城乡宅基地管理办法精选(九篇)

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第1篇：城乡宅基地管理办法范文

关键词：宅基地使用权流转问题对策

目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析

（一）受经济利益驱动的影响

随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。

（二）受农民进城发展需要的影响

改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。

（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响

很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。

目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）法律法规不完善且有关规定滞后

一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。

（二）宅基地的市场流转面临体制

由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。

（三）宅基地使用权证发放需要规范

与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。

（四）审批管理不严

尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部、、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。

完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考

（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转

《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。

（二）建立农民宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制

按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租I归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。

（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权

农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。

参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。

参考文献：

1.张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2)

第2篇：城乡宅基地管理办法范文

关键词 农村 宅基地管理 问题 建议

中图分类号：F321.2 文献标识码：A

1农村宅基地的现状及存在问题

（1）农村村庄宅基地布局混乱。长期以来，由于缺乏住房建设规划引导，绝大多数村庄建房选址随意性大，村民建房选址、座向可根据所谓的“风水”及自己的喜好，在自认的祖宗地、自留地等土地上，乱圈乱占、乱搭乱建，房屋座落不致，高矮不一，杂乱无序，影响村容村貌。

（2）村庄外延扩张，中心空置。一方面是近年来，很多农民选择在自家的承包地或交通便利的公路两侧占用耕地建房，使得村庄外扩；另一方面，农民在建新房的同时，并没有拆除老房子。此外，由于一些五保户、困难户等遗弃在村中的破房因无人居住，使得村庄成为破旧的“空心村”。

（3）农村“一户一宅”制度难以落实，存在超标建房现象。由于历史遗留问题和农民思想观念的原因，很长一段时间以来，农村建房乱占、多占现象严重。政策规定农村每户宅基地面积不得超过175平方米，但实际情况是超出规定面积拥有宅基地的农户大有人在，“一户多宅”、“一户多基”现象普遍存在，大多也没有得到相应的处罚。

（4）私买私卖现象严重。农村居民对农村宅基地所有权普遍存在认识偏差，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是私有财产，可以自由支配、买卖，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加农村集体土地管理难度。

（5）农村宅基地违法案件屡屡发生，案件查处、执行难。近年来，强占土地、强建房子、破坏耕地、私自买卖土地等违法案件在我省一些市县农村都不同程度地存在。有关土地执法部门虽然投入大量的人力物力，采取强制措施对违法用地等各种行为进行了查处，也取得了一些成绩，但在总体上，受人员、装备、技术、执法手段和执法机制等方面的限制，对土地违法现象难以做到及时发现和及时查处，对特殊违法主体，缺乏过硬手段，查处难度大，执法效果差。

2对策与建议

（1）加强领导，强化制度建设，规范农村宅基地管理。各级政府要成立农村宅基地整治管理领导小组，把农村宅基地管理工作纳入议事日程。要依据国家及省相关政策、法律法规，制定出台农村宅基地管理的指导性文件和制度。如《农村宅基地管理办法》、《农村宅基地登记条例》、《集体建设用地流转管理办法》等规章制度，逐步把农村宅基地的管理走向制度化、规范化、程序化。

（2）加大宣传力度，转变农民思想观念，切实提高农民法律意识。要针对农民群众文化特点，利用主流媒体、农村宣传栏、法制宣讲团等各种方式方法深入农村进行宣传，提高村民遵守土地法律法规的自觉性，增强依法用地意识，转变农民落后的思想观念。同时采取有效措施加强乡村干部土地法律法规培训，增强村干部依法保护、利用资源的意识，提高农村土地管理水平。

（3）创新机制，成立土地综合执法大队，加大执法力度。在各市县成立土地综合执法大队，定员定岗定编。各镇、村也相应成立土地综合执法小组，做到县、镇、村三级土地执法网络。同时要在资金和编制上加强基层国土资源管理部门执法队伍的建设。

（4）加强镇、村两级日常监管力度，规范审批程序，引导和保护农民建房。各市县的镇一级政府可与各村委会签订宅基地管理目标责任书，进一步健全土地执法动态巡查制度，规范宅基地管理规程。各村委会要结合本村实际，制定符合政策、法律法规规定的乡规民约，加强农村宅基地的管理和日常监控，规范农民用地建房行为，及时发现和制止土地违法现象。在村庄规划基础上，规范宅基地审批程序，规定村民在需要使用宅基地时，应当向村委会提出申请，由村委会公布并提交村民会议或村民代表会议讨论，经讨论同意并公布后，报镇政府批准方可使用该块宅基地。宅基地批准后，用户必须在规定时限内建房，如超过规定时间不建房，该块宅基地由村委会收回重新安排。

（5）科学规划，严格各项规划实施。各级政府应当把村庄、集镇规划作为当前农村工作的大事来抓，安排专项资金统一编制村镇规划和村庄治理试点建设，严格控制宅基地用地规模和布局。要综合镇、村和相关部门的意见，结合新农村建设规划，注重解决当前村庄整治的重点，充分考虑后续的村庄规划与管理需要，突出乡村特色和可持续发展等多个方面进行规划。有关部门可提出一个规划样板，在每个县挑选个别镇的两三个村委会中推出规划样点，然后逐年铺开。

（6）以开展宅基地使用权登记发证工作为契机，开展调查清理、整治工作。要在全省对农村宅基地进行全面调查，摸清住宅用地数量，以及一户一宅，一户多宅，空闲房屋，出租转让住宅和违法用地等现状，及时掌握动态信息，建立数据库，实行信息化管理。对“一户多宅”和空置住宅，鼓励农民腾退多余宅基地。对“一户多宅”和宅基地超占部分可实行有偿使用制度。同时积极探索“宅基地置换”模式，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可用以村庄绿化休闲、建设村内文化室等其他用途。

3结语

总之，加强农村宅基地管理是关系到农村社会稳定、农民群众生产生活的重要工作，也是当前农村工作的热点和重点问题之一。因此，加强农村宅基地规范化管理，以适应新形势下农村宅基地管理的要求，更有利于加快社会主义新农村建设的步伐。

参考文献

第3篇：城乡宅基地管理办法范文

一纸即将公布的“通知”，让广东的再次提速，并走在全国前列。

这份名为《关于加强农村宅基地管理的通知》（以下称《管理通知》）由广东省国土资源厅（以下称广东国土厅）草拟，并已上报省政府审批。其中，最引人注目的是将允许农民将合法的宅基地转让、出租，并拥有收益权。

广东一直是立法的试验田。2005年，广东省以政府令的形式颁布法规，允许农村集体建设用地使用权流转，为农地直接上市定规，这在全国尚属首次。该法规与即将出台的《管理通知》均突破了现有的法律法规，甚至与现有法规存在着明显的冲突。

广东省社科院宏观经济研究所孙建研究员接受《经济》采访时表示，继允许农村集体建设用地上市成为改革第一步后，农民个人的建设用地即宅基地上市是第二步，也是“两步走”的一个完结。

“雷区”的试验

目前在国家法规制度层面，宅基地的流转并没有“开闸”，因此宅基地流转问题在全国各地都是最难突破的，在广东也一直被称为“雷区”。

今年2月初，广东省“两会”期间，广东国土厅厅长林浩坤向媒体表示，由该部门草拟的《管理通知》已上报省政府审批。其中明确了农民合法的宅基地可上市流转。

消息一出，立即引起了广泛关注和争议。一种观点认为，一旦放开宅基地买卖，会导致农民失去房屋，不利于社会稳定。支持者认为，允许宅基地上市可以保护和增加农民的土地收益，还可以增加土地供给，平抑高涨的房价。

而现实中宅基地私下流转已很常见，尤其是在经济发达的珠三角地区已成普遍现象，私下交易的比例很高。据了解，私下买卖宅基地的情况有两种：一种是“一户多宅”，除了自住，农民将富余的房子卖掉获得收益；一种是有些农民已在城市购房，他们将农村的房子卖掉。

据孙建介绍，由于城市化进程加快，经济发达城市近郊的宅基地比如广东的梅州、韶关等地已炙手可热，农民通过私自出租出售多占的宅基地获得了大量收益。

2006年初，广东国土厅开始对全省宅基地进行调研，一年后的调研结果印证了上述事实，同时显示超面积住宅、违法建房、占地建房等现象非常普遍。宅基地存在的上述复杂问题成为广东推进宅基地流转的原因。

对于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相应规定：首先是调查清理，近期广东国土厅已开始针对宅基地使用情况作调查，之后是宅基地的确权及登记发证，最后才是流转上市。

从中可以看出，宅基地上市的前提是农民拥有的宅基地必须是合法的，非法取得及超标准的宅基地要接受处罚并重新申请登记。具体规定是：通知下发后新发生的超过法定面积标准，或非法取得的“多宅”的农民住宅，一律不得确权登记发证并依法予以拆除；通知下发前发生的超过法定面积标准或“多宅”的农民住宅，没有申请对违法用地、违章建筑统一处罚给予办理确权及登记发证手续的，一律依法予以拆除。

孙建认为，宅基地的流转在经济发达、城市化水平比较高的珠三角地区推行比较适宜，广东有探索的条件和基础。

到农村买房成为可能？

一旦政策正式出台，影响将是多方面的。

“原来由于没有政策保护，农民私下卖宅基地获得的收益是非常有限的，因为买房者要冒着哪天被政府征用而得不到补偿的风险，出价必然低于市场价，所以农民不得不损失很大一部分土地收益。”孙建说，政策实施后宅基地在城乡的法律地位和市场地位将得到确立，农民将依法分享土地出租、出卖和出让获得的收益。

宅基地拥有抵押权后，农民可用来购买生产资料，进一步拓宽农业生产的融资渠道。此前，广东省相关政策规定了集体建设用地可用于抵押，但作为个人建设用地的宅基地并没有列入其中。

宅基地上市将大大缓解征地压力，尤其是能够减少农业用地的征用。去年广东省农村建设用地使用权转让23200多亩，发生交易2100多宗，总价值20多亿元人民币。不过，仍有60多万亩的农村集体建设用地处于闲置状态。“开发商老盯着农田，因为其价格是偏离市场的，征地成本低。”孙建认为，随着国家对基本农田控制越来越严格，客观上也会促进和加快宅基地的流转。

