城镇开发边界管理精选(九篇)

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第1篇：城镇开发边界管理范文

一、上海与苏浙边界城镇群空间布局的现状与特点

(一)具有沿交通线带状分布特征

目前，上海与苏浙边界地区(苏州、嘉兴、宝山、嘉定、青浦、金山)由北向南带状密集分布5大新兴工业城镇群：嘉定、太仓、浏河、罗泾城镇群；安亭、花桥、陆家、白鹤、赵屯、石浦城镇群；青浦、淀山湖、朱家角、周庄城镇群；枫泾、嘉善城镇群：金山、平湖、嘉兴港区城镇群。在未来“十二五”规划期间，有连片发展趋势。如安亭与花桥的城镇建设已经突破行政边界的束缚，跨界建设小区民宅、厂房，联动规划建设条件已经成熟。浏河与罗泾，安亭与花桥，枫泾与嘉善，金山卫与乍浦位于上海通道经济体系通往内地各城市的门户地位，呈生长轴性质的带状分布。

(二)具有发展成面向全国的物资集散中心的态势

在产业布局空间结构上，3省市边界地区发展已形成一条以制造业为主的产业带，错位竞争格局已现雏形。上海沿边城镇是上海的重化工业产业基地，钢铁、设备制造、汽车、纺织机械、石油化工制造业由北向南沿边梯次延展，成链状布局。产业链北端的罗泾港区是上海内河航运最大的散杂货综合性港区。产业链南端的嘉兴港区是上海、宁波两港喂给、配套的中转港，主要中转石油、煤炭。安亭与花桥，枫泾与嘉善等次级交通枢纽运转点城镇，有进一步发展成面向全国的物资集散贸易中心的态势。

(三)边界城镇已经成为巨大的移民城市

在人口布局空间结构上，边界城镇群多为新兴工业移民城镇，外来流动人口多。上海沿边城镇白天来工业园区上班，晚上回市区家中的“早来晚归”流动人口较多；苏浙沿沪边城镇暂住人口较多。如昆山是台商集聚地，2008年有常住人口69万，暂住人口95万。

二、上海和苏浙边界城镇群联动发展的问题与难点

上海和苏浙边界城镇群联动发展，主要问题与难点表现在以下方面：

(一)边界城镇建设发展的体制障碍

3省市边界城镇群发展空间经济一体化趋势明显，但是传统的行政边界区划，日益成为一体化发展的制约，突出表现在“行路难”的人为因素上。如江苏等12个省取消了二级公路收费，上海与苏浙边界二级公路收费依然存在。调研发现，沪太公路罗泾收费站过路费一次达30元，从枫泾经高速到罗店，收费45元，不合理的重复收费制约了1／2小时经济圈的发展。

(二)城乡二元结构问题突出

上海边界城镇群以重化工业带动城市化发展模式的作用不大，城乡二元结构矛盾仍然突出。边界地区大多数城镇的常住人口中，农业人口比例偏高，第二、三产业就业人口仍滞后于其他地区。

(三)第三产业发展滞后

1、上海沿边城镇群第二产业比例过高，三产比例严重失衡。如据不完全统计；第二产业比例，安亭为7543(2008年)，枫泾为82.07(2007年)，金山卫为70.74(2007年)。这种产业比例失衡，是地方政府将上海郊区的产业发展放在本地区而没有放在长三角区域去考量的结果，由此形成了重制造业产能、轻市场培育建设的局面。

2、房地产业发展落后。房价上涨过快，中心城镇房价偏高；中低价住宅越来越少，高价投资房产越来越多；相对边远的城镇土地利用效率低；土地拍卖竞买体制无序竞争的漏洞，带来土地价格的非理性飙涨和大起大落，并由此增加了房地产业的经营风险，而且越是偏远地区，其风险越大；进入房地产业门槛太低，房地产业鱼龙混杂。

三、上海与苏浙边界城镇群联动发展的思路与对策

(一)借鉴欧盟小城镇发展经验，成立沪苏浙边界地区发展协调委员会

3省市边界城镇群应将部分城市规划建设和经济权力让渡给协调委员会，以清除发展障碍，促进联动发展。协调委员会共同规划城市建设，创造公平的区域经济发展环境，协调解决断头路，取消二级公路收费和上海高速公路不合理重复收费等行路难问题，推动边界地区统一市场形成，为区域经济交流合作创造条件。

(二)突破行政区划界限，推行中心城镇联网辐射发展战略

在沪苏浙边界地区3方联手，科学规划，突破行政区划界限，以城镇单位划分成中心辐射城镇和梯度城镇，联网辐射，缩小区域差别和城乡二元结构，实现提高当地人民生活水平、经济增长、消灭贫困三位一体的发展战略。建议协调委员会按边界城镇的经济发展程度把沪苏浙边界地区分为4类地区。即经济发达城镇，经济较发达城镇，经济欠发达城镇，经济相对落后城镇。3省市边界中心城镇联合行动，以中心城镇的经济力量进行辐射，包括中心城镇之间较发达的市镇、小城镇协同发挥辐射作用。分期分批缩小3、4类地区，逐步缩小边界地区处于这些中心城镇包围圈内的贫困地区。

(三)突破镇、村行政建制。开展社区经济管理改革试点

建议对上海沿边城镇群的镇、村一级行政单位进行弱化行政管理权力。强化经济服务功能，减少行政层级的改革试点。借鉴昆山经验，在条件成熟、发达的中心城镇，按照精简、统一、效能的原则，以新城下辖中心社区一社区来取代现有镇村建制，以达到减少行政层级，实现扩大区划，消除城乡二元结构的目的。同时，建议边界地区各城镇政府建立起政府和市场、社会的协作对话机制，以利于吸纳民间组织建议。

(四)发展普通居民经济能够承受为主的房地产

地方政府要政策倾斜：支持住宅房地产商的降价销售行为，控制投资房地产商炒房行为，打击哄抬地价、房价的投机行为。利用城市规划、土地规划手段，在更多考虑居民利益的基础上，依据放水养鱼、有序开发居住区、高效利用土地资源、政府调控与市场机制相结合原则，全力推动低价住宅房产的发展。同时，变把大片土地出售给开发商的做法为小块出售，使街道密布更多的商业网点、娱乐场所和生活配套设施；当地政府负责公立学校、医院等公共服务设施的建设，吸引市内名牌中学、医院到当地开设分校、分院，以增加居住吸引力，带动第三产业的发展。

(五)建议重点培育专业化市场，实施从重生产向重市场的转变

第2篇：城镇开发边界管理范文

推进农业转移人口市民化

解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。

提高城镇建设用地利用效率

要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

建立多元可持续的资金保障机制

要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。

优化城镇化布局和形态

推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

提高城镇建设水平

城市建设水平，是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承，要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

加强对城镇化的管理

第3篇：城镇开发边界管理范文

关键词：测绘技术；土地利用现状；潜力调查；应用

前言：开展土地利用现状与潜力调查工作是以完成城镇地籍测量为前提的一项新兴项目，该项目需要提前运用一定的测绘手段完成城镇地籍调查工作，方能提高精度，形成准确的基础图件、数据，从而为保质保量完成开发区土地利用现状与潜力调查工作做好技术保障。

