排结构，也会影响到是否存在着制度创新。所以，我国现在的情况就是需要通过制度创新，来达到一种新的制度均衡。

3市场经济下城乡规划制度创新的措施

3.1建立统一的空间规划体系

我们需要在现在的空间规划编制体系下，积极主动的进行研究积极“三规合一”措施，并且我们也要不断地进行“多规融合”的研究问题，我们需要融合编制的主体，技术标准，编制方法等方面，从而全面实现“三规”目标，然后我们需从空间层次，规划内容和行政管理等三个角度来很好地完成“多规”目标，我们也要不断的搭建更多的创新平台以及“多规融合”的平台。

3.2建立年度计划及评估制度

我们需要做到比较合理的增减城乡总体规划的工作内容，我们需要增加规划工作的管理性，统筹性以及协调性，同时也要删减掉那些琐碎且有其他方法可以完成的内容。然后我们要建立年度实施计划以及实施评估制度，从而保证更好的实施城乡总体规划工作。我们在近期的基础上，进行每年的滚动编制制度，然后实施年度评估制度，我们就可以完全了解掌握城乡现在的发展情况，通过检测分析以及总结评价上年度的规划实施工作，从而进行反馈，更好的改善城乡总体规划工作。

3.3创新规划编制形式

我们需要做到比较合理的掌握规划指标的弹性，要严格控制建筑退线等要素，根据当地的实际情况来控制高度、密度、开发强度等方面，我们可以加强比较详细的规划，控制好用地功能、建筑建造以及景观环境等，我们在进行规划的过程中，更改为根据地块的不同位置以及效果等然后走程序更新规划动态，从而体现出规划具有的灵活性特点。我们也要加强研究规划，我们在进行在编制技术的时候需要投入的资源，要深入调查分析，保证具有比较科学合理的规划管理。然后采取公众参与制度、专家制度等等来使得审批更加具有技术含量。

3.4统筹各机构的权利

我们需要把城乡规划工作和土地利用规划结合起来，然后根据规划协调机制，从而达到城乡规划和土地利用等的融合。我们需要进行合理的划分事权工作，进行贯彻一级政府，一级事权，一级规划的城乡规划实施管理体系，从而实现城乡规划制度的创新。

3.5创新行政审批制度

我们需要学习一些国外的经验，把我们需要开发的项目分为一般开发项目和特别开发项目,需要重点审查特别开发项目；并且我们还要不断地进行优化审批进行的流程，从而减少一些审批的环节，从而减少周期，我们还需要制定比较具有实践性的配套政策，然后通过第三方机构审查验收，我们也需要建设基础数据信息平台，从而不断地提高提高规划的效率。

4结语

我国现在的城乡规划制度其实是处于一种正处于一种发展不均衡的状态，它正在向市场经济的均衡状态发展。其实我们在市场经济的背景下进行建城乡规划制度，其实是一个比较系统的工程，虽然我国的城乡规划已领取得很好的进步，但是仍然有许多问题存在，最重要的就是制度问题，所以我们每个领域都需要做出大幅度的创新工作，才可以适应现在的时展，所以我们进行的城乡规划领域也是这样，我们需要不断地创新城乡规划制度，才可以发挥城乡规划结合的最大优势，得到彻底的制度创新，实现大背景下的制度均衡。

参考文献

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[2]钟伟.解读“新双轨制”[J].中国改革，2015（1）.

[3]王洪.中国城市规划制度创新研究[M].南宁：广西人民出版社，2008.

[4]吴志强.论中国城市规划制度与世界接轨[J].规划师,2001（1）.

