治安处罚法实施细则精选(九篇)

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第1篇：治安处罚法实施细则范文

关键词 基层社区矫正 实证研究 立法 执法

中图分类号：D926.3 文献标识码：A

社区矫正是由国家专门机关组织社会资源和力量，对符合法定条件的罪犯在社区内进行矫正的非监禁刑罚执行活动。社区矫正的观念最先起源于西欧和英国，但发展于美国，直到20世纪60年代才普及开来，其主要依据的理论包括刑法谦抑思想、深化复归理论、标签理论和恢复性司法理念。社区矫正，作为一种非监禁性刑罚活动，其目的是为矫正罪犯的犯罪心理和行为恶习，帮助其回归社会，而其优势在于可以减少在押人员数量，缓解监狱压力，节省国家资源。随着刑法社会化理念的发展，社区矫正制度成为世界各国刑罚制度发展的趋势。

自2002年8月上海成为全国首个社区矫正试点以来，我国的社区矫正工作不断推进，逐渐完成在全国试行社区矫正工作。随着社区矫正工作的深入发展，2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》正式将“社区矫正”将写入刑法，在立法上为社区矫正工作确立了基础。为了完善社区矫正工作的法律依据，目前全国法工委正在审查《中华人民共和国社区矫正法》草案，相信不久的将来社区矫正法将呈现在社会公众面前。

随着法制的不断完善，司法实践的贯彻落实，我国社区矫正工作有了长足的进步。但是鉴于中国目前的国情，大部分地区在财政，人员编制，社会认知度等方面存在较大缺陷。为促进基层社区矫正工作发展，区域性的实证研究显得尤为重要。安徽省作为人口大省，在基层社区矫正工作上面对的困难具有典型性，有鉴于此，本文以安徽省W县社区矫正实践展开研究思考，分析其所面临的问题并在立法和执法上提出对策。

1安徽省W县社区矫正实证调查

据笔者调查了解，随着2012年1月10日《社区矫正实施办法》出台，截止到2014年5月，安徽省W县司法局累计接管829名社区矫正对象，解除310人。目前处于正在矫正的社区服刑人员519人，其中缓刑468人、假释36人、暂予监外执行9人、管制6人。社区矫正工作主要做法和成果如下：

（1）增设了专门的社区矫正机构，设立了W县社区矫正中心。《社区矫正实施办法》出台后，经当地司法局多次努力2013年2月19日，经W县编委会研究增设W司法局社区矫正股，至此W县社区矫正工作有了常设机构。

2014年9月22日，W县社区矫正中心正式挂牌启用，中心上下两层面积约350平方米，设有报到登记室、宣告室、教育培训室、训诫室、心理矫正室、监控室、档案室等多个功能区，配有电脑、打印机、电子显示屏、高清视频监控等办公设施。

（2）联合检察机关、公安机关对乡镇司法所进行社区矫正执法和监管安全巡查。为加强矫正对象的管理，防止矫正对象脱管、漏管，确保监管安全，根据《安徽省社区矫正实施细则》第十三条八款之规定，W县司法局对全县20个司法所的社区矫正工作进行执法巡查，巡查组通过开会和查阅矫正档案的方式，对矫正对象的报告情况、教育学习和公益性劳动的开展情况及外出请销假制度的执行情况进行检查，每到一所巡查组对每个矫正对象进行逐一点名，告知其入矫后应遵守的规定，违反规定将受到什么样的处罚，并通报全县社区矫正工作的奖惩情况。检查起到了规范矫正程序，震慑矫正对象的作用，对后续社区矫正工作的良性发展有着积极意义。

（3）规范评估程序，加强入矫管理。2014年1月以至2014年5月W县司法行政机关共接收法院、公安、检察、监狱委托社区影响评估87起。为了完善相应的评估工作，W县司法行政机关专门举办了社区影响评估培训班，就评估的相关法律程序，进行了专门的辅导，强化了评估的责任。确定相对稳定的评估指标，实现定量与定性相结合。

W县社区矫正机构对未按时报到的矫正对象，县局通过内网安排司法所进行查找，并要求五日内报告查找结果。

对来报到的矫正对象，按照社区矫正执法文书格式对全部矫正对象建立了执行档案和工作档案，做到一人一档，建档率达到100%；司法所严格社区服刑人员日常监管工作，重点抓好思想汇报、日常教育、公益劳动等具体事宜，定期组织季度评议，并为每个矫正对象建立社区矫正小组，签订矫正责任书，落实责任人，制定社区矫正方案，定期总结社区服刑人员上季度表现情况，针对存在问题，提出整改意见，严格执行监管审批制度。

