对国土空间总体规划的建议精选(九篇)
前言：一篇好文章的诞生，需要你不断地搜集资料、整理思路，本站小编为你收集了丰富的对国土空间总体规划的建议主题范文，仅供参考，欢迎阅读并收藏。
第1篇：对国土空间总体规划的建议范文
【关键词】三规合一、滨河国际新城、信息化、数据化
一、三规合一概念
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。
4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
地方实践
2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。
国家推进
2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。
随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。
三、河南特色“三规合一”
1、以产业集聚区建设为基础。
2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。
2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。
3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。
四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议
郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。
困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。
困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。
困境4――规划管理矛盾重重：
难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；
土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。
审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；
进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。
部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。
困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。
困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；
空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。
2、滨河国际新城的建议
从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中相同的部分统一起来，即可避免目前区域城市规划与土地利用规划的二者不相符，土地无法出让的情况。
第2篇：对国土空间总体规划的建议范文
关键词：城乡规划环境规划空间资源主体功能区划生态功能区划
Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.
Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：
前言
中国在现代化建设中面临着资源短缺、环境恶化的瓶颈，十七大报告提出，建设资源节约型、环境友好型社会（简称“两型”社会）不仅是构建和谐社会的重要内容，也是落实科学发展观的内在要求。城乡建设是两型社会建设的载体，城乡规划是城乡建设的蓝本，要想最终实现两型社会目标，就必须追溯到源头，对城乡总体规划提出更高的要求。城乡建设快速推进给城乡环境带来了一系列诸如资源短缺、环境污染、城市热导等负面影响， 这些负面影响已逐步弥盖了城乡建设的正面效应，成为制约城市自身健康发展的瓶颈。随着人民生活水平不断提高，人民对居住环境的要求越来越高，良好的景观和生态环境成为了城市人民追求的新目标，从以人为本的角度出发，为了满足城市自身的可持续发展，把生态环境保护规划有机纳入城乡总体规划已成为必然选择。
从传统“两规协调”（土地利用总体规划与城乡总体规划）的博弈历程来看，两种规划协调的本质是用地问题，新城乡规划法的颁布实施已经提供了解决问题的法律平台。借鉴传统两规合一的经验，从宏观角度分析，生态环境保护规划与城乡规划的矛盾焦点应该是建设用地扩张与生态环境涵养用地的失衡问题，因此本文跳出了仅就城乡规划环保篇章分析问题的小圈子，针对城乡规划的矛盾焦点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源的协调性系统提出“两规合一”的具体建议。
一、 规划编制理念的融合
城乡总体规划与生态环境保护规划的融合并不是简单的把环保规划拿来照搬内容，而是需要从上至下系统的吸纳，规划编制理念是规划编制中的“上”，规划理念类似根基，限定了规划的大体框架和编制方向。因此“两规合一”首先要从理念上融会贯通[1]。
1、规划编制的定位由单纯满足建设规模需求转变为供需平衡的双向协调。传统的城（乡）总体规划，是以需求为导向的规划模式，主要立足于发展的需求决定城市的性质、职能和规模。把环境保护融入城乡总体规划中，不仅要考虑城乡发展的需求，还要充分考虑生态环境的承载能力及资源的供给能力，为城乡的发展提供基本保障和充足后劲。量化城市在资源、能源、环境等方面所能接受的容量，通过需求与容量的相互协调，科学统筹城市的定位和发展规模，保障城市的经济社会活动在资源、环境可容纳的范围内，真正实现可持续发展。
2、规划编制的重点由空间布局和发展建设转向生态修复与经济建设协调进行。传统城（乡）总体规划注重的是人工物质空间的规划，多把空间如何布局，空间上如何安排人类活动及相应设施建设作为首要内容，辅以自然生态环境的点缀，这就导致了对自然生态系统的忽视。把环境保护规划有机纳入城乡总体规划就需要扩大城乡规划的视野，丰富与相关生态环境保护规划内容，并保障新增内容与传统内容的有机协调，实现从“单纯的建设发展规划”到“禁建区、限建区与适建区规划”的转变。优先考虑自然生态条件，最大限度地保护和修复自然生态，将城乡经济社会活动限定在合理的空间范围内，从空间资源角度保障城乡的可持续发展。
二、 空间资源协调性分析
