土地利用总体规划体系精选(九篇)

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第1篇：土地利用总体规划体系范文

关键词：土地利用总体规划；城镇规划；衔接

Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.

Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion

中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：

引言

改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接，则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见，土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度，必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接，为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。

土地利用总体规划与城镇规划的差异

1、指导思想的差异

自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。

规划目标的差异

土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

规划部门的差异

土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。

规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾

土地利用规划有一个重要原则，即“一保吃饭、二保建设、三保环境”，而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划，这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异，有些按行政区域进行统计，有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。

土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则

土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。

土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式

1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作

土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。

城镇规划要以土地利用总体规划为依据

城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。

走集约型的城镇建设道路

城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

参考文献：

[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设，2011（13）.

[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报，2011（28）.

[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2008，17（06）.

第2篇：土地利用总体规划体系范文

关键词：生命力；科学性；土地利用总体规划修编；指标预测

规划的生命力源于其科学性。规划指标的预测直接影响到规划方案的制定，关系到规划方案的合理性。由于目前尚无全国统一的总体思路或技术体系，因此，就新一轮规划修编中规划指标预测进行初步探讨。

一、 科学预测的基础

1、端正规划理念

首先应端正对规划的认识，不应寄希望于规划预测能够没有偏差，关键是要及时发现、寻找原因、适当修正，从而更好发挥规划的引导作用。其次要遵循理性发展理念，按照落实科学发展观、做好“五个统筹”的要求，将规划作为保证土地资源永续利用，实现经济、社会和生态环境发展协调统一的基本手段。

2、准确把握形势

首先应准确把握经济社会发展的基本态势，为判断土地供需形势、制定土地利用战略奠定基础。其实应准确把握当前土地利用规划加快走向规范化、成熟化的发展趋势，例如定位由部门规划向区域规划转变，内容由侧重资源保护向保障可持续发展的多目标转变，方法由指标控制向空间控制型转变，决策由领导控制型向空间控制型转变，实施由目标导向型向过程导向型转变等。

3、统筹规划目标

规划编制的过程是多目标统筹协调的过程。在制定规划目标过程中必须树立全局观念、弹性观念更新和动态观念，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展的要求，处理好发展与保护、当前与长远、局部与整体、土地规划与其他规划等方面的关系。

4、扎实的基础工作

准确、现势的现状基数是规划科学预测的前提条件。客观评价上轮规划实施效果，特别是分析规划目标的执行情况，总结经验教训，是改进规划预测工作的基础。深入研究土地利用中的热点、难点问题，是增强规划预测科学性、前瞻性和可操作性的重要依据。

5、适宜的方法选择

首先是预测基本思路的确定，由于规划的上次是实现土地资源的最优化配置方案，因此应当建立多约束多目标的预测体系。其次是具体预测方法的选择，应当结合实际情况选用适合的技术方法，同时选用恰当的标准及参数。最后是预测方案的优选，运用不同方法可以得出不同的预测方案，要最终确定规划方案，必须经过反复的部门协调、专家认证、上下衔接和公众参与过程。

二、 预测的理论方法

预测是预先或事先的推测或估计，主要依据三个原则：一是源于事物发展变化规律连续性特征的惯性原则；二是源于事物之间具有普遍规律性特征的类推原则；三是源于事物之间普遍联系性特征的相关原则。预测方法可分为定性预测、定量预测、组合预测以及其他方法。

1、 定性预测方法

定性预测方法，是根据掌握的历史资料和直观材料，运用知识经验和分析判断能力，对未来市场需求的发展趋势在性质上或程度上进行预测的方法。其主要优点是：简便易行，易于普及和推广。需要注意的是，因其缺乏客观标准，往往受预测者经验、认识的局限，带有一定的主观片面生。常用方法包括个人见解法、集思广义法、市场调查法、特尔菲法和主观概率法等。

2、定量预测方法

定量预测方法，是利用历史统计数据，选定若干指标，建立预测模型，对未来市场需求的发展趋势在数量上予以估计。其主要优点是：运用客观指标和标准，可以大大降低主观片面性。需要注意的是，一般需要统计资料，计算手段和设备，需要一定的甚至是高深的知识准备，方法选择难度大，计算量也较大。常用方法大致可分为时间序列预测方法（也称趋势外推法）和因果分析预测方法（也称回归分析预测方法）两类。其中，时间序列预测方法的常用模型包括增长趋势模型、周期波动趋势模型、生命周期趋势模型等大类；因果分析预测方法的主要工具是回归分析技术，常用模型可分为线性回归和非线性回归两大类。