1.土地开发整理各阶段测绘技术的应用分析

土地开发整理关系到国计民生，现代测绘技术是土地开发整理项目规划设计的重要支撑项目，它贯穿于土地开发整理的全过程。

1.1 土地开发整理专项规划阶段

该阶段是其他工作的前提，是对土地利用现状的一个整体性把握，需要绘制一个规划的基础图件，按照国家相关规定的比例绘制图形，以供日后的工作和使用。该阶段还有一个关键性的任务，就是土地开发整理潜力调查，其潜力调查图以1∶1万土地详查图为工作底图，结合野外实地调查来开展工作的。目前，我国的部分市县级实际使用的土地详查图编制时间仍是20世纪90年代初期或中期，此时期的图纸早已失去了对土地规划真正的数据调查作用，图件的现势性较差，影响了整体规划效果的准确性。随着科技的发展，社会的进步，测绘技术得到了广泛的应用和发展，当前对于较大区域的土地开发整理专项规划基础图件，可以借助3S技术，从遥感影像图片中提取有效的土地利用信息，或采用GPS实测现势性较强的数据，再用GIS技术建立土地利用现状及变更数据库，并对这些基础数据进行实时分析评价，以解决专项规划基础图件的现势性问题。

1.2 土地开发整理项目规划设计阶段

项目确定，总体的规划有了一定的方向，需要对项目可行性进行一番准确的研究和定位。该阶段对部分精确地数据并没有很高的要求，只要对整体的项目有一个整体性的概括性图纸即可，知识为了方便后期工作的启动，但该阶段对项目区边界的要求较高，要求边界控制点的平面坐标及经纬度坐标，建议采用GPS测量方式精确测定项目区边界控制点。

1.3 土地开发整理项目施工及管理阶段

该阶段是实现工程最为关键的一个阶段，施工单位要根据相关单位或者部门提供的准确数据进行合理的分工，快速准确的施工，所采用的方式是：采用工程施工放样测量的方法，依据通过审批的设计方案及设计图件进行相应的施工。不止是施工过程中，还包括项目在施工完成后的竣工验收，在提交竣工图纸时还要提供土地开发整理项目竣工图，其比例尺与土地开发整理项目规划设计图相同。该阶段属于成果验收阶段，其测量所获得的数据将作为日后施工队伍以及各大相关数据保管以及管理部门的档案，因此，该阶段必须做到工作细致认真，数据准确，内容全面。

在整个项目竣工后，还要提供项目的后期管理以及使用者的反馈信息，可充分利用项目竣工验收的测量资料和图件，与施工前的土地开发整理现状图及施工设计图进行对比研究及跟踪管理，但施工过程中如牵扯到较复杂的如沉降、变形观测等施测活动，则需要由专门测绘机构进行专门施测研究。

2.土地利用现状调查技术路线中测绘技术的应用

目前，我国对土地利用现状的调查主要分为以下几个步骤，包括现场的准确勘察、平面控制测量、变化地物的修测补测、图形编辑、权属调查、建筑物状况调查、地籍调查表的填写、建立和完善地籍管理信息系统等。我们今天要谈的是其中的控制测量，控制测量所涉及的内容较为广泛，包括界点、水系、植被、建筑物、方位。目前，由于我国的科学发展水平的显限制，所采用的测量方法相较于发达国家仍显滞后，主要是利用城镇1:500地籍调查数据，对变化地物进行修测、补测，采用全站仪解析法测绘，测点的位置标注在草图上，坐标信息由全站仪自动记录，并通过软件传输至计算机，通过绘图软件进行编辑处理。此时，测绘技术就显得尤为重要，它可以为日后的土地管理提供保证和技术支持。

3.土地利用现状分析技术路线中测绘技术的应用

完成调查的测绘，需要对土地进行一个合理的规划，此时就需要一定技术含量的测绘技术的使用，要应用一定的方法按照先前的结论得出我国土地目前的数量以及分布情况，按照一定科学的方式进行一次分析和规划，合理的将我国目前土地应用的现状呈现在调查者的面前，可通过土地利用结构、土地利用强度、土地利用效益等方面对开发区土地利用现状进行评价。其中土地利用强度的概念较为重要，主要是指单位土地面积上的土地开发利用程度，是一个具有时间和空间意义的相对比较概念。今天的土地可利用的能量是由于过去土地的使用所造成的。从理论上说土地利用强度具有时间上的可度量性，空间上的可比较性。

大地是人类赖以生存必不可少的，而且它可以为人类的发展带来无限的利益，出了经济和社会的效益，还包括生态环境发展的效益。因此，测绘技术的不断发展是可以提升土地的可持续利用性。

4.土地利用潜力分析技术路线中测绘技术的应用

由于人口的暴增，土地骤然变得很紧张，价格更是水涨船高，成为社会甚至世界关注的重点，目前，我国对土地的规划仍存在着着一定的漏洞，部分研究者将目光转向对现有土地的潜力进行分析，土地利用潜力分析采用单指标评价和综合指标体系评价两种方法：单指标评价方法选用的是扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力等四个方面指标；综合指标评价方法选用的是模糊综合评判法。采用两种方法分析的目的在于从不同的角度了解开发区土地利用潜力，为社会的发展缓解土地带来的压力，为日后土地的开发和使用提供一定的保障。

第4篇：城镇开发边界管理范文

矿区总体规划是在分析矿区资源条件和外部建设条件的前提下，对矿区的建设规模、井(矿)田划分、煤矿生产能力与建设顺序、煤炭加工、地面配套设施，以及矿区环境保护和其他外部关系等进行的全面规划，是协调国家与地方、国家与企业、企业与行业、企业各部门之间的关系，寻求整体利益最大化，使矿区可持续发展的重要规划［1－11］。煤炭资源开发必须编制煤炭工业矿区总体规划，经国家发展改革委和省级发展改革委批准的矿区总体规划，是矿区探矿权和采矿权设置的依据，是煤炭工业发展规划、煤矿建设项目开展前期准备工作和办理项目核准的基本依据，是编制国家和地方国民经济发展规划、县域社会经济规划、相关城镇规划和相关行业规划的依据。矿区总体规划是生态和环境保护的需要，绝大部分矿区内的生态环境本身就比较脆弱，环境容量有限，只有支持大型煤炭企业作为矿区开发的主体，对矿区进行统筹规划和开发，才能减少对矿区生态环境的破坏，保证对生态恢复和环境治理的资金投入落到实处。矿区总体规划可以避免小煤矿的无序开采，避免其对生态恢复和环境治理的投入不足，造成生态、环境状况日益恶化。对于已有生产矿井的修编矿区总体规划，是保护剩余资源和矿区可持续发展的需要，尤其是对于类似霍州矿区的优质炼焦煤、晋城矿区的无烟煤、开滦矿区的肥煤、潞安矿区的瘦煤、新疆拜城矿区的焦煤及其他矿区的瘦煤、肥煤、焦煤、无烟煤等;矿区内国有重点煤矿起步较早，已经具有了相当的规模，经过几十年的开采，资源所剩无几，需要尽快建井接续;同时由于小煤矿无序开采对大片的资源造成破坏，必须对矿区内的国有重点矿进行重新规划，并对矿区内的预测资源进行勘探规划，以保证矿区的正常接续和可持续发展。

2矿区总体规划编制需把握的关键问题

2.1客观分析矿区勘探程度矿区总体规划应交代清楚矿区的勘查历史、现状和已提交的地质勘查报告或资料，提供矿区勘查程度图，在图中详细注明矿区内不同区域的勘查程度，并结合必要的文字叙述说明矿区总体地质勘查情况。总体规划应对矿区勘查程度进行详细的分析与评价，应包括矿区勘查程度能否满足矿区总体规划要求的分析和结论性意见，以及对矿区进一步勘查的意见与建议。客观分析矿区勘探程度是合理确定井田划分方案的前提。