空间资源的争夺是城乡规划与生态环境保护规划矛盾焦点所在[2]，因此“两规合一”的突破口和关键点就是如何在经济社会活动与生态环境之间协调配置好空间资源，而城乡规划中的空间管制正是实现空间资源协调配置的具体抓手。空间管制具体内容是优先保护区域自然资源和生态环境，缓解空间资源压力，优化空间资源配置，通过明确各种地域类型空间管制的范围、形式和程度，确保城乡空间形态和资源丰度，引导城乡合理建设，促进城乡经济社会和环境的和谐发展。[3]中国地域辽阔，各地生态环境条件和经济社会发展差异很大，把行政分割的城乡空间放到整个国土空间和完整生态系统的大空间范围内考虑，处在不同地域的城乡建设应服从该地域整体的主体功能和生态功能，因此不同地域城乡规划中的空间管制内容应结合主体功能区划及生态功能区划的布局对空间资源从宏观层面上加以引导。把城乡空间拆解到小空间范围分析，主要抽象概括为禁建区、限建区和适建区三种空间资源的优化配置，其中禁建区、限建区与环境领域的受保护地区在空间界定上有重叠部分，因此城乡规划在具体编制及实施空间管制内容时应充分考虑生态环境中受保护地的点状分布情况，保护地的具体类型及保护的具体要求，以求在空间管制范围划分上更加合理，在管制措施制定上更加具体，增强空间管制的科学性和可操作性。
1、宏观层面上空间资源协调性分析
主体功能区就是根据不同区域的资源环境承载能力，现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。根据上述开发定义和理念，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。[4]优化开发区和重点开发区都属于城市化地区，开发内容总体上相同但开发强度和开发方式不同。限制开发区主要包括农产品产区和重点生态功能区。上述三类区是以行政界定的市（县）为基本单元。禁止开发区是一类特殊的重点生态功能区，根据保护需要呈点状分布，不以行政边界界定。
生态功能区划是在充分认识区域生态系统结构、过程及生态服务功能空间分异规律的基础上划分生态功能区。主要划分了生态调节、产品提供和人居保障三类生态功能区，其中生态调节功能主要包括水源涵养、防风固沙、生物多样性保护、土壤保持、洪水调储等五小类功能。[5]生态功能区主要是以行政界定的市（县）为基本单元。
上述大范围空间的两类区划具有一定的对应关系，其中主体功能区划中的优化和重点开发区，限制开发区分别与生态功能区划中的人居保障区，生态调节及产品提供区基本对应，。对应情况具体见图。
由图可知，主体功能区划中的优化和重点开发区包括生态功能区划中的居住保障区及部分农产品和生态调节区。其中居住保障区与优化和重点开发区的开发政策基本一致，农产品提供和生态调节区与优化和重点开发区的开发政策不一致，后一类地区看似在开发政策上存在矛盾，但对该类地区的空间资源进行详细分解可知，两类规划分别对同一大类地区不同位置的空间资源做出了具体要求。由于主体功能区划的印发时间较生态功能区划晚，区划基础信息更符合经济社会发展实际，因此两类规划中没有提及的空间资源部分应执行主体功能区划中的相关要求。根据上述分析，站在经济社会和生态战略布局高度，从宏观层面对处在不同地域的城乡空间管制提出原则性要求。
处在优化和重点开发区（主体功能区划）与居住保障区（生态功能区划）交集中的地区：环渤海、长三角、珠三角等大都市群地区应控制城市蔓延扩张，其中应减少工矿建设和农村生活空间，扩大城市居住、公共设施、绿色生态空间。不断优化生态系统格局，净化水系，提高水质，严格保护耕地、水面、湿地、林地、草地和自然文化遗产，保护好城市之间的绿色开敞空间。其余地区的城乡应扩大城市规模，减少农村生活空间，扩大城市居住、公共设施、服务业、交通和绿色生态空间。保护生态环境，减少工业化城镇化对生态系统的侵占和影响。
处在优化和重点开发区（主体功能区划）与农产品提供和生态调节区（生态功能区划）交集的地区：主要是东陇海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地区，这些地区的中心城市和其它地区应该执行主体功能区中关于优化和重点开发区的政策和要求，东陇海的苏北滩涂湿地生物多样性保护地带、江淮的大别山水源涵养地带、冀中南的太行山地水土保持地带，臧中南的防风固沙及热带雨林地带应执行生态调节区的空间管制要求，重点生态功能区应形成点状开发，面上保护的空间结构，人类活动占用的空间控制在目前水平，保有大片开敞生态空间，水面、湿地、林地、草地等绿色生态空间扩大。
2、微观层面上空间资源协调性分析
以河北省为例，探讨城乡规划与生态环境保护规划在小范围空间的充分融合。《河北省生态环境保护“十二五”规划》涉及空间目标指标一项，描述为“全省水源涵养区、自然保护区、海岸线、湿地等重要生态功能区的保护明显加强，受保护地区占国土面积的比例达到12%以上。[6]”并结合相关专项规划，主要对管理权限内的水源地和自然保护区提出了具体的保护与管理要求。城乡规划法仅原则性规定了三区的划分方法及管制要求，为了进一步细化、实化城乡空间管制内容，本文主要从禁、限建区划分范围及管制具体要求两个层面分析城乡规划及生态环境保护规划的协调融合，以求在微观层面加强城乡规划的科学性和可操作性。
（1）禁建区、限建区划分范围及比例
在划分禁建区和限建区时首先要囊括生态环境保护规划中受保护的各类地区，并且应扣除重叠面积。这些地区大都已经划定了保护界限并呈点状分布在城乡空间中，囊括的方法并不是这些区域的简单加和，应从维护生态整体性和功能性角度出发，有意构建相关保护地的生态廊道，以联通点状保护地，营造相对开敞的生态空间，加强生态要素之间物质、能量、信息的流通，充分发挥出禁建区、限建区的生态效能。总结我国东、中、西部典型地区空间管制规划得出，只要地区内地形不复杂（山地、沿海等），禁、限建区的比例一般在85%左右，其中禁建区一般达到10%，限建区75%,[3]结合河北省生态环境保护规划，河北省城乡建设规划中禁建区比例应该达到12%以上。
（2）禁建区、限建区的具体管制要求
结合环境领域管理及保护重点，主要对城乡规划禁、限建区中的水源地及自然保护区的管制要求进行细化，其余空间资源根据其功能类型应分别符合风景旅游保护区、历史文化保护区、基本农田保护区等相关法律法规及对应领域专项规划的要求。
水源地空间管制要求：根据《中华人民共和国水污染防治法》，结合河北省生态环境保护规划及水源地规划，对城乡规划中的水源地地区提出了三类具体管制要求，一是水源保护区常规环境管制要求。除严格按照水污染防治法要求对保护区行为进行管理外，土地规划部门加强对水源保护区的规划管理，对已划入水源保护区的区域，要严格土地审批，禁止新、改、扩建项目；对已占用水源保护区用地的原有单位（项目），应结合区域改造，逐步搬迁。二是饮用水水源风险管制要求。针对水污染事故的突发性，建立长效管理机制，加强一级保护区内交通穿越风险管理，强化危险化学品运输监管，在水源保护区内定期开展生态监察。三是保护区内面源管制要求。结合城乡规划，合理村庄布局，在水源保护区周边等重点村镇开展农村环境综合整治，加强农村工业企业污染、生活污染、规模化畜禽养殖场（小区）污染、农业面源污染等方面的防治工作。
