服务区突发事件应急预案精选(九篇)

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第1篇：服务区突发事件应急预案范文

关键词：高速公路；突发事件；应急救援；产业化

中图分类号：f512.3；x915.5文献标识码：a

根据《交通运输“十二五”发展规划》，“十二五”末，我国国家高速公路总里程将达到10.8万公里，覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市。伴随着我国高速公路的快速发展和快捷、高效、方便的高速公路运输需求的激增，使高速公路将进入突发事件的高危期。然

而，到目前为止，我国还没有形成高速公路应急救援产业应有的体系，这也成为了制约高速公路应急救援能力全面提升的一个瓶颈，因而必须加快高速公路应急救援产业的体系建设。

一、高速公路应急救援能力与应急救援产业化

（一）高速公路应急救援能力

高速公路应急救援能力，是指高速公路事件突然发生时，高速公路组织动用各种应急救援资源，启动预先准备好的各种软、硬件程序，实施科学的布局和应对，在对自身有威胁的环境中实施救援，减轻事件的破坏作用。对其内涵，可从三个方面来理解。

第一是高速公路组织有效地、持续地、高效地执行其社会应急救援的本领。高速公路作为施救主体，本身就处在一种对自身有威胁的变化着的环境中，不仅要开展高速公路突发事件的自我救援，在能力和条件允许的情况下，还将会开展高速公路网、网际甚至是路网以外的地区进行紧急援助。这对应急救援资源，特别是公共产品的实时保障提出了很高的要求。

第二是关键人员的能力所起到的重要作用。美国赔偿协会对能力的界定是：对组织成功起主要作用的职员的可观测和可评价技能、知识、绩效行为和个人素质的组合1。高速公路应急救援能力的高低更多地决定于应急决策指挥和决策者的个人能力水平。在紧急情境下，这些关键人员在关键环节发生的作用，对救援全体产生的影响，都切实地关系到应急救援综合能力的高低。

第三是资源配置的能力。资源理论认为，这一能力是为了达成渴望的结果而组合配置资源的能力。在我国，高速公路突发事件的应急救援，要求在极短时间内对多种资源进行组合配置，这包括社会资源，如高速公路管理局、高速公路公司、交警、路政、公安、消防、医务救护、环卫、民政，等等；包括内部资源，如监控系统、物资储备、救援设施、相关规定，等等。高速公路应急救援能力可被定义为执行高速公路应急救援活动所需的资源，与部门间和部门内的各种关系的协调，其中资源包括基础设施和特殊规划资源。

（二）高速公路应急救援产业化的含义和特点

高速公路应急救援产业是指以高速公路应急救援为核心业务，以与之相关的业务形成业务链的高速公路企业群体及其商业化活动。这些业务包括物资保障、技术装备、人力资源、信息共享、交通手段、法律事务等。

高速公路应急救援产业化，就是以满足高速公路应急救援需求为目标市场的企业和相关组织整合为一个产业，以产业运营的方式实现高速公路应急救援产品的供给。其特点为：

一是以保障高速公路通行安全，满足高速公路应急救援需求为目标；

二是以促进应急救援的专业化、体系化与规模化为途径；

三是以高速公路应急救援技术，特别是智能技术、网络技术、计算机技术为支撑；

四是以为高速公路应急救援提品与服务的各类企业与相关组织作为整合的基础；

五是发挥政府和行业的主导机制与市场机制的综合作用。

二、高速公路应急救援产业化的必要性

（一）高速公路突发事件对提供公共产品的时间提出要求

公共产品是“所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品，即任何由政府决定免费或以低费用供给其使用者的产品和服务”2。突发事件的不确定性和紧迫性，要求政府必须迅速作出反应，在短时间内高效率地供给多种形态的公共产品3。高速公路突发事件的发生往往没有征兆，因而难以准确把握其发生的时间、地点、方式以及造成的损害程度。突发事件爆发后，一旦预警系统失灵，为了避免事态急速恶化，必

须在事件发生后进行公共产品的高效率供给，才能把突发事件造成的损失降低到最低限度。此外，每一种高速公路突发事件的发生、发展都具有一定的周期性，每一个级别的突发事件，也都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施4，这就要求公共产品供给要根据突发事件的时间性特点进行适时调整。这就对应急救援资源保障能力提出了较高的要求，而应急救援产业化是突破救援保障瓶颈的一条高效路径。