第8篇：国土空间规划与实践范文

关键词：“四规融合” 实践创新 经验总结

中图分类号：F206 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）12（c）-0190-02

多年来，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划之间存在内容重叠、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“打架”的现象。“三规共存，各自表述”使相关联的政府部门及下属机构不易适从，降低了规划实施效能。“三规合一”的改革呼声很高：一是学术界从完善国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面，对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究[1～2]。二是我国的一些地方也开始“三规合一”的改革实践[3～4]。

2004年，苏州市被国家发改委列入“三规合一”试点市（县）[5]。在“三规合一”的探索和城乡一体化实践中，苏州市结合地区实际，创新规划理念，走出了富有苏州特色的“四规融合”的规划改革之路。苏州的规划创新走在了全国的前列，具有示范意义。

1 “四规融合”的主要内容

所谓“四规融合”，即通过制度创新，加强各类规划间的融合与协调，充分发挥规划在区域发展和城乡建设中的龙头作用。具体就是以国民经济和社会发展规划为依据，将土地利用规划、城镇规划、产业发展规划、生态建设规划有机融合，通过部门之间互通信息，镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系等规划紧密衔接，促进国土管理、城乡建设、产业和生态建设的协调发展。

“四规融合”主要体现在以下几方面。

一是指标衔接。规划前期对经济增长和人口增长趋势、土地资源和能源需求平衡、环境影响评价、公共服务需求等进行了深度分析，结合空间容量、环境容量、保障平衡等问题，明确市（区）主导功能定位和重要功能区，做到规划成果共用、规划指标有机衔接。

二是项目对接。对产业发展规划提出的产业结构、经济发展指标等内容，在城镇总体规划修编时落实第一产业、第二产业和第三产业用地，同时根据城镇建设用地规模和地均产出，反过来校核产业发展规划中经济发展指标的合理性，通过双向的校核、衔接，使得规划中的重大项目实现无缝对接。

三是空间协调。注重与新一轮土地利用总体规划修编的结合，在确保基本农田的前提下，按照城乡建设用地总量和城乡建设用地增减挂钩政策，科学布局城乡各类建设用地；对城乡空间划定了禁建区、限建区、适建区和已建区，作为城镇空间布局的前提，对禁建区原则上禁止任何城镇建设活动，禁建区包括基本农田、重大湖泊及周边用地、山体、水源地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、生态湿地等生态敏感区。

2 规划编制中的创新做法

2.1 加强顶层设计

规划编制改革是一项复杂的系统工程，需从统筹城乡发展全局的高度系统谋划，加强顶层设计。

首先，苏州把“四规融合”的编制作为实现城乡规划全覆盖，深入推进城乡一体化发展的重要手段，强化规划的龙头地位。其次，明确了规划编制的指导思想、原则、规划重点和时序，要求四规做到“同步开展、同步完成、同步验收”和“相互衔接、相互融合、相互协调”。第三，构建规划编制部门之间的协调机制，纵向上强调“一级政府、一级规划、一级事权”的规划层级，横向上明晰各规划编制主体部门的分工和定位。第四是试点先行。2009年，苏州了《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，要求23个先导区首先修编产业发展规划、城镇规划、土地利用规划和生态建设规划，做到“四规融合”，为市域层面实现“四规融合”积累经验。

2.2 构建协调机制

按照城乡一体化发展综合配套改革的总体要求，成立由发改委、规划局、国土局、环保局等三位及城乡一体化发展综合配套改革领导办公室组成的规划协调小组，由一位副市长担任组长，负责总体协调；发改委、国土资源管理局、规划局和环保局等四部门牵头分别调整修改既有的产业发展规划、土地利用规划、城镇规划和生态建设规划；各部门在专项规划修编过程中，注重相互协调、密切配合；吸纳大专院校专家参与前期研究，委托规划设计研究院等机构参与“四规融合”综合实施方案编制工作。通过各部门的协调，使得规划的编制过程成为规划共识的形成过程。根据“相互衔接、相互融合、相互协调”的工作思路，进行补充调研，阶段成果征求各部门意见，使规划更加符合实际，为功能分区、土地资源利用、城镇规划、产业布局、空间管制等规划内容得到多方认同奠定基础。