如今，长期在城市工作居住的农民不在少数，对他们来说，村里的房子卖不掉，城里的房子买不起。另一方面，即使有些农民在城里买了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允许宅基地买卖将加快这些农民以非农化身份加入城市化进程中。”孙建认为，城市化的一个重要标志就是居民的非农化。

城市房价高涨的一个重要原因就是供给不足，住房供应主体单一，市民买房只能去找开发商。如果农民的宅基地可以卖给城里人，也就是城镇居民可以到农村购置宅基地，将打破城市房地产的现有格局，对平抑房价将起到关键作用。

事实上，在广东等发达地区，与农民在城市买房相反，部分富裕的城里人已开始在乡下购置房产了。孙建介绍说，在部分经济发达的农村，出现了一些别墅区，不少别墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到农村买地建房。还有的村委会与投资公司合作建农民住宅，将富余的房屋出售给城里人。孙建认为，由于原来政策不允许买卖宅基地，城里人到乡下购买宅基地房屋不受法律保护。

北京京华律师事务所律师丁涛在接受《经济》采访时表示，由于宅基地不纳入城市房地产体系，加上只有国有土地才能办理产权证的政策限制，农村集体建设用地必须通过征地手续转为国有土地后才能办理产权证，因此，即使允许城里人到农村购置宅基地，购买者同样拿不到产权证。“改变土地权属仍然要依据国家现有的法律制度。”

法律留有的空间

作为立法的试验田，广东在立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》（以下称《管理办法》）正式实施。这个以省政府令形式颁布的地方法规规定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容和具体操作办法，大大突破了现行《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。

政策出台背景是，此前广东各地农村集体土地流转已经非常普遍，由于法律不允许，没有政策支持，都是以私下的方式进行，农民的利益无法保障，引发了很多土地纠纷，导致农民上访逐年增多。

据了解，刚开始的确有人担心《管理办法》出来后，由于存在法律上的风险，会引起更高层有关方面的关注，甚至被叫停。实施后，国土资源部曾多次派人去广东考察。

去年3月，国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》，要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。8月，国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中，强调农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

从上述两个通知内容可以看出，尽管没有涉及广东的具体做法，但实际上已经承认了农村集体建设用地流转的合法性。至此，广东为土地立法试验的“第一步”得到了国家政策的确认。

时隔不到一年半，广东再次在立法上寻求突破。

对于此次即将出台的《管理通知》，孙建认为，农村个人建设用地即宅基地上市流转是一个完结。“集体建设用地上市流转是第一步，现在是走第二步。”

丁涛律师认为，广东让宅基地上市流转最大的法律意义在于农民在土地上享有更为完整的物权。

第4篇：城乡宅基地管理办法范文

关键词：宅基地置换；思考；对策

随着城市化和工业化的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，越来越满足不了现代化建设的需要，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。与此同时，我国人口多，耕田面积需要保证18亿亩红线。按我国总人口计算人均不足1亩。优质耕地人均占有更少。上海金山万春村的试点统计，按照全村2800人计算，人均耕地仅1.4亩，通过宅基地复垦后新增耕地增至人均1.75亩。户均有限的耕地无法使农民依靠农业生产达到小康的生活水平，集约化农业生产是奔小康的必由之路。同时由于农村房屋建设杂乱不堪，外出务工人员日益增多，很大一部分的宅基地长期无人居住，建设用地需要盘活。宅基地置换存在必要性。。

通过各地的宅基地置换试点的背景下，为规范宅基地置换工作，国土资源部于2008年6月制定《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，该办法规定，“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地总体规划，将若干整理复垦为耕地的农村建设用地地块和用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区”。从该文件学习中，总体感觉是特出土地的平衡、资金平衡。但是从上海市金山区万春村和新春村的试点看，在试点的集中安置基地建设、置换入住和腾地、土地整理复垦、节余地块开发、资金平衡、农民生产就业等环节看。既有成功一面，也有存在问题需要研讨，从而在确保农民利益的基础上，做好宅基地置换工作。

一、推进农村宅基地置换的必要性

1、推进农村宅基地置换工作是新农村建设的必然要求。农村宅基地置换的目的之一是推进农民集中居住在一起，在此基础之上加强公共基础设施建设并提供广泛的公共服务。因而，宅基地置换有利于加快农民向城镇和中心村集中的进程，并通过置换切实帮助农民改善和提高居住环境和质量，增强农民的幸福感，使农民过上了城里人一样的生活。上海市金山区万春村和新春村通过宅基地置换之后，全部搬进了新居，生活环境就比以前发生了很大变化，这令两个村的很多村民都感到很高兴。

2、推进宅基地置换是推进农村城镇化的有效载体。随着经济和社会事业不断发展，以及农村集体土地经营权流转制度的不断完善，更多的农村富余劳动力需要流向城镇。实施宅基地置换，鼓励和引导更多的农村人口在城镇安居乐业，能够提升城市辐射的吸收功能，必将有力地提高农民群众的生活质量，推动农村城镇化的步伐。

3、推进宅基地置换是于优化土地资源配置的必然选择。农村宅基地面积很大，且不少被浪费搁置，是一笔庞大的尚未利用的土地资源。通过宅基地置换方式，可以有效减少农村集体建设用地规模，使得很多荒废的宅基地得到复垦，大大增加耕地面积，同时为城镇和工业园区留出更多的发展空间，这既是解决当前新增耕地后备资源不足。同时宅基地复垦后，农田更有利于现代化生产。

二、农民宅基地置换中存在的问题

1、农民集中居住区的设计合理性问题

为节约建设用地，必须提高农民集中居住区的用地的容积率，需建设很多高层的楼房，使节余建设用地开发最大化，通过出让收益平衡资金，为此如何更合理的建设农民集中居住区至关重要。如设计不合理，没能考虑到失地农民特点，，由于从农民转为新市民或半个市民，对带来的生产生活的成本，，没有建立相应的车库、生产资料存放点等设施农民特性的设计，没能给与农民更好的便利。不少地方的农民集中居住区距离农地的距离较远，这对农民的生产活动产生了很大的不便，不仅如此，与农民新居配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施并没有相应跟进，没能符合新村建设所应有的公共服务要求。很多地区虽然新房建起来了，但污水处理系统有待健全，新村内生活垃圾乱堆乱放的现象屡禁不绝，针对环境卫生的基础设施没有建立起来。这导致很多农民依然无法享受到与城里人相同的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务，让他们苦不堪言。。

2、农民获得的补偿较低的问题

由城乡建设用地增减挂钩政策，宅基地置换资金采取项目区资金平衡，一方面由于资金内部资金平衡，给予农民的补偿较低。另一方面在而派生的农村宅基地置换的过程中，大量的建设用地指标所产生的项目外的大量的隐性收益，以及由于宅基地置换后的税收增加等收益未能作为补偿资金。一些地方对农民的补偿更是少之又少。商榷的是所制定的征地补偿标准，如何制定政策把土地招拍挂之后所产生的增值收益包含进来。如一些地方的开发商有此开发的新建房子的要价却很高，超额利益无法无法贴补宅基地置换。由于资金投入不足，从而带来了很多失地农民并没有获得相应的社会保障和就业岗位，这大大增强了农民的剥夺感，使他们享受不到城市化带来的收益，十分不利于广大农民的可持续发展，同时也造成了一些地方失地农民的上访，成为当地不稳定、不和谐的根源。

3、农民生产就业的后续问题与结余地块开发的合理性问题

通过农民的集中居住，最后会整理出很大一部分建设用地指标，这些建设用地指标往往被用作城市用地，因而这些结余用地的开发至为关键。农民集中居住后，生活指数提高较大，物业费用、吃喝拉撒睡的费用都提高。我从事的二个试点村中，农民物业费缴费率不到30%，。要提高农民收入，除了就业方面加强支持外，对节余地块开发考虑如何有利于置换农户的后续问题，笔者认为也是重要举出。由于一些地方对这些结余地块的开发却不尽合理，很多地方开发的产业结构趋于雷同，过度的无序投资造成了城市资源的浪费，未能使结余地块开发带动提高农民市民化后收入较大提高。在我们开展的二个试点中，给予农民集体的商业，未能形成市场气候，带来收益极低。

三、农民宅基地置换的对策分析

1、合理设计农民集中居住区

农民集中居住区建设，科学规划很关键。笔者所在的上海市金山区山阳镇，将农民集中安置在基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的安置小区，既节约了土地，改善了农业生产、生活条件，又提高了生活质量，优化了城乡用地结构和布局。由此可见，地方政府要依据方便群众生活、有利于群众生产的原则对集中居住区进行规划。要把集中居住区与一、二、三产业的布局联系起来，做到二者相互促进，在此基础之上科学选址、有序建设。还要进一步做好相关的公共基础设施配套工作，不断加大对集中居住区内群众公共产品的供给。要跟进建设与集中居住区相配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施，使集中居住区内的农民能够开展体育和文化活动，不断提高他们的生活质量，使农民享受到与城里人一样的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务。

2、增加对失地农民的补偿

要改变以往那种对失地农民补偿少的现状，应综合参照物价水平、消费总体水平等因素，大力提高补偿标准。地方政府要考虑到所征土地的在未来一段时间内的可能收益，在充分征求农民意见的基础之上，探讨协商式征地的补偿办法，确保对农民的补偿能够体现土地的增值收益以及保证农民的生活水平。不仅如此，还加大对失地农民的培训力度，努力增强其就业竞争力。还要对从事个体经营的失地农民在税收、工商等方面给予政策扶持，并且对其提供专门的小额信贷。此外还应把失地农民纳入城镇社会保障体系，让其参加养老保险、医疗保险、失业保险等，保障措施，大力解决他们的养老、基本医疗等保障问题。今后在开展实行建设用地增加挂钩推进宅基地置换工作中，不能仅仅依靠项目区的资金内部平衡，政府需要从其他方面增加补偿基金，如开发商节余地块开发中高额收益中的分成如何补贴，政府税收增值方面的补贴，工业反辅农业的机制等等。

