国土空间规划发展历程精选(九篇)

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第1篇：国土空间规划发展历程范文

我国区域规划工作始于20世纪50年代，早期的区域规划目的是为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远计划，使城市规划有充分的依据。80年代，国家相继开展了全国性、跨省区和地区性的规划工作，如完成了《全国国土总体规划纲要》；完成了攀西六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等跨省区区域规划工作；在京津唐地区、吉林省松花湖地区、湖北省宜昌地区、浙江省宁波地区、内蒙古呼伦贝尔盟、黑龙江省、安徽省皖北地区、福建省湄州湾地区等开展了区域规划工作。自1992年起，我国计划体制的一项重要改革，就是以经济的自然联系和资源、区位优势互补为主导的、跨省区的区域经济工作开始起步，跨省区的区域经济逐步发育、发展成为国民经济体系中的一个重要层次。在进入新世纪后，在经济全球化和新经济背景下，区域规划又涌现出一些新的规划思想和理念，例如在协调不同利益集团时倡导的管治理念，以及在全球经济整合背景下区域规划中涌现出的新区域主义思想、可持续发展的思想。

二、我国区域规划的发展态势

20世纪90年代初，在全国范围内出现了编制多层次区域规划的，但是由于国土规划尚未通过立法取得应有的法定地位，不具有权威性和约束力，因此难以发挥其应有作用。

1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。由于确立了城镇体系规划的法律地位，使得在国土规划衰变后，城镇体系规划仍然在区域规划中发挥着重要作用。

在我国加速城市化进、提升大城市竞争力的背景下，以都市区规划、都市圈规划和城镇密集区规划为代表的新型区域规划正在不断兴起。

经济全球化所造成的竞争给每个地域单元带来了机遇与挑战并存的发展空间。为了确保各自的竞争优势，强化区域的联合就成为各级政治权力机构和经济发展机构的主动要求。新背景下的区域规划已不仅仅局限于解决区域内部的具体问题，而更加具有增强区域自身竞争力以获取更多发展机会的内容。

经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化、城乡一体化已经成为世界各国、各地区空间演变的主导趋势，由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求，因此，区域规划日益凸现出其在区域资源整合和配置方面巨大的价值和优势。

三、现阶段我国区域规划编制和实施中存在的问题

在经济全球化和新经济以及我国城市化进程日益深入的背景下，我国区域规划应如何应对的关键在于对现有区域规划编制和实施过程中存在的问题进行研究和探讨。当前我国区域规划面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其更能适应我国区域和城市的经济发展需要。

在我国城市规划编制体系中，区域规划位于城市总体规划范围之上，对城市总体规划的编制和实施提供指导和依据。在全球竞争的背景下，城市竞争已经不是单一的城市间的竞争，而是以中心城市为核心的与其周边城镇共同构成的城市区域或城市集团的竞争。近年来，我国也涌现出各种城市区域的规划，例如广州、南京等城市相继编制了都市区规划，在江苏省城镇体系规划中提出了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划，浙江城镇体系规划中提出了杭嘉湖绍、温台、宁舟等城市群规划。

但是，目前开展的各类城市区域规划和城市总体规划之间存在许多矛盾和衔接上的错位。首先，城市区域规划的区域范围和城市总体规划的范围是有区别的，这就成为区域规划可操作性的一大障碍。其次，各类城市区域规划与城市总体规划的关系不清，各类城市区域规划的任务和重点不够明晰，有的重在提供城市的宏观战略，有的侧重于城市的空间结构框架，有的强调中心城市的发展，有的则侧重各城镇之间的关系。

四、区域规划改革的几点思路

(一)以立法为突破，确立区域规划的法律地位

在今后我国区域规划的改革中，首要任务不是编制规划，而是通过立法，明确区域规划与现有各类规划之间的关系，确立区域规划的权威性和法律地位，确保区域规划的实施，发挥其对下一层次规划的指导意义。

(二)以城镇密集区、城镇群、都市圈发展规划为依托，以各部门的行业规划、专项规划为基础，建构区域规划体系

在我国，区域规划被分割成各种类型的规划，在体制上实行的是多重管理。我国目前的规划编制体系中，城镇密集地区规划、城市群规划、都市圈发展规划作为综合性规划，在其编制目的、内容和管理上，最接近于区域规划。因此，依托城镇密集区规划、城镇群规划以及都市圈规划，充分吸纳各行业和部门规划的成果并进行提升和补充、完善，从而建立起由区域总体规划和相关专项规划构成的区域规划体系。