2.3 鼓励基层创新

加强顶层设计，必须尊重群众的首创精神，鼓励地方大胆探索。规划政策的生命力源于实践。“四规融合”的编制非常注重吸取基层创新经验。

以“乡镇十五分钟上高速”为例，1996年沪宁高速公路苏州段全线贯通前，沿线乡镇就把握机遇，在规划建设中注重基础设施特别是交通规划与沪宁高速衔接，抓住了“道口效应”和“高速经济”，增强了乡镇的竞争力。基于基层的这一创新，苏州提炼了“乡镇15分钟上高速”交通规划理念，为之后苏嘉杭高速、沿江高速、沪苏浙高速、绕城高速沿线乡镇的交通规划提供了借鉴。“四规融合”编制汲取了“乡镇十五分钟上高速”的理念，从城乡基础设施一体化的高度要求所有乡镇15分钟上高速，实现中心城市30分钟到达各县级市城区，60分钟到达上海边界，120分钟内到达长三角地区任一城市，逐步完成公路网从适应型向功能型的转变，从而促进资源要素在城乡之间、区域之间流通、集聚和优化配置。

此外，像“15分钟文化圈”、“15分钟健康圈”“农村社区服务中心一站式服务”等规划理念都是苏州基层实践的生动总结。

2.4 强化规划落地

规划龙头作用能否得到凸显的关键在于规划能否落地。“四规融合”的编制非常重视规划的落地问题。

首先，组织机构上要有保障。成立了由副市长挂帅，由发改委牵头的专门负责规划衔接、协调和监督的机构，为规划落地构建组织保障。第二，“四规融合”以国民经济和社会发展规划为依据，强调空间对接，在规划界限、功能区划、用地指标等空间指标上实现无缝对接，确保规划在空间上落地。第三，“四规融合”实现由技术型规划向综合型政策规划转变，将关注点转向促进和维护社会的公平、和谐、可持续发展上来，实现城乡发展效益的最大化、最优化，促进城乡社会经济协调发展；另外，“四规融合”扩大了公众参与的广度和深度，充分发挥社会各群体的参与作用，把不同利益群体的发展需求落实到具体地块和具体项目的规划制订管理之中，增强了规划的兼容性和适应性。

2.5 突出产业支撑

规划引领产业发展，产业支撑规划落实。苏州“四规融合”规划编制的另一创新做法就是突出了产业对规划的支撑作用。“四规融合”以国民经济和社会发展规划为依据，突出了产业发展规划的中重要性。《三年实施计划》要求各先导区必须编制产业发展规划，没有编制产业发展规划的先导区在绩效评估中将一票否决。其他各类规划编制中必须协调好与产业发展规划的关系，没有产业支撑的规划无法通过审批。

3 规划实施中的创新做法

3.1 制定实施路径

“三分规划，七分实施”。首先，加大“四规融合”的宣传力度，提高对规划实施的认识，切实解决好“重规划制定、轻规划实施”的问题。其次，制定年度实施计划。“四规融合”的实施是一个长期的过程。不仅要制定近期建设规划，还要将近期建设规划分解成一个个年度实施计划，将蓝图式规划转变为滚动式规划，将技术文件转化为管理文件，从而使规划通过年度实施计划安排予以落实。第三，完善相关政策法规体系。苏州制定的《苏州城乡规划条例》和城乡一体化综合配套改革的一系列政策文件为“四规融合”的实施提供了政策保障。第四，理顺“四规融合”实施管理的体制。完善规划委员会的决策机制，坚持规划集中统一管理，设立规划管理机构，充实必要的人员并将“四规融合”编制和实施管理所需的经费纳入财政预算，为“四规融合”实施管理提供坚强的人力、物力和财力保障。

3.2 健全乡镇规划管理机构

“四规融合”在实践过程中积极探索新形势下乡镇规划管理方法，提高规划管理人员素质，加强规划队伍建设，强化规划实施，确保“四规融合”有序推进，服务城乡一体化综合配套改革的大局。