3、组合预测方法

不同的预测方法往往能提供不同的信息，如果简单地将一些预测结果舍弃掉，将会丢失有用的信息。合理的作法是，将不同的预测方法进行适当组合，尽可能地提高预测精度。采用组合预测的关键是确定各个单项预测方法的加权系数。

4、其他方法

第3篇：土地利用总体规划体系范文

关键词　土地利用总体规划；规划成果管理；规划辅助审查；ArcGIS

中图分类号TU99 文献标识码A 文章编号　1674-6708（2013）83-0033-02

0引言

土地利用总体规划是土地管理的“龙头”和依法行政的依据。目前全省各县区新一轮土地利用总体规划基本通过省政府批准，批准后的土地利用规划数据库是国土资源“一张图”核心数据库之一，是农用地转用、土地征收、城乡建设用地增减挂钩试点项目、农村土地整治项目等行政审批事项的依据。基于GIS技术开发土地利用规划信息系统能够对土地行政审批事项进行科学合理的规划审查，及时了解与掌握土地利用变化数量和空间分布规律，对于保持耕地总量和土地持续利用具有十分重要的意义。

1　系统业务需求

土地利用总体规划系统开发的主要目标为管理新一轮土地利用总体规划修编成果以及规划修编成果在规划实施过程中的日常应用。土地利用总体规划修编成果主要包括规划大纲、规划文本、规划图件和规划数据库等内容，规划系统能够将规划修编成果入库、查询、调阅、打印输出等功能。规划实施业务主要包括土地利用年度计划管理、征转用地审批、农村土地整治等。农用地转用和土地征收审批、农村土地整治在空间布局上都需要符合土地利用总体规划，在规划系统中需要以规划矢量数据为基础对征转用地审批和农村土地整治进行审查。

2　系统开发及应用环境

3　系统主要功能

3.2.1文档资料管理

文档资料管理功能主要进行文档的管理，包括土地利用总体规划文本、图件等各类规划文档，可实现对各类文档的存档，调阅，更新及打印输出。

3.2.2规划报表管理

系统支持根据选择的行政区代码，输出当前行政级别对应的各类报表。

3.2.3查询统计分析

数据查询分析统计模块包括数据查询、统计、分析三个模块，在这两个模块里提供用户通过多种方式实现交互式信息查询，并且对查询结果可按要求的格式进行统计输出。

3.2.4成果数据输出

成果数据输出支持矢量数据导出，子库导出和汇总成果数据包输出。

3.3制图输出

规划成果管理菜单下的功能主要是对规划成果中的矢量数据、文档资料、图件、报表、元数据以及成果包进行管理。制图输出的主要功能界面如图3所示。

3.3.1符号管理器

系统拥有完整的符号管理系统，支持多种多样的图式符号库，它包含了编制各种不同类型地图所需要的大量图例符号和相关要素，可以提供用户编制符号相应标准或规范的地图。

3.3.2专题图图层信息配置

系统提供省、市、县、乡四级图件的标准配置，包括图层组成，图层显示顺序，图层的渲染字段及所使用的渲染符号库；修改现有图件的信息，添加或删除图层，改变显示顺序等。

3.3.3行政区及任意区域出图

3.3.4打印输出

将各种专题图件输出为常见的图件格式，并将图件保存到数据库中，支持各种专题图件的打印参数设置，打印预览和打印。

3.4规划辅助审查

3.4.1导入地块

根据项目编号、项目名称、项目时间、项目所在行政区及经手人信息把项目地块导入数据库中进行分析，系统支持dwg、dxf、shp格式数据导入分析。

3.4.2审查分析

系统提供对项目地块进行建设用地管制区、土地利用功能分区（土地用途区）、农村土地整治是否符合规划分析，分析结果以报表体现存储。

3.5系统维护管理

系统维护管理的主要功能包括系统用户权限管理、数据字典字典设置、备份还原、元数据库管理等。

3.6系统常用工具

常用工具菜单下的功能主要是用于辅助系统操作的，包括数据库工具、数据交换工具、查询分析工具及其他辅助工具。

4　结论

系统实现了省、市、县各级规划数据存储、管理、查询、更新、以及成果应用的一体化管理，为土地规划管理的现代化提供辅助支持和必要工具，该系统的应用提高了规划审查的效率，提高了全省各级土地利用规划部门的管理水平，使全省土地管理更加规范化、科学化。

参考文献

第4篇：土地利用总体规划体系范文

关键词：规划种类、规划内容、土地利用规划法

Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.