（二）高速公路应急救援保障工作的现状不尽人意

在高速公路应急救援保障方面，交通部门做了长期的努力，取得了一些长足的进步，特别是在工作方式和效率上有了极大的提高。但是存在的种种现实问题对应急救援产业化提出了更高的客观要求，需要进一步解决以下问题。

一是应急救援队伍建设需要加强。目前各省（区、市）均成立了省级交通应急领导小组及办公室，并且各地还建立了专兼职相结合的应急救援抢险队伍，开展了一定规模的应急演练，储备了一定数量的应急运力和物资，但队伍建设还处于初级阶段。

二是在应急救援过程中对施救资源配置和施救力量缺乏动态调节手段。这使得在突发事故的应急救援过程中，既不能充分利用高速公路现有的系统资源，也不能充分及时地利用社会其他救援资源。

三是应急救援设备设施配备不足。我国尚未建立专门的应急物资设备的分级分类储备体系，现有物资设备的数量和种类不足。例如为满足高速公路重大事故应对处置的需要，科学配备的标准是每200公里高速公路配备2台50-100t的汽车起重机，但是实际配备情况远远没有达到这个标准。

四是应急信息和通信保障能力不高。与紧急事件处置与救援有关的各个机构部门，由于存在权责交叉的问题，使得高速公路经营公司、路政、交警、消防、急救和沿线地方政府相关机构之间的信息沟通和协调难度很大。

（三）我国高速公路应急救援产业化体系尚未建立

到目前为止，我国还没有形成应急救援产业体系，在高速公路体系中，更是如此。虽然2005年，交通运输部制定和了《公路交通突发公共事件应急预案》，各地交通部门也相继制定了地方公路交通应急预案，由此初步建立了我国公路应急救援预案体系。但是，高速公路应急救援体系中，还缺乏专业的高速公路应急救援队伍，高速公路应急物资分级分类储备体系尚未建立，应急救援物资及设备的种类和数量不能满足应急救援需要，应急信息和通信保障平台与应急管理资金的保障渠道均存在有待改进和完善的问题。

三、高速公路应急救援产业化的可行性

（一）应急救援需求对高速公路应急救援提出产业化要求

高速公路应急救援是针对高速公路运营过程中出现的各种灾害现象，包括气象灾害、洪水灾害、地震灾害、交通事故、交通病害、人为破坏等引起的应急事件，进行施救、减损、安全评估、事故取证、责任取证、责任界定，建立高危应急平台，险前动态平安保障服务以及救援资金结算和善后处置等方面的工作。

高速公路应急救援需求，客观上催生了以满足此救援需求为目标的应急救援类的产品、装备、工程、技术、服务的提供者的市场组织。促进该类企业实现专业化、规模化、市场化、组织化，就是促使这些企业群演变为应急救援产业的过程。

（二）灾害救援有国际惯例可循

根据国际惯例，应急救援组织和机构，可受政府部门的委托而进行有偿服务，如在特大的地震、水灾等自然灾害中，提供局部或某种专项服务，包括通讯联络、事故协查、运载疏导、后援医疗等。一些发达国家除设立政府救援部门负责国家责任内的大规模救援工作外，同时设立按商业规则运作的紧急救援机构，作为政府救援部门的补充。如果将我国高速公路应急救援中一部分救助减损工作从政府行为中分离出来，转化为可操作的商业化服务，那么将对紧急救援工作逐步走向市场化，建立起一个崭新的公益性与商业性相结合的产业体系，那将会对高速公路应急救援产业化起到巨大的推动作用。

（三）高速公路经营企业的责任延伸

高速公路应急救援产业化，是高速公路经营企业的责任延伸，它将兼顾高速公路社会责任和经济效益，并推动高速公路经营企业及其沿途的城市和地区更好地协调发展。现在各地许多不断创新经营与服务理念的高速公路经营企业，已在服务区经营、旅游开发、

物流园区运作、当地特产销售等领域形成了自己的模式和特色，作为一个经营性企业，亦可以尝试进入应急救援物资和设备的供应业务领域，开展突发事件紧急救助业务，从而将“保障高速公路通行安全”落到实处。