(三)规划理念的创新

1．比较与竞争

在传统规划中比较重视对城市和区域发展中比较优势的分析，但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因此更加关注竞争优势。能否形成竞争优势，关键是人的因素。而以往在分析比较优势时多侧重于静态的物质资源，对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源往往分析不够。

2．弹性和刚性

在计划经济下形成的区域规划多属指令性，刚性的规划，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，都是刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡社会经济发展的空间安排需要有一定的弹性。但是，为了克服市场经济的不理性并保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，也必须对区域内严格划定的禁止开发区域和限制开发区域进行刚性的约束。同时，可以确定有选择的引导开发和重点开发区域，这两种区域可留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。

3．协调与整合

区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，同时还包括不同行政区域之间、区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益之间的矛盾，此外，不少区域规划在协调方面还存在明显的不足，没有充分地与利益冲突各方进行协调商议，由此导致规划在实施过程中困难重重，得不到充分的实施。

4．沟通与管治要使区域规划真正成为指导地区开发建设的行动纲领，必须重视公共参与

在规划的过程中，应广泛吸取代表各种R6北方经济?2008年第2期利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及企业家、专家学者等各方面的意见，加强彼此间的沟通和联系，共同寻求解决区域规划中各种利益冲突的有效途径。新的区域规划要求由在自上而下和自下而上的力量之间进行磨合、平衡，转向双向互求互动、协商型规划。在西方国家被称为“非正式规划”，即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外，开辟出一种不完全是官方意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程。这种重视非政府组织作用的协调方法和途径也被称为“管治”。这一点对于我国传统区域规划编制思维的改造是有重要意义的，虽然这个过程可能意味着大量时间和精力的耗费，但却是使区域规划从图纸走向现实的重要保障，这种协商型规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的治理以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施共享等问题。

5．虚调控和实调控

传统区域规划的效果低下而难以对区域发展起到真正调控和引导作用。区域规划是一种以空间资源的分配为主要调控手段的地域空间规划，即制定“空间准入”法则，实施“空间管制”，是实现区域规划由虚调控型规划向实调控型规划的关键砝码。

第2篇：国土空间规划发展历程范文

关键词：地下空间；有偿使用；发展阶段；出让金；估价方法

基金项目：广东省软科学研究计划项目（2010B070300081）与广东工业大学大学生创新创业训练项目（1184513204）联合支持。

我国土地资源的基本国情是总量大，人均资源少，远远低于世界平均水平，而且空间布局不合理，土地资源的粗放型利用使得资源稀缺这一问题日益严重。近年来中国的房地产事业如火如荼，各地无时无刻不在进行着拆迁建设，随着可开发土地的减少、城市化进程的加快，人口社会聚集、产业结构调整以及服务业迅猛发展，导致大城市土地资源严重不足，由此推动政府和开发商开始重视地下空间的开发和利用，地铁、地下商场、地下车库和地下防御设施等三维立体利用土地的现象陆续出现在各大城市，城市地下空间已然成为人类生活发展的新空间，使土地资源的利用实现了从两维使用到三维立体利用的转换。地下空间作为新型的土地资源，在提高城市土地利用效率、缓解城市中心密度、人车立体分流、扩充基础设施容量、减少环境污染和改善城市生态方面成为最为有效的途径[1-2]。

1 我国地下空间有偿使用的发展历程

建国以来，我国经济迅猛发展，人民生活水平不断提高，城市化进程不断加快，城市用地需求增长和土地资源短缺的矛盾日益凸显，地下空间作为后备土地资源受到重视，我国在实践中不断探索尝试合理地利用地下空间，以地下空间的利用方式和出让方式为依据，我国对于地下空间使用权的认识经历了三个阶段。