Keywords: planning kinds, planning content, land use planning

中图分类号： P285.2+3 文献标识码：A 文章编号：

土地利用规划指的是对某区域的土地利用进行超前的规划与安排，从而能够根据区域的社会经济的发展程度以及土地自然历史特征合理的分配国土资源并科学的组织土地利用的综合体系。所以国土资源土地利用规划的宗旨是维持居民的生存，优化国土资源利用，维护我国人民的基本利益。由此可见，国土资源土地利用规划工作具有重要的意义。现阶段随着我国市场经济的快速发展，国内建设投资不断增多，推动我国国土资源开发与利用的需求进一步加快。面对新一轮的国土资源土地利用规划工作的全面启动，我国也在不断的完善国土资源土地利用规划体系。通过分析与研究我国现行的国土资源土地利用规划体系的缺陷，及时解决问题，从而促进我国的国土资源土地利用规划体系符合社会主义公有制的同时向科学、合理、依法、节约的方向发展。

一、现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题分析

现阶段我国推行的国土资源土地利用规划体系是以《土地管理法》为基础，多种类型、级别、时序、种类互相关联并且互相影响的综合系统。主要包括：总体利用规划、具体利用规划、专项利用规划三个层次。总体利用规划根据级别不同可以分为全国、省级、市级、县级、乡级五个级别；具体利用规划根据土地利用用途可以分为耕地规划、交通用地规划、公共设施建筑用地规划、水利水电工程用地规划等；专项利用规划可以分为开发整理复垦规划、土地整理规划等。三种规划的关系为总体利用规划控制着其他两种规划。三种利用规划是一种相互依存、相互影响、相互制约的关系。

由以上我国国土资源土地利用规划体系的现状分析，可以发现土地利用规划体系必须具有体系结构合理、具有权威性、各个层次关系明晰、可操作性强等特点。这样才能发挥其促进我国国民经济的稳定发展的重要作用，但是由于我国国土资源土地利用规划体系起步较晚，制定周期过长等因素，所以会导致土地利用规划体系时效性与可操作性不强的不良后果，笔者结合实际工作经验以及相关问题研究，总结以下几点现阶段我国国土资源土地利用规划出现的问题：（1）土地利用规划体系的权威性有待提高。现阶段我国土地利用规划的法律地位不高，虽然在《土地管理法》中的部分内容涉及到了土地利用规划体系的构建，但是仍旧没有专门的法律保障土地利用规划的法律地位。近年来，部分大城市在进行城市规划过程中一味的扩大城市范围，而土地利用总体规划不能够凭借法律有效的约束城市总体规划，从而造成了大量的农用耕地流失，土地供应总量失控的现象；（2）土地利用规划的种类过于繁杂，不能达到明确分工的目的。有上述内容可以发现我国现阶段的土地利用规划体系比较完善，但是各个级别规划的职能相互冲突，在宏观层面上要求过细，微观层面上规范不足。许多专项规划的编制工作仍然不到位，详细规划部能够解决实际问题；（3）土地利用规划体系的时效性较差。现阶段我国的土地利用规划对时效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成规划与实际的土地资源利用之间的矛盾。比如大多数的土地利用规划为长期规划，期限大多数为5～20年，所以规划中的内容或者指标都有可能随时间发生变化。从而导致了体地利用规划失真，失去其使用价值；（4）总体规化不能够与城市规划保持一致。城市规划与土地利用总体规划的关系极为密切，但是在我国总体规划与城市规划是两种管理机制，属于两个部门分别管理，所以虽然在法律上要求两种规划要互相一致，但是由于我国城市化发展迅速，处于分割状态的城市规划与土地利用总体规划在内容以及执行等方面出现较多的矛盾，从而会导致国土资源严重浪费、农用耕地流失大量流失等后果。