四、高速公路应急救援产业化的内容框架和阶段建设要求

高速公路应急救援产业化的基本工作之一，就是将这些应用于高速公路应急救援活动的所有产品、技术、装备、服务，按照专属类别进行划分。其可以分为三类：第一类是专门运用于应急救援的产品；第二类是既可以用于应急救援也可以用于常态领域的应急救援产品；第三类是为应急救援活动过程提供基础的关联性产品。高速公路应急救援产业化建设应以这三类产品的研发和生产为对象。

此外，高速公路应急救援产业化建设，在应急救援活动的事前监测预警、事中处置、事后恢复三个阶段的内容和重点是不同的，不同阶段应急救援产品的需求特点和类别也是不同的，这给具有不同生产特点的相关企业提供了不同的产业发展机会。见表1。

表1高速公路应急救援产业建设的阶段要求

阶段阶段需求目标对产业化建设的要求

事前预警阶段需要对高速公路灾害与突发事件安全进行全面的监测、预防与预警的装备和技术对高速公路应急预警技术进行升级，充分保障应急救援装备的储备

事中处置阶段对高速公路应急救援资源的需求最大紧急保障应急救援人力、物资、技术、专用装备、通信设施等

事后恢复阶段需要能够消除事件影响，妥善安置受害及受影响人员，恢复正常秩序的有形和无形资源及时组织相关人员、物资、配套服务等

五、高速公路应急救援产业化的实现路径和策略

国外应急救援产业化的通行做法是，国家主导建立统一的应急救援平台，相关组织和企业按需将其可产业化的部分进行产业化运营。我国高速公路应急救援的产业化，要根据我国国情，在构建高速公路应急救援平台的基础上，从以下几个方面来建立、健全和完善。

第一，建立以政府为主导，高速公路经营企业为核心节点的高速公路应急救援平台。目前，民政部中国紧急救援促进中心正在承担着“协调救援资源，促进我国紧急救援体系及相关产业建设”　的重任，并已成立紧急救援产业部专门负责应急救援产业化系列推进工作，但是该机构只是一个事业单位，亟需确定一个具有行政职能的政府机构来主导高速公路应急救援产业化的建设。另外，我国一些高速公路经营企业已经在尝试开拓应急救援产业业务，并积极寻求产业链的延伸和突破，但是企业个体力量毕竟有限，需要一个平台将单个优势联合起来，这样高速公路应急救援才可能发挥出规模化、产业化的优势。

第二，建立以高速公路经营企业为中心的应急救援物资管理系统。高速公路应急救援产业化发展的物资基础，就是能够在高速公路上发生灾害与突发事件时，实现充足的救援物资和装备的供应和分配。这就涉及到这些应急物资的标准化生产、集约化供应、快速化运输、协调化分配等管理问题。遇到重大灾害或突发事件时，有限的应急救援物资应能通过快捷的方式，筹备、组织和运送到高速公路突发事件应急救援的第一线。

第三，建立和健全共享的高速公路应急救援信息网络和平台。应急救援时间和地点的不确定性，使得及时而准确地采集应急事件信息成为一个难题。同时，应急救援效率和能力的不确定性，使得应急救援处理和进展信息的实时获得和共享成为应急事件中公众最为敏感和关心的问题。对于高速公路而言，一旦发生自然灾害和突发事件，“牵一发而动全身”，往往会引发更大范围内的连锁效应，如连环车祸、道路拥塞和长时间瘫痪等，这导致了对高速公路应急救援信息的更高要求。目前，我国只有少数省份的高速公路做到了省内信息联网，要做到省际互联的信息平台还待时日。可见，开发和建立统一的应急救援信息采集和处理系统，是高速公路应急救援产业化建设的重要内容，也是推动高速公路应急救援产业化成功实现的必要保障。

第四，建立多元化的高速公路应急救援产业的市场运作机制。在政府出台相关政策的前提下，各地可以打破当前单一的专业应急救援设备供应模式和武警、消防等专业队伍的应急救援方式，给高速公路经营企业以更大的发展空间。高速公路经营企业可以适当拓宽业务范围，成立专业的应急救援公司，进行市场化的运作，向应急救援物