自然保护区空间管制要求：根据《中华人民共和国自然保护区条例》，结合河北省生态环境保护规划及相关专项环境规划，对城乡规划中的自然保护区提出具体管制要求。城乡规划中的禁建区、限建区划分应具有一定预见性并呈动态开敞状态，以适当扩大自然保护区面积。结合生态环境规划，城乡规划中的禁建区、限建区应自动纳入根据需要新建立的自然保护区，对受到严重威胁的典型生态系统、珍惜濒危物种、珍贵海洋生物资源以及自然遗迹等，实施抢救性保护，并纳入配套的一批生态廊道，将主要的自然保护区连片成网。除上述传统的自然保护区，城乡规划还应提高对生物多样性保护优先区域的关注程度，并将其及时补充纳入禁建区、限建区范围，从空间资源的配置上给予优先保障，切实提高生物多样性保护能力。
结语
随着社会的进步，城市的自身发展，城乡规划与生态环境保护规划的融合成为了一种趋势，本文从两种规划矛盾焦点即空间资源分配问题作为研究的突破点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源协调性分析系统地提出了“两规合一”的具体建议。从宏观层面以主体功能区划及生态功能区划为导则和基本框架，对不同地域范围城乡规划的空间管制内容提出了原则性要求。并以河北省为例，从加强城乡规划科学性和可操作性的角度出发，从空间范围划分及控制措施制定等微观层面具体细化了城乡规划空间管制内容。
参考文献
[1]段宁. “两型社会”背景下城乡规划编制的理念转变与内容创新. 城市规划和科学发展―2009年中国城市规划年会论文集，2009:623-630
[2]曹春霞,丁湘成. 空间规划体系的协调机制研究. 科技建设, 2009（4）：640-648
[3] 金继晶,郑伯红. 面向城乡统筹的空间管制规划. 现代城市研究，2009（2）：29-34
[4] 全国主体功能区划. 国土资源部, 2011
第3篇：对国土空间总体规划的建议范文
关键词：土地利用现状;存在问题；管理制度改革；政策建议
一、关于我国土地利用的现状与问题分析
土地管理问题
1.农村集体土地利用问题。农民没有对土地的最终支配权，土地权属和用途的变更由政府决定。农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上导致隐性化、非公开化的农村建设用地流转行为的发生和农村土地自发入市现象。目前，一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是以发展城市经济、招商引资、增加财政收入为目的。
2.城镇建设用地集约利用问题。城市呈“摊大饼”式无序外延扩张，用地面积和规模过大，占用大量耕地，土地利用浪费严重，城市土地利用结构不合理；城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%；城市土地利用潜力没有得到充分发挥，已有建设用地强度偏低，容积率不高，城市土地管理和土地市场不规范。
农地快速非农化，建设用地粗放扩张
1.巨额土地资源开发成本被低估。一些地区为招商引资低价出让土地，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设、产业结构低水平雷同现象，而且低地价或零地价致使经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。
2.部分地区已无地可供。由于土地资源自然供给有限性的特征，大量土地的开发增加了未来土地资源供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的发达地区几乎无地可供。
3.耕地土壤生态质量明显下降。农地大量损失导致边际耕地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策，使更多的后备土地资源超前开发和土地复垦，土地生态质量出现下降趋势。
4.农地资源大量损失。一些经济发达地区大中城市周边地区，高质量农田快速消失，加之农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全令人担忧。
5.快速的农地非农化过程，使大量农民失去土地。由于土地产权不清、土地征用的城市利益导向严重，农民权益受到侵害，失地农民面临生计问题，成为一个影响较大的社会群体（或利益集团）；土地权益之争不断涌现，社会安全的不确定性增大，不仅带来了土地资源浪费，而且带来了一系列经济、社会和生态的严重影响。
近年来，（特别是在城郊或发达地区的农村）土地收益在村级经济和农民收入中也已占有了一定比重。由于农村居民拥有分得宅基地和自建房屋的权利，为更多地获取房租收入，农民违规或超标占地建房的行为相当普遍。从而造成了村庄布局凌乱、功能混杂的现象，村庄环境问题令人堪忧。
二、我国土地管理制度改革的政策建议
（一）根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承。对于城市国有土地，正视国家与地方产权关系问题的存在，探索建立在土地管理和权益分配制度上的委托-关系或土地权益分级占有和管理的机制。二是改变土地政策二元分割格局，按照“权利平等”的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有限制的允许集体建设用地使用权进入市场流转。
（二）建立科学的空间规划体系
科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。总的原则是：进一步强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市与农村区域的边界划分，落实现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路应从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等，进行刚性控制；对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。
（三）打破政府对土地一级市场的垄断格局
1.将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利为目的的用地，均不属于公共利益用地；同时，列举非公共利益建设的名录，作为土地征收和国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败的情况，对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重要作出严格限定，清理已用于营利性目的的用地。