3、合理开发结余地块

地方政府要有效预测市场容量，充分加强前期调研，在整体收益最大化这个前提下，合理开发结余地块。因此在下一步的工作中，上海市金山区山阳镇政府应着重做好以下工作：一是要注意地块开发的差异性，避免因无序投资而造成的产业结构雷同和城市资源的浪费，二是根据市场需求建设城市公共基础设施，把收益回报放在第一位，宁肯慢一点，也要稳一点。三是地块开发之中要注重凝聚人气，使得开发商开发的商场、马路、广场等工程有人去，实现城市第三产业的可持续发展，为农民市民化带来真正的好处。

参考文献：

1、张子任;李淑慧;农村宅基地使用权流转法律问题探析[J];中国司法;2010年01期

2、蔡玉胜;王安庆;城乡一体化进程中土地利用存在的问题与对策――以“宅基地换房”模式为例[J];经济纵横;2010年01期

3、张守敬;农村住房制度怎么改?[J];中国老区建设;2010年02期

第5篇：城乡宅基地管理办法范文

我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也已进入城镇化飞速发展的时代。随着城镇化进程的不断加快，城镇建设规模的不断扩张，对耕地的占用量也在持续增长，土地供需矛盾日益尖锐。在这一背景下，探索保持耕地总量动态平衡和城镇建设用地占用耕地的周转，促进土地可持续利用，已成为一项刻不容缓的课题。实施城乡建设用地增减挂钩，是落实国家耕地保护政策的需要，有利于优化用地结构，提高土地集约化程度，有利于保护土地资源特别是耕地，有利于改善农村生态环境，是切合中国实际国情的创新性、特色性道路。

1城乡建设用地增减挂钩的概念

城乡建设用地增减挂钩是指通过将农村建设用地的减少和城镇建设用地的增加相结合，在不减少耕地总面积和不增加建设用地总面积的基础上实现城镇建设用地的增加，实现耕地总量动态平衡和城镇用地扩张的合理发展和布局。通过整理超标的农村建设用地面积，节省出部分建设用地面积指标并将指标转移为城镇建设用地，既保证了耕地总面积不减少和总量动态平衡，又增加了城镇建设用地面积，有效提高土地利用城市化指数，提高农村建设用地集约程度（罗迎新，1997）[1]。

2开展城乡建设用地增减挂钩的意义

2.1城乡统筹发展的需要随着城市发展进程的加快，我国城镇化率也在逐年增加，城镇建设用地的扩张需求也随之不断增长，因此，调整城乡建设用地的土地利用结构与布局，实现建设用地的空间调配，协调城乡健康发展势在必行。在这个大背景下，城乡建设用地增减挂钩是合理有效的正确举措，有利于土地资源整合，促进城乡统筹发展。

2.2土地集约利用的需要随着城镇化、工业化的发展与社会主义新农村建设，建设用地的需求量不断增加。然而，随着耕地保护政策力度的不断加大，可用作新增建设用地的空间十分有限，建设用地的供给十分紧张，供需矛盾尖锐。由于目前大多数村庄分散，建设用地利用总体粗放，因此，潜藏着巨大的土地整理潜力。通过整合村屯空间，加强村庄建设的规划和管理，加大农村建设用地整理力度，节约集约利用村庄建设用地，提高农村土地利用效率，可在不减少耕地总量的基础上增加城镇建设用地面积，缓解保护与发展之间的矛盾。通过增减挂钩，整理农村建设用地，将有效整合农村居民点用地，改变居民点布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，为城镇建设置换土地，拓展空间（周娜，2011）[2]。

2.3社会主义新农村的建设需求生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是社会主义新农村的建设目标。农村建设用地的综合土地整理，是新农村建设中的一个重要项目，能够最有效、最明显地显现新农村建设的成果。而增减挂钩政策的提出，以及挂钩工作的全面开展，则给村庄整合注入了有效动力。通过建设用地的指标置换，耕地面积的增加，增加了村集体收入和农民的财产性收入，有利于改善村庄人居环境和实现农民自身发展，一定程度上满足了社会主义新农村建设的需要，有利于农民参与意识的树立，是建设社会主义新农村的需要，是社会和谐发展的需要。

3城乡建设用地增减挂钩的实施方式

3.1增减挂钩模式增减挂钩模式主要分为两种：小城镇建设模式和社区建设模式。小城镇建设模式是被拆迁区居民有步骤地向城镇靠拢或搬迁，由政府出资为被拆迁村民建造安置社区或实施货币化安置，并将原农村居民点和废弃工矿区整理复垦为耕地。社区建设模式指村集体经济组织将地点僻远、自然村偏小、布局散乱、交通不便、基础设施薄弱的居民点建设用地采取就近向中心村集中合并的方式迁并，并在安置补偿的基础上将原自然村内的建设用地整理为农用地或其他用地。两种模式的收益成本分析显示：小城镇建设模式是一种整合度较高的模式，保证耕地不减少，承包权不改变的前提下，结余出的宅基地用于非农业开发，宅基地复垦后，耕地连片集中规模化经营，农民实现户籍转变集中居住。小城镇建设对于推动农村城镇化，推动新农村建设，推进城乡统筹，实现土地的节约集约利用的作用是显著的。但是，小城镇建设模式是大范围整体拆迁，从实例上看，成本高，资金的需求量大。小城镇建设、土地的复垦整理、农民的生活保障都需要大量的资金，单靠政府投资很难实现，必须通过市场化运作，用土地融资。这就要求有较高的土地开发价格，否则，资金平衡很难达成。因此这种模式不具有普遍意义。而社区建设模式虽然收益不如小城镇建设模式显著，但是其成本低，门槛低，规模可大可小，操作起来比较灵活，适用范围广泛，尤其适宜经济不发达的地区和远离城镇的农村。

3.2增减挂钩运作模式王君、朱玉碧（2007）[3]等针对现阶段中国城乡经济、社会发展状况，提出了三种较为科学的增减挂钩运作模式。第一种是政府主导型运作模式。政府作为组织策划者，主要负责内容有增减挂钩项目选址立项、组织编制规划方案并报上级政府审批、组建投融资机构筹措建设资金、调控或分配挂钩周转指标，对项目的实施全过程进行监督，并承担项目运行风险。企业是政府意志的具体执行者，负责实施土地整理工程，保障项目顺利竣工。这种运作模式的优点是能够充分发挥政府的权威职能，确保工程的高效率完成，缺点是政府在项目整个运作过程中承担的风险极大，而且需要强大的经济实力来支撑。第二种是市场主导型运作模式。这种模式的主要特点是：多渠道筹集资金、政府充分发挥引导、协调、规范和服务的职能、折抵指标真正商品化。第三种是农村集体自主型运作模式。这种模式的主要特点是：公众参与性较强、资金筹集方式可以实现多元化。在一些农民收入较高，参与挂钩的积极性较高的地区，可以采用这种模式。

3.3增减挂钩实施阻力关于城乡建设用地增减挂钩实施阻力的研究，张宇（2006）[4]等学者进行了详尽地分析。增减挂钩的主要阻力有：第一，土地制度的束缚。《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”土地制度带来的增减挂钩阻力主要集中在宅基地上，《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地发放土地使用证”，宅基地的转让局限在集体经济组织内部。而且宅基地禁止抵押，城乡二元化的土地制度造成城乡间的土地级差，造成农民迁居城镇购房支出的增加，而户籍制度的限制，又使农民难以完全享有城镇居民的福利待遇和社会保障。以上因素造成了大量城乡两栖人口与闲置宅基地，增加了村庄整合、增减挂钩的难度。第二，整合资金的缺乏。农村居民点整理、增减挂钩主要依靠政府财政投入，政府财政压力比较大，因此用于居民点整合、增减挂钩的财政投入就十分有限，而且往往后续资金难以保障。第三，农民意愿的不足。在村庄整合中，对土地的依赖性、乡土情结、拆旧建新花费等因素影响着农民的意愿，在一定程度上阻碍了村庄整合与增减挂钩进程。第四，村镇体系规划的滞后。我国在2007年才启动县域村镇体系规划的试点，很多地方县域村镇体系规划尚未完成，大部分地区农村居民点规划也仅进行到中心村规划，基层村规划尚未开展，无规划可依，影响了村庄整合的实际效果。

第6篇：城乡宅基地管理办法范文

关键词：农村宅基地；利用效率；财产属性；生产功能；退出机制

中图分类号：F301.2文献标识码：A

文章编号：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点：一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于18亿亩耕地红线的保护。二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议：一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。

从笔者及所在团队近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入、长期可持续的宅基地退出方案。

二、农村宅基地的内涵及其利用效率

1.地方性知识与宅基地内涵

目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点：一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。①二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。②三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房（厨房、仓库、厕所）、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。③四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。④学界争议主要集中在以下几个方面：一是庭院是否属于宅基地，二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地，三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里，四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。

中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均2—3亩非常正常，少数农民宅基地面积甚至达到7—8亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。

实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为2—3亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。《中华人民共和国土地管理法》确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。

2.农民主位与宅基地利用

农民从社会功能的角度理解宅基地，意味着宅基地的相关构成对农民生产生活很重要，农民也会随时代变迁改变对宅基地的理解及利用方式，由此农村宅基地利用效率并不低。如在荆门市部分农村，随着技术进步及工业发展，堰塘功能处于萎缩状态，有些堰塘甚至被废弃，农民也因之不再将堰塘当做宅基地。问题是学界已经普遍形成了农村宅基地闲置量大，禾场、园圃、堰塘等附属用地粗放使用，利用效率低的观点共识。如王旭东统计表明，1997—2008年，农村人口减少了14%，而村庄用地却增长了约4%，呈现人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过1亩，人均居民点用地高达229平方米，远高于规定的150平方米。⑤从农村居民点用地规模大，利用率低和散、乱、空现象出发，学者得出农村土地资源浪费严重、农村土地整治潜力巨大的结论，因而呼吁以城乡建设用地增减挂钩政策、城乡统筹政策进行土地整治的建议大行其道。