（一）第一阶段

借鉴国外有关地下空间的理论实践。我国于20世纪中期开始了对地下空间的使用，主要作为管道、人防工程和地下交通。19世纪50年代，面对特殊的国内外形势，我国开始在北京等地建立人防工程，仅仅作为战时备用，直到1978年提出“平战结合”的人防建设方针，提倡把人防工程与城市建设结合，用作地下商业街、仓库等用途[3][4]。1971年1月北京地铁第一期工程于1969年10月基本建成，开始试运营，随后各地纷纷兴建地铁，这个阶段主要是由政府投资，归政府所有，而地铁附近的商铺和地下商业街多以租赁方式经营，是探索地下空间使用权有偿使用的初始阶段。

（二）第二阶段

改革开放以来，房地产业逐渐成为国民经济的支柱产业之一。在住宅地产、商业地产发展的同时，开发商逐渐认识到城市地下空间的价值，在土地出让中通常将地下空间作为地上空间的附属物，以捆绑地面出让的模式，甚至在住宅用地中默认地下空间不计入总建筑面积和容积率中，即土地有总价，地下空间没有具体的价格。这个阶段也出现了地下空间单独出让的尝试，如2003年南京市协议出让了4.2万平方米北极阁地下商城和地下停车场；2004年12月8日，杭州市国土资源局受西湖文化广场建设指挥部委托，挂牌出让西湖文化广场中心广场2.43万平方米地下空间土地使用权；2005年2月1日深圳市以经营性土地方式公开出让福田区车公庙深南大道地段二宗地下空间开发项目用地的使用；2006年南京首例进行公开挂牌出让的鼓楼区湖南路地下商业街，但是这个阶段尚未颁布有关地下空间出让的法规，也没有确定地下空间使用权出让的价格标准。

（三）第三阶段

2007年物权法第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。由此，我国正式承认了地下空间使用权，开始了对土地的立体利用，随后哈尔滨、杭州、郑州、深圳、广州等地相继出台了地下空间开发利用管理办法，明确了地下空间开发的类型、规划编制、建设主体、产权归属、供地方式等，规定了地下空间使用权的出让价格、租金标准，用法律确立了地下空间使用权的有偿性 [5]。

2 我国地下空间土地有偿使用的现行办法

目前全国许多城市颁布了地下空间开发利用管理办法，对地下空间开发利用做了详细的规定，将其中涉及到地下空间有偿使用――出让金的收取规定进行汇总分析 [6]，总结我国现行各地区规定中关于地下空间使用权出让金的收取标准的特征为：

（1）收取方法不同。目前有偿出让的地下空间主要用于地下商业和停车场两种用途，土地出让金的收取方法大致有四种，一是以已出让地块或是周围地块的楼面地价为计价依据，如郑州对于结建的地下空间收取地上楼面地价的20%，北京拟征收地上楼面地价的10%-20%，苏州对于单建的地下空间参照周围公开出让的楼面价确定；二是以市场评估价格为计价依据，如佛山以市场价格为参照标准进行收费，哈尔滨以评估的地表地价作为参照标准，广州以市场评估价格为收取依据；三是以土地基准地价为计价依据，这种方法最为常见，如福州市、杭州市、江苏无锡市、徐州市、海口市均以基准地价的一定比例收取；四是用于经营性用途的地下空间使用权一律通过公开的招标、拍卖、挂牌进行出让，不得低于基准地价的一定比例，如郑州、哈尔滨、海口市等。

（2）具体收费标准不同。就目前来看，广州的收费标准最高，地下一层的土地出让金为地面市场评估价格的50%，福州在商业用途下负一层的收费标准也达到地面楼面地价的50%，其他如无锡在商业用途下收费标准为40%，杭州、郑州的地下空间使用权出让金的比例在20%。

（3）规定的详细程度不尽相同。大部分省市将地下空间开发利用区分为“结建”和“单建”两种形式，如郑州、苏州将地下空间建设使用权分为单建与结建两种情况分别收费，以天津市的规定为例，结建项目是指结合地表建筑共同开发建设的地下建设项目；单建项目是指独立开发建设的地下建设项目，单建项目需要经过招标、拍卖、挂牌进行公开出让；佛山、哈尔滨、无锡、福州等在地下空间出让金收取中分不同的用途做了区分，商业用途下比停车场或其他用途大致高15%-30%；佛山、苏州、广州、苏州、无锡、杭州等分层设置地下空间出让金的收取比例，规定商业用途下负一层收取费用为地上楼面地价的20%-50%，负二层为地上楼面地价的10-25%，负三层的收费标准为负二层的一半或是免收；对应的停车场或其他用途负一层收取费用为地上楼面地价的10%-20%，负二层为地上楼面地价的5%-15%。