2.打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。修改现行土地管理法律法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的基础上可以转为非农建设用地，也可以自由流转，以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租。对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益；对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，可分配一定比例的建设用地指标给农民集体。
3.加强对补充耕地和征地的审查，切实保护农民利益。城市建设用地补充耕地必须实行先补后占，并要及时对挂钩的土地开发整理项目进行验收，确保补充耕地的数量和质量；适度提高征地补偿标准，为失地农民建设基本生活保障制度。对于城市郊区的失地农民，要纳入城市社会保障体系。对于远离城市，因修建铁路、公路等原因而失地农民，在土地重新调整前，失地农民的辖区应负担失地农民的生活保障，其保障金的来源应由集体和农民共同承担。待土地重新调整之后，自动取消被征地农民的社会保障，并且按照平均分配原则重新给失地农民分配一份土地。
4.严格限制地方政府土地立法的权限。加大力度清理并逐步减少各级地方政府出台的国土行政法规，凡违背国土管理法律和国家国土政策的地方性法规、政令，无论以何种名义颁布，均予以废除。
5.稳妥建立集体建设用地的交易市场。允许各省辖区内集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易平台。鼓励地方出台存量建设用地节约、集约利用的政策。
（四）建立和完善土地行政管理体制
1.按照管用分离、分工明确、协调配合的原则，理顺政府土地管理部门与其他部门的关系。政府土地管理部门负责协调配合，其他部门则在土地利用总体规划的控制下负责专项用地规划的实施，按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理。
2.明确中央政府与地方政府之间土地管理权限和土地收益分配。严格贯彻实施新《土地管理法》中所规定的土地利用总体规划的审批权、土地征用和建设用地审批权，由国务院和省级人民政府来行使相关权利，并按照规定对国有土地有偿收益的范围及收益分配，即有偿使用土地缴纳的土地使用费，存量土地的收益全部归地方、增量土地的收益按3:7在中央政府与地方政府之间分成，从而打破“卖地机制”对地方政府的利益刺激。
3.理顺政、事，以及事、企的关系。通过将土地管理许多技术业务（土地使用权出让的交易活动，土地利用规划、土地开发整理规划等各种专项规划的编制、审查，土地的分等定级、估价等）交给相应的事业单位或企业性中介服务机构去完成，转变政府职能。
4.土地利用的决策、执行两者的职能和监督职能应相对分离。将审计制度引入监督职能中，对各级土地部门领导进行年审和离职审计。
（五）优化土地执法监管体系
在现行的土地督察制度下，国家土地总督察直接向国务院负责；同时，由国土资源部向地方派驻土地督察专员，但省以下的土地督察体制没有本质变化，原有问题依然存在。因此，建议设立隶属于国土资源部的土地监察委员会，健全大地执法监管体系。
第4篇：对国土空间总体规划的建议范文
关键词：土地利用总体规划；编制与实施；思考和建议
一、引言
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。
20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。
二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考
通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。
（一）规划的多元化目标定位问题
社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。
（二）规划的弹性与刚性关系问题
弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。
（三）规划的开放性问题
从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。所谓激励，就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一般而言，激励功能的强弱，主要与经济活动当事人的努力和报酬的接近程度相关，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。
（四）规划理念与规划技术问题
20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，主要借助人文社会科学的方法论，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论、来分析其对经济空间问题的影响。如劳动地域分工中借用生产关系理论， 新产业空间中借助经济学中的柔性生产概念，网络研究中借助社会学家的社会根植性概念等。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，并探索“3S”一体化技术和WebGIS在土地利用规划中的运用。
（五）规划实施与追踪管理问题
规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。这种一体化过程包括三个方面：1.规划“政策”化。规划在未进入实施前，不管实施可行性看起来有多强，都只能是停留在文字（图件）化阶段。规划的政策化过程就是将土地利用总体规划文本中的各种规划目标、各类实施措施等变成政府的政策加以实施。2.谋划与决断的相互监控。土地利用总体规划是区域社会经济发展用地的咨询服务系统，主要通过探讨各种土地利用问题，对土地利用系统进行综合分析，向政府针对具体土地利用问题提出多个理念，多个规划方案。也就是说，土地利用总体规划只担任“谋士”的角色，最后的决断权在政府决策者。只有真实反映某一时期区域经济社会发展用地需求的规划才是好的规划，才能在实施过程中，不断促进地区经济社会发展。3.动态化的追踪管理。规划作为对未来多种可能性的描述，在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。
三、新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议
(一)坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标
实践证明，在土地利用总体规划中，坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、农用地特别是耕地不足的基本国情的。国土资源部就第三次土地利用总体规划的修编，也提出了严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。