资、设备与队伍的供应商角色转变，从而能够充分地发挥其应急救援需求端和应急救援供给端间的“桥梁”作用。这种模式的优势非常明显：其一，往往能在突发事件发生后的第一时间亲临现场，对应急物资和设备的需求情况能够全面、准确地掌握；其二，能够随时了解应急物资和设备的市场信息，把握应急救援行业和技术的发展动态，能保证较高的高速公路应急救援的物资保障和技术水平；其三，专业的公司制运作，企业除了满足本高速公路上的应急救援以外，也可以向社会上其他高速公路或其他服务对象输出专业化的应急救援服务，在不断地学习、培训、演练与积累现场救援经验的过程中，提升救援效率和能力，从而最大化地保证应急救援的需求。可以采取合资、oem、联合培训以及其他合作方式等，以满足专业应急救援公司的正常运作。

[参考文献]

[1]zhou　qiwei，stillman，martin　j.design　of　an　expert　system　for　emergency　response　to　a　chemical　spill[j].journal　of　chemical　information　and　computer　sciences，1995（6）：956968.

[2]史卓顿，奥查德．　公共物品、公共企业和公共选择[m]．　费朝晖，译．　北京：　经济科学出版社，2000：68．

[3]赵军锋，　金太军.　突发事件中公共产品的需求与供给[j].中国行政管理，2012（1）：101105.

第2篇：服务区突发事件应急预案范文

一从信息化应用入手打牢基础

（一）夯实硬件基础。过去公安基础工作大都停留在档案簿册上，许多有价值的资料信息，大都靠人脑储存记忆，依靠纸介记录保留，既又易丢失，又无法共享，更使民警不堪重负。当前公安四级网已全面开通，合肥所以实战为导向，以普及应用为核心，购买了11台高配置的电脑，对以前的8台电脑进行了全面的升级，使所有的电脑都适应四级网络的运行要求，每2台电脑配备1台打印机，1台扫描仪。在不断推进设备更新升级，同时派出所还不遗余力的抓好派出所信息网站的开发和应用。网站建立了16个栏目，5个信息库（工作信息库，行业场所库，内部单位基本情况库，辖区重点人口库，工作信息库）。这使地派出所信息网体现配置强，容量大，反应快等优良性能，形成了纵向横通，横向密集的警务化网络体系。既便于和交流信息，公安宣传，更重要的是发挥了服务实战的效能。

（二）强化人本观念。人力因素是做好各项工作最活跃的因素。合肥所高度重视基层警务信息化工作，打造两支队伍。一是建立信息化民警队伍。合肥所对民警进行信息化素质的培养，使民警们熟练掌握计算机计算机操作和公安网络的应用技术，达到“三知四会”：知信息存储范围，知各类信息系统功能，知网络操作方法，会浏览，会查询，会录入，会下载，并努力扩大信息化应用群体，提高工作效率和整体战斗力，增强跨地区，跨部门的信息共享和综合利用。二是建立群众信息员队伍。合肥所利用基层公安机关同群众接触密切的优势，积极鼓励群众参与社会治安综合治理；积极向群众这一庞大的资源库获取各类信息，并不断培植壮大群众信息员队伍，引导辖区内党员，治保，团员等治安积极份子为公安机关提供信息情报。

二抓队伍，强素质，提高整体战斗力

合肥所主要从以下几个方面来严抓队伍建设与管理

（一）用好的制度规范民警的岗位职责，工作程序，执法办事和服务行为。以提高工作水平和工作效率。合肥所根据实际情况制定了内务管理考评细则，执法质量管理考评细则，基层基础工作考评细则，消防监督考评细则。从小事抓起，从细节抓起。将细节管理融于落实之中，使每位民警都清楚地知道自己的岗位职责，工作目标和行为规范，从而严格依照制度进行操作。

（二）通过激活民警的思想热情，构建过硬平台。队伍建设是公安工作的根本，也是保障。合肥所坚持以打造过为引擎，抓好基层基础建设：首先抓思想牵动，激发基层民警的职业荣誉感，旗帜鲜明地教育基层民警把忠诚作为不变的警魂，充分发扬“忠诚可靠，秉公执法，英勇善战，纪律严明，无私奉献的新时期人民警察精神，彻底打消民警不愿为，不会为不能为的思想顾虑，全面激发全所民警的工作的热情，提升了基层公安队伍的素质。其次是抓班子建设，建设过硬的基层的建设堡垒。合肥所按照政治上靠得住，工作上有本事，作风上过得硬，人民群众信得过的标准铸造了政治坚定，开拓创新，团结协作，廉政勤政的领导班子。再次是抓考核促落实，从见警率，发案率，满意率和情报信息有效率作为考核民警的主要内容；用细化的指标，明确的考核细则；全面，公正，客观地评价每个民警的综合工作情况，每月一考，将每次考核成绩的结果在信息网中队伍建设栏上公布，月终兑现目标管理奖。