对此，笔者暂且不去评论在宅基地概念不确定的背景下农村居民点用地的测量及推算逻辑是否科学，只从宏观结构约束下的农村宅基地利用情况来说明宅基地利用效率的状况。当前，我国农民人口数量存在不同版本，常见的有7亿多、8亿多、9亿多之说。笔者认同贺雪峰的判断，即我国目前的农村人口数量为8.8亿左右。以中国经济持续快速发展为前提，即使未来50年内人口城市化速度增至50%，农村仍将有7—8亿人口。⑥也就是说，在未来相当长的一段时间里，大部分农民仍难以在城市定居生活，还是要像候鸟一样在城乡间游走流动。农村宅基地的不退出与农民打工收入不稳定及宅基地生产功能难以替代有很大关系。以农民主位的视角审视，可以发现农村宅基地利用是合理的，土地资源浪费只是自上而下的一种表面认识而已。

农民收入主要来源于两部分：一是外出打工，二是在家务农。一方面，中国经济结构及其在国际体系中的位置决定了大部分进城农民务工收入微薄，难以完成劳动力的城市再生产。而在城市化、工业化的快速推进下，大量农民涌入城市，使得劳动力市场供过于求，城市打工者的收入空间被进一步压缩。另一方面，在人多地少的资源束缚及经济全球化的背景下，农业增长不增收的局面长期存在。由此，农业收益与打工收益二者共同支撑起小农家计，缺一不可。在上述宏观结构约束下，农村宅基地不仅要承担居者有其屋的生活功能、保障农业收益的生产功能，还要承担应付市场风险的社会保障功能。

为了更好地获得家庭发展资金，一般情况下，老人在村种田养活自己，年轻人外出挣钱养小家庭。这在一定程度上造成了宅基地闲置情况。受农民城市就业的影响，有些宅基地闲置时间长，有些闲置时间则较短，宅基地被永久抛弃的情况并不多见。因此，有学者从村庄空间形态角度所统计出的户均宅基地0.268的容积率，并依此说明农村宅基地使用效率低⑦，这种结论并不符合农村宅基地利用的现实状况。宅基地使用效率应该从小农家计的角度思考，从社会保障的作用切入。以住宅居住情况来讨论宅基地利用效率，不考虑小农家计模式，不考虑农民的流动机制，不符合农村社会现实。

三、农村宅基地的功能及其财产属性

制度经济学认为，任何一种资源只有自由流转才能形成价值，进而在价格杠杆的调节下流向生产率较高的一方，最终实现资源的合理配置。⑧在“流转是提高效率基本方式”的逻辑下，不少学者认为，现行立法禁止宅基地使用权抵押、出租和转让，是农村土地利用低效率及农民生活水平不能改善的关键原因，与我国城乡发展变迁严重不符合，必须改革计划经济福利思想下的农村宅基地管理制度。⑨笔者认为，这些观点对农村宅基地性质和功能的理解是有偏差的。过于迷信市场经济，对土地价值来源缺乏基本认识，会造成对现实宅基地利用状况的理论误读。实际上，占5%的城郊农村和占95%的一般农村，其土地利用情况差异极大，一般农村的宅基地财产属性较弱，学界所谓农民“抱着金饭碗找饭吃”的观点与一般农村的宅基地利用现实不相符合。

1.农村宅基地的生产功能

一般认为，农村宅基地具有生存保障性与物权性双重性质，随着市场经济的发展，农村宅基地逐渐具有物权属性和资产属性，只要放开农村宅基地市场，就能实现其使用价值及交换价值。⑩而笔者在湖北省荆门市农村调查发现，当地1990年代以来就有宅基地流转现象，不过流转价格普遍较低，一般为2—3万元，有些甚至只有几千元，且要搭上几亩土地。买房者多为鄂西、四川等偏远地区的农民，他们以农田肥瘦、水利条件等因素决定房屋买卖价格，然后落户该村。当地的“搭地卖房”现象延续至今，目前房屋价格至多为5万元。

房屋价格依附于农地质量且流转价格低，与“宅基地里头有资产”的论断形成鲜明对比。调查发现，在农民看来，宅基地与农地性质相差不大，共同发挥着生产功能，其价格低与使用价值低有关系。若宅基地无助于小农家计（如离农田位置远，房屋周围没有自留地），则房屋价格还要低廉不少。少数在城市落户的农户，他们可能将老房闲置甚至废弃。多数在城市打工的农户则要根据其在城市就业状况来选择何时回村居住，他们的居住地点具有不确定性，老房屋就在一段时期闲置下来。待农民收入提高、消费能力增强，他们或者回来改建房屋，或者在新地点建房，“空心村”和“一户多宅”现象就此形成。

因为宅基地由村集体无偿提供给村民使用，将宅基地交给村集体并不划算，国家也没有相应的退出激励机制，少数进城户便将宅基地闲置下来，或者赠与、出售给其他农户。多数农户出于家计考虑，将老房屋复垦为耕地，在上面种菜种粮，农村宅基地因此变为耕地。如果土地收益较多，有些农户甚至将禾场和园圃复垦，在上面种植经济作物，笔者在湖北省荆门市、湖南省衡阳市、湖北省十堰市农村均发现类似情况。国家2000年出台退耕还林政策时，一些农户就在废弃的宅基地上种植树木。目前的情况是粮价太低，农业收益太少，农户复垦宅基地的动力不足，不少宅基地因此长期闲置。尽管如此，农民还是需要通过种植粮食来保障基本的生存需要，农村建房地点的选择还是要服务于农业生产的方便。

学界主流观点认为，在较长时期内，我国城市规模将继续扩张，各类建设用地将十分旺盛，在保障发展、保护耕地的压力下，盘活农村宅基地，可以减少耕地减少问题，保障粮食安全。B11对此，笔者认为，该论点没有认识到当前不少农村出现耕地抛荒问题的主要原因是粮食价格低、农业基础设施差、农民种田动力不足，这种通过政策刺激来复垦宅基地，不仅浪费国家资金、增加行政成本，而且复垦出的耕地质量及维护效果也难以保证。实际上，保护耕地的目标是保护生产粮食能力，粮食生产能力及生产潜力远比粮食生产量重要。B12

2.农村宅基地的财产属性

相关研究认为，农村宅基地作为最重要的生产要素，只要进行充分交易和充分竞争，就能显示其资产价值。成都市增减挂钩及重庆市地票政策的实践效果也已证明，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度具有重大战略意义B13。问题是赋予农民完整的土地权利，有时并不能实现土地变资源、资源变资产的效果。

湖北省荆门市农村的“搭地卖房”现象在中西部农村非常普遍，务实的农户廉价流转宅基地，并非他们不懂土地的资产价值，而是宅基地比耕地的生产收益小。

决定土地价格的是土地使用价值（如土地质量好、区位条件好）及土地供求状况，学界常讲的农地非农使用的级差地租受土地供求关系影响，与城市化、工业化发展带来的土地增值有很大关系B14。农村宅基地不是劳动产品，不具有使用价值，是否参与市场流通与宅基地财产价值的有无关系不大。B15在土地资源有限及保护耕地的前提下，国家对土地用途进行管理，严格控制进入市场的土地数量，导致土地供给的稀缺并产生高价格。土地资源与一般商品的差别在于它具有不可移动性，城市化要扩张，只能占有特定位置的土地，城郊农村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部农村的宅基地价格上涨与国家2008年出台的城乡建设用地增减挂钩政策有关。为实现“保红线、保发展”的任务，国家采取偏紧的土地供给策略，并按年度下达用地计划，带来建设用地的指标稀缺，造成指标市场的供不应求。城乡建设用地增减挂钩政策并没有实现将复垦出的农村宅基地作为生产要素参与到与劳动力、资本结合中去的功能，而只是为了一减一增以获取城市发展的用地指标，一般农村宅基地被复垦为耕地并产生指标价值。指标与实地的不同是指标只有数量区别，没有区位好坏，它完全依赖于政府调控和偏紧的供给策略，一旦像金融证券那样放开，指标市场将供大于求，指标价格将会大跌，农村宅基地的价值也就不会再显化B16。

当前95%的农村宅基地要素价值缺乏，资产属性较弱，以促进生产生活方便为其主要任务。主张放开宅基地使用权流转或实行宅基地有偿使用的观点，忽略了土地的不可移动性及价值来源，没有关注到宅基地对农民家计的维系功能，因而难以对症下药，也很难得出合理的宅基地退出建议。

四、建立农村宅基地退出机制

1.宅基地利用乱象的由来

在广大的中西部农村，宅基地是农民的生产生活场所，兼具家庭经济及生活方式双重功能。农村宅基地的利用问题，除了与宏观经济社会发展形态有关外，还与基层治理状况、小农家计模式及农民群体的分化有关。从笔者及所在团队的调查来看，农村宅基地存在一户多宅、宅基地闲置、空心村等乱象，主要有以下原因造成。

第一，基础设施及公共服务的缺乏。笔者调查发现，不少村庄的堰塘淤塞废弃，灌溉渠道年久失修，机耕道毁坏严重，农技服务基本缺乏。农业基础设施的供给及维护不足使种田成为一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦劳累与农业低收益形成鲜明对比。一些农户被迫“搭地卖房”，到别处安家种田，成为职业农民。另外，尽管我国近年来一直在推行新农村建设，但不少村庄依然没有公共文化设施，有些村庄连基础的医疗、教育、卫生、道路等公共品都供给不足，难以适应农民日益增长的物质文化生活需要。这些因素使得“外扩内空”或“人走屋空”的空心村出现成为必然。

第二，农村经济分化及农民阶层的出现。大规模流动及就业方式的差异，带来农民群体的经济分化，有些地区出现农民阶层分化。笔者以土地为主要变量，将农民分为脱离土地阶层、举家外出务工阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、村庄贫弱阶层。B17不同农民阶层对老房子的功能诉求有所不同：脱离土地阶层大多在城市安家落户，他们可能出售或闲置老宅基地；举家外出务工阶层、半工半农阶层的宅基地多存在“季节性闲置”；小农兼业阶层、半工半农阶层因其经济收入属中上等水平，对生活舒适度要求提高，有可能再择地建新房。由此，“一户多宅”及住宅空心化的问题在所难免。