土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，主要是基本农田布局问题。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。参照英国的作法，在大城市周围修建绿化带，作为隔离地带，可以有效控制城市外延，对保护城市郊区耕地起到了很好的作用。这样确定的基本农田不会轻易被占，不会造成对基本农田投入的浪费。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化较高的农产品生产基地作为规划的一项重要内容，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排，视为符合规划。其次要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。要考虑哪些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。
在新一轮土地利用总体规划编制中，要考虑由于规划实施而产生外部性作用。一般而言，正的外部性应当得到补偿，负的外部性应当赔偿，不能以牺牲环境、牺牲子孙后代的利益为代价来换取一时的经济增长。
（二）改革僵化的指标体系，构建刚、弹性互补的规划指标
要改革目前僵化的指标体系，根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标(设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕)、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量的10％~20％，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，这些指标都要由上级土地管理部门和用地审批部门同意与备案。
（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度
公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划本身的综合性，为规划实施创造良好的社会环境。公众参与的方式应根据规划编制不同阶段的特点，采取行之有效的参与方式，注重实效。政府应制定相应的法规，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程。市级规划采取了吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，专题研究吸纳了土地管理部门、学术研究机构的观点，规划方案综合了部门发展意见，活跃了学术探讨氛围，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的项目(如居民点调整、土地开发整理、生态退耕等）的安排广泛征求村民委员会和村民意见等。
（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作
坚持“以人为本”的规划理念，就是要以党的十六届四中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展”的科学发展观为指导，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。
坚持“以人为本”的规划理念，要吸收国际国内先进的规划理念，如全球化理念、社会化理念、外部性、资源禀赋、理性发展理念等。这里着重介绍一下理性发展理念。理性发展理念在20世纪90年代初由美国的建筑师创立，在学院派的理论学说基础上，形成理性发展政策。理性发展理念符合可持续发展原则，是可持续发展在现实条件下的具体实践。理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对土地开发和利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，实现城市的理性发展。笔者认为，对于我国人多地少的国情，适当控制城市发展的规模是必要的，理性发展理念值得借鉴。
针对上轮土地规划土地供需预测，特别是建设用地偏差较大的情况，笔者认为，在研究方法论的同时，主要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一。这是因为基于数理统计的方法论并不完全能够反应现实情况，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，这往往是以往规划容易忽视的环节。
（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系
“三分规划，七分管理”，在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。首先，要加快相关法律法规的立法步伐。抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，在这些法律法规中应着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次，要建立起由政府、公众和规划师三位一体的群体决策支持系统，其组成结构可以是各占1/3。决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府的寻租行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“规划编制――实施――评估――调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四,建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用各种技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，解决问题。
[参考文献]
[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M]，北京：中国农业出版社，2005：45.
[2]张治良.土地利用总体规划实施评价与修编的研究[J].福建地理，2005，(3):4-5.
[3]毕为正，刘海玲.土地利用总体规划实施中存在的问题及修编建议，国土资源，2005，(2):22.
[4]冯忠铨.经济预测与决策[M]，北京：中国财政经济出版社，1997：349.
[5]沈明.土地规划理论实践中发展观的演化与趋势[J].广东土地科学，2005，(3):8-9.
[6]朱红波.土地利用规划实施的制约因素分析[J].广东土地科学，2006，(1):8-9.