全年社区矫正人员重新犯罪率1%，脱管、漏管4人，无社区矫正人员非正常上访或组织、参与、无社区矫正人员重新犯罪，从事社区矫正的工作人员无违法违纪行为。

2社区矫正工作存在的问题

2.1社区矫正立法粗糙，不利于执行问题

2.1.1社区矫正地点问题

（1）“居住地”概念没有明确定义。根据《社区矫正实施办法》的规定，社区服刑人员应该在居住地接受矫正，但相关的法律和实施细则对“居住地”概念没有明确界定，各地的矫正机构都从有利于自己的角度对“居住地”进行理解，有的理解为民法上的经常居住地，有的理解为住所所在地，有的理解为户籍所在地。由于“居住地”不确定，矫正地点不明确导致各地的矫正机构在接受矫正对象时相互推诿，部分矫正对象脱管、漏管，不利于社区矫正工作的有序开展。

（2）建立统一变更住所地制度。根据《社区矫正实施办法》的规定，矫正对象在社区服刑期间除外出就医或家庭重大变故外，原则上不允许请假，W县社区矫正对象案发前多在外打工，而限制或不允许请假势必影响他们的生存问题。解决上述问题的方法，按照《社区矫正实施办法》规定，只有变更住所地，但变更住所地需取得接受地司法行政机关同意，实践中，司法行政机关大多不愿意接受，致使上述矛盾难以化解。

2.1.2对矫正对象处罚标准没有量化

（1）《社区矫正实施办法》第二十四条：“社区矫正人员违反监督管理规定或者人民法院禁止令，依法应予治安管理处罚的，县级司法行政机关应当及时提请同级公安机关依法给予处罚。”其中实施治安管理处罚所依据的法律尚不明确。参看《治安管理处罚法》第60条只是规定罪犯违反监督管理规定应予治安处罚，没有细化治安处罚相对应的行为标准。而《办法》第二十三条规定由司法行政机关给予警告处罚的情形，其中第六项兜底条款“其他违反监督管理规定的”，可见警告依据事实与治安管理处罚的依据内容相重合。这就导致司法行政机关提请、公安机关处罚时没有具体的判断标准，产生应处罚而未处罚或者不应处罚而处罚的情况。

（2）社区矫正中提请撤销缓刑、假释的标准也需进一步解释。《社区矫正实施办法》第二十五条规定五种情形居住地同级司法行政机关应当向原裁判人民法院提出撤销缓刑、假释。其中第五项为兜底条款：“即其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的。”情节严重的含义相关法律没有作细化解释，这就使司法行政机关提请、法院裁决时没有具体的标准可以对照，可能导致司法行政机关提请、法院裁决的随意性。

2.2矫正机关之间分工及交流问题

（1）立法上社区矫正工作中司法行政机关与公安机关分工不明。目前法律法规规定的社区矫正的管理模式为司法行政机关的主导，联合公安机关实施对社区服刑人员的监督和考察，并且组织、协调有关部门做好相关帮助和教育改造工作。可见公安机关主要起到协助工作，但是目前对公安机关的协助内容尚不明确，且由于基层司法行政机关人员配备不足，需要公安机关协助内容较多，但立法不明情形下，容易出现相互推诿的现象。需要在立法上进一步明确公安机关应履行的职责，并根据社会实践的需要对相关内容修改。

（2）司法行政机关与其他机关信息交流不畅。《社区矫正实施办法》第五条规定人民法院、公安机关、监狱在判决、裁定生效起三个工作日内向县级司法行政机关送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书。县级司法行政机关收到法律文书后，应当在三个工作日内送达回执。但是实践中，由于不同地区交通便捷程度不同，社区矫正告知书、结案登记表等文书三日内未送达情形依旧存在。由于不同机关相互衔接等存在问题，导致矫正对象存在短期漏管现象。如果有些撤销缓刑的通知未及时送达，甚至可能导致部分的矫正对象逃脱司法追究，可见司法行政机关与人民法院、公安机关、监狱机关等必须保持密切的联系，才能进一步完善社区矫正工作。