（三）是抓全警练兵。合肥所以大练兵为契机，挖掘练兵新内涵，开辟练兵新途径，在基层基础建设中掀起苦练基本功的练兵。他们坚持组织培训集中练，调动思想主动练，骨干牵头引导练等多种形式营造苦练基本功的氛围，并重点曾强练功的练功的实用性和针对性，使所内民警做到了“三懂”（懂方针政策，懂法律法规，懂业务知识），切实做到了“四会”（会擒敌自卫，会执勤执法，会管理服务，会群众工作）。进一步提高了基层民警的政治业务，体能素质和实战本领。把合肥所建设成为了一支政治坚定，业务精通，作风优良，执法工作的公安队伍。

（四）着力营造良好的基层执法环境氛围，构建崭新的执法理念平台。合肥所一是对民警执法思想不端，执法行为不规范，执法效果不好等方面进行调研，彻底根治了民警执法思想的弊病。坚定不移地地落实“执法公正，一心为民”的指导方针，深入开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整治活动，进一步落实执法为民的思想。二是摈弃人治思想，树立法制观念。大力提倡崇尚法制，遵守法律意识，坚决纠正以权代法，以情代法等问题。树立用法律证据说话的思维，坚决依法办案，依法执法，自觉维护法律的公平与正义。不断完善案件逐级把关制，执法过错追究制，执法检查制。三是树立人权观念，自觉地将尊重和保障人权摆上执法活动首位，充分体现人性化执法，做到急依法打击犯罪，又不损害公民合法权益，全面实现了“四无”（无超期羁押，无超期留置，无打骂体罚，无非法拘禁）。通过上诉的各项措施，合肥所打造了一个崭新执法理念的平台。

三完善派出所基础设施，加强派出所规范化和标准化建设

派出所是服务群众的窗户单位，同时也是打击犯罪的综合实体。这就要求派出所既要有优质高效的服务环境，又要有安全合法，保障人权的办案设施。合肥所建成了群众的服务区，打击破案的办案区，民警学习训练的活动区，为每一个警组提供了专门的休息的休息间。这使得合肥所成为服务群众的百姓之家，又成为从优待警的民警之家，真正激发基层活力，打牢了基层基础。

四以打造平安环境为主导，不断提高驾御治安局势和处置突发事件的能力。

平安是社会发展的基础，也是构建和谐社会的必要前提。合肥所在提高公安机关驾御治安局势和处置突发事件的能力上狠下功夫。一是坚持严厉打击刑事犯罪常抓不懈，始终坚持严打方针不动摇，把严打专项斗争与基层建设有效的结合起来，以战车查堵为突破口，带动打击“两抢一盗”犯罪能力的提升。切实提高打击犯罪工作的针对性，主动性和实效性，真正担负起“维护一方稳定，确保一方平安”的重大政治责任。二是加大内部单位，重点场所行业的治安管理力度，织就严密的“管控网”。三是注重增强治安防控高科技含量。合肥所分别在车站广场，候车大厅，出站口，各候车室和站台安装共计27个监控器。拓展技术防范的空间，延伸了技防的触角，织就了严密的“技防网”。四是坚持处置公共突发事件应急预案的建设，建立健全并形成统一指挥，反应灵敏协调有序，运转高效的机制。蚌埠铁路公共处经常组织巡警，消防，治安等一线实战部门开展处置各类突发公共事件的应急演练，合肥所也定期与相关单位进行联合演练，全面提高了民警抢险救灾，解救群众，疏导交通，保障供给，卫生防疫，现场警戒等工作技能和水平，确保群众的生命和财产安全和保障社会稳定。