2.2正确计算矿区储量矿区的资源储量估算范围应覆盖全矿区，并应以经国土资源部门评审过的矿区汇编地质资料为依据。总体规划应说明资源储量估算所依据的地质报告的名称，评价资源储量估算依据的合理性与可靠性。按煤炭资源储量的分类说明各类资源储量的数量及所占总资源量的比例，评价矿区煤炭资源储量的结构是否合理，以及是否满足矿区总体规划的要求。应以矿区“煤田地质图”和“主要可采煤层底板等高线图”为基础，标示煤层露头、重要断层和褶曲轴线;对矿区内非含煤的范围和埋深大于1200m的范围以不同色块在勘察程度图中标识。落实矿区内的森林公园、文物古迹、风景名胜区、自然保护区、国铁、高速公路、水库、泉域、水源地、超高压变电站和输电线路等的位置和重点保护区范围，城镇发展规划区的范围等，分列其压覆的资源储量。存在奥灰水还应结合奥灰水承压开采的威胁程度，按照“三下采煤”规程的规定，对矿区内煤层埋深小于1200m范围的资源储量作进一步的分析、和归类。正确计算资源储量是确定矿区内规划矿井的规模和矿区规模的主要依据之一。

2.3矿区范围的确定研究并合理确定矿区范围是矿区总体规划的主要任务之一，矿区总体规划应对矿区范围的合理性进行详细的分析与论证。矿区范围的确定应以地质部门提供的地质资料为依据，在分析区域煤田地质资料的基础上，综合地质构造、煤层赋存状况、地面河流水体或其他人为限制条件等因素合理确定。属于大型煤炭基地规划范围内的矿区，在确定矿区范围时应比煤炭基地规划做更进一步地的研究，矿区规划边界不但要与已经审批的相邻矿区的边界相衔接，不留规划的空白区，同时应结合区域大断裂构造并兼顾行政辖区的实际，对矿区的规划范围进行划定和论述。不属于大型煤炭基地规划范围内的矿区和相对孤立的含煤盆地，应认真分析地质资料，以煤层尖灭线、煤层露头、埋深1200m线等为界，说明矿区范围划定的合理性。

2.4提出有针对性矿区规划原则矿区的规划要紧紧围绕国家能源战略规划和国民经济发展对煤炭的需求，统筹规划，适度开发，以国家产业政策为指导，坚持统一规划的原则，矿区内的资源开发活动均应纳入总体规划的统一指导下进行;结合矿区内的生态、环境、文物、城镇等重点保护区域，优化总体布局和井田划分(扩界)方案，协调发展。矿区的规划要有利于引导和培育矿区内的大型煤炭骨干企业，合理配置煤炭资源;坚持以经济效益为中心，延伸相关产业链。依靠煤炭工业的科技进步，把握煤炭工业技术发展方向，以资源合理开发为原则，注重安全，注重提高资源回收率，合理安排矿井设计生产能力和矿区均衡服务年限为原则。例如位于低山丘陵地带的矿区，水土流失严重、生态环境相对脆弱的矿区，应以煤炭开发与生态恢复和环境治理协调发展的原则进行规划，注重环境保护与水土保持，坚持资源开发与综合利用并举，走可持续发展的道路，建设资源节约型、环境友好型矿区的原则。

2.5井田划分要进行多方案比较在充分分析煤层埋藏深度、赋存条件、地质构造、水文地质条件、开采技术条件、煤质、储量、矿区勘探程度、开发与生产现状、外部交通运输条件、矿区社会经济条件以及市场条件的前提下，合理划分井田。根据矿区资源丰富程度、煤层厚度、赋存深度、构造、水文地质条件、地层、煤层和顶底板岩性、国内同类矿区生产经验及国家产业政策等情况确定矿井规模的大小。井田边界尽量以断层构造、主要可采煤层边界线、国铁干线、输油输气管道等为边界，力求减少煤柱损失和三角煤损失，另外井田划分时还应适当考虑现有探矿权的设置情况，减少纠纷。在综合考虑矿区公路、矿区铁路、总用地面积、总投资以及总效益的基础上，进行多方案经济技术比较，确定最佳井田划分方案。

2.6合理确定勘查区规划方案在详细分析地质资料的基础上，对矿区范围内的预测资源进行勘查规划可以达到保护资源的目的，合理的勘查规划是国家对资源进行管理的依据。在进行勘查区划分时也应进行多方案比较，确定合理的勘查规划方案。勘查区的规划应结合大的地质构造和重要地物进行划分，范围不宜太小，要保证每个勘查区能够满足单独建井的条件。如果矿区内存在环境敏感目标和重点保护区，在确定环境敏、感目标和重点保护区的禁采范围后，避让后再规划勘查区。

3结语

第5篇：城镇开发边界管理范文

关键词：城镇化；资金保障；完善

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）03-0030-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.06

一、城镇化建设资金保障机制的要素框架

（一）资金保障范围

新型城镇化发展模式多样化，从不同层面产生大量的资金需求，而在基础设施建设和公共服务、社会保障等方面推进城乡一体化，实现“人的无差别发展”，则是大中小城市、小城镇以及农村新社区建设的共同目标，也是需要资金保障的核心领域。2013年末中央农村工作会议明确指出，到2020年，约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇和约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，需要配置大量的基础设施和公共产品，包括交通运输、教育、医疗卫生、就业服务、保障性住房等项目，这些项目基本属于非经营或准经营性质，需要稳定持续的资金保障。至于城镇化建设过程中的纯经营性项目，如改造传统产业、发展战略性新兴产业和先进制造业、扶持中小企业以及第三产业，虽然也产生较大规模的融资需求，但本质上属于我国经济发展方式转型的环节和内容，以市场参与为主，不宜纳入资金保障的范围。

（二）资金来源渠道

针对城镇化建设资金保障覆盖的范围，政府、银行以及社会投资者构成资金来源的三大渠道。政策性银行作为金融支持城镇化建设的主力军，需要提供周期长、利率低，数量庞大的开发性资金，并带动商业性银行及其他金融机构加入资金供给的行列；政府作为城镇化建设的牵头者，通过财政支出保障公众尤其是“新市民”对公共产品和服务的受益程度；社会投资者则在公共产品和服务领域放开管制、引入竞争的前提下为城镇化建设提供资金，或直接在资本市场投资城镇化债券。

（三）资金投入结构

城镇化保障资金的投入结构包括两方面的内容：一是不同来源资金的配置格局，即政策性信贷资金、政府财政支出与社会资金的比重结构。政策性信贷资金和政府财政投入虽然在根本目标上具有一致性，但前者更强调市场业绩，后者则更注重社会公平，二者在投资方向和投入数量方面会存在一定程度的非协调性。至于社会资金对接城镇化建设，本质上属于政府与市场如何划分边界的问题，一般来说，政府在公共产品和服务领域放开管制、引入竞争的范围越广，实现资本要素市场配置的效率越高，引入的社会资金数量就越多。二是政府的财政支出中，用于基础设施项目和居民社会保障项目的分配比例，即“硬环境”建设和“软环境”建设的均衡结构，这既是城镇化“以人为本”的目标能否实现的前提条件，也是公众是否真正受益于城镇化建设的评判标准。

（四）政策目标

构建多元可持续的城镇化建设资金保障机制，政府和金融监管部门有必要出台一系列能够充分发挥价值导向和激励作用的政策，并确定统一可行的政策目标，即实现城镇化建设与资金投入增长的良性循环。所谓良性循环，是指城镇化建设通过兼顾社会效益和经济效益，一方面实现政府财政收入的内源性增长，使其供应城市公共物品和建设居民保障项目的实力不断得以提升；另一方面通过实现金融部门和社会投资者的投资预期，吸引更多的信贷资金和社会资本加入资金供应方的行列，保证外源性资金投入的持续和稳定。

（五）制度安排

于政府而言，在基础设施领域提供公共产品服务，容易遭遇资金瓶颈和产出不足的问题，使财政收入与财政支出陷入低效循环，通过引入市场竞争和放松外来资本管制，能在一定程度缓解资金投入不足的问题，但也面临财政收入减少的风险。因此，来自政府的制度供给，能使基础设施领域在引入竞争、放松管制后带来的交易费用下降和社会产出的增长，远远超过维持现有垄断格局带来的财政收入上升，是构建城镇化建设资金保障机制必不可少的环节。同样，金融监管部门也需要设计合理的制度安排，实现政策性金融提供持续稳定的城镇化资金。