第5篇：对国土空间总体规划的建议范文
由于城市是时间和历史的见证，因此城市发展与遗址保护应该和谐规划。由于遗址，遗迹作为具有历史意义的文物承载着一座城市乃至整个国家或世界文化闻名的根源和发展历程，因而，怎样使城市发展和遗址保护相得益彰，让当代城市既展现出现代文明的普遍性，有保留民族历史文化风貌的独特性，是一个不容回避的问题。随着城市范围的不断扩展及城市建设的更新，城市规划区内遗址文物的大量出现，使得人们对城市遗址文物在城市发展中的命运更加的关注。虽然城市与遗址之间并不必然联系，但却越来越的被连接在一起。城市发展并不必然需要摧毁遗址，遗迹所映射的历史文化。如意大利的米兰，法国的巴黎，充分将现代文明与古代文明相结合，最终使其成为世界典范，为城市再发展带来新的契机。城市发展所代表的现代文明与遗址等所表达的历史文明都是城市文化不可或缺的部分，将其共同融入城市发展需借助于事前的统筹安排，事中的修正执行，事后的保护制等措施。通过城市规划，将城市发展中旭传承的历史文明与在此基础上发展创造的现代文明融为一体。城市规划上述功能的发挥，须遵守一定的原则，主要指从城市原有的发展基础这一实际出发，科学预测城市远景发展，要正确处理好城市局部建设和整体发展的辩证关系：保护生态环境和历史文化遗产，防止污染和其他公害：将城市防灾减灾安全纳入规划体系等方面。而这些原则需借助于具体规划手段或方式来实现，如采用城市总体规划和城市局部规划相结合，随着城市的不断发展进行阶段性规划，也可在规划内容上将物质环境规划，经济规划和社会规划均纳入进来等，实现城市发展的总目标。正确处理城市发展中对代表其历史文化的文物遗址遗迹的保护问题，是城市发展的根本动力和灵魂。城市总体规划的主体是城市的人民政府。
在土地规划、土地储备到土地出让这一过程中，既要有政府职能又要有市场职能，科学的土地调控机制能控制过快的城市化进程，并促进城市建设的发展。其总体思路是，把土地储备中的市场职能和政府职能分开，市场职能由市场主体去完成，政府用土地供给计划等手段来调控土地市场，同时把过于集中的决策权转变为集体决策。因此，建议保留国土资源局，由其代表政府对土地经营行为进行监督和管理；增设土地资产管理委员会，使其作为土地资产管理的决策主体，对土地资产的经营规模、范围等进行宏观决策；改革土地储备机构，使其作为土地资产管理委员会的派出单位，保持事业单位性质不变，职能上只负责编制土地储备年度计划和出让年度计划，履行地方政府对土地市场宏观指导和控制的职能。
经营性城市基础设施由于其本身能产生收益，可以利用市场筹集建设和运营资金，而非经营性城市基础设施的运营需要政府给予支持rq。其总体思路是，建立城市建设专项基金，实现非经营性城市基础设施的投入产出良性循环。建议将城市土地的政府纯收益、城市建设维护税、公用事业费附加和市政设施配套费组成城市建设专项基金，并建立相应的使用制度，其根本目的是保证非经营性城市基础设施的建设与维护管理有稳定的资金来源。经营性城市基础设施可以比较容易地实现建设与运营的市场化，而非经营性城市基础设施则需要政府引导，社会参与。
第6篇：对国土空间总体规划的建议范文
Abstract： This research thinks that the executive organizations and staff of the overall plan are the executive bodies of policy. The influence factors of promoting the execution of the overall plan for land utilization are analyzed from the executive mentality， executive ability， profit distribution， ethical anomie and other aspects. Five suggestions of building the good executive mentality inside， constructing the good executive ability outside， establishing the team mechanism of clear responsibilities and collaborative communication， perfecting the monitoring system of executive planning and regulating the balance relationship of interests are put forward.
关键词： 执行主体;土地利用总体规划;执行力;提升
Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion
0 引言
作为指导土地管理的纲领性政策，土地利用总体规划是从宏观角度调控土地用途，规划城乡建设布局的重要依据，具有对国民经济各业各类用地规模的总量宏观控制和合理布局的“龙头”作用[1]。至今我国已开展了三轮国土全覆盖的土地利用总体规划编制，然而，通过对每一轮土地利用总体规划实施评价后，存在一个普遍性问题，即规划远离现实，规划最初的目标在具体实践中不能最大化地落实，存在明显的不足[2]。