2.3矫正措施实施问题

（1）社区矫正的分类及集中管理问题。《中华人民共和国社区矫正法（草案）》第三十九条：“社区矫正机构应当根据社区服刑人员的犯罪类型、刑罚种类、矫正阶段、再犯罪风险等情况，实施分类管理。”法条中虽然规定要根据不同情形分类管理，但是没有具体列出类型，社区矫正工作难以实践。《草案》第五十条中规定了矫正对象的集中管理，主要是针对有一定社会危险性的矫正人员，要集中教育，防止社会危害。这虽然弥补了司法行政机关仅仅只有警告和处罚提请权的现状，有利于树立社区矫正机构权威，但法条没有规定基层的司法行政机关对矫正对象进行集中管理的地点。据笔者采访可知基层社区矫正机构并没有能力进行集中管理，如何在社区矫正制度立法先进的基础上实现执法到位是亟待解决的问题。

（2）部门帮扶作用有限。《中华人民共和国社区矫正法（草案）》第六十条：“县级人民政府有关部门应当按照国家规定，对社区服刑人员落实最低生活保障、临时性救助、社会保险、就业、就学等方面的相关政策。”《北京市社区矫正实施细则》第五条：“社区矫正人员在就学、就业和享受社会保障等方面，不受歧视。司法工作人员应当认真听取和及时妥善处理社区矫正人员反映的问题，依法维护其合法权益。”在社区矫正法草案和地方的实施细则里都强调司法行政机关对矫正人员的帮扶，但目前司法行政机关的帮扶作用并不明显。虽然社区矫正目标是为了让矫正对象重返社会，但是对于矫正人员的再就业再创业受到社会歧视，以及大部分矫正人员家庭情况不佳等社会现实难以改变。

3解决方案

3.1立法建议

3.1.1明确矫正地点

在社区矫正居住地问题上，需要有关机关进行进一步的社会调研，在综合法理和社会实践的基础上，颁布明确的居住地确定方案，减少实践中的居住地争议问题。其次为了更好地实现社区矫正制度价值，方便矫正对象获得更好的就业机会，立法应确立变更住所地统一标准和条件，取消变更住所地需取得接受地司法行政机关同意的前置要件，使得全国有一个变更住所地的良好环境。以利于矫正对象解决他们的生计问题，更好地促进矫正对象接受改造。

3.1.2处罚措施的适用情形细化

立法机关应对社区矫正中治安处罚及撤销缓刑、假释的适用情形进行较为细致的规定。笔者建议可以依据违反情形的时间和警告的次数对违反监督管理规定的处罚措施进行立法，以期确定较为明确的处罚方式及处理机关，减少应罚而不罚或者不应罚而罚的情形。

3.1.3颁布具体的部门之间的分工及协作意见

（1）司法行政与公安机关押送应分工合作。根据《社区矫正实施办法》第二十七条罪犯缓刑被撤销在收监执行过程中，向看守所移送罪犯的义务主体是司法行政机关，公安机关只是协助单位。而司法行政机关的人员、手段、装备都不支持司法行政机关履行这样的义务，故立法上要求公安机关予以协助。立法上将押送义务交给一个不能自己履行，而需要其他单位协助完成的单位，也是不严谨的。司法实践的过程中，由于公安机关只是协助单位，故就需要司法行政机关主动与其联系，在联系过程中公安机关以种种理由推诿。故笔者建议在立法过程中将押送的义务确定由公安机关履行。

（2）羁押场所的确定应该有利于刑罚的执行。罪犯缓刑被撤销在收监执行过程中，各地的社区矫正实施细则对羁押场所的确定规定不一，需要立法统一，节约司法成本。笔者查看《安徽省社区矫正实施细则》（试行）第七十三条 “被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，居住地县（市、区）司法行政机关应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕。剩佘刑期三个月以下的，在居住地看守所执行，剩佘刑期超过三个月，按有关规定，将罪犯送交指定的监狱执行。”对脱逃社区矫正人员在异地抓获的，为减少羁押流转环节，降低脱逃风险，减少人力物力成本，在抓获地看守所执行较为合理，确定由居住地看守所执行，增加了羁押流转环节，增加了人力物力，不利于刑罚的执行。