3 我国地下空间使用权有偿使用的主要问题

我国地下空间开发利用的技术、管理、规划、立法等方面远远落后于发达国家，经历了完全由政府出资建设到地下空间使用权的有偿使用，各大城市也在实践中纷纷确立了地下空间开发利用管理条例，规定了地下空间使用权的出让细则。目前上海城市地下空间利用已初具规模，开发规模超过了1600万平方米，用于地下交通、地下商场、办公用地、仓库等，对于城市建设中出现的土地短缺、交通拥挤等问题有一定的缓解作用，其他城市地下空间的开发利用也在快速发展中，但是地下空间使用权的有偿使用在我国还处于起步阶段，在具体的实施过程中存在很多严重的问题。

（1）理论落后实践

我国地下空间使用权出让理论滞后于实践，很多规定都是在出现问题――解决问题的模式中不断完善的，这一特点决定了我国地下空间的开发利用缺乏长远的目标，并且立法跟不上，难以做到地下空间的统一规划。地下空间的开发利用具有不可逆性，造成的直接后果就是地下空间的开发利用较为零散，不能够实现连通，这与地下空间的建设从初期的点发展到线再到面的目标相背离，为后期地下空间的建设埋下了隐患。

（2）产权不明确容易导致纠纷

现行的地方法规针对土地权利该如何进行明晰、如何进行登记造册等关键问题没有明确的规定，容易导致纠纷。如早期住宅用地出让时忽略了地下空间，开发利用的地下空间未缴纳出让金，如今随着地下空间法规的健全，是否要追缴这部分的收益，以及地下空间是否分摊土地价值、如何分摊土地价值，这些问题不可避免的成为开发商和住户关注的焦点。地表空间和地下空间不同的用益物权之间存在交叉，容易产生权益纠纷。如根据《物权法》第136条规定，新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权，因此政府在出让地下空间使用权的时候是否需要征得已出让的地表土地使用者的意见[7]。

（3）地方法规缺乏科学依据

物权法的颁布使得土地分层利用在我国有法可依，但是内容过于笼统，没有涉及具体事项，因此各地出于实际的需要相继制定地下空间开发利用管理办法。就全国而言，这些地方法规比较零散，尚未成体系，较多地侧重于地下空间的安全管理、规划审批等内容，而且地方法规的法律效力层级低、适用范围有限。尤其是现行的地方法规在收取方法、收费标准以及详细程度等方面存在很大的差异，如广州地下一层的出让金为地面市场评估价格的50%，无锡在商业用途下收费标准为40%，杭州、郑州的地下空间使用权出让金的比例在20%，可是数据的确定没有确切的来源，缺乏科学依据，使得地方法规的合法性和适用性不能保证。

（4）地下空间的出让公告中相关参数没有详细规定

随着地下空间法规的不断健全，涉及到地下空间的地块出让时会对地下空间加以说明，相较以前地下空间默认不计入建筑面积有了很大的进步。但是各省市的地下空间出让公告详细程度不一样，如北京出让的国际雕塑园地下文化娱乐中心项目中规定了建筑的使用性质、使用年限、土地面积、建筑规模，深圳出让的南山区后海区的地下空间甚至规定了地下空间的竖向界限，而其他出让的地下空间大多没有规定层高、建筑密度、建筑面积、容积率等相关参数，使得开发商在边缘地带谋求最大利润，不仅对国家的利益造成了损失，而且过度的开发利用还存在着安全隐患。

（5）容积率的定义模糊不清

土地出让公告中都规定了建筑物的容积率、建筑面积。但是关于容积率的定义却不够明确，《建筑用地容积率管理办法》定义容积率是一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值；《城市规划基本术语标准》定义容积率是地块内建筑物的总建筑面积的倍数；《民用建筑设计通则》定义容积率是在一定范围内，建筑面积总和与用地面积的比值；《城市居住区规划设计规范中》定义容积率也称建筑面积毛密度，是每公顷居住区用地上拥有的各类建筑的建筑面积。在结建项目中，地下空间的建筑面积是否计入总建筑面积、是否计入容积率没有明确的说明，各地对此都是自行规定，杭州规定地下建筑不计入容积率，江苏规定地下建筑计算建筑面积，不计入容积率。为了规范房地产市场，防止开发商有漏洞可钻，明确容积率的定义是亟待解决的问题，需要法律予以规范。