二、城镇化建设资金保障机制不全的原因分析

（一）银行层面

1.政策性银行参与不足

“十二五”规划提出建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套的目标，而有关数据显示，2013—2015年，预算内财政收入大约为城镇化建设所需资金的20%左右①，而城市基础设施建设和社会保障住房项目并非商业银行利益驱动的信贷项目，因而需要政策性银行提供资金保障。从实际情况来看，我国政策性银行自2007年启动改革以后，与商业性银行业务领域的重叠越来越多，对准公共品建设项目的融资比例不断下降，形成城镇化建设资金的供给断层。

2.商业性银行动力不足

虽然城镇化基础设施建设产生的融资需求给商业银行带来巨大的商机，但也伴随着巨大的风险，原因在于地方平台公司存在信息披露不透明、真实委托人缺位、盈利水平低、土地财政依存度高等诸多问题，商业银行无法对贷款项目实施有效的评价与监控，风险管理难度较大。此外，2013年银监会出台《指导意见》，要求各商业银行严格控制地方平台贷款总量，并采取措施逐步减少贷款发放，加大贷款清收力度，新增贷款仅支持符合条件的省级融资平台、保障性住房和国家重点在建续建项目的合理融资需求。这些因素都不可避免制约了二者之间信贷关系的发生。

（二）政府层面

如上所述，政府公共财政是城镇化建设资金保障机制的重要组成部分，它既关系到财政投入是否稳定持续合理，也是一项让民众真正参与社会财富创造和分配的制度安排。真正意义上的公共财政以财政收支硬约束、财政决策民主化以及财政运作透明化为重要特征[1]。目前我国政府财政的公共化程度偏低，主要体现在以下方面：

1.“以收定支”弱化

近年来，政府财政“以收定支”的硬约束呈软化趋势，“先支后收”的做法取而代之，导致政府债务积聚。数据显示，截至2013年6月末，中央政府负有偿还责任的债务为98129.48亿元，地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，较2012年末分别增长4.2%和12.6%，举借主体包括融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位，债务余额分别为40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元，从未来偿债年度看，2013年和2014年到期需偿还的分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%②。政府以财政收入作为偿债资金来源，必然影响财政支出结构，譬如尽量缩减“应该提供”的公共产品和服务数量。此外，作为另一偿债渠道的土地财政带来强制性的城市土地重新估值，继而引发房地产市场泡沫，由老百姓承受房价上行压力，这与城镇化“以人为本”的目标显然是背道而驰。

2.民生支出重视不足

政府财政支出结构可大致划分为维持性支出、社会性支出以及经济性支出，其中，社会性支出主要用于教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障等民生项目，属于城镇化资金保障的范围。近年来，在全国公共财政支出决算中，社会性支出的数量虽呈上升趋势（见表1），但同比增长率较低，若剔除历年物价上涨指数的影响，实际增长的幅度更小。以2012年为例，除了教育支出增长基本保持平稳以外，医疗卫生支出、社会保障和就业以及保障性住房支出的增长率均出现下降，其中保障性住房支出的变动最为明显（见图1）。相比之下，公共部门支出同比增长率虽然也不高，但在行政部门精简改革之后也没有明显减少的迹象。由于社会性支出给公众带来的受益效应最直接，若不能放在财政保障的首位，真正体现“取之于民，用之于民”的民生理念，即使绝对数量有所增加，公共财政的实施效果也不明显，难以实现公众真正参与的共享性增长。

（三）市场层面

研究表明，每新增1平方公里城镇地区和每增加1个城镇人口，分别需要配套基础设施建设和公共服务项目2.5亿元和6万元[2]，对于中西部增加1亿人口的城镇化目标，依靠信贷资金和政府财政收入显然不足以覆盖如此庞大的支出，通过市场交易引入社会资金是必不可少的途径。2010年5月国务院“新36条”，不仅明确界定政府投资范围，同时还鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。从民间投资的数据来看，自2010—2012年，民间投资占全社会固定资产投资总量的比重呈上升趋势，分别为55.9%、60.3%、61.4%，但年均增速却在放缓，分别为32.5%、34.3%、24.8%①，主要原因在于民间资本投资领域的行业准入壁垒缺乏明显改善，相关的制度安排和政策措施在实际操作中成效有限，针对垄断行业的法律体系建设整体滞后，市场竞争环境的公平公正程度有待提高。

三、城镇化建设资金保障机制的完善措施

（一）创建新型开发性银行

新型开发性银行介于传统的政策性银行和商业性银行之间，它借助国家信用，通过发行开发性金融债券筹集营运资金，服务于政府特定经济和社会发展目标[3]，同时还强调市场业绩，不依靠额外的政府补贴，通过稳健经营实现自有资本的良性循环和可持续发展（见图2）。在城镇化建设过程中，新型开发性银行主动对接各级政府，对技术、体制、现金流等方面均不符合商业银行融资条件的基础设施建设项目以及社会保障性住房项目提供资金支持，政府承诺以财政收入还本付息。新型开发性银行一方面使政府降低商业性融资的成本支出和土地财政问题，另一方面还能够带动商业金融以及其他市场力量为信用良好的政府提供融资服务。

（二）提高“财权”与“事权”匹配度

1994年分税制改革虽然明确了中央和地方之间的收入划分，但地方四级政府（省、市、县、乡）之间如何分配财政收入并没有统一的标准，与中央控制收入分配权相类似，省级政府掌握财税资源控制权，通过转移支付进行层级返还，由于财政分配规则不统一，再分配方式的选择不受限制，容易受到利益集团的影响，决策过程不民主，运作情况非透明，造成的后果之一则是基层政府的收入分配既不充足也不均等，只能通过平台公司融资弥补城镇化建设的资金缺口。相关数据显示，2010年末，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。因此，在民主和法治的基础上明确层级政府之间财政收入分配规则，减少各种容易产生寻租以及腐败的转移支付专项，纠正各级政府事权与财权的分离状态，不仅有助于实现公众对财政收支状况的监督，解决政府债务居高不下的问题，还能有效激励基层政府增加公共产品和服务支出，实现真正意义上的民生改善和社会公正。

（三）厘清政府与市场边界

政府在提高公共产品与服务的过程中，存在与市场边界划分的问题。从表面看，是公有产权和私有产权的对立，实质上是竞争与垄断的对立[4]。政府长期对公共资源的控制和民间资本行业准入的管制，既不利于财政支出结构的调整优化，也影响市场机制作用的充分发挥。因此，理顺公共产品与服务投资中政府和市场的关系，可从以下方面着手：一是政府部门退出基础设施领域的直接建设，改由社会资本参与投资经营，政府除了以税收减免等形式进行“隐性投入”外，主要对交易过程如公开招标方式、工程质量、收费定价等方面进行监督管理，确保市场竞争的公正、透明、合理。二是政府进一步开放公共服务行业，例如教育、医疗卫生、文化等领域，允许更多的私有资本加入经营。近年来社会资金在公共服务行业的准入程度有所提高，但与发达国家相比还有较大差距，随着城镇化进程的不断加速，教育、医疗卫生、文化等第三产业产生大量的消费需求，政府财政支出显然不足以应付数额庞大的经费拨款，需要吸纳社会资金组建民营或公私合营机构。值得一提的是，教育、医疗卫生、文化等与一般的企业相比，更能吸纳大学生就业，这在一定程度上也减少了政府投入就业保障方面的支出。

（四）加强政府信用建设

政府信用是一个国家和地区信用体系的基础，也是社会信用制度的重要组成部分，政府信用的缺失，较之企业信用和个人信用，更容易造成社会范围内失信行为的蔓延和信用环境的恶化。政府作为城镇化建设的主导者，其信用等级直接关系到项目融资成本和资源配置效率的高低。一般而言，信用状况良好、偿债制度清晰的政府，以法人的组织形式（如平台公司）参与金融市场融资，不仅能够维护开发性金融资金安全，使开发性金融机构发挥更大的能量，还能够提高融资项目的信用级别，吸引商业性金融机构和社会公众的零散资金为城镇化服务。因此，强化政府信用建设，提高项目信息透明度，以组织优势促进法人信用的增长，遏制道德风险和寻租行为，将信用建设制度化、法制化，规范整个社会各个经济体的信用行为，从而降低城镇化建设中投融资活动的成本和风险。

参考文献：

[1]卢现祥.寻找一种好制度：卢现祥制度分析文选[M].北京：北京大学出版社，2012：225.