3.2执法建议

（1）首先，增加专业人员编制，招录心理专业人才，提高社区矫正工作人员的矫正工作专业水平。应定期开展对工作人员的培训课程，增加基层工作者的专业知识与技能。其次，利用社会资源进行社区矫正，比如发挥退休老党员的作用，可以让其承担部分的教育工作，作为每月8小时的教育内容。再者，注重利用社区资源优势，发动社区居民参与矫正工作，利用亲情、友情、邻里情感化矫正对象，促进其再社会化。

经费方面要扩大经费来源，除了政府财政支出，还可以呼吁民众以及企业进行部分捐助，为建设和谐的社区做贡献。对于社区矫正人员定位不准问题，可以借鉴杭州市推广的社区服刑人员指纹签到以及IC卡智能电子信息管理相结合。从整体上把握社区矫正对象的流向，加强电子化管理。由中国社会发展的差异性决定，中国社区矫正的推进需要体现一定差异性，需要根据不同地区的社会发展水平，有针对性地设计、安排社区矫正内容，并根据社区矫正工作的发展将比较成熟的措施制度化、法律化。

（2）现代社区矫正正是要从新的社会互动过程，改变犯罪行为人的认知、行为和生活策略，而不是通过单纯处罚的方式来报复或恐吓犯了罪的人。为了更好地实现社区矫正目的，可以将“社区精英论”和“社区关系人论”相结合，在社区矫正的过程中需要发挥表扬和惩戒的双重作用，对于积极配合矫正并重新融入社会的社区矫正典型进行嘉奖，形成榜样作用。对漠视矫正规则的对象进行惩戒，建议加强司法性质机关的实体权利，增强惩戒的威信。其次也要发挥社会关系人监护，倡导以及协助的作用，体现社区矫正的社会化功能。

（3）社区矫正制度的完善既需要政府加大财政投入，也需要社区矫正机构增强社区服务的规范性、灵活性和关联性。根据立法精神对于不同危险程度的矫正人员进行分类处理，可以将矫正评估与分级相结合。较为轻微并积极配合矫正工作的人员可以为宽松等级管理，中等危险的人员可以为一般等级管理，而可能存在再犯危险或者不遵守矫正规则的人员分为严格等级管理一类。既提高了矫正效率，也节省了矫正资源。

（4）增强社区矫正机构的帮扶能力。利用社会力量开展社区矫正工作，是社区矫正的本质特征之一。社区矫正的目的在于帮助社区矫正人员回归社会，需要加大社区矫正机构的帮扶力度。社区矫正机构应该积极探索新的帮扶方法，比如利用当地的优势企业与其签订一定的安置就业协议，解决部分矫正人员再就业问题。对矫正对象的进行适时的经济补助，但应该具有针对性和目的性，做到“授人以鱼不如授人以渔”，不能盲目进行帮扶。可以参考国外的社区矫正在形式，如工作释放、居住方案、养育之家、重归社会方案等，在社区矫正期间帮助矫正人员学习工作技能。

参考文献

[1] 马宜生.研究我国社区矫正的理论与实践问题，黑河学刊，2015（2）.

[2] 刘强，姜爱东.社区矫正评论.中国法制出版社，2012.5（1）：271.

[3] 翟中东.中国社区矫正立法模式的选择.河北法学，2012（4）.

[4] 刘爱童.社区矫正法律制度探究--以城市社区为视角.法学评论，2012（6）.

第2篇：治安处罚法实施细则范文

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

5.处罚决定的执行不力。现存问题是：（1）特定处罚，如警告、责令、吊销证照执行难缺乏有效措施；（2）有关部门协助义务不明确，协助不力；（3）申请法院执行的决定种类、数量过多，如责令罚、吊销证照罚、小额罚款等，法院难以执行；（4）个别执法部门力量薄弱，缺乏必要人身物质保障；（5）行政干预执行的情况增多。

对以上执行问题，建议立法采用新的执行方式和体制。如对特定处罚的执行，应确立处罚累进和转换制以及保全措施；明确各机关协助义务、重新划分法院与行政机关的执行范围；小额罚款及责令、吊销证照罚应由行政机关自己执行。充实个别执法机构；提供必要的物质保障，避免出现靠滥收费、乱罚款执行处罚或其他管理任务的混乱现象。