（6）不能够反映真实价值

地方法规中，以地价的一定比例作为地下空间出让金的方法，大大增加了地下空间出让的效率，但是这种方法有失公平，没有针对不同用途及产生的收益差异加以区分重视，不能够真实地反映资源价值，甚至由于地价的相对低廉，使得开发商不能有效的利用，造成资源的浪费，过多的重视当前的利益，而忽略了环境效益和社会效益，加上地下空间开发利用的不可逆性，甚至会造成不可估量的损失。

4我国地下空间使用权有偿出让的设想

（1）明确地下空间使用权的评估方法

地下空间、地表空间和地上空间一起，构成了人类能够使用的土地。地下空间与地上空间土地使用权的价格都在很大程度上受到地段、用途、面积、容积率等因素的影响，但是，地下空间使用权的价格最终是由土地同一供需圈的地价与地下空间开发后的功能所决定的[8]，如果同一供需圈内的地价偏低，则暂时不会有投资地下空间的行为发生。地上空间使用权的估价体系已发展的相对成熟，因此在制定地下空间使用权出让价格时必须要予以参考，同时又要对地下空间的深度和层数来进行修正，确定效能递减比例。

参考传统的估价方法，即认为地下空间使用权也可采用市场比较法、收益还原法、剩余法、基准地价修正法等来进行估价[9]。有偿出让的地下空间常常被开发作为地下商业用地或地下车库，地下商业用地建成之后出售、出租或持有，地下车库建成之后卖给业主或是交由物业公司收租。因此，对于建成之后用于出租或持有自营的建筑，可以先采用收益还原法评对建筑物进行估价，再用估得的价格减去建筑成本和合理的利润，所得即为地下空间使用权的价格；而对于建成之后直接出售的建筑，可采用剩余法直接求出该地下空间使用权的价格。在地下空间市场发育较好的地区，有足够的比较案例，可以采用市场比较法求得地下空间使用权的价格，这个价格最能够代表地下空间市场的真实情况。

在一个成熟的土地供需圈中，可通过立体地价的计算，求得各楼层的价值所占的比例，得出土地使用权在立体空间上的立体价值比，同时借鉴德国的史基墨滚动法（以地上五层、地下两层的建筑物为基准，地面一层的土地利用效用为100%，混合商业地带，地下一层为12.15%，地下二层为12.15%；繁华商业地带，地下一层为83.52%，地下二层为16.48%；办公场地，地下一层为50.00%，地下二层为16.77%）和日本的楼层效用比率（假设地面上0m至10 m土地利用效用为1.0，则 0m至负10 m土地利用效用为0.1 ，负10至负50 m土地利用效用为0.05）[10]，可见地下空间的土地利用效用随着深度的增加而递减，且递减的幅度大于地上空间的土地利用效率，最终确定具体的效能递减比例。

已建立的城镇基准地价对于地下空间使用权价格的评估也有一定的借鉴意义，即根据地下空间市场的发育状况，确定合适的效能递减比例，得出地下空间的基准地价，进而根据基准地价修正法求得地下空间的使用权价格，但是土地供需圈的地价达到一定的高度才会迫使人们开发利用地下空间，其地价远远高于基准地价，因此采用基准地价修正法求得的地下空间使用权价格往往与市场价格偏差很大。

（2） 明确地下空间使用权有偿出让的具体规定

据统计，地上空间的建造成本约在2000-2500 元/m2 /层，地下工程的建造成本为相应地上建造成本的3-4倍，综合考虑建筑工程费用的上涨以及平战两用的要求，估算地下空间建造成本高达9000元/m2 /层，随着地下空间层数的增加，成本也会大幅度上升，施工难度远远高于地面。而且，在商业用途下，地下空间出于通风、采光、干燥的需要，营运成本较高，经营的商品档次低，利润低，风险大。考虑到开发商前期的高投入和后期的低利润风险，政府在对地下空间进行出让的时候，出让金在价值评估的基础上适当给予优惠，甚至为促进和鼓励城市地下空间的开发和建设，可以适当延长出让年限，不再局限于地上空间商业40年的规定。■

参考文献

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