本研究从执行主体视角，对土地利用总体规划执行主体进行了内涵界定与功能确定，剖析了影响土地利用总体规划执行力提升的因素，最后总结归纳了提升规划执行力的对策建议，以期为土地利用总体规划执行力的提升提供理论借鉴意义。
1 土地利用总体规划执行主体
目前，国内学者对土地利用总体规划这一国家政策的执行主体的界定并未有过多的探讨，在土地利用总体规划实施的这个过程中，涉及到很多主体，企业与社会人员是政策作用的对象，是执行主体在执行和实施政策过程中发生影响与作用的承受着，是土地利用总体规划这个政策运行过程中的一部分。
2 提升土地利用总体规划执行力的影响因素
土地利用总体规划执行力的提升是在多因素综合作用下的结果，其中执行主体是影响政策执行力效能的主导因素。目前，我国现行土地利用总体规划执行制度模式仍不完善，不能可持续发展（见图1）。
2.1 执行心态因素 土地利用总体规划是国家对土地利用的政策，具体目标执行要落实到各级人民政府、以国土部门为主的相关单位的工作人员上。从内部影响方面分析，执行主体的心态是发挥主观能动性、创造性的动力源泉，是决定执行主体在执行活动中力量大小和效率高低的关键因素。执行心态可以分为执行态度、执行激情、执行信念。
2.2 执行能力因素 土地利用总体规划的核心是实现土地利用结构的优化，即土地在各用地部门间的合理分配，包括数量结构和空间结构。①政策认知能力。土地利用总体规划是一项时效性、执行力非常强的国家政策，其发展是一个动态变化的过程。如何把握土地政策的发展方向、准确理解土地政策的含义对于执行主体是一项必备的能力。②沟通协作能力。土地利用总体规划的执行是一个复杂的过程，受土地多样性和多用途性、涉及相关部门的众多性，决定了土地利用规划的多目标性，执行方式决策的多样性。土地利用总体规划执行主体的沟通协作能力包括两方面：一是执行主体内部纵横向关系的沟通协调，增强国土系统的协作力、整合力;二是执行主体内外部、纵横向的人际关系之间的沟通协调，增强国土系统的凝聚力、驱动力。③组织实施能力。土地利用规划的作用群体主要是农村集体组织，如“土地整治”、“增减挂”、“高标准基本农田建设”、“征地补偿”等具体工作无不与农户打交道，对于国家重大项目以及受众群体，执行主体的组织实施能力显得尤为重要，是提升执行力的关键之处。
2.3 利益分配因素 土地利用规划按照国家、省、市、县、乡的等级可以划分不同层次规划，各个层次的规划其执行主体的组成也不一样。
2.4 伦理失范因素 在执行土地利用规划过程中，如果执行主体对各种土地利用事务、土地利用现象、土地利用关系、土地利用行为进行评价后表现出的态度和观点出现了负面的变化，则可能直接导致伦理失范，从而引起偏差发生。
3 土地利用总体规划执行力提升的对策建议
3.1 内塑良好执行心态 土地利用总体规划执行力的提升首先要塑造执行主体良好的执行心态，这是最关键的途径。首先，用正面思想教育方法，端正执行主体的态度。其次，建立完善的激励机制与合理的奖励机制，激发执行主体的激情，包括物质激励、精神激励、职业发展激励三方面;最后，用实际行动落实土地利用总体规划，培养执行主体坚定的信念。
3.2 外修过硬执行能力 土地利用总体规划是对我国土地资源开发、利用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和宏观调控，对实现我国可持续发展具有重要的意义。在具体执行过程中，执行组织不仅要解决如何最大利益化调整土地利用结构和布局、保护耕地等难题，还要充分协调与发改、建设、农业、林业、水利、交通等相关部门的关系，而执行主体具有过硬的执行能力是保障土地利用总体规划能顺利执行的必要条件。
3.3 建立职责分明、沟通协作的团队机制 从各行政纵向关系来看，各级土地利用规划执行均要以全国总规的执行动因和标准为依据，明确各级具体任务与目标，加强各级规划间的沟通协作，将任务逐级具体化、措施技术化，实际操作执行任务，最终落实到具体地方上;首先应明确执行主体成员的岗位分工，其次，要加强执行主体间的沟通和协作，保障规划执行日常事务的有序推进。通过沟通，可以共享基础数据与规划信息，形成高度的团队意识，创造轻松的工作氛围。
3.4 完善规划执行的监控制度 为了保障土地利用总体规划执行力提升和落到实处，关键是要建立一套完整的执法监控制度，对执行主体的行为进行引导、监督、协调。首先，建立健全公众参与、社会舆论征求制度，加强第三方监督力度。其次，建立层级监督制度，实现系统内部相互监督。从执行主体在执行土地利用总体规划有关活动与行为监督入手，控制主体“越轨行为”，达到相互监控，提高执行绩效、纠正执行行为偏差的效果。
3.5 规范执行主体的利益平衡关系 土地利用总体规划是关乎全局发展的纲领性政策，涉及到各个阶层乃至全国所有公民的共同利益。权衡各主体的发展意愿，实现各主体利益平衡，对于规划执行力的提升具有非常重要的意义。第一，协调上下级政府之间的利益平衡。第二，协调政府与公众之间的利益平衡。第三，协调政府与企业间的利益平衡。政府与企业既有合作，又有矛盾。因此，政府应坚持耕地总量不增加、生态环境与经济同步发展的原则选择性地对企业供地，对于无法实现规划目标的企业严禁供地，而对符合条件的企业给予一定经济和政策优惠。
参考文献：
[1]曾辽广.对土地利用总体规划存在问题及其对策的探讨――以《惠东县土地利用总体规划（2010-2020年）》为例[J].特区经济，2013，12：188-190.