第三，国家政策及地方政府的推动。国家政策在执行中并不一定一帆风顺，它需要地方政府的配合和大力推动。在政策执行过程中，有时会出现意外后果，从而造成农户易地居住，老宅基地因此废弃。如新农村建设政策要求做好村庄规划，实行集中居住，而有些村庄无建设用地可规划，又不允许占耕地建房，由此造成农民被迫到城镇买房的情况。有些地方政府为活跃本地经济，扩大城镇规模，要求村民到集镇买房，或者在较远的小区居住，不批准村民在村内就近建房，由此造成小城镇蓬勃发展及“一户多宅”问题。

第四，乡镇企业的发展及打工经济的带动。不少地方的中心城镇发展迅速，中小企业到这些城镇落户，带来人口的镇域流动及相关问题。乡镇企业给付的报酬不高，维持小家庭生存尚且不易，更别说赡养老人的问题，由此出现“以代际分工为基础的半工半农”的就业模式。子代为在乡镇企业上班方便，一般会就近建房，然后长期居住于此。老人居住在老宅，以种地为生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，时过境迁，“一户多宅”及宅基地闲置现象出现。

2.引导农民有序退出宅基地

2010年，国务院发展研究中心对6232个农民工的宅基地退出意愿进行调查，在回答“如果您进城定居，希望如何处置老家宅基地或房产”的问题上，选择希望能“保留农村宅基地和房产，将来备用”B18的农民工有3550人，占抽样总数的2/3。而笔者于2012年在重庆市调查发现，重庆市政府为让到重庆市打工的400多万农民工顺利进城，曾推行过多种优惠政策，包括宅基地换社保，获得宅基地复垦收益等，其实践结果却是转户口的农民工只有100万，且这100万农民工中多数不愿意有偿退出宅基地。

学界主流观点认为，城乡二元的土地制度、社会保障制度、户籍制度是影响农民宅基地退出的关键原因。这只是看到了问题的一个方面。笔者以为，农民宅基地利用问题的出现是多种因素交互影响的结果，小农家计模式是影响宅基地利用形态的根本原因，通过有偿退出方式解决宅基地利用问题，不仅政策效果微弱，而且会带来诸多现实问题。

当前广大中西部地区的宅基地利用出现两大特点：一是建房愿望强烈。随着家庭收入的提高及消费能力的增强，农民的物质文化需求迅速提升，对房屋的生产生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望强烈。二是建房行动谨慎。建房问题是农民生命中的大事，建一幢漂亮的楼房花销不小，需要花费多数农民辛苦半生的积蓄。因此，要保证房屋的可持续利用，需要在建房地点及房屋结构上认真思考、谨慎行动。农民为建房忧虑、犹豫是农村社会的常态。整体上看，农民在建房上的纠结，既出于其对当地经济发展及公共服务的心理预期，也出于对国家政策变动及地方政府发展思路的总体预测。如何通过强有力的国家规划及基层政府的有效行政，使农民有序退出宅基地，并在居民点建设上兼顾群众需求与长远发展，不仅关系到建设资金的节约和有效利用，而且关系到农民安居乐业及城乡统筹发展的战略大局。

科学引导农民退出宅基地，相关部门应坚持以人为本、科学规划、因地制宜的原则，尤其应注意考察当地农民的就业模式及当地的经济、社会、文化情况，统筹兼顾，分类指导，有序推进。出于对国家宏观经济结构、农民流动机制以及乡村治理状况的综合考虑，笔者以为，村庄是多数农民生产生活的栖息地、休闲娱乐的精神家园，通过加强村庄规划及土地管理，可实现宅基地有序退出及新农村建设的目标。

第一，在新村居民点建设上，加强村庄规划。主要从以下原则考虑：一是有利于农业生产和农民生活。农业收入是农民家计来源的重要部分，不可或缺。农民易地建房，应考虑生产方便，除此之外，还应考虑农民对购物、医疗、教育等公共服务的需求。在新村居民点建设上，搞好村镇规划，加强公共品供给，通过推进公共设施和公共服务均等化，为农民退出老宅基地创造条件。二是有利于农民社会交往及农村精神文化建设。新村居民点建设既是乡村空间的重组，也是社会关系的重构。制定住宅规划，需要精心考虑农民在生活互助及精神交流方面更频繁、更默契等因素，营造良好的村庄文化氛围，增强新村居民点的凝聚力，引导农民退出老宅基地，搬到新村居民点居住。三是居民点建设应兼顾现实与长远。农民在建房上的纠结，主要是担心房屋升级换代过快及有可能再搬迁。在新村居民点建设上，要考虑现实因素，同时考虑村民的长远忧虑，将农民诉求作为新村建设的重点，消除农民的后顾之忧。

第二，加强土地管理，保证农民有序退出宅基地，减少农民普遍多占宅基地的问题，达到节约利用土地的目的。加强土地管理，实现土地管理方式创新，可从以下几点着眼：一是增强农民集约节约利用土地的意识。大力宣传宅基地集约化使用的意义，帮助农民树立正确的建房观和宅基地观，坚持“一户一宅”的法律法规教育，引导农民有序退出宅基地。二是加强对农民“建新拆旧”的管理。严格审批，完善监察，严厉打击乱占耕地建房的行为，对擅自扩大宅基地面积的，要进行罚款、赔偿或房屋拆除。对于新建住房的农户，要求其必须退出老宅基地并备案调查，加强巡查和督察力度。“一户多宅”、“空心村”问题的形成原因复杂，应根据地方实际，做好调查清理，拟定解决方案。三是完善宅基地管理制度。强化乡镇国土所建设，在人员编制、办公经费、政策倾斜等方面给予支持，增强其管理农村宅基地的能力与动力。建立宅基地动态巡查制度，加强土地执法监察，搞好宅基地专项清理工作，健全宅基地管理政策。对执法不严、违规审批、侵害百姓权益的行为，监察部门要追究相关人员的行政责任。

总之，完善土地利用规划及村庄建设规划，应坚持农民本位、循序渐进的原则，鼓励农民向新村居民点集中，引导农民有序退出宅基地。在坚持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、与现实脱节的政策，提高相关管理主体的执行能力，建立对违规管理的问责机制，建立常态化土地巡查制度，实现国家、村社、小农三者的协调发展。

五、余论

学界对农村宅基地问题的诸多讨论，其问题意识大多来源于建设用地指标紧张、耕地占用受限带来的城市发展乏力问题。在保障18亿亩耕地红线、保障经济社会发展合理用地需求的背景下，中央政府进行宏观经济调控，采取偏紧的建设用地供给策略，造成实地与指标的供不应求及相对高价问题。地方政府为了获取土地财政，促进地方经济发展，有强烈的突破中央宏观调控的冲动。国土资源部2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，让地方政府看到了获取建设用地指标的希望。由此，地方政府集中复垦部分农村宅基地以增加建设用地指标，支援城市经济发展，使得复垦的宅基地具有了较高价值。对此，一些学者认为一般农村宅基地具有资产属性，并演绎出不少空间形态上的宅基地利用问题，这使得农村宅基地的性质、功能实质、问题根源被忽略。以有偿退出及使用权流转为核心的宅基地退出方案实际上是不可取的，因为对土地要素的过分关注以及对政策实践机制的忽视，不少地方在宅基地退出问题上变成了赶农民上楼、大拆大建的短期工程，损害了农民的利益。

宅基地退出机制的建立，不仅要考虑国家发展战略，还应呼应农民主体诉求。以规划和管理为主，注重农民生产生活方便，重视农村精神文化建设，兼顾现实与长远的宅基地退出和新村建设方案，不需要太多资源投入，即可实现农民生活条件改善、村庄居住环境改观、国家资金用到实处的目标。B19这种一举三得的宅基地退出和新村建设方案，值得我们深入调研，总结论证。

注释

①B18张云华等：《完善与改革农村宅基地制度研究》，中国农业出版社，2011年，第1、9页。

②韩俊：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社，2009年，第83页。

③马克伟：《土地大辞典》，长春出版社，1991年，第1016页。

④南路明、肖志岳：《中华人民共和国地产法律制度》，中国法制出版社，2005年，第73页。

⑤王旭东：《中国农村宅基地制度研究》，中国建筑工业出版社，2011年，第125页。

⑥贺雪峰：《乡村的前途》，山东人民出版社，2006年，第19—37页。

⑦卢艳霞等：《浙江农民宅基地退出模式调研与思考》，《中国土地科学》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社会成本问题》，《财产权利与制度变迁——产权学派与制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社，1994年，第2页。

⑨参见刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年，第322—325页；欧阳安蛟等：《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》2009年第10期；刘彦随、龙花楼等：《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年，第10页。

⑩参见韩康：《启动中国农村宅基地的市场化改革》，《国家行政学院学报》2008年第4期；周其仁：《增加中国农民的财产性收入》，《农村金融研究》2009年第11期；刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年，第323—325页。

B11参见刘彦随、龙花楼等：《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年，第13页；喻文莉：《转型期宅基地使用权制度研究》，法律出版社，2011年，第179页；范乔希：《“保红线、保发展”的转型期城乡建设用地统筹思路分析》，《安徽农业科学》2011年第22期。

B12贺雪峰：《土地问题的事实与认识》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2012年第2期。

B13参见周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，《国际经济评论》2010年第2期；韩康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民论坛》2008年第7期；严金明、王晨：《基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择》，《中国软科学》2011年第7期。

B14周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第316—324页。

B15商品价值与商品的自然属性和功能有关，单纯的流通不产生价值。详见孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。