二、强化我国国土资源土地利用规划体系的措施研究

通过以上对现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题进行深入的分析，结合笔者多年的工作经验以及有关理论的研究成果。总结出一下几个方面我国国土资源土地利用规划体系的强化措施，具体内容如下：（1）建立土地利用规划法，强化土地利用规划权威性。我国相关立法部门应当尽快将土地利用规划的法律地位提升，加快规划立法进度，赋予土地利用规划较高的法律效力。使得土地规划法成为我国依法配置国土资源的重要手段；（2）精炼土地利用规划种类，明确各个规划层级的规划内容以及责任。根据我国现阶段的发展现状，笔者认为应当将市级与县级的土地利用规划合并，将土地利用总体规划分为四个层次。其中全国总体利用规划的规划内容应当包括：经济社会发展战略部署、基础设施部署、社会服务设施部署、土地整理、城镇体系规划、环保规划等方面。省级总体利用规划的规划内容包括解析涉及到该地区的全国土地利用总体规划指标与战略，根据本地区的发展特色对规划内容进行完善，并对下一层的土地利用规划提出合理、科学的规划原则。由此可见全国以及省级土地利用规划是指引性的规划，应当具备宏观性、政策性等特点，能够正确把握我国国土资源的发展趋势，起到指引与导向的作用。市级总体利用规划的规划内容应当囊括地、县级的规划任务，按照上一级制定的规划原则确定具体的规划方案：用地规划、专项规划等。乡级总体规划是整个土地利用规划体系的基础，规划内容应当足够的详尽，应当按照土地的用途进行科学的分区管理。从而形成由整体到分支、由原则到具体较为完善的科学土地利用规划体系。

参考文献：

第5篇：土地利用总体规划体系范文

二、乡级土地利用总体规划修编工作要求

一）乡级规划编制工作涉及各个行业、关系全局和长远，必须认真贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策工作方针，县政府的统一领导下，动员各方面力量共同参与。

二）扎实开展前期调研，为乡级土地利用总体规划编制工作提供科学依据。重点做好城镇村新增建设用地需求和布局预测分析、农村居民点整理潜力调查。

三）做好与县级土地利用总体规划的衔接工作，严格将县级土地利用总体规划下达的各项指标分解落实到位，确保规划目标顺利完成。

三、乡级土地利用总体规划修编工作组织实施

一）加强组织领导。县政府成立由分管副县长任组长的乡级土地利用总体规划修编领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局。各乡镇也要成立专门的组织机构，具体负责乡级土地利用总体规划修编的相关工作。

二）确定承编单位。各乡镇规划修编工作领导小组要尽快确定具有土地利用规划编制相应资质的乡级土地利用总体规划承编单位，抓紧开展本辖区内乡级土地利用总体规划修编工作。

三）落实工作经费。规划修编经费由各乡镇负责解决，以保障规划修编工作的顺利进行。

第6篇：土地利用总体规划体系范文

关键词:土地利用;总体规划;建议

中图分类号:F321.1

文献标识码:B

文章编号:1674-9944(2010)09-0136-02

1 引言

目前,各地正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作。如何编制出合理有效,更具战略性、科学性、实用性和可操作性的土地利用规划,成为摆在我们面前的一个难题。本文将就上一轮土地利用总体规划修编中出现的几个问题进行分析,结合新的形势,对新一轮土地利用总体规划修编提出一些浅见。

2 上一轮土地利用总体规划修编存在的问题

2.1 规划实施的权威性和指导性不强

按照规定,土地利用总体规划一经批准,就具有法律效力,各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。由于上一轮规划的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才编制完成,这期间有很多情况都发生了变化,例如重大项目的投建,行政区划的重建、土地现状的变化等,规划编制时间长导致规划在某些方面明显滞后,影响了规划的实施和指导性。

2.2 规划编制的弹性不够

上一轮规划是自上而下下达指标,以保护耕地为重点,指标注重从国家的宏观利益出发,考虑地方实际不够全面,过于刚性,缺乏必要的弹性空间。从省级到县级指标分的过死,使得一些经济发展快的地方需要用地指标而束手无策。在另一些地方,由于经济发展缓慢,规划的指标又形成“沉淀”,发挥不了应有的作用[1]。当出现预测以外的大型工程发展项目时,则需经常不断地调整规划,也使规划失去了应有的严肃性。

2.3 规划的法律和规程不完善

目前有关土地利用总体规划的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务,对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定[2]。现行的规程只有原国家土地管理局 1997年颁布的《县级土地利用总体规划编制规程(试行 )》。目前新一轮土地利用规划试点工作已有 8年之久,在修编过程中,缺乏适应新形势的、统一的编制指导意见或规程的约束,影响了规划工作的效率和质量。