五强化服务意识，提高服务安全生产生活能力。

第3篇：服务区突发事件应急预案范文

关键词：民间融资;风险处置

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（4）-0068-03

一、典型地区民间融资风险处置举措

（一）加强分析预警，合理引导公众预期。温州、鄂尔多斯、榆林等地区在民间融资风险爆发初期，都采取措施对民间融资风险进行了分析预警，及时提示各单位防范民间融资风险演变为非法集资，防止民间融资风险向金融体系传递。同时，在应对民间融资风险时始终坚持正确的舆论导向，加强正面宣传引导，统一口径、统一形式，提高信息的公开透明度，防止负面舆论引发公众的恐慌。通过多角度、全方位的宣传教育，合理引导公众预期，提高投资者区分民间融资与非法集资的识别能力。

（二）通过民间融资管理立法，促使民间融资行为法制化、规范化。一是鄂尔多斯市于2012年6月5日的《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》（以下简称《暂行办法》），成为我国首部比较系统全面的关于民间借贷的管理办法。《暂行办法》明确规定，放贷人只能利用自有资金进行放贷，不得有非法集资、非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款和非法高利转贷等行为;鼓励和支持设立企业化运营的民间借贷信息网络平台，创建民间借贷登记服务中心，探索通过信息技术和金融创新推动实现民间借贷市场阳光化、规范化和专业化发展;规范民间借贷纠纷，即由民间借贷登记服务中心发起成立鄂尔多斯市民间借贷协会，积极发挥行业协会的自律作用，配合人民调解机构调解投诉问题;设立由民间借贷协会发起、在民间借贷登记服务中心登记的民间借贷风险基金，建立民间借贷风险处置机制和行业自救机制。

二是温州市于2014年3月1日起施行的《温州市民间融资管理条例》（以下简称《条例》）和《温州市民间融资管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》），作为全国首部金融地方性法规和首部专门规范民间融资的法规。根据《条例》和《实施细则》的规定，民间借贷具有下列情形之一的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本报送地方金融管理部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案：单笔借款金额三百万元以上的;借款余额一千万元以上的;向三十人以上特定对象借款的。为了让大额民间借贷备案制度落到实处，《条例》做了正向鼓励和反向约束两方面的制度设计。一方面，处理民间融资纠纷时，备案的材料可以作为效力较高的证据。国家机关处理涉嫌非法集资等案件时，备案的材料可以作为民间融资行为合法性的重要依据。另一方面，应当备案而没有备案的，或提供虚假备案材料的，由地方金融管理部门责令限期改正;逾期不改正的，予以公示;情节严重的，对个人和单位处以一定数额的罚款。《条例》和《实施细则》的一个亮点就是创新了定向债券融资和定向集合资金两种融资模式。此外，《条例》和《实施细则》还对民间融资服务主体、风险防范与处置以及法律责任等进行了规定。

（三）建立民间借贷服务中心，引导民间资本阳光运作。一是温州市民间借贷登记服务中心于2012年4月26日正式挂牌开业，以公司化形式运营。实行免费备案登记制度，规定民间借贷金额超过1万元都应登记，除在登记中心的配对借贷交易要在登记中心备案登记外，如果借贷双方是朋友等私人关系，私下已经约定好利率，并且约定的利率不高于4倍银行贷款利率，都可自愿来借贷登记中心登记。

二是鄂尔多斯市民间借贷服务中心于2012年11月18日开业并运营，是在工商部门登记注册的有限责任公司，是鄂尔多斯市民间资本投资服务中心的子公司。民间借贷服务中心的主要职能和服务项目有：收集和借贷供求的各类信息;建立信用信息数据库;本市不同时期的民间借贷指导性利率;邀请银行、小贷、担保、典当、公证、法务、评估、支付结算等组织机构入驻中心，根据借贷当事人意愿，提供“一站式”服务，为民间借贷提供完备的法律服务;为借贷当事人提供规范借贷合同文本、合同公证、交易支付结算和登记备案服务;建立健全保密制度，依法保护借贷双方的商业秘密和个人隐私，确保各类信息的安全。

三是陕西神木县金融综合服务中心于2014年3月19日正式运行，工作职能是：规范民间借贷行为，推动民间借贷阳光化、规范化;加强政府对民间借贷的宏观把控，为地方政策的制定和执行提供信息依据;提供资金利用率，加大对支柱产业、朝阳产业的支持力度;运营神木金融网，借助网络平台实现信息共享;设立公共法律服务窗口，为当事人提供真实、有效、合法的国内民事经济证明服务;开设中小企业服务区，帮助解决中心企业融资困难。