B16贺雪峰：《城乡统筹路径研究——以成都市城乡统筹实践调查为基础》，《学习与实践》2013年第2期。

第7篇：城乡宅基地管理办法范文

[关键词]产权；宅基地使用权；流转；规制

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

[文章编号]1002-736X（2012）06-0082-04

我国人口众多且集中在农村，致使农村宅基地占地量并非少数，加之现行法律对其流转施加严格限制，随之而来的是违法审批和占用耕地的膨胀，如此种种因素导致农村宅基地占地数量惊人。由于宅基地已经审批确定便具有永久性，很难随外迁居住、生老病死等情景变化进行及时的效用性调整，使许多宅基地处于闲置状态。随着土地资源的日益稀缺，宅基地的处分利用可在一定程度上缓解人多地少的矛盾，化解经济发展对土地需求的危机。如何使现有宅基地资源被充分利用，涉及许多政策和措施，其中深化农村宅基地使用权之流转不失为当前行之有效之举。

一、农村宅基地使用权流转实践之探索及放宽流转之功用考察

随着对现有土地资源的珍视，受实现其价值的强烈愿望所驱使，尽管没有国家的统一号召，但各地纷纷展开了宅基地使用权流转的实践探索，出现众多不同模式。如2008年浙江嘉兴市委、市政府结合实际，以打造城乡一体化先行地为目标，启动展开了以“宅基地与承包地分开、搬迁地与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、土地承包经营权指挥社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。其他宅基地流转模式为天津的“宅基地换房模式”、重庆“双换模式”以及其他地区适用的“填实插建”、“部分搬迁”、“整体搬迁”等模式。另外，根据2009年对全国4省（贵州、湖北、山东、黑龙江）480户农民的调查表明，把宅基地转让给城镇居民的比例为13，8%，赞成转让的受访农民在2009年的调查中所占比例为32，9%，把宅基地转作他用的情况也较为普遍，受访农民认为宅基地可以专门用作住房以外的经营性用途的占38，02%。这些实践探索和调查资料表明：市场经济的深入发展已产生巨大动力，并促使各项制度规定必须适应现实需要，否则，这些制度就会在一定程度上阻碍实践发展，而且实践也会突破这些规定，创设新的发展模式。同时，这些宅基地使用权流转时间也折射出放宽农村宅基地使用权流转具有盘活土地资源存量，发挥资源合理配置之功用，具体表现为以下三点。

（一）实现土地用益物权之功用

物权的收益之功用实现需要物权主体充分行使其所享之权，使用方式表现为转让、出租、抵押等。宅基地使用权作为一种用益物权要实现其收益功用，也需采用这些流转方式和途径，而流转的自由程度对宅基地使用权的实现具有很强的关联性。原因在于：一方面，使宅基地使用权的相关主体获得很大解放，引发社会进步之动力，这些主体的主动性、创造性大大增强；另一方面，由于宅基地使用权之流转，不仅可实现土地资源之收益，还可发挥土地所附之物之效益，使客体物的价值在流转中得以展现。

（二）使国家所有权和集体所有权趋向平等

我国土地所有权分为国家所有权和集体土地所有权。当今，国家土地所有权可在法定范围内采用抵押、出租等较为自由的方式流转，而集体土地所有权的流转相对受限，如家庭土地承包经营权不准抵押、农村宅基地使用权禁止转让给本集体组织之外成员。这些法律规定使国有土地所有权和集体土地所有权的实现方式差异很大，由此导致集体土地所有权的价值无法实现。另外，这些流转差异之规定并没有阻止市场经济背景下集体土地使用权的违规交易，加之管制不够规范，致使集体土地所有权在私下交易中滥用权利、侵权现象不时发生，不仅浪费了部分土地资源，同时损害了相关集体和农民的合法权益。

（三）保护耕地，实现土地资源的充分利用

随着城市化发展步伐的加快，对土地资源的需求相对增加，现有农村建设用地量难以适应经济发展要求，许多耕地被侵占，甚至一些地方连基本农田都被破坏。另外，由于农村人口增加，致使农村居民住宅建设大幅度增加，且仅仅利用地面空间。此种情势下，许多耕地被违法批为宅基地使用。同时，一些农民进城购置楼房之后，原有的宅基地就处于闲置状态，其数量巨大，导致土地资源的浪费，这一现象在一定程度上可归因于宅基地使用权不能自由流转所至。若农村宅基地使用权能像国有土地那样自由流转，一方面，可大大减少新宅基地之审批，减少对耕地的侵占；另一方面，现有宅基地经过不同方式流转后可腾出更多土地，以补偿农村建设用地和耕地之用。

二、现行法律对宅基地使用权流转之限制所导致的冲突

对比现行法律规定和实践需求，现行宅基地使用权流转之规定具有以下缺陷。一是国家法律与地方性法规的冲突。为指导现实的宅基地使用权流转实践，一些地方政府颁布了突破现行法律规定的地方性法规。如2005年10月，广东省政府了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，其中规定：集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，可以进入土地一级市场流转。这是全国首个在全省进行集体建设用地流转规范化管理的省份。2010年7月，重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，确立农民工转户进城、宅基地可换城镇住房的宅基地使用权流转模式。地方性法规的突破性规定反映了市场实践的需求和广大农民的心愿。二是宅基地继承与一户一宅的冲突。现行法律制度承认房屋的所有权转移和地随房走之做法，故而出现已经拥有一处宅基地使用权的人，会因房屋买卖、继承而获得两处以上宅基地使用权。这与我国现行《土地管理法》第62条第l款规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准”相矛盾。三是宅基地使用权有限流转与用益物权性质的不相符。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅。另外，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定：严禁城镇居民在农村购买宅基地。这种制度造成农村宅基地使用权只能在本集体组织内部而不能跨区和在城乡之间流转，影响了土地使用价值的发挥。另外，我国的《担保法》和《物权法》明确规定宅基地不能用于抵押。这些规定与宅基地使用权作为用益物权的性质存在冲突。用益物权是指对他人所有的财产依法所享有的占有、使用和收益的权利。宅基地使用权是集体组织成员在本集体土地所有权上继受取得的用益物权，本应享有占有、使用和收益三项权能，但由于宅基地使用权流转的限制，致使其通过转让而获得收益权能缺乏真正的意义。

三、现行宅基地使用权流转制度所引发的现实问题

（一）严重浪费土地资源

随着科技的发展，农业生产日益现代化，农村劳动力出现大量剩余，纷纷涌向城市发展，一些发展好的务工人员在城市购置了房产，因而使其在农村的宅基地和房屋闲置。再者，国家30年土地承包期不变的政策，除部分村委自行调整土地承包之外，导致许多农户人口增加或减少，而承包地的数量却没有变化，使得许多农村集体组织的村民拥有的土地出现严重不均，有的家庭人均几亩之多，而有的家庭人均不足1亩；也导致部分村民因进城上班或务工离开原集体之后却还拥有承包地之现象。这种现象致使一些土地不能得到很好耕种，一定程度上出现土地资源的浪费，难以实现物尽其用的功能。

（二）引发私下宅基地使用权流转

现代社会的竞争发展机制引发了人们对发展资源的格外重视，其中包括土地资源。国家基于保障农民利益的考虑做出了禁止宅基地自由流转的规定，使得宅基地使用权具有鲜明的社会福利和社会保障性质。这阻碍了部分农民欲实现其多余土地资源效益的愿望。一旦具有发展动力和土地资源效益愿望的双方产生契合，他们就会规避国家的监管，私下进行土地使用权交易，或者变相进行交易。这种私下混易现象不仅不利于集体，也不利于农民利益，同时造成国家法律制度的破坏。

（三）不利于农民融资发展

改革开放和市场经济政策给农民提供了广阔的自由发展空间，造成发展方式和收益方式多样化。同时，预防和减少风险的心理促使他们采取合伙、合资等融资发展模式。作为资金来源渠道较少的农民迫切想利用有限的部分土地资源。在国家法律明确禁止抵押的情况下，农民利用土地使用权进行融资发展的愿望受到遏制。

（四）减缓城乡一体化发展的步伐

农村宅基地使用权流转受限与城市土地交易自由化形成了鲜明对比，造成农民不能利用土地资源获得最大收益，压制了农村发展的部分动力，这在很大程度上造成城市发展快，而农村发展慢，城乡分化严重，使本来发展不平衡之现象更加严重。而且，这种制度形成城乡居民迁徙之障碍，影响城乡一体化的发展。

四、农村宅基地使用权流转应坚持的基本原则和具体的完善建议

快速发展的社会现实对现行农村宅基地使用权流转制度提出拷问和严峻的挑战，许多地方根据党的十七大关于深化的精神，在宅基地使用权流转方面进行了积极探索。总结有益经验，完善现行立法进一步规范土地流转实践、保护农民利益是当务之急。

（一）农村宅基地使用权流转应坚持的原则

1 以农民利用为出发点，兼顾集体利益。在我国十多亿人口中，八亿农民切除了一些承包地之外无更多财产。因此，宅基地使用权流转制度应更多反映农民的愿望和要求。同时，对作为土地所有权主体的集体应给予考虑，以维护体所有制的基础。在处理宅基地使用权流转的利益分配关系时，应优先保护农民的利益。同时，对作为土地所有者的集体也应予以兼顾。对实际占用土地面积超过标准的部分的流转收益应全部上缴，以保护集体利益，从而防止个别农民利用宅基地使用权流转损害集体利益。

2 土地使用权制度改革应遵循相应法理和实践要求。土地使用权作为一种用益物权，应充分体现他物权的原理。因此，土地使用权制度的改革应重点放在与土地他物权相关联的产权交易上，充分实现个人权利最大自由化，以促进土地使用权制度与其他物权制度的深度结合，探索和发展土地公有制条件下的多种实现形式。另外，部分地方政府和农民个人根据本地实际情况推行的宅基地使用权流转创新实践对现行法律规定提出严峻挑战，要求立法做出回应，以便宅基地使用权流转的规范运行。