2.4 与相关规划衔接不够

上一轮土地利用总体规划的目标年是2010年,可是许多地方已经将城市总体规划、村庄和集镇规划等专业、专项规划编制到了2020年,甚至有的已经把规划“超前”做到了2030年,导致真正应该发挥“龙头”作用的土地利用总体规划却滞后于上述的专业、专项规划[2]。除此之外,上一轮土地利用总体规划与工业规划、交通规划、水利规划、林业规划等相关规划也不能有效衔接,各类用地的规模和布局偏差较大甚至完全脱节,影响了土地利用总体规划的效力。

2.5 规划的公众参与性不足

在上一轮规划修编时,虽然适当考虑了一些公众的意见,如在编制规划的前期阶段,调查人员通过调查表或者走访的方式让公众参与,但这种参与是被动的,范围仅限于被调查的几个问题,而且带有规划者的主观愿望,同时缺乏广泛性[3]。所以,从这个角度来看,规划编制的公众参与的内容与深度是远远不够的,对公众参与的形式、时间、信息服务等都没有详尽的规定,从而加大了规划实施的困难程度。

3 新一轮土地利用总体规划修编的建议

3.1 正确认识土地利用规划的重要地位

从我国目前实际情况看,土地政策参与宏观调控一方面主要通过等级制的土地利用总体规划来对不同层面的地域范围内的土地利用情况进行制度安排和技术安排,另一方面主要通过与价格相关的各种土地使用制度的改革来培育和影响土地市场,从而影响土地资源的配置结果与效率。目前融合了土地政策的宏观经济调控,其侧重点是在行政手段和行政措施的改革和运用上。土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证,应真正发挥新一轮土地利用总体规划在宏观调控中的作用,树立土地利用总体规划的权威性[4]。

3.2 规划修编应坚持“刚柔并济” 的原则

土地利用规划的刚性在一定程度上控制了耕地面积大量减少,但同时也出现了一些难以协调的问题。在新一轮土地利用规划编制时,应及时提出“刚性与弹性相结合”的理念,使规划保持一定刚性的前提下具有适度弹性,增强规划对社会经济发展战略调整的适应性和引导性。其中“弹性管制”[5],不只是体现在规划编制过程时分配指标的弹性以及空间布局的弹性,同时也包括未来土地利用的弹性调控,根据变化的情况,在时空上进行合理调整,增强规划实施的弹性力度,这样才能使规划真正为国民经济和社会发展提供用地保障和用地服务,使规划落实到实处,从而提高新一轮规划的可操作性和科学性。

3.3 建立完备的法律保障体系

要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处,真正起到应有的作用,必须建立完备的法律保障体系。因此,应尽快制订出台《土地利用规划管理条例》等专门法规[2]。通过立法,明确土地利用规划的地位、内容和法律责任等,确保各级土地利用规划的依法编制(或修编)和实施。同时编制和修订各级土地利用规划规程或编制办法,在这方面,应借鉴其他部门的经验。如建设部于 2006年实施了修订后的《城市规划编制办法》,国家环境保护总局 2003年了《规划环境影响评价技术导则》等,这些法规都对相关的规划工作起到了重要的推动作用。

3.4 做好规划衔接,注重公众参与

新一轮土地利用总体规划应采用的是“开门编规划”的思路进行修编。通过与社会各界的广泛交流、沟通、协调,从而使规划表现出广泛的社会参与度。

(1)做好与有关部门的衔接工作,与上下级规划做好衔接,同时与城市总体规划、工业规划、新农村建设规划等相关规划在布局上、相关指标也要协调一致。特别是城市总体规划应该按照土地利用总体规划确定的城市规模和城市发展方向,合理布局,构建科学的城镇建设体系,并在规划成果上予以落实,增强规划的总体性,控制性。

(2)公众参与,充分利用网络信息手段,规划的主要内容,请公众提出意见,将公众的有愿望和理想变成切实可行的现实方案,同时,将规划的目标与设想及时与公众交流,以提高规划方案的可靠性和满意度,体现“以人为本”的思想,增强规划的可行性。

3.5 健全保障体系

目前各地都在积极探索规划实施方面有很好的做法,要以现行的法律法规为基础,适应社会主义市场经济体制的要求,更新土地规划管理理念,逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。同时由于规划实施是一个长期的过程,还应根据规划实施的不同阶段所出现的实际情况进行调整,可以结合规划管理信息化的建设,研究建立规划实施的动态监测、评价和管理体系。

参考文献:

[1]

黄晓林.新形势下土地利用规划面临的问题及对策思考[C].北京:北京土地规划国际学术研讨会,2005.