[2]李勇.新型城镇化建设中的障碍因素及财税对策[J].天津行政学院，2013（5）：83.

第6篇：城镇开发边界管理范文

关键词：铁路用地管理；有偿使用；

中图分类号：X731文献标识码： A

铁路是我们国家最重要的基础设施，关系着国计民生，同时，也是一种节约型及友好型的交通运输方式。推进铁路改革，加快推动铁路建设，对促进工业化、城镇化方面非常有益，可带动投资的增长、优化交通动输结构，同时可减少社会的物流成本，方便人民群众安全舒适便捷的出行。

目前，国家对铁路管理体制进行重大改革，政企分开，各司其职。最近这些年，我们国家的铁路发展也取得了不斐的成绩，尤其是高速铁路走在世界先进行列。但是和经济社会发展及国外的先进管理水平相比，铁路运输管理体系还比较薄弱，动输能力和社会需求还存在一定差距。为深化铁路的投融资体制改革，加快铁路基本建设，对铁路用地进行科学合理的管理，创造更好的经济效以益，促进铁路运输经营健康发展，都是非常重要的。同时也可为铁路的可持续发展创造良好的条件。

一、铁路土地综合开发利用的基本原则分析

铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括留用和征(拨)用的运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地及其他用地。

我们上海铁路局杭州地区管辖铁路用地总计1010宗，面积8127公顷。（其中国铁用地670宗，面积4908公顷，合资公司用地340宗，计3219公顷）涉及浙江省杭州市、宁波市等32个市、县和安徽省1个县。铁路用地具有线长点多，分布范围广，管理难度大的特点。同时，在铁路主线和站场运输设备占用的土地以外，还有一部分非生产性铁路用地可以开发利用。

1.坚持铁路建设与新型城镇化相结合

按照新型城镇化要求，在保障铁路运输功能和运营安全的前提下，坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过盘活铁路存量土地，运用一体设计、统一联建方式开发利用，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。

2.政府引导与市场自主开发相结合

铁路有关部门和地方政府要遵循铁路建设发展规律，坚持依法行政，完善土地综合开发相关管理制度，建立公平公开、有序竞争的市场环境。地方政府要在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，合理确定土地综合开发的边界和规模，通过综合开发利用土地与铁路建设联动等措施，在有序推进铁路建设的同时，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，取得较好经济效益。

二、铁路用地的资产特性分析

在相当长的一个历史时期内，铁路用地的资产特性主要有以下几个方面：一是铁路用地主要是通过划拨方式取得土地使用权，还有一部分是通过出让方式取得土地使用权，可以有两种不同的管理方法。二是铁路车站和线路的建设为主要用地，为铁路主要运输部门和单位提供了主营运输生产使用空间。它们还可以通过辅助经营方式，以获得一定的经济效益。三是铁路生产单位和住宅区以及主线周边的一些土地具有潜在的效用，可以为今后提供多种多样的发展机会，将获得某种期望的效益。

由于铁路运输企业对土地资产的管理一直以来处于一种静态管理和存量管理的状态，对其拥有的土地资源没有充分开发利用，大量铁路用地被闲置甚至被违规占用。因此，加强土地资产的运营管理是实现铁路运输企业国有资产保值增值的需要，更是缓解铁路资金运营紧张的重要途径。对铁路用地的开发利用、整治和保护状况，直接影响铁路运输安全和铁路用地资产的保值、增值与贬值。铁路用地具有分布范围广、线长点多和使用价值高的特点，在沿线城市和部分有发展前景的集镇，有些单位和个人都想在铁路附近占据一块土地，以获取一定的经济效益。由于铁路土地分散沿线，管理难度大，都可能被随意占用，因此，铁路土地必须通过加强管理和自主开发利用，以确保权益不受侵害。

三、铁路用地的管理方式

铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的，直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。

1.支持铁路车站及线路用地综合开发

中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设力度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨；开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展，这是一种新型的铁路用地管理模式。

铁路用地属特殊用地，在属性上具有不同于其他用地的特殊性，受国家法律重点保护。因此，要按照国家法律和行政法规的授权行使行政管理职能，并根据国有资产管理的有关规定对国有土地资产行使管理者和出资人的职权，依据《公司法》和现代企业管理制度行使企业的经营管理自，并结合确保铁路运输安全的工作重点，在健全以铁路局土地管理部门为龙头、以区域性土地管理办公室为主干、以铁路基层站段为基础的3级铁路用地监察管理网络的基础上，研究探索强化铁路用地管理的有效形式和方法。

2.协调政府土地管理部门，强化铁路用地管理力度

铁路部门承担的是国家确定的铁路用地范围之内的土地管理工作，是国家土地管理体系中不可缺少的组成部分。多年来，地方政府国土资源管理部门把铁路用地管理机构作为政府土地管理工作的延伸和有效补充。目前，经地方人民政府批准，铁路系统共设立了47个铁路土地(国土)管理局或管理分局。这种由地方省级人民政府国土资源部门和铁路局双重领导的铁路用地管理机构，其部分管理职权是由地方性法规授权或由地方省级人民政府土地管理部门委托的，这种管理模式大大强化了铁路用地管理效能。在这一管理模式下，要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，运用科学管理方法，整合职能，改革创新铁路用地管理运行机制，促进运转规范、各司其职、相互配合，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府土地管理与铁路用地管理体制，促进铁路用地管理的规范化、制度化和法制化建设。

3.合理确定土地综合开发的边界和规模

地方政府应按照新建铁路站场土地综合开发的基本要求，综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、铁路建设投融资规模等因素，依据土地利用总体规划和城市、乡镇规划，合理划定综合开发用地边界。扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

四、铁路有偿用地相关问题分析

1.支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发

科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划。地方政府应主动与铁路运输企业协商，统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，完善交通组织、用地布局和设施条件，增强铁路站场和周边地区的承载能力和服务功能，指导站场改建及周边地区土地综合开发，促进地上地下统一规划、统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公共交通一体化。

2.给予既有铁路用地综合开发政策支持

2013年8月的国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出：“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。“按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”。国务院的这些要求为中国铁路总公进行土地综合开发，参与新型城镇化建设提供了政策支持。2014年7月29日，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。

2014年，总公司开始把土地综合开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土地综合经营开发方面取得突破性进展。这无疑是中国铁路进行市场化改革的重大步骤，并将对我国的新型城镇化建设产生深远影响，同时需要国铁自身的深化改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。

支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。

3．提高铁路用地节约集约利用水平

利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。

五、结束语

综上所述，随着铁路建设的不断深入与发展，铁路用地管理作为一个基础的工作，在铁路运输经营和改革发展中起到了非常重要的作用。所以，在铁路各级组织管理中，一定要加强铁路用地管理的相关工作，努力为铁路运输生产经营服务。同时，铁路要与地方政府相关部门有机融合，一起为我们国家的铁路事业创造辉煌，为我国社会经济发展作出贡献。

参考文献：

[1].陈晨,铁路用地租借合同管理系统构建[J].中国铁路2012(2)