3 根据农村社会保障完善程度确定宅基地使用权的流转自由度。农村社会保障体系不健全时，依据身份分配的宅基地具有一定社会保障功能。然而，目前这种保障方式却限制了宅基地使用权的流转，影响到其使用价值的充分实现，造成部分宅基地闲置、私下流转和农民融资困难等弊病。宅基地使用权流转受限与现代物权制度的发展趋势不相协调。基于此，我国的现行宅基地使用权流转制度应随着农村社会保障体系的完善状况作相应调整，适度放宽以发挥土地资源的效益。

（二）农村宅基地使用权流转的完善设想

1 宅基地使用权流转主体应扩大。现行法律将宅基地使用权的流转主体限制在本集体组织成员之间，既不利于宅基地使用权的流转，有时也会造成宅基地主体身份的冲突。为此。宅基地使用权流转受让人的主体资格不应以本集体成员为限，应作放宽处理，可包括本集体组织以外的人，既包括其他集体组织的成员，也包括城镇居民。至于宅基地使用权的流转是否必须征得集体所有权人的同意，学界有不同建议。我们认为，若未来法律规定集体组织有权从宅基地使用权的流转中获得利益时，应取得宅基地所有权人的同意，但不应干涉过多，以集体组织和其成员的利益不受损害为限。

2 宅基地使用权流转方式应多样化。根据物权及其流转法理，宅基地使用权属于他物权，理应允许采取租赁、抵押等多种流转方式。但同时应体现宅基地使用权的特殊性，其流转方式的多样化不应造成土地使用权的滥用和乱转。无论是宅基地使用权单独转让或是宅基地使用权随同房屋一起转让，转让宅基地农民不允许再分配宅基地。

3 实行宅基地使用权有偿和有期制度。按现行法律规定，宅基地使用权实行的是无偿、无期限制度。这种制度保障了农民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一户多宅、耕地大量被占等。这不利于总体上维护集体组织的利益。因此，为保证宅基地的合理利用，宅基地使用权应实行有偿和限定期限制度。此种制度的实行可带来相应好处：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占滥用；另一方面，可发挥土地的市场价值，盘活农民的房产价值。0这符合他物权有期限限制的法理。借鉴城市住宅用地使用权为70年的规定，可规定宅基地使用权的有效期为70年，期间届满是否可以续期及续期次数应根据其他国家的通常做法明确做出法律规定。

五、促进宅基地使用权流转之配套制度建设

（一）强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度

根据物权的基本原理，产权明晰是进行规范流转的前提。由于过去行政干预和法制不健全，宅基地使用权和房屋的产权登记工作很不到位，基本适应了过去宅基地使用权流转较少流转的状况。当今，各地已出现更多土地流转现象，物权法也对不动产的变更登记提出严格要求，如我国《物权法》第10条、第14条、第155条对不动产的设立、变更、转让和消灭事项做出了明确规定。同时，现行不动产交易的复杂性也对宅基地使用权和房屋产权变更登记工作提出了更为严格的要求。为此，为使宅基地使用权交易中少出风险和差错以及便于纠纷出现后快速、公平地处理，就必须强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度的实施。

（二）规范宅基地使用权收回制度

对于出卖、出租住房后，再申请宅基地的农民，坚决不予审批；审批后，查证确实存在损害集体利益之情况时，应坚决予以收回。对因继承引起的一户多宅现象，可由集体组织决定收回统一安排使用。对其宅基地上所附物，应给予适当补偿。对宅基地超过标准面积的部分应实行有偿使用。宅基地收回后应及时注销。另外，对举家迁出本集体组织超过一定年限的（可考虑10年期限），住宅没有被继承的和房屋坍塌、拆除两年以上仍闲置的宅基地也可实行收回制度。通过这种制度的实行以促进宅基地使用权流转的深入发展。

（三）着力培育宅基地交易市场

相对完善的土地交易市场体系可为宅基地使用权交易提供及时的便利条件，引导土地使用权流转向纵深发展，并保证公平、合理。基于当前土地流转的需要，许多地方自发形成的一些不太规范的市场，难以保证土地流转的有序合理发展。为此，应对土地流转效果反映良好的一些地方做法及时总结经验，详加研究，让其扩大推广。如成都市农村产权交易所建成后，以市场为导向，采取“确权、流转、收益、挂钩置换、耕地保护”的方案，通过“还权赋能”的手段，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务。

第8篇：城乡宅基地管理办法范文

一、当前农村集体闲置建设用地和集体控制的农用地管理状况

当前农村集体建设闲置用地和集体控制的农用地，主要是指集体所有的闲置建设土地和人均三十年承包地以外的农用地。

属农村集体所有的闲置建设用地主要包括：村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校用地、废弃的村办企业及老村委用地等。村内空闲地及老房屋占用的宅基地，由于传统观念影响，基本是谁占有谁控制，多以种树、圈院等方式个人占用。停止使用的学校及废弃的村办企业、老村委所占土地等多以使用者与村委协商后，承包租赁使用，向村里交纳承包费；也有的以拍卖方式转到个人或企业使用，村里一次性收取费用。有的闲置学校尚待处理。

农村集体控制的农用地主要包括：机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地。近年来随着农村土地承包法律法规和政策的贯彻实施，对这些土地的管理和发包越来越规范，绝大部分村能够履行民主程序，公开公平发包。

2010年全市农村集体“资金、资产、资源”管理工作会以来，按照全市的统一要求，各镇街区都已成立了农村集体资产资源和工程建设项目招投标中心，与村委一起，逐步加强了对农村闲置建设用地及集体控制的农用地的管理，把这些土地的承包、租赁和处置纳入了镇级招投标规范管理。通过招投标，一方面使集体资产资源的价值得到充分体现，增加了集体的收入；另一方面增加了发包处置土地的透明度，符合农村党风廉政建设的要求，减少了干群矛盾。目前在这方面做的比较好的有：街道、开发区、镇、镇、镇等。

二、存在的问题

从调研的情况来看，我市对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的管理总体情况是好的，但由于各种原因，也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

（一）村内空闲地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于传统观念影响，村内空闲地存在谁占有谁控制的现象，农村“一户一宅”制度得不到全面贯彻落实，面上存在“一户多宅”和建新不拆旧占用老宅基地的问题。有的村对复垦土地管理不善，承包不规范，群众有意见。

（二）个别村的机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、可农用的坟地等土地发包不规范。农村税费改革前，由于种地效益低，群众对土地的承包热情不高，个别村在发包中没有按照公开、竞价的原则进行，导致了价格较低，影响了集体收入。当前，有的村为了解决眼前经济困难，超长期限发包土地，一次性收取多年的承包费，影响了村集体长远收入。有的村发包土地没有经过民主程序和纳入镇街区招投标管理范围，违法私下发包，不签承包合同或是合同不规范。有的村承包合同履约不利，承包费收不上来、发包到期后也收不回土地。

三、下一步抓好管理的意见和建议

（一）加强土地管理及土地承包法律法规和政策的宣传，增强农村干部群众依法管理和使用土地的意识。要在农村干部群众中多形式、多渠道地宣传土地管理及土地承包方面的法律、法规和政策，让广大农村干部群众吃透精神，消除模糊认识，增强法律意识和政策观念，在全社会形成依法管理、集约节约用地的舆论氛围。

（二）摸清底子建好台账，打好依法管理的基础。镇村两级要对农村集体的村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校、废弃的村办企业、老村委办公场所等土地及机动地、专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地进行全面清查，彻底摸清每宗土地的底子，建立专门台账。为管理好、利用好、经营好村集体这些土地资源打下基础。对上述土地的使用处置都要由镇级有关部门实行把关管理。

（三）加强农村集体资产资源和工程项目招投标管理，实现农村集体土地经营管理规范化。镇村两级要认真贯彻落实全市农村集体“三资”管理工作会议精神，依据《市人民政府关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》和《市农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理暂行办法》两个文件，完善农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理制度，加强对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的经营管理，要把以上土地的发包处置全面纳入镇级招投标管理范围，实行公开、公平、公正发包，严格实行合同化管理，维护村集体的合法权益。

第9篇：城乡宅基地管理办法范文

关键词：宅基地抵押；宅基地估价；假设“地票”交易法

本文系重庆市科委软科学项目“重庆市城市化进程中农村宅基地确权与流转机制设计研究”项目研究阶段性成果（项目编号：重庆市科委软科学项目CSTC2011CE9065）

中图分类号：F127 文献标识码：A

原标题：重庆市城市化进程中农村宅基地确权与总体流转机制设计研究

收录日期：2014年4月16日

一、重庆农村宅基地确权因素分析与机制设计

目前，我国城乡土地流转特别是建设用地的流转，在各地区都在不同程度上有所突破，并取得进展，然而对于农村宅基地流转过程中的问题也初步暴露出来，在机制设计和制度安排上对农民的利益保护不够，相对来说农民还是处于弱势地位，对农村宅基地进行确权发证，可从根本上保证在流转过程中保护农民利益。

（一）重庆市农村宅基地确权因素分析

1、农村宅基地确权的影响因素。重庆市农村宅基地确权流转应充分考虑到在此过程中涉及到的农户私人、农村集体组织和当地政府三者的现状和利益诉求，以改变以往农村宅基地权利主体虚置的现状。下文对三者的功能权限、参与方式、利益诉求等方面在确权过程中的影响作用进行分析。

2、影响因素分析

（1）地方政府的影响因素分析。在农村宅基地确权流转过程中，当地政府的利益诉求是通过对农村集体建设用地（宅基地）进行复垦，置换城市建设用地指标，以通过获取土地的级差地租增加财政收入。其功能权限方面表现为农村宅基地确权发证的主体和权威机构明显优于农户和农村集体经济组织。基于此，在农村土地综合整治和宅基地流转过程中，当地市县政府机构可以以行政权力或者是超行政权力制定或改变农村宅基地流转过程中的相关机制和制度安排，以侵占农民合法权益的方式降低土地整治成本，并尽可能多的增加城市建设用地指标。

（2）农村集体组织的影响因素分析。农村集体经济组织在农村宅基地确权流转中的利益诉求和出发点是通过对农村宅基地确权流转获得农村集体土地所有权的出让费用收益，增加农村集体收益。与政府是行政隶属关系，是农户与政府之间的媒介，其参与度明显高于农民。基于上述的地位和功能权限，其在流转过程中基于对自身利益及成员利益的考虑，攫取农户利益和公共利益存在很大的操作空间和可能性。