（四）分类对待，科学处置，提高针对性和有效性。一是鄂尔多斯市根据民间融资关系实行分类处置措施，第一类是进入崩盘的，即资金链临近断裂的融资人，摸清大部分资产，掌握其活动状况，在适当时候作为典型打击，要求扣押其护照，冻结资产，清偿本金，特别是对5000万元以上的融资者进行“居住监禁”，防止其外逃。第二类是信誉度、抗风险能力较差的，将其列为融资“黑名单”，对其进行重点监控，定期、不定期进行查账、询问，并责令其限期改正。第三类是信誉度、抗风险能力一般的，列为融资重点调查对象，公安机关对其进行警告，限期缩小融资额度和规模，监控资金去向。

二是榆林市按照“区分性质，分类处置，一案一策”原则，对非法集资保持高压态势，坚决依法打击。第一，对非法集资用于个人挥霍享受、中饱私囊、侵害群众利益的，从严、从快、从重依法打击和处理;加大资产追缴力度，帮助参与集资的群众尽可能挽回经济损失;对采取暴力和变相暴力手段讨债或以高价抵顶财物的，坚决予以打击。第二，对具有生产能力的融资主体，加强对其服务协调，根据产业发展前景和资金链条状况，提高银企对接的履约率，引导企业帮扶等措施，协力度过难关。第三，对一些讲诚信、有偿还能力的借贷主体，加强法律法规教育，促进完善内部运行机制，引导其合法经营，依法管理，妥善处理好借贷问题。第四，从严查处公务人员参与非法集资，司法机关对公务人员参与非法集资又背后煽动群众群访以达到个人目的、影响稳定大局者依法严惩。

二、规范民间融资行为中存在的难点

（一）规范民间融资行为的法律规定缺乏统一性和衔接性。我国法律对民间融资行为的规定分散于各个部门法，且不乏存在冲突之处。一些符合《民法通则》、《合同法》的民间融资行为，按照《贷款通则》、《关于非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的规定就有可能被认定为非法金融业务活动而被取缔。相关法律法规的零散、笼统、模糊，使得相关部门不能很好地掌握相关规定，极易陷入“一放就乱、一打就死”的怪圈。

（二）现行法律法规仍然难以界定合法与非法民间融资行为。无论是《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》还是《温州市民间融资管理条例》基本都是在现有法律框架内对有关法律条文的梳理和整合，对如何区分民间融资行为的合法性上依旧没有突破，非法集资、非法吸收公众存款与正常的民间融资仍然难以界定。2011年最高人民法院的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，把向亲友或单位内部针对特定对象吸收资金的行为排除在非法集资类案件外，2014年3月25日最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》中关于“社会公众”的认定问题又明确“在向亲友或者单位内部人员吸收资金的过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的;以吸收资金为目的，将社会人员吸收为单位内部人员，并向其吸收资金的”的情形应当认定为向社会公众吸收资金的行为。虽然扩大了“社会公众”、“不特定人”的概念，但在“特定对象”的界定上依然存在模糊不清，给司法操作带了一定的难度。同时，司法解释明确了非法集资的非法性、公开性、利诱性和社会性等四大特征，但在具体操作中应如何理解和把握具有很大的弹性。但对如何界定“特定”关系，依然存在许多困惑，容易在案件审判中出现同类型案件不同审判结果的现象，使得正当的民间融资活动存在较大的法律风险。