[2] 张 勇.第三轮土地利用总体规划修编有关问题的思考[J].国土资源情报,2008,8(6):17~18.

[3] 汤江龙,汤开兴,夏 敏.新一轮县级土地利用总体规划修编思路探讨[J].东华理工学院学报:社会科学版,2007(2):127~131.

[4] 臧俊梅,王万茂.我国土地利用总体规划编制的理念与思考[J].国土资源,2006(10):34~37.

[5] 李冬梅,濮励杰.土地利用总体规划修编重点与难点问题探讨[J].资源开发与市场,2007,23(4):312~315.

Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning

Shen Na

(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)

Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.

第7篇：土地利用总体规划体系范文

关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第8篇：土地利用总体规划体系范文

关键词：土地利用；环境影响；评价研究

中图分类号： P285 文献标识码： A

土地利用总体规划环境影响评价工作的开展执行主要是从决策源头上减少生态的破坏和环境的污染，有助于环境、经济和社会之间的和谐发展，是我国实施可持续发展中不可缺少的关键环节。但就目前来看，土地利用总体规划特别是土地利用总体规划（简称总体规划）的环境影响评价（简称环评）工作在我国刚刚起步，其研究的技术方法体系处于探索阶段，目前还很不成熟。再加上部分地区都以经济的增长作为其发展的唯一衡量标准，对土地利用总体规划缺乏科学性和可预见性，这就造成了对资源的不合理利用和对生态环境的严重破坏。下面我就将从不同的层面就我国土地利用总体规划环境影响评价工作做一个分析探讨。

1、土地利用总体规划环评的概念及意义

土地利用总体规划环评指的是土地利用总体规划中对土地发展战略、方针、政策的实施可能对环境带来的影响做出预测、分析和评价，把环境因素纳入到土地利用和社会经济发展的综合决策之中，并提出相应的预防措施，以避免或降低由于决策失误带来的环境影响，它是协调环境和经济、社会发展关系的一种科学规划手段。

2、土地利用总体规划环评的理论基础

2.1、可持续发展理论

可持续发展是以自然资源的可持续利用和良好的生态环境为基础的经济、社会的可持续的发展。它从环境角度规划实施资源的可持续性，并提出符合可持续发展要求的改善措施，为最终实施土地利用规划提供环境依据。

2.2、景观生态学理论

景观的生态学研究的是由相互作用生态系统组成的异质地表的结构、功能，它是与地理学以及生态学相交叉的科学，主要把地理学研究的自然地理同生态学研究的生态系统的方法相结合，进而研究景观空间格局以及生态过程的相互关系。

2.3、生态承载力理论

土地利用总体规划环境评价工作中的生态承载力主要是从一个全新的角度考虑人类与生态环境的关系。这个方法主要提供了一个核算地区以及个人对自然资本利用状况的简明框架，通过测算人类对自然生态服务的需求以及自然所能够提供的生态服务之间的差距，以此来评价人类对自然资源利用的实际情况，进而更为准确地判定评价对象的可持续发展程度。从理论体系来看，生态承载力模型表示的是一个国家或者区域的人口所拥有的现实生物的生产面积，为正确评价土地利用总体规划的环境影响提供了量化依据

3、土地利用总体规划环评的方法

3.1、对规划设计方案的分析

对土地利用总体规划环评而言，对其主要的规划目标以及方案的分析尤为重要。土地利用总体规划目标应该主要包括有相关的总目标和具体目标。总目标一般作定性描述，而具体目标主要包括有耕地总量的动态基本农田保护目标、相关的平衡目标、低产农用地改造目标、建设用地控制目标、生态环境改善目标等等。

3.2、现状调查与分析

在土地利用总体规划环评的工作中对其现状的分析和评价的主要内容包括：通过对规划区社会、经济与环境的问题分析，以此来确定当前主要环境问题和其产生的原因；还有就是对规划区内生态敏感区进行重点分析，比如对于特殊的环境、特有的湿地、水土保持区、生态退化区、特有人文以及自然景观等等。