乡镇管理普遍存在着人员编制少且流动性大、年龄结构老化、专业素质不强等现象，规划人才严重缺乏，不能适应“四规融合”新规划方法的管理要求。同时，随着经济社会的快速发展，城市边界逐步向乡村扩展，在征地、拆迁过程以及行政审批和行政诉讼案件中，由于缺乏规范的管理手段和专业化的人员，导致极大的资金浪费和工作效率的低下。苏州以“四规融合”规划编制为契机，加大了对乡镇规划机构的改革力度。《三年实施计划》中要求“城乡一体化发展综合配套改革先导区在年内（2009年），一般镇在2010年底前，将镇级管理机构配置到位”。

3.3 目标考核管理

2006年7月，苏州正式运行“城乡规划效能电子监察系统”，在新的平台上建立了领导和督察推进机制，实现全市上下联动，推进城乡规划效能监察。在城乡一体化全面推进的新形势下，苏州组织专家以“四规融合”的新理念编制考核指标体系，加大了对规划编制、实施效果的评估力度。“四规融合”注重规划的动态性，在规划期内确定目标、任务，逐步实施，分步推进。通过对各项目标年度完成情况的跟踪分析和监测预测，评估规划实施效果及各项政策落实情况，找出实施中存在的问题，明权确责，推动规划实施。

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第9篇：国土空间规划与实践范文

关键词：雨课堂；城乡规划；教学改革

1课程设计

选取专业主干课程进行改革，使用“雨课堂”插件，以培养规划学生应具备的软能力和硬能力为导向，从课前、课堂、课后三方面进行课程设计，重点关注对学生学习的自我效能的培养和形成个人知识体系的塑造。

1.1课程简介

随着国土空间规划体系的重构，社会对规划人才的专业素养和综合素质有了更高层次的要求。这就意味着，城乡规划专业也要将变革目标聚焦于学生，对相应的人才培养方案做出一定的创新与调整。而作为城乡规划专业的基础理论课程之一，“城市规划原理”几乎涵盖了学生整个规划生涯的方方面面，是专业教学的核心部分，其对培养学生兴趣、引导学生了解整个行业发展现状，从而进行规划设计的实践具有重要作用。“城市规划原理”这门课程包括基础设施、道路与交通、公共空间等多方面内容，具有理论性强、复杂度高和综合性强的特点，导致学生理解及运用有一定难度。而目前“城市规划原理”的教学仍遵从老派的教学框架，整体的课程安排为每周1~2次课程进行概括性的理论讲解，学时短、学习模式与方法落后。这不仅难以激发学生的积极性，还使学生难以充分理解城乡规划的相关原理以及培养学生结合知识点分析问题、解决问题的能力。从这个角度来说，把“雨课堂”模式引入城市规划原理的教学，细分庞大的规划原理体系，将其融入到课前认知、课程理解、课后内化的学习过程中，让学生更好掌握课程知识点，对培养学生主动学习的能力，增加学生对专业的理解与热情，达成高水平教学目的与要求，从而全面提升学生的专业素养来说具有重要意义。

1.2课前

“雨课堂”依托于PPT与微信，对教师与学生双方而言，使用环境都十分简单。教师将前沿性、综合性的规划理念与课本中基础性、宽泛性的知识点相结合，精心设置课程内容，确定每个教学单元目标，量化学习内容。将每节课程相关的预习资料通过“雨课堂”发送到学生端，便于学生下载查阅。在这个过程中，将问题发给学生，引起学生对课程内容的兴趣，做好课前准备，提高课程效率。其中，预习资料的选择并不局限于需要上课讲解的重要内容，还可包含多元化的思想，以供学生全方位感知城市。学生在微信端打开预习资料，根据自身情况，充分利用课下时间，对课程内容进行简单分析，进行碎片化学习，形成自己独立的观点，培养独立思考的能力。预习资料后，可上传疑惑点至教师端，等待教师回复或上课讲解，增加课下师生之间的互动。