第3篇：治安处罚法实施细则范文

第二条“公调对接”实行双向互动对接机制，即公安机关依托社会矛盾纠纷大调解机制，对接警、走访、投诉及其他渠道发现的不属于公安机关职责范围内的矛盾纠纷，及时移送各级调解组织调处，同时各级调解组织对受理的矛盾纠纷发现属于公安机关受理调（查）处的案件，及时移交公安机关调处。对于疑难复杂的矛盾纠纷建立会商机制，协调职能部门进行联合调处，进一步疏通矛盾纠纷受理调处渠道，提高调处绩效，把矛盾化解在萌芽状态。

第三条镇社会矛盾调处中心和派出所为“公调对接”工作的责任单位。镇社会矛盾调处中心负责受理并协调、督促有关职能部门及时调处公安机关移送的矛盾纠纷，做好调解员队伍的业务培训、指导和考核管理工作。派出所负责对接报的矛盾纠纷开展现场取证、调解等先期处置工作，根据警情具体情况实施分流处理，并积极参与调处机构对复杂疑难纠纷的调处工作，同时负责对接报及调处机构移送的属公安机关管辖的纠纷和案件进行调（查）处。

第四条镇党委、政府建立由分管政法综治工作的领导为组长、社会矛盾调处中心、司法所、派出所等部门负责人为副组长，相关职能部门人员参加的“公调对接”工作领导小组，具体负责辖区“公调对接”的计划部署、组织实施和指导协调等工作。

第五条派出所和镇社会矛盾调处中心建立适合本地实际的“公调对接”运作机制，并按照“三免”（免费咨询、免费调解、免费服务）、“四有”（有来必受、有受必理、有理必果，有果必公）、“五理”（统一受理、集中梳理、归口办理、依法办理、限期处理）的大调解工作总体要求，认真开展矛盾纠纷的受理、调处工作。

第六条本镇“公调对接”实行二级对接调处机制，即派出所与镇社会矛盾调处中心对接，公安派出所中心警务室与镇矛盾纠纷调处中心驻中心警务室人民调解工作站及所辖村（社区）、企业人民调解委员会对接。

“公调对接”采取分层对接，主要形式有二种：

（一）派驻制。即镇社会矛盾调处中心依托派出所设立的中心警务室，从辖区老村干部、老教师、老法律工作者中招聘专职调解员，经培训合格后常驻派出所中心警务室内人民调解工作站，代表镇矛盾纠纷调处中心受理调处公安机关移送的矛盾纠纷。

（二）移交制。派出所对接报的应由调处机构受理调处的矛盾纠纷、经调解后仍无法达成协议的复杂纠纷，直接移交相关调处机构受理调处；调处机构对应由公安机关调处的矛盾纠纷移送派出所调处。属公安机关调处的矛盾纠纷，符合调解条件的，公安机关可邀请调处机构共同调解或委托调解。

第七条镇社会矛盾调处中心依托派出所中心警务室设立的“公调对接”机构，其名称统一为“丁桥镇社会矛盾调处中心驻××中心警务室人民调解工作站”，简称××人民调解工作站。镇社会矛盾调处中心及人民调解工作站应当建立24小时随时响应制度，派出所中心警务室实行24小时值守接待制度。

派出所中心警务室为人民调解工作站提供办公和调解场所。人民调解工作站应当配备1名以上专职人民调解员，并视情配备若干名兼职人民调解员，调解员由镇社会矛盾调处中心负责培训和发放聘书，并挂牌上岗。

第八条镇社会矛盾调处中心应聘用具有一定法律知识、良好群众基础、威信较高、善于做群众工作且有一定语言表达和文字笔录能力的人员担任调解员。派出所驻中心警务室的社区民警应具有较丰富的群众工作经验、较高的组织协调能力和一定的法律知识。

第九条派出所接到矛盾纠纷的报警后，应迅速赶赴现场，控制现场局势，稳定当事人情绪，制止过激行为，了解警情基本情况，填写《110处警现场情况登记表》，并按照有关规定开展现场取证等工作。对于一般矛盾纠纷，具备化解条件的，应进行现场调解，调处中可视情要求纠纷发生地村（社区）、企业人民调解委员会人民调解员赶赴现场，参与现场调解。现场调处成功的，当事人双方在《处警现场处结备单》上签名确认。

第十条警情属于调解范围内民事纠纷（以下简称非警务类纠纷），经现场调解未能化解的，在双方当事人自愿的情况下，可由纠纷发生地村（社区）人民调解委员会进行调解，调解成功的应当签订《人民调解协议书》，需要其他行政部门参与调解的，可通过镇社会矛盾调处中心协调，由相关部门派员参加。