（3）农户影响因素分析。农户进行宅基地确权流转的主要利益诉求在于通过宅基地确权发证、综合整治、指标交易、利益分配后能否给农户带来超过其预期收益的经济利益，以及在将宅基地进行复垦后能给农民带来的长期农业收入和农民子孙后代的发展需要。但相对于区县政府机构和农村集体经济组织而言，农户的功能权限相对较小，处于相对弱势地位。

通过以上影响因素分析，需通过对重庆农村宅基地进行确权发证，以法律的形式对“地票”交易进行管制并规范政府行为；明确农村集体组织的权责，规范其行为；有利于约束当地政府强制进行宅基地复垦流转行为；保障了农户的权益不受侵犯；防止农村集体组织侵犯农民利益以及寻租现象的出现。最后，需平衡农民与农村集体组织以及农户与农户间的利益进行科学合理的确权机制设计。

（二）重庆农村宅基地确权机制设计

1、农村宅基地确权机制设计。通过对农村宅基地确权相关影响因素分析的基础上，由农村所在的区县政府机构对农村宅基地进行直接确权，农民参与、农村集体组织和区县政府机构决策，对于其他无争议的宅基地进行核实和登记，在充分考虑生产需要的基础上规定农民宅基地使用的法定面积。

在确权工作中应结合农民的子女数量以及农民子孙后代的生计发展，对确权中“户”和“宅”应明确进行界定，一方面要按“一户一宅”的原则进行宅基地确权，规范农民用地行为，改变农民占用宅基地闲置浪费的现状；另一方面要确保农户的子女长大成人后对宅基地的需要。在按一户一宅原则进行确权后，对于部分农户还占有其他多余的宅基地应由区县相关机构对该宅基地上的建筑物和宅基地使用权的转让进行直补，并将该宅基地确权给国家。

2、宅基地确权发证。确权证书是房屋所有权证和宅基地土地使用证的统一体，按照“两证合一”的原则对农民颁发具备法律权威效用的确权证书。在农户申请宅基地复垦流转时必须将确权证书连同流转复垦申请书一并交给政府机构，同样政府机构在进行土地综合整治时也必须获得确权证书方可进行宅基地复垦流转，在进行“地票”交易时，宅基地确权证书以附件的形式存在。

二、重庆农村宅基地总体流转机制设计

重庆农村宅基地总体流转机制设计是在对农村宅基地确权发证的基础上，农民在流转过程中参与度高，以“地票”为交易手段，“地票”交易市场具备竞争性，交易价格在市场机制作用下形成。下文侧重于农村宅基地确权后的流转机制设计、确权后的“住房券”交易制度设计和确权后确权证书的抵押机制设计三方面进行研究，以完善农村宅基地总体流转机制设计。

（一）重庆农村宅基地流转机制设计

1、农村宅基地流转前提及总体思路。农村宅基地确权发证是农村宅基地持续健康流转的前提。

总体流转思路为：宅基地确权发证农户复垦申请复垦宅基地验收“地票”指标交易收益分配。

2、农村宅基地流转机制设计

（1）宅基地流转政策机制设计。规范农户宅基地复垦申请、农村集体经济组织和政府机构的审批程序，防止出现寻租现象；规范农村土地综合整治机构的行为，针对其财务设立透明和审计制度；对农村宅基地复垦验收的标准和流程制度化，施行指标化验收。

（2）宅基地流转主、客体机制设计。确定宅基地的是变性流转还是同性流转，对于同性流转的农村宅基地其流转主体是农户，农户拥有是否进行宅基地流转的决定权，流转客体则是农村宅基地使用权，宅基地土地所有权未发生变化仍然是农村集体所有；对于变性流转的农村宅基地而言，由于其土地性质、宅基地使用权和所有权都发生变化，因此其流转主体是农民、农村集体经济组织和政府，流转客体则是农村宅基地所有权和使用权。

（3）宅基地流转方式机制设计。从宅基地置换方式上而言，宅基地的置换分为“宅基地换住房”、“宅基地换指标”和“宅基地换现金”三种方式。

（4）宅基地流转分配机制设计。在前期宅基地流转收益分配中，政府应聘用专业的评估机构作为第三方对农村宅基地上的房屋和基础设施进行估价，确定其补偿价格，为避免在此过程中的投机行为，政府应建立相应的价格管理制度，对农户进行直接补贴。

（二）重庆农村宅基地“住房券”交易制度设计。“住房券”是宅基地流转中，对于有条件进入城市工作生活的农户在退出宅基地时获得的能在重庆市换购或租赁公租房的凭证。

农村宅基地流转中的“住房券”机制总体流程是：农户申请退出宅基地农户资质审查获得“住房券”置换公租房。申请退出宅基地的农户必须满足以下条件：（1）是重庆市的农村居民，自愿退出农村宅基地的使用权和耕地的承包经营权；（2）在重庆市区县具有稳定的工作和收入。农户在进行宅基地退出申请时必须同时将农村宅基地确权证书上交有关机构部门，明确各方的权责。农村集体经济组织对农户提交的宅基地退出申请材料进行集中审核，对审核合格的农户统一报给国土局和房管局，一方面国土局对其退出的宅基地进行集中整治复垦为耕地，由此所置换出来的城市建设用地指标再进行“地票”交易；另一方面房管局按照一定比例将农户的宅基地置换成城市保障性住房，结合农户在城市的工作情况向农户发放“住房券”，其宅基地与保障房的置换比例按照农村宅基面积与“住房券”面积以2∶1至3∶1的比例进行核发。由农村宅基地置换的保障性住房的“住房券”是宅基地流转主体农民退出宅基地所得到的一种特殊货币，该货币只能用于住房消费，同时“住房券”采取实名制，农户不能将宅基地转让或出售给其他人进行使用。

农民退出宅基地后所置换的保障性住房主要有：廉租房、经济适用房和公租房。由于公租房的政策机制较为完善，是其置换的合适方式和选择。

（三）重庆农村宅基地确权证书抵押制度设计

1、农村宅基地确权证书抵押机制设计前提及必要性分析。对农村宅基地确权发证是农村宅基地抵押机制设计的前提，实质上抵押的是农村宅基地使用权及其之上的住房和附属设施的所有权。其必要性表现在：能拓宽农民融资渠道；增加农户的贷款额度；改变目前农村金融服务质量低和服务体系不健全的现状。

2、农村宅基地确权证书抵押机制设计

（1）农村宅基地确权证书抵押制度流程设计。农村宅基地确权证书抵押机制总体流程：农户申请农村集体经济组织审核第三方和保险公司评估金融机构受理。

（2）农村宅基地确权证书抵押主、客体机制设计。明确界定抵押机制各方的行为和责权，形成由农户及金融机构主导、农村宅基地确权证书为核心的抵押机制。农村宅基地确权证书是其抵押机制的核心和基础，抵押机制的核心主体是农户、农村集体经济组织和金融机构共同构成，另外的第三方农村宅基地价值评估机构、农村宅基地流转交易中心和保险公司是次级主体。

（3）农村宅基地价格评估机制设计。采用假设“地票”交易法进行估价。假设“地票”交易法是指农户将宅基地进行复垦用于“地票”指标交易，在交易后所获得的全部交易收入，农户所获得的全部交易收入包括两个部分：一是宅基使用权转让价格；二是农户的生计保障价格。根据前文所确定的宅基地价格公式有：

P=P1+P2=（L-C2-C1）×β+r×n

或，P=P1+P2=（L-C2-C1）×S×γ×P'

P为农户所申请贷款宅基地的市场同类宅基地的“地票”交易价格，因此在确定假设“地票”交易的价格后，再根据宅基地的实际情况、农户的经济状况、贷款规模和信用评级确定修正系数θ。因此，宅基地使用权评估价格表示为假设“地票”交易价格与修正系数的乘积，用V1表示宅基地评估价格。用公式表示为：

V1=P×θ

其中，θ为评估系数，使用时应注意：①农户的经济状况越好，θ的值就越高；②农户的总体贷款规模越大，θ的值就越小；③农户的信用评级越高，θ的值就越大；④在理论上以及考虑到实际中的风险因素，θ≤1。

最终的评估价格由宅基地评估价格和住宅房屋附属设计评估价格的代数和，用V表示最后的总体评估价格，由于其住宅附属设施的市场价格较容易估算，因此本研究不详细叙述，用V2表示。

V=V1+V2=P×θ+V2

（4）农村宅基地确权证书抵押行为机制设计。金融机构制定一套详细的农村宅基地抵押贷款细则，告知农户各种贷款的优缺点，在宅基地确权证书抵押初期，银行在贷款期限、贷款额度、贷款利率和贷款还款方式上进行科学合理设置，从而方便有效回收贷款，开拓农村金融市场。

（5）农村宅基地确权证书抵押风险控制机制。农村宅基地确权证书的抵押机制要充分考虑到金融风险和社会风险，在抵押机制设计过程中对风险进行规避设置，保障农村金融和农村社会经济的持续发展。

三、政策建议

（一）宅基地确权流转应提高农户的参与度，施行公开透明制度，同时借鉴成都市的宅基地流转经验，在土地综合整治中采取专业土地综合整治机构、政府机构和农户自筹等多种方式进行，同时采用“持证准用”制度扩大市场对“地票”的需求，确定“地票”的最低保护交易价格，维护农民的利益。

（二）建立农村宅基等价评估体系，为农村宅基地的基础价格的确定和宅基地抵押贷款估价奠定基础。

（三）鼓励有条件的农户在确权流转之后退出农村宅基地，并完善其相关的退出机制，退出宅基地的农户采用宅基地换“住房券”的模式，置换公租房。

（四）针对农村宅基地确权证书抵押制度应尽快出台相关的管理办法和政策，允许并鼓励农户进行宅基地抵押贷款。

主要参考文献：

[1]胡锋.农村宅基地流转驱动分析[J].经济研究导刊，2008.9.