第7篇：城镇开发边界管理范文

【关键词】长吉一体化区域;节约集约用地；政策机制

前言

土地是人类赖以生存和发展不可缺少的重要资源。随着长吉一体化区域经济的迅猛发展，土地的供需矛盾日益突出，本文从长吉一体化经济核心区的现实状况、问题和矛盾出发，结合我国土地管理的制度框架和演变态势，针对长吉一体化区域的地域特色，提出若干节约集约用地途径、政策和措施。

1.机制创新

作为长吉图开发开放先导区的直接支撑腹地，长吉一体化区域应当充分利用国家赋予的“先行先试”权力，探索差别化的管理机制和模式。

1.1 倒逼机制的弥补——建立促进节约集约用地的正向激励机制

长吉一体化区域土地资源的节约集约利用，要把正向激励机制的形成和完善作为重点。激励机制应当从用地指标、财政、税收等方面对节约集约用地予以奖励。明确奖励政策，对土地节约集约利用水平较高的县区，给予用地指标和资金方面的奖励，提高各地节约集约利用土地的积极性。

1.2 自下而上的调节——试行省内用地指标的地票交易机制

有的地区在进行城乡用地增减挂钩试点中提出了“地票”概念，很有创意。建议将这一概念的含义和使用范围加以扩大，不仅仅局限于城乡之间，还要扩大到全省各地区、各城市之间，通过细致设计，使地票能在省内各地区、城乡之间流通，以市场机制交易，促进土地指标向节约集约利用程度高的区域集中和转移。

1.3 更多的可持续性——完善招拍挂制度

目前的招拍挂制度虽然有利于提高集约用地水平，但直接体现的主要还是经济优先的发展思路，对于发展的质量和可持续性缺少足够的倾斜。完善招拍挂制度，关键是要将差别化的土地政策贯彻到招拍挂的土地出让过程中。在土地出让源头实现多元化供地，在确定建设用地供地量时，将投入产出作为综合评价标准的一个主要参数。同时对区内土地出让收支现状与问题进行研究，并尝试将招拍挂制度与财税体制相配合。

1.4 利益机制的调整——试行房地产保有税和空置税

建设用地蔓延分析显示，用地城市化的速度大大快于人口城市化，人均占用建设用地的指标增长较快，重要原因是人均占用住房增加过快，其中大量住房处于闲置状态。

建议会同有关部门进行税制改革，争取进行房地产保有税和空置税试点，一方面可以减少地方政府对土地财政的依赖，降低其对于土地出让的热情，另一方面也可以降低房屋空置率，促进真正的土地节约集约利用。这样的改革举措，也可以起到控制房价、降低进城门槛的作用，从而消化半城镇化和“两栖”人口。反映到用地方面，在城镇建设用地增加的同时，使农村建设用地有更多的减少，而不是城增乡不减，甚至双增。

1.5 以发展促节约集约——为经济增长提供用地支持

由于经济发展水平与用地节约集约程度之间存在正相关性，因此要正确理解和把握经济增长和用地管理之间的辩证关系，一方面要通过严格管理限制用地过度扩张和浪费；另一方面也要通过提供用地保障支持区域经济增长，增加节约和集约发展的能力，从而实现经济增长和节约集约用地的良性循环，实现节约集约用地的长期目标。

2.规划创新

2.1 规划促节约集约——进行长吉一体化区域国土规划的试点

现行各种相关规划分属各部门，各成体系，并依据各自内在逻辑进行调整和自我完善。在长吉一体化区域进行新的国土规划试点，应当切实针对国土空间开发中的问题，形成有特色、有独创性、有可操作性的规划安排。控制核心区开发密度、控制城市蔓延、优化城市形态、化解大城市病、保护耕地等应当作为规划的重点内容；保障粮食安全、生态安全和城市与区域发展的可持续性应当作为国土规划的最重要目标；安全第一、促进发展应当成为新的规划理念；国土督察部门主导、地方参与、并由土地利用规划管理予以落实，这一过程应当作为主要的实施机制。

2.2 现有框架的新功能——切实发挥永久基本农田和城镇发展控制边界的作用

为保护耕地和抑制日益严重的大城市病，长吉一体化区域要在发挥永久基本农田和城镇发展控制边界作用方面有所突破，并取得国内领先的成果。在城市边缘和建设用地扩展方向上划出足够数量的永久基本农田，并与城镇发展控制边界结合，使一些原本连片扩张的建设活动跳到永久基本农田以外发展。这样一方面保护了连片的优质耕地，另一方面也发挥了耕地作为城市绿心绿带的生态功能，起到控制城市摊大饼式扩张、削弱大城市病的作用。

3.土地政策的差别化

对长吉一体化区域以及区内，依据区域战略、产业先进性、节约集约用地水平，制定并试行两个差别化的土地政策。

3.1 长吉一体化区域的差别化土地政策

发挥用地政策对产业发展的调控作用，实行“产业差别化”土地政策，对高新技术产业和传统产业实行不同的土地政策，制订和及时更新禁止、限制用地的产业和项目目录，促进经济社会发展与国土资源利用相协调，用资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展，引导土地向科技含量高、投资回报高、社会效益显著的优质项目倾斜。

长吉一体化区域位于东北平原腹地，山地丘陵等自然间隔较少，土质肥沃，人均土地占有量较华东、华南、华中和西南四区高，同时冬季寒冷漫长，年度生长量小，土地利用不能照搬其他地区超高强度开发建设的技术和方法，应从生态宜居的角度引导建设用地和生态景观疏密有致地发展，实行“生态差别化”。

3.2 长吉一体化区域内部的差别化政策

通过供地指标、地价、税收手段，抑制建成区的连片扩张，引导和鼓励边缘组团的形成和发展，促进长吉一体化区域布局形态的优化。长春市重点要严格控制绕城高速公路内的新增建设用地指标投放，保留一些永久开敞空间。在相距较近的拓展轴线之间，也要防止轴间填充导致进一步的摊大饼式蔓延。吉林市应当加强开发建设的园区化引导，促进工业向园区集中、农民向城镇集中。同时，根据吉林市水陆相间的地形特点，制订扶持政策，鼓励利用舒缓的坡地；根据山地丘陵较多的地形特点，在保护松花江水源地生态环境的同时，鼓励引导产业在空间结构上实现组团式发展。

4.标准和技术创新

4.1 简明有效的地方标准——出台长吉一体化区域的节约集约用地标准

地方标准中设置动态监管指标，有效控制半闲置地及变相囤地行为。结合土地出让合同，形成半闲置地的退出和回收机制。

针对大城市蔓延式扩展的问题，引进用地—人口弹性系数、用地—经济弹性系数作为考核指标，确定指标值降低的进度安排，以及缩减指标值到界值1之内的时间安排。

4.2 土地整理投入的增加——加大经济核心区土地整理的力度

制订长吉一体化区域土地整理专项规划，利用该区域经济发展水平比较高、财力比较充足的优势，加大土地整理力度，在剧烈的区域开发进程中确保耕地数量不减少，质量不下降。

4.3 因地制宜的技术模式——创新节地模式和寒冷地区节地技术

推行土地立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，开发地上地下空间，鼓励企业对内部产业用地进行增容改造，加快小城镇、村庄改造，推进废弃土地开发利用。结合当地特点，创造适用于寒冷地区的节地模式和技术。例如，工厂采用多层厂房，并要求使用地下空间做厂房；长春市和吉林市发展更多的城市综合体；吉林市也可以谋划综合换乘枢纽，实现基础设施复合利用空间；小区、工业区、商业区增加利用地下空间等等。

5.督察监管创新

整合有关信息资源，建立完整的关于督察区的用地信息库，并把包括长吉一体化区域在内的经济核心区作为重点，实现资源分布、用地变更、动态监测信息一体化的督察监管基础平台。