第十一条非警务类纠纷双方当事人不愿通过纠纷发生地村（社区）人民调解委员会进行调解的，由派出所处警民警移交镇社会矛盾调处中心或人民调解工作站调处，一并移交现场调查材料和现场调解记录复印件，告知双方当事人到相关调处机构接受调处。矛盾纠纷涉及其他职能部门的，由镇社会矛盾调处中心协调邀请相关部门参与调解，在调处过程中需要公安机关派员协助调解的，派出所应予以配合。

第十二条警情属于因民间纠纷引起的治安案件（以下简称警务类纠纷），在伤情明确、损失清晰的情况下，双方当事人愿意接受调解的，公安机关可以进行治安调解。案情简单的，可以由公安机关单独进行；案情复杂的，可以邀请人民调解员共同调解或委托镇社会矛盾调处中心及下属人民调解工作站进行调解，并可邀请当事人所在单位（组织）或其亲友协助调解。

第十三条警务类纠纷在移交（委托）人民调解前，派出所应当完成对违法证据的收集查证工作，以确保人民调解及案件办理后续工作的顺利进行。镇社会矛盾调处中心及下属人民调解工作站在接到派出所移交的矛盾纠纷后，应当及时指派人民调解员进行调解，并及时向派出所反馈调解结果。

第十四条治安调解成功的，应当签订《治安调解协议书》；人民调解成功的，应当签订《人民调解协议书》。调解协议履行期届满后，调解人员应当及时了解协议履行情况。协议内容履行完毕的，应当及时结案；没有按照协议履行的，应当查明原因。治安案件中，侵害人已全部履行协议，经被害方同意，公安机关可以免予处罚；对无正当理由拒不履行协议的侵害人，应当依法给予治安处罚。

第十五条现场未能化解的非警务类矛盾纠纷，派出所在处警后，应当在24小时内移送相应调处机构，移送的非警务类矛盾纠纷范围包括：

（一）征地、拆迁引发的纠纷。如征地补偿、安置补偿等；

（二）企业改制、企业发展引发的纠纷。如经济补偿、医疗、养老等保险缴纳纠纷，劳资纠纷，工伤事故纠纷，环境污染纠纷等；

（三）家庭、邻里纠纷。如婚姻、继承、赡养、抚养、财产分割等纠纷，土地界址、宅基地纠纷等；

（四）行政执法引发的投诉和上访；

（五）其他应当移送调处机构调处的纠纷。

矛盾纠纷调处机构在受理调处矛盾纠纷过程中发现的由民事纠纷引发的治安、刑事案件，如殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害，故意损毁财物等，属公安机关受理的，应当及时移交派出所受理调（查）处。

第十六条派出所对移送镇社会矛盾调处中心或下属人民调解工作站的矛盾纠纷应按下列程序进行：

（一）审核。对移交调处机构调处的矛盾纠纷，由派出所填写《矛盾纠纷移送（委托）调处单》（见附件1），并报派出所值班领导或中心警务室负责人审核批准。

（二）告知。对移交调处机构调处的矛盾纠纷，由派出所填写《矛盾纠纷移送通知单》（见附件2），告知双方当事人到相关调处机构接受调处，并口头告诫双方不得实施违法犯罪等过激行为，以及告知相应的法律责任。

（三）登记。对移送调处机构调处的矛盾纠纷，由派出所填写《矛盾纠纷移送登记表》（见附件3），登记备查。

（四）移送。派出所将《矛盾纠纷移送（委托）调处单》，连同先期调查取证材料复印件一并移送调处机构受理调处。

第十七条公安机关移送矛盾纠纷应按属地管辖为主的原则进行，即对派出所本部接报的矛盾纠纷应引导至纠纷发生地村（社区）人民调解委员会或移交镇社会矛盾调处中心受理调处，对中心警务室接报的矛盾纠纷应引导至纠纷发生地村（社区）人民调解委员会或移交人民调解工作站受理调处。