（三）民间融资强制登记备案约束力较弱且依据不足。由于民间融资大多处于不公开状态，如果不使其浮出水面，就难以找到实施监管的对象，也就无从谈起规范、引导和监测、监督，到头来发生风险，只能是东一榔头西一棒，处于到处“救火”的状态，不能从根本上解决问题。鄂尔多斯市民间借贷服务中心与温州市民间借贷登记服务中心相比，不仅要对场内交易进行登记备案，场外达成的交易也应到中心进行登记备案，但实际情况是场内交易冷清，场外交易登记备案的也寥寥无几。《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》第10条规定，民间借贷达成交易后，借贷双方应提供合同文本及摘要，到民间借贷登记服务中心备案。同时，该暂行办法第31条规定，人民法院优先受理经登记备案的借贷当事人案件。但这些原则性规定，实际操作意义并不大，因为即便未按要求进行登记备案的民间借贷纠纷，只要当事人提出诉讼请求，人民法院也应该受理。因此该暂行办法有关民间借贷要进行登记备案的规定约束力并不强。继温州、鄂尔多斯建立民间借贷登记服务中心后，全国一些地方也成立了类似机构，但整体效果有限，突出表现为民间借贷双方对登记备案积极性不高，进场登记的民间融资笔数和金额均较少，主要是由于民间借贷行为约束和强制登记备案的依据不足，借贷双方未能从中受益，且考虑隐私信息被公开等因素。

（四）民间融资与正规金融之间的风险相互交织，难以监管。民间融资与正规金融的风险传递路径主要表现在，民间融资主体既有民间资金又有银行贷款，一旦资金链断裂就无法归还债务，部分企业或个人无法偿还银行贷款采取从民间拆借资金的方式进行借旧还新。从小额贷款公司、典当行等民间融资中介机构了解到，其大部分业务都是作为过桥资金放贷给个人或企业用于偿还银行贷款，然后个人或企业再从银行贷款偿还民间借贷，实现信用增信和降低利息支出的双重目标。当前对民间融资的外部监管较为薄弱，没有明确专门的机构对民间融资活动实施统一监管，相关部门都有一定的监管责任，但是未能形成有效的监管合力，而且各个部门之间缺乏及时有效的信息沟通和共享，对防范和化解民间融资风险存在一定的滞后性。

三、对策建议

（一）采取顶层设计与基层创新的方式，建立健全民间融资法律法规。一是从国家层面加快制订规范民间融资行为方面的立法，应对民间融资活动重要事项，如借贷主体、交易方式、契约条件、期限利率、风险控制和法律责任等事项作出相应规定，以便确定民间融资活动的合法性和规范性，为我国民间融资活动的健康发展提供立法保障。

二是结合地方实际充分发挥基层创新的作用。鉴于各地民间融资活动存在差异性，由各级地方政府在不违背国家民间融资管理法律法规的前提下，建立符合地方实际情况的民间融资管理具体实施办法，如规定民间融资的利率区间、融资方式、资金投向，多少金额以上的民间融资必须进行登记备案等，制订民间融资突发事件应急预案和风险处置机制，建立起完整的民间融资管理法规体系。

（二）建立权责清晰的监管架构，完善民间融资监管体制。一是树立分类监管的理念，明确监管主体职责和其他职能部门之间的具体分工，实现监管的无缝隙对接。对小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等民间融资中介机构应按照“谁审批、谁负责、谁主管、谁整顿”的原则，明确主管部门的权责，完善风险问责机制。

二是创新监管手段，加快监管方式转变。按照合法性和审慎性原则，完善对民间融资中介机构的市场准入与退出，业务范围和经营行为的合法性规定。加强对民间融资中介机构资本充足率、资产质量和流动性管理，有效防范和化解民间融资风险。

三是加强民间融资自律管理。通过成立行业协会、建立民间借贷监测制度、行业风险准备金制度等方式，作为法律监管的重要补充手段，提高民间融资行业的自律意识和水平。

（三）优化民间融资运行环境，引导民间资本流入实体经济。一是引导民间资本参与商业银行增资扩股，参与中小金融机构的改制或股权融资;鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、资金互助社等农村新型金融组织。

二是加快存款利率改革步伐，用市场手段优化资金这一稀缺资源的配置，让资金在同等条件下在金融机构与社会之间合理、有序的流动，进而加大对实体经济的支持力度。

三是合理引导民间资金投向，提高风险防范意识。加强舆情监测和舆论导向，引导民间资金流入实体经济，在提高居民、企业对民间融资认识的同时，加大对民众的投资风险教育和法规教育，引导其科学理性投资，做好风险提示，帮助市场主体和社会大众树立融资风险意识。

参考文献

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The Study on the Disposal of the Private Financing Risk under the New Normal

WANG YongFei LIU Xiangming LIU Changyan

（Yulin Municipal Sub-branch PBC， Yulin Shaanxi 719000）