1.3课堂

教师通过点击PPT进入“雨课堂”，随机点名提高学生专注力、抬头率，增强学生的参与感。以学生为中心，针对在课前预习过程中学生端发送的疑惑点以及教学任务中的难点进行深入讲解，对于核心知识点引导学生积极讨论、表达。根据学生的疑惑点，深化课程目标，适度调整课程进度，强化学生对课程的理解力。学生通过微信的“扫一扫”进入虚拟课堂，考勤签到，在手机端查看课件，改善听课体验；依靠雨课堂的弹幕、“不懂”按钮等功能与教师有效互动，提高课堂活力，增强学习趣味性；重要知识点可点击“收藏”按钮，将繁琐的笔记整理简化为一键记录，便于课后复习；在课堂答题环节，学生通过手机端答题，教师可以即时掌握学生答题效果、错误率，更高效掌握学生对课程内容的接受程度，对症下药，提高学习效率；在“雨课堂”分组匿名讨论模式中，学生大胆表达对课程内容的理解，活跃的思想交流更能激发意想不到的灵感与思潮。

1.4课下

教师可以下载课堂数据，了解学生真实的学习效果。依托“雨课堂”平台，进行多元化的作业布置——单选、多选、主观题等，从不同维度帮助学生理解知识点，进行有针对性的课程辅导。将整体的课程学习落到平时，准确跟踪学生在学习过程中遇到的难点，作为平时成绩的考核内容之一，改变传统的临考学习模式，而不只是一考定终生。学生在经历了课前认知、课堂理解后，以对课程知识点有了大致理解。将课上学习的知识点与教师的案例进行结合分析，通过多元化习题的练习，完成知识与自身的融合，利用“雨课堂”中留言板等功能学习心得，塑造并形成自己的理论知识体系。

2课程评价

在学生和教师两方面对课程设置进行审视和反思，开展系统的检验和进一步讨论。

2.1学生评价

为顺应现代化新经济、新业态的发展，高校教育进入全面改革时期，加强课程效果，发挥学生在课程中的核心作用，培育出创新能力高、应用能力强的复合型人才。在学生方面，“雨课堂”教学模式注重对学生知识内容的吸收、实践与内化，侧重主动性学习的培养，是课程效果评价的重点之一，也是培育人才重要保障之一。

2.2知识理解

不同学生深入理解知识的方式不同，为保证每个同学都能领悟课程内容，教师将教学内容细化，分布在“雨课堂”的不同功能中。如城市规划原理课中，学生对城市布局形态的特点及优缺点记忆不足，教师在课上明晰城市布局特点，学生课下结合“雨课堂”中的典型城市例子，加深对城市布局形态的理解和记忆，将课外知识不断扩充进自己的知识系统中，把书读厚。首先，就课程活动而言，通过课前碎片化的预习、课上深度学习、课下测试与实践等，不同层次地帮助学习理解。其次，教师将量化课程数据，使学生根据自身情况制定个性化学习，锻炼扎实的基本功，由此培养学生自主学习、独立思考的能力，激发学习积极性，掌握学科最新发展动态，高效率完成学习任务，最大限度地释放教与学的能量。

2.3课内实践

在学生对城乡规划各方面理论知识有一定理解后，课程中教师便可深入引导学生从城市的表象问题入手，利用“雨课堂”进行规划模拟训练，溯源其在经济、社会等方面的深层次原因，将理论与实践相结合，达到活学活用的境界。培养学生提出问题，针对问题，从宏观视角对城市综合分析的能力，从而使学生对城市各子系统之间如何协同发展具有一定判断，能够提出完整解决方案，培养学生展望未来的创新思维。“雨课堂”的课程活动将这些可迁移能力的培养融入课程教学中，将现代网络技术融入到传统的课程教学中，不受限于时间和地点，注重实践能力的培养，有效演示和拓展传统教学模式下“面对面”的课堂教学。这种模式与传统的模式相比，学生更能积极参与教学，达到预期的教学效果。除更好促进了师生之间、生生之间的交流外，还在解决同一城市问题上，各抒己见，，从而有序推进团队工作，展示出专业的团队协作能力。