3.3、环境影响识别与评价

环境影响识别与评价指标的确定对土地利用总体规划而言也是相当重要的，环境影响识别的内容主要为规划目标以及方案的影响因素进行识别。要特别注意在进行土地利用规划环境影响的识别时，可把相关规划的目标或者规划的方案进行分解，将其分成若干经济行为，比如土地的开发、复垦、治理水土流失、退耕还林等等，然后再依据这些经济行为产生的环境影响进行识别，找出环境影响的发生原因和受影响的环境因素，将它们与土地利用规划中的土地经济行为相对应。

4、土地利用总体规划环评存在的问题

4.1、评价模式欠佳

目前在国际上，很多国家的环境评价战略大多采取“自我评价”的模式。而再在国内，由于相关的负责单位在其评价模式上大多没有自己的主见，在思路上是多是效仿人家建设项目的方法，采取“第三方”的评价模式。而这样的方式虽然在对土地利用总体规划环评的科学性以及合理性上有了一定的保证，但是对规划的编制不能有效地介入，这就导致对已经制定出的规划方案、环境保护的措施等起不到保护环境的目标和要求。

4.2、评价技术不成熟

目前，在土地利用总体规划环评的实践中，我国主要引用建设项目环评的思想和技术方法，但这个评价技术方法在实际用于规划环评中是不能完全试用的。其原因主要是土地利用总体规划环评是对处于高层次的规划和计划的环评，而项目或区域环境影响评价的预测是在环境质量现状监测的基础上进行的。

4.3、理论和实践相脱节

就目前我国土地利用总体规划环评发展的现状而言，存在很多技术方法以及理论实践方面的问题。在技术方法的理论研究中，几乎是没有制定出符合我国国情的一套理论方法，不能满足土地利用总体规划环评的实践要求；而在技术方法的实践中，往往也都脱离了实际情况，只对原则性的要求进行说明，没有关于在不同情况下采用不同的技术方法去解决土地利用总体规划环评在实践中存在的问题，可行性不是很高，不能形成具有一定理论依据。

5、改善规划环评的措施

5.1、加强人员队伍建设

在具体的工作中，对于相关人员的培训工作要有针对性。比如根据工作基础和背景情况对参加培训的人员给予分类的培训，提高培训的效率。同时强化大众参与的力度，可以在实践中充分的利用媒体网络的普遍性，向公众宣传规划环评的作用，从而使他们能自觉的参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。

5.2、保证理论与实践相结合

首先，在具体的工作中根据规划环评自身目的的要求，改进评价中的评价模式，推进“自我评价”模式在评价工作中的应用。其次，加大对规划环评相关技术方法的研究，国家也应组织相关的专业研究小组进行技术改造，成立一套完整的符合我国国情的规划环评的技术方法。最后，进一步扩大规划环评试点的范围。促进规划环评理论与实践两方面相结合的体系的完善，推进其在全国范围内的开展。

5.3、优化规划、评价方案

在具体的工作中选将指标法与格局分析法的评价结果进行综合对比，选取最优规划方案。保证整个工作的有效开展。

5.4、完善评价制度与体系

在具体的工作中完善相关的评价体系，并以此确定相对应的评价范围和内容以及工作的程序、评价技术方法手段等等。还要加强完善公众参与制度、完善评审体制和健全环境影响评价法律责任制度三方面的研究。从而提高工作的效率及可操作性

综上所述，规划环评有很大的现实意义，所以在以后的工作中我应该从政策的制定、条例的实施、人员的培养等多方面进行努力，以此提高整个工作效益，保证我国经济、文化的可持续化发展。

参考文献

[1]蒋文德,邓杰波,蔡刚刚,杨明匀,何昌杰. 我国规划环境影响评价进展中的问题及建议[J]. 资源节约与环保,2014,02:60-61.

[2]陈文波,赵小敏,武春友. 规划环评理论与方法初探[J]. 江西农业大学学报,2006,01:134-138.