参考文献

[1]陈常优，毋晓蕾；李汉敏 基于节约集约用地理念的土地利用规划研究——中国国土资源经济 2009/04

[2]丛林；吕志强 关于加强监督检查全面落实节约集约用地的一点建议——经营管理者 2010/13

[3]牟傲风 全面落实节约优先战略 积极创建节约集约用地新机制——国土资源 2011/12

[4]李圣安 多途径促进节约集约用地 中国土地 2011/07

作者简介：

第8篇：城镇开发边界管理范文

关键词：PPP边界；盈利模式；案例

中图分类号：F224.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-01

一、前言

近几年PPP项目如雨后春笋般出现。截止2017年2月底为止，入库项目达到11784个，项目金额达144437.33亿元（财政部PPP综合信息平台项目库）。在中国供给侧改革、新常态经济、新型城镇化、海绵城市等形势愈演愈烈的情况之下，对于基础设施的需求也越来越大。

但是并不是所有的PPP项目都能够吸引到社会资本方投资进来。据统计各地PPP项目的签约率只有10%左右，PPP项目在发展过程中面临的最严峻挑战就是落地难。PPP项目落地难问题很容易理解，政府在短短一年时间之内就推出了如此之多的项目，政府并没有认真研究过什么是PPP模式、PPP的边界条件是什么；另一方面，对于社会资本方来说，目前PPP项目并没有明确的边界来保证合理的利润。

所谓PPP边界简而言之就是如何吸引社会资本方能够参与到PPP项目中来并且有利可图。较为完善的提出PPP边界条件的是重黄奇帆在2015年PPP合作项目签约仪式上公开阐述了实施PPP的五大原则、五个边界条件和五类风险防范。而本文的目的就是通过案例对PPP的边界条件进行合理阐述与说明。

二、PPP边界条件

1.PPP项目前提条件

首先，对项目进行经济可行性和物有所值评价。从定性、定量评价等方面对比传统方式是否更加有利。

其次，了解政府的财政承受能力。有些PPP项目虽然引入了社会资本方但还是需要政府投入大量资金和补贴。

再次，政府与社会资本是对等关系。而非领导者与被领导者关系，社会资本方也有话语权，双方在公平的环境之下谈判并且政府必须遵守承诺。

最后，项目必须符合社会公众的利益。

2.现行PPP边界条件

黄奇帆曾定义了PPP的五个边界条件。一是，完全能够实现市场化收费平衡的项目交给市场来做；二是，现在收费达不到完全收费要求，但具备价格调整空间的公共服务项目，可以逐步的调整价格平衡投资；三是，对价格不能一步到位的公共服务项目，可由政府采购；四是，对一些投资量大而收益很低甚至免费的公共项目，政府需要“堤内损失堤外补”，进行资源配置或财政补贴；五是，确定合理的收益上下限。

本文主要对这些条件进行详细的补充、修改和说明，并辅以案例更加形象地表述这些条件。

3.PPP边界条件一

条件一：对于经营性项目，政府可通过授予特许经营权交由社会资本方来做，但应确定合理的收益上下限。

经营性项目是有收费基础所收费用能覆盖投资成本并能实现市场化收费平衡的项目。政府对于此类项目不应该插手过多，而应放手交给市场来做。

对于此类项目，政府应确保社会资本方盈利而非暴利。完全经营性项目在中国并不多见。

4.PPP边界条件二

（1）条件二

条件二：对于准经营性项目，政府可以采取相应措施支持社会资本方参与。

准经营性项目的收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源的项目。准经营项目也代表了目前大部分项目。对于此类项目若直接交由社会资本方来运行那么很可能会亏本，也就无法吸引社会资本参与到项目中来。这种情况之下，政府可以采取一些有效的措施来解决。

（2）香港地铁“以地养铁”案例

香港自20世纪60年代开始人口急剧增长，使公共交通设施面临严重压力，各个功能区之间交通情况糟糕，拥堵问题屡见不鲜。在此背景之下，香港地铁建立并在1979年开通了第一条地铁线。

香港地铁的发展模式主要经历了三个主要阶段。80年代时香港地铁就开始通车，政府需要通过向银行贷款来注资建设和取消部分客流收益较低的路段，但这并没有完全解决香港地铁自身的收支平衡、自负盈亏；90年代之后，香港地铁处于快速发展期。政府将填海土地协议出让与香港地铁，并让港铁参与城市规划并其采取新线站点与土地融合发展模式；2000年之后，港铁迎来了成熟期。港铁开始对之前建设轨道时预留的土地进行开发对车站附近的土地进行综合利用，充分发挥土地的价值。

香港地铁PPP模式结合了物业地产等的开发让其成为少数能够盈利案例之一。“以地养铁”将市场化机制引入轨道交通建设当中，把沿线物业地产的商业开发权交给项目公司，通过车站与车辆段上盖物业及地下空间的利用发展来获利，成功解决了资金问题。

5.PPP边界条件三

（1）条件三

条件三：对于非经营性项目，政府可以直接购买服务或者通过捆绑打包广告等方式来使社会资本方盈利。

非经营性项目即缺少使用者付费甚至免费的公共项目。此类项目主要依靠政府采购付费来回报投资成本。即使是非经营性项目，只要政府能够对此类项目进行合理的资源配置也可以转亏为盈。

（2）天津国投北疆电厂捆绑运营

北疆电厂PPP项目采用发电、海水淡化、浓海水制盐、土地节约整理、废弃物资源化再利用的循环经济项目模式。北疆电厂作为目前国内最大的海水淡化工程却一直处于亏损状态，海水淡化成本高昂但是却缺乏使用者付费，是非经营性项目的一种。

国投北疆电厂的成功之一就是将一直处于亏损状态的海水淡化与有经营收益的发电工程进行捆绑，使两者相互补充。一方面，可以限制发电工程出现暴利的情况；另一方面，又可以弥补海水淡化的投资成本。

三、结语

本文主要总结了PPP边界条件并用案例分析的方法加以叙述，明确了怎样吸引社会资本方参与进PPP，解决PPP项目落地难的问题。

但是本文不要是从政府的角度和政策方面来谈论营造一个使社会资本方能够盈利而不暴利的局面，并没有从社会资本方的角度来谈论如何使一个PPP项目能够有利可图，这包括社会资本方自身的成本、风险、管理等等方面的控制，在这些方面需要加强研究。

参考文献：

第9篇：城镇开发边界管理范文

关键词：CASS，勘测定界，二次开发

中图分类号：TU19文献标识码： A

土地勘测定界是根据土地征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。

近年来随着城市总体规划的发展和国家大力的加大基础设施的建设,各种建设征地较多,勘测定界的工作也就显的越来越重要，其勘界外业工作快捷简单，而内业工作较于繁琐，勘测定界报告书和勘测定界图等都是要报批国务院国土资源部进行审批,它与测绘的地形图和地籍图等均有许多不同要求。因此怎样完成好勘测定界的测绘工作,是个新的课题,各测绘作业单位也就急需一款能够方便快捷、专业的测绘勘测定界软件来完成这些繁琐的内业处理工作，为土地勘测定界提供完整的解决方案[1-2]。

因此，基于CASS二次开发勘测定界项目变得极为重要。本文基于CASS对勘测定界项目做二次开发，大大提高了生产效率，希望能给广大同行带来一定的理论与实践意义。

1 目的与功能

1.1 目的

当前我国已进入城市发展的快速阶段，在城市化过程中，为了有效的利用有限的土地资源，国土部门需要严格审批大量的建设用地，杜绝一切违法用地现象。

基于 CASS对勘测定界项目做二次开发，其主要目的是面向国土资源部门土地勘测定界工作，以最大化提高作业效率与最简化作业员操作为原则，采用后台数据库管理技术，以GIS概念实现了图形数据与属性数据的双向联动，使用户在绘土地勘测定界图、界址点点之记和编制土地勘测定界技术报告书的工作中从大量重复性绘制与计算统计等密集劳动中解放出来，解决计算统计数据容易出错的问题，为国土资源管理部门用地审批和地籍管理基础资料的科学性、准确性提供了有力的保障，推动国土资源管理的信息化建设。