下列情形可通过村（社区）人民调解委员会或人民调解工作站移交镇社会矛盾调处中心受理调处，或由镇社会矛盾调处中心指派专人协调调处工作：

（一）跨村（社区）域的矛盾纠纷；

（二）情节较为复杂、多次调解无效的重大、疑难矛盾纠纷；

（三）需要协调上级相关职能部门进行调处的矛盾纠纷。

上级调处机构对认为应当由下级调处机构受理调处的矛盾纠纷，可指定下级调处机构受理调处，下级调处机构应当受理。

第十八条镇社会矛盾调处中心及下属人民调解工作站对派出所移交的矛盾纠纷，或派出所对调解机构移交的属公安机关调处矛盾纠纷，应及时受理，并按下列程序进行调处：

（一）登记受理。对受理的矛盾纠纷填写矛盾纠纷受理登记表，确定受理调处的调解人员。对不属于调解范围的，及时告知当事人采取其他法律途径解决。

（二）调查核实。由调解人员对当事人及相关证人进行询问调查，对矛盾纠纷有关情节进行了解核实等。

（三）主持调解。由调解人员在调查了解情况的基础上，召集双方当事人或人进行调解。当事人中有不满十八周岁未成年人的，调解前应当通知其监护人到场。

（四）签订调解协议书。经调解达成一致意见后，由调解人员制作《人民调解协议书》（见附件5）或《治安调解协议书》，由双方当事人或人签字后生效。

第十九条调解结束后，应当将相关材料及时制作案卷归档。调处卷宗内容包括：

（一）矛盾纠纷移送通知单（见附件2）；

（二）调解申请书（见附件4）；

（三）调查取证材料，包括询问、调查笔录、相关证据材料等；

（四）调解笔录（见附件6）；

（五）调解协议书（见附件5）；

（六）其它与矛盾纠纷调解有关的材料。

第二十条矛盾纠纷调处工作应坚持公开、公正、公平的原则。如调解人员与该矛盾纠纷当事人有利害关系时，应主动申请回避，重大复杂疑难纠纷的调解可实行合议、听证等制度，确保矛盾纠纷调处结果的合理公正。

第二十一条人民调解员在调解纠纷过程中遇到围攻、冲击、人身侵害、财物损毁等情况，派出所应立即调派警力赶赴现场，控制事态发展，维护治安秩序，依法进行查处。

第二十二条派出所和镇社会矛盾调处中心及下属人民调解工作站应建立“公调对接”相关工作制度，确保“公调对接”工作有序进行，有效提高矛盾纠纷的化解率。

（一）情况反馈制度。调处机构对派出所移送的矛盾纠纷、派出所对调处机构移送的矛盾纠纷、治安、刑事案件调（查）处结束后，应当于3日内将调处结果反馈移送机关。

（二）矛盾纠纷排查报告制度。派出所应结合矛盾纠纷调处和社区治安管理工作，定期对辖区内矛盾纠纷开展排查，对可能导致突发性事件或激化为刑事案件的重大纠纷，涉及人数较多、可能引发群体性上访的重大纠纷，严重干扰正常生产、生活秩序的疑难矛盾纠纷，可能危害国家和公共安全的矛盾纠纷，以及其他可能影响社会稳定、牵涉党政领导较多精力、社会舆论关注的热点矛盾纠纷，应当及时报告党委政府。

（三）联席会议商议制度。镇社会矛盾调处中心和派出所应定期召开联席会议，通报阶段性矛盾纠纷调处情况，分析矛盾纠纷特点走势，总结矛盾纠纷调处工作经验教训，互通信息，研究工作措施和对策等。

（四）跟踪回访制度。调处机构对已经调处结束的复杂疑难矛盾纠纷，应采取电话或上门等方式了解调解协议履行情况，听取当事人和群众对调解结果的意见和建议，及时掌握矛盾有无可能重新激化等情况。对未及时履行调解协议的，应督促当事人履行协议；对矛盾纠纷有可能激化的，应采取相应的防激化措施。派出所民警应结合社区日常管理工作，积极配合镇社会矛盾调处中心及下属人民调解工作站做好矛盾纠纷调解的跟踪回访工作。

（五）责任倒查追究制度。对矛盾纠纷排查、调处工作不力，致使矛盾激化或造成重大社会影响的单位和个人，视情予以党纪、政纪处分。

第二十三条镇社会矛盾纠纷调处中心及下属人民调解工作站和派出所要按照有关要求建立健全以下台帐：

（一）“公调对接”规范性文件；

（二）“公调对接”会议记录；

（三）“公调对接”移送矛盾纠纷情况登记；

（四）“公调对接”受理矛盾纠纷情况登记；

（五）受理调处矛盾纠纷卷宗；

（六）移送矛盾纠纷调处结果反馈单等。