第9篇：土地利用总体规划体系范文

近年来，随着人口和经济的快速增长，人类对土地的需求量日趋上升，土地利用对环境造成的消极影响也不断扩大。努力寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路，日益成为当今社会追求的目标，因此战略环境影响评价被提出并受到各国的重视，而土地利用总体规划的环境影响评价就属于战略环境影响评价的一种。

技术路线和研究方法

本文以环境科学、环境规划与评价学、生态学为理论指导，借鉴国内外规划环境影响评价的理论和实践经验以及《规划环境影响评价导则》，构建基于PSR框架的指标体系，运用层次分析法确定指标权重，并进行规划环境影响评价，建立评价模型，最终得出隆回县土地利用总体规划环境影响优度值。

土地利用总体规划环境影响识别

战略环境影响识别就是通过检验战略所有预期的、直接和间接的环境影响，筛选出显著的或关键的环境影响，确定“源”与“受体”之间的因果关系。根据对隆回县环境现状和土地利用总体规划方案要点的分析，结合规划实施、环境效应的影响程度、影响方式以及环境受体敏感性等因素，确定本次规划影响的环境因子，并编制规划环境影响识别表（表1）。

土地利用总体规划环境影响评价指标体系构建

·构建评价指标体系

最初由加拿大政府组织力量初步研究，后由经济合作和开发组织与联合国环境规划署合作，共同提出了环境指标的压力（Pressure）——状态（State）——响应（Response）概念模型，即PSR概念模型，它几乎是所有环境指标体系的基础。以规划环境影响识别表的分析为基础，结合隆回县环境现状和土地利用规划分析，以隆回县资源环境与社会经济相互协调的可持续发展为目标，构建了基于PSR框架的土地利用总体规划环境影响评价指标体系，如表2。

·指标权重的确定

确定权重的方法主要有特尔菲法、模糊综合评判法、主成分分析法、层次分析法、灰度分析法等。层次分析法是美国运筹学家T·L·Saaty教授于20世纪70年代提出的一种定性与定量相结合的决策分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的过程。本文采用层次分析法确定各指标的权重，见表3。

土地利用总体规划环境影响综合评价

·评价方法

本次环评采用定性分析与定量分析相结合的方法。对于规划方案的用地空间布局调整和规划后的防灾减灾能力，将定性的分析评价其环境影响。

·土地利用空间布局合理性评价

规划方案是在进行土地生态敏感性分区的基础上，组织土地利用的空间布局调整，充分考虑到了隆回县的土地生态安全和生态环境效益问题。对隆回县的环境产生正面影响，促进隆回县社会经济与资源环境相互协调的可持续发展。

·指标评价标准

目前我国缺乏相应的法定评价标准，为此，本文通过咨询环保、土地、水利、农业、规划等各部门的专家，查阅相关文献，参照可持续发展水平较高地区的各指标值，并参考其他规划环境影响评价的实例，结合隆回县土地利用总体规划本身的特点，确定各指标的可行等级区间。

森林覆盖率、人均公共绿地面积、城镇生活污水集中处理率、城镇生活垃圾无害化处理率4项指标的确定：主要根据《中华人民共和国森林法实施细则》、《生态县、生态市、生态省建设指标》、《国家生态市建设标准》、联合国环境卫生组织提出的要求，以及国内外主要同级别城市的标准。耕地转化率和城镇建设及工矿用地率的确定：借鉴陈百明、李成瑞等人的相关研究结果。人均耕地面积、单位土地地区生产总值、土地开发率、城镇化率、水土流失面积比、土地利用多样性、退化土地治理率等指标的确定，主要根据隆回县本身的现状特点、人居舒适度以及国内外主要城市的相关标准。根据评价指标的特点，对环境产生正效应的称为正向指标，反之，称为负向指标。

·指标标准化处理

本文采用的是极差标准化法，计算公式为：

正向指标标准化：

（式1）

负向指标标准化：

（式2）

式中：ki是指标的标准化值，xi是指标的实际数值，api为可行区间的最低临界值，bpi为可行区间的最高临界值。（见表4）

·综合评价结果

运用加权指数法，求出规划方案的环境影响综合优度值。

Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）

Y表示环境影响综合优度值，Ki表示各指标标准化值，wi表示指标权重值。当Y=1时，说明规划方案各评价指标均达到理想状态，完全可行；当0

运用上述公式，可以得出本次隆回县土地利用总体规划（2006-2020年）的环境影响综合评价结果，2006-2010年为0.39， 2010-2020年为0.56。由以上结果可知，隆回县土地利用总体规划从近期到远期的环境影响负面影响程度较小，且负面影响随时间减小，规划方案是基本可行的。

评价结论