1.2 依据与功能

(一) 依据

本文力求对勘测定界成果中的图形处理、图幅整饰、土地勘测定界技术报告书的格式与要求、点之记的绘制，按照标准技术规程、规范和图式进行。本文依据的规程和规范主要有[3]：

(1)《1：500、1：1000、1：2000地形图数字化规范》GB/T17160-1997

(2)《1：500、1：1000、1：2000地形图要素分类与代码》GB/T14804-93

(3) 《1：500、1：1000、1：2000地形图图式》GB/T20257-2007

(4)《城镇地籍调查规程》TD1001-93

(5)《土地利用现状调查技术规程》(1984年全国农业区划委员会)

(6)《土地勘测定界规程》TD/T1008—2007

(7)《建设用地审查报批业务工作手册》

(8)《测绘产品检查验收规定》(CH1002-95)

(9)《测绘产品质量评定标准》(CH1003-95)

(10)《全球定位系统城市测量技术规程》CJJ 73-97

(11)《工程测量规范》GB50026-93

(12)《土地利用现状分类》（GB/T 21010－2007）

(13) 本项目技术设计书

(二) 功能

基于 CASS开发勘测定界项目，其主要功能如下：

(1) 具备CASS编绘数字地形图、地籍图、宗地图的所有功能；

(2) 编绘土地勘测定界图；

(3) 输出完整的土地勘测定界技术报告书；

(4) 输出宗地面积分类、土地面积分类表、界址点成果表等EXCEL格式成果表格；

(5) 管理各种数据文件（主要应用测量放样、数据管理）。

2 总体流程图

基于CASS开发勘测定界项目的总体流程图如图1所示：

图1 基于CASS开发勘测定界项目的总体流程图

3 线状工程流程

线状工程流程中主要包括了中线单个交点处理、中线要素文件录入、中线要素文件处理、参考线转换为中线、中线加中桩、绘制公路征地边线、参考线转换为边线、边线加边桩、删除边桩和中线无缝布局图框。

(1) 定图形比例尺模块

用户应根据用地范围大小确定将输出的土地勘测定界图的比例尺；先确定比例尺的大小是为了避免作图过程中改变比例尺的大小，系统默认的比例尺是1:500。

(2) 绘中线（转换中线）模块

录入中线设计值并绘制中线，保存中桩数据文件。

(3) 生成直曲线成果表模块

根据图形的中线数据反算直曲线成果表（中线直圆曲线元素表）以便和设计值比较以确定中线绘制是否正确。

(4) 绘边桩模块

本文提供了两种绘边界的方法：交互绘边界与文件绘边界

(5) 生成中桩、边桩等数据文件模块

当中桩和边桩都绘制完成并检查正确无误后，由屏幕生成边桩数据文件、边桩对应中桩数据文件用于外业实地放样或检核。部分主要代码如下：

Dim strcopy As String

If pasteText.Text = "" Then

Exit Sub

End If

strcopy = pasteText.Text

lstFile.Clear

TreeSearch strcopy, "*.dwg", sFiles()

Dim adText As AcadText

Dim fType(0 To 1) As Integer, fData(0 To 1)

Dim i As Integer

If lstFile.ListCount = 0 Then

Exit Sub

End If

(6) 连接用地边接线、权属界线、地类界线模块

封闭用地界线后就转入块状工程的操作流程。

4 块状工程流程

块状工程包括如下流程：

(1)MapGIS数据导入模块

勘测定界项目需用到二调的数据，而广西绝大部分二调数据MapGIS，因此MapGIS数据无缝导入到CASS中变为极其重要。其部分主要代码如下：

Do While Len(sDir)

lngFiles = lngFiles + 1

ReDim Preserve sFiles(1 To lngFiles)

sFiles(lngFiles) = sPath & sDir

Loop

Do While Len(sDir)

If Left(sDir, 1) "." And Left(sDir, 1) ".." Then ''

lngIndex = lngIndex + 1

ReDim Preserve sSubDirs(1 To lngIndex)

End If

sDir = Dir

Loop

(2)展绘平面点点号模块

将野外采集的坐标数据展绘到图形中去，CASS勘界支持展平面点点号的数据文件文件名为＊.dat或*.txt，文件格式为：

点号，编码，横坐标(E),纵坐标（N），高程（Z）．．．，．．．

(3) 绘制地形、地物模块

在没有工作底图的情况下，根据外业采集到的用地周围地形地物点位绘制地形、地籍要素。

屏幕左侧为地形绘制菜单，严格按照地形图图式，采用三级图形索引，用户可更加方便快捷地寻找编辑工具。

(4) 连接用地边界线、权属界线、地类界线模块

根据野外采集的边界点（或按设计边界坐标）、权属点、地类点，依据相应绘制边界线、权属线、地类线的命令绘制，比如村界用相应的村界命令，地类线用相应的地类界命令等。

(5) 界址点标注（自动）模块

点击标注点号命令，系统会根据用户绘制的边界线、权属线、地类线自动标注点号。以J开头的表示用地边界桩。

根据规范要求，权属界线（行政界线）与用地范围线的交叉界址点编号应冠以字母表示：S表示省界；E表示地区（市）；A表示县界；X表示乡（镇）界；C表示村界；D表示地类界等。

标注点号完成后，用户应检查点号是否标注完全，有没有没标的地块。

(6) 生成图斑模块

根据权属界线和地类界线自动封闭图斑区域，生成图斑系统可以继承权属的属性，后向每个图斑添加图斑属性，属性包括：权属信息、图斑信息及地类信息。其部分主要代码如下：

For Each ent(0) In objDBX.ModelSpace 'ThisDrawing.Layers.Item("TK")

If TypeOf T Is AcadText Or TypeOf T Is AcadMText Then

If ent(0).Height = 1.2 Then

If ent(0).ScaleFactor - 1 = 0 Then

objDBX.CopyObjects ent, objDBX22.ModelSpace

End If

End If

(7) 图斑检查模块

系统检查图斑编号是否重复以及是否存在没有生成属性的图斑。系统将对所有图斑进行检查，如果包含没有生成属性的图斑，双击检查对话框中的对应的检查信息，系统将自动将该地块移到视区中心并闪烁显示。

(8) 图形审核模块

用户可以按权属、地类、用地类型等方式检查地块属性标注的正确性。地块属性标注的正确性决定报告书数据统计的正确性。

(9) 项目信息模块

录入项目及用地单位、土地相关、勘测单位、勘测资料等勘测定界项目信息，用于系统填写勘测定界技术报告书。

(10) 输出电子报盘系统、生成勘界报告书与面积表模块

根据当前图形将勘测定界报告书生成为WORD文档，根据图斑地类批量输出各地类面积汇总表。

其部分主要代码如下：

If Left(Version, 2) = "15" Then

Set objDBX = CreateObject("ObjectDBX.AxDbDocument.1")

End If

objDBX.Open strDwgName

Dim ent As AcadEntity

For Each ent In objDBX.ModelSpace

If TypeOf ent Is AcadText Or TypeOf ent Is AcadMText Then

End If

Next ent

5 结束语

综上所述，土地勘测定界工作是一项重要工作。本文基于CASS开发勘测定项目，不但加强了勘测定界工作的规范化、科学化，提高工作效率；而且保证勘测定界图的标准、精确、成果质量优异，希望能给广大同行起到抛砖引玉的作用。

参考文献

[1] 李金行．北京市建设用地勘测定界若干问题探讨[J]．上海地质，2010，(10)：40—42．