3课程内化

处在一个知识爆炸的时代，学生如何内化知识为自己所用，形成自己的知识体系，是一个亟待解决的难题。而通过“雨课堂+线下”混合式模式的学习，学生在提出问题、解决问题的实践过程中，留下最精华的部分，归纳总结，把书读薄，重构并形成独属于自己的知识理论体系。这个过程可能存在一定瑕疵，但经过不断地深入学习，升级迭代，对学生长远发展自己的知识内化过程具有重要意义。“雨课堂”教学模式打破教学时间固化，为学生加工内化的知识、输出知识、传播知识提供平台且提高了能效。

3.1教师辅助

“雨课堂模式”对教师在课程内容，课程评价方面的帮助不言而喻。而真正能够起到决定作用的还最终掌握在教师手中，无论什么样的科技最终还得依靠人的情感进行输出，这是机器所不能取代的，所以说，软件的辅助加之教师的理解才能真正使课程日臻完善，而不是单单地依靠课上的习题抢答，红包试题，主观讨论。情感的输出之下有高效辅助工具配合，可缩短课程时间，还能减少课程中那些因课上作业而造成的拖堂、节奏乱、秩序差的情况发生。

3.2课程内容

“雨课堂”模式使教师的课程内容不再局限于教材，反而更专注于与学生的连接，与学生实时互动，以此来增加课程吸引力。除此之外，教师可以进一步归纳总结学生学习过程中遇到的难点，及时更新教学内容，为做好日后教学规划，课程改革奠定基础，保障课程效果。课程内容的变革与时代的知识应该接轨，那些书本中难免会有陈旧的知识，而城乡规划本身就是一个紧跟时代的前沿型综合专业，对于知识和时事政治的把握应该有良好的敏锐判断。所以在课程内容的选择上，也应该遵循与时俱进的原则。3.3课程转变以往城市规划原理课程的成绩由30%平时成绩和70%期末考试成绩构成，可以对学习效果排序，缺少对学生学习过程中重难点的关注，难以使教师及时调整教学计划。传统考核中，整个考核过程偏向总结性的评价，评价效能低，而雨课堂恰恰提高了学生的自我效能，课程从被动转向主动，学生融入课堂，老师融入学生。“雨课堂”学习模式应用新技术，助力评价体系，实现由表面化、单一化向深层次地完成教学目标、客观化地转变。值得一提的是，本研究中同样难度的试卷，运用雨课堂前后的分数上连续有了平均分的提高。这种教学方法的改善，实现了师生之间教学活动全互动，发挥教师在学生学习过程中及时的指导作用，提高教师对教学内容的整体掌控能力，保障学生对隐含知识的理解，提升学生的学习效果以及学习的主观能动性。

4结语

国土空间规划的进程正逐步向前，产业结构进一步升级，而城乡规划专业教学模式的体系构建尚未形成自身的优势，唯有培育出多方位发展的复合型人才才能更好满足社会需要。“雨课堂+线下”的教学模式在课程设置中充分强调学生本身，转变学生的上课状态，健全学生考核评价体系，提升学生多元发展的能力。将教师从传统的教学模式种解放出来，注重教学内容与课程设计，授人以鱼不如授之以渔；学生学习也从被动向主动转变，不再死读书而见微知著，迸发更多灵感；教师与学生共同学习，教学相长，共同进步。培养适应时展的专业能力，实现师生共同进步是新时展对高校教育提出的内在要求，是教育改革的必然趋势，仍需不断探索。

参考文献：

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