第7篇：对国土空间总体规划的建议范文
【关键词】土地规划；节约方式；科学发展
一、土地规划利用
节约用地即是在土地建设的过程中，有效地合理地利用土地，不出现土地浪费的现象。狭义的概念主要指具体的土地建设项目，用一些措施来保证土地的利用效率。从国家的角度，土地的有效利用，可以提高经济效益的同时又可以保护生态环境。
二、土地规划节约的根本原因
2.1土地规划节约利用是可持续发展的要求
近几年来，国党和国务院提出我国要走经济可持续发展的路线，坚持科学发展观的理念，统筹区域经济发展、强调人与自然的和谐关系。要树立和落实科学发展观，第一，必须始终坚持以经济建设为中心，第二，必须在经济发展的基础上，推动社会全面进步和人的全面发展；第三，必须着力提高经济增长的质量和效益，经济发展和人口、资源、环境相协调，不断保护和增强发展的可持续性。
2.2土地资源的有限性
我国虽然是资源大国，国土面积辽阔，但是土地资源具有有限性，就决定了我国的土地规划利用要走节约的路线。我国的城乡建设的速度不断地加快，对土地的需求量也不断地加大，所以出现了土地供需的矛盾。解决土地供需的矛盾，首要的措施是合理的利用土地资源，进行节约使用。在使用土地最小的面积下，获取最大的利用效率。避免因粗放的开发方式，造成土地的浪费。
2.3改变粗放的开发方式的必然要求
改革开放以来，我国的土地开发大多数采用粗放的方式，造成严重的土地浪费现象，经济效益低下。很多的地方盲目的开发土地资源，大量占用农地、拓宽道路、娱乐广场等。这些不合理的使用情况，为未来的经济发展埋下了隐患。另一方面，我国人口数量庞大，人均占地面积小，这也要求我们现在必须提高土地的利用效率，实现可持续发展的目标。
三、我国土地的利用状况
近几年来，根据国家土地宏观调控的总体要求和港闸区委、区政府关于国土资源管理工作的部署，我们陈桥街道土地资源利用和保护开始呈现出制度化、程序化、规范化的趋势，主要表现在以下的几个方面。
3.1国土资源保护意识逐渐增强
我国人多地少，土地资源十分稀缺。为落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策，我们相继出台了一系列文件，进一步落实最严格的土地管理制度、耕地保护制度和节约集约用地制度。
3.2土地节约集约利用程度不断提高
近年来，在加强项目管理、规划建设、国土资源管理的基础上，我街道以实施“万顷良田建设工程”为契机，加快现有土地资源的整合。通过大规模农地整理，切实推进农业经营规模化和农业生产现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，促进节约集约用地水平大力提升。我们通过提高准入门槛，变“招商引资”为“招商选资”，较好地处理了经济发展与土地节约集约利用的矛盾。
3.3加强依法行政
为加强依法行政，切实有效地保护土地资源，我街道根据上级国土资源主管部门的统一部署，建立完善覆盖全境的街道、村两级土地执法监管网络，全面推行和落实“片警式”监管制度。通过认真执行有关国土资源执法监察工作制度，对各类土地违法违规行为做到“早发现、早制止、早汇报、早拆除”，积极提高有效制止率，较好地遏制了各类违法违规用地的产生。
四、我国土地规划节约存在的问题
4.1供地紧张现象严重
我国的城市化发展的速度不断地加快，对土地的需求量大增。但是由于在开发的过程中，缺少监督，规划性不强，上级下达的土地开发指标过高，导致供需地紧张，用地面积缺口现象严重。
4.2违法开发土地资源
由于我国的土地资源分布不均匀，负责管辖的部门缺少凝聚力，法律法规的体系不完善，对土地的开发利用缺少监督与指导，在一些地区经常出现违法违规的土地开发现象。一方面，相关的部门缺少工作的实践性，土地执法检查和例行检查的力度不够，导致私用违法占地、虚假上报土地开发的占用面积，最后导致土地资源的严重浪费。在监管工作中，存在监督缺乏主观能动性的问题，如某建筑物完成后，监管人员才去亲自检查，发现建筑物不合格，需要拆除处理，导致了资源的浪费。另一方面，负责检查的工作部门，对违法的行为处罚的力度不大，不能起到教育的作用。
4.3规划性不高
目前，我国一些土地的管理部门，对土地规划的不明确或者不合理，直接导致建筑施工的不合理的建设，造成土地的浪费。一些土地部门的管理人员对土地的总体规划缺少认真的态度，把规划的内容依赖于项目的内容，片面的了解项目的作用。
五、土地规划节约的利用建议
5.1树立科学的发展观理念 加强工作力度
坚持走经济可持续发展的路线，推广土地的节约开发方式，推进科学的开发策略。一方面严格要求工作人员务实的工作作风，提高责任感；另一方面，进一步宣传国土资源的法律法规，从而加强土地管理层的法律法规的意识。
5.2提高土地的总体规划性
土地的规划工作，直接决定了土地的利用效率，所以，土地管理部门应该把规划放在首要位置，全面地分析要开发的土地状况。协调的安排时间与空间的关系，提高土地利用的效率。如管理部门可以对土地利用进行分类规划，最大限度地提高规划工作的务实性和指导建设的作用。
5.3建立健全土地法律法规机制
国土资源的管理离不开法律法规的保障，出台土地相关的法律法规的政策，可以进一步提高执法的管理水平。同时，土地执法部门，要严格按照法律的规定对违法使用土地者进行处罚，起到示范性、教育性的作用。
六、结论
根据以上的论述，只有不断地完善我国土地的规划政策，才能保障土地的有效利用。从中央到政府应该采取全面有的措施，保护好国土资源，依据法律处理非法的用地行为。同时也要正确处理城市化与土地的供需关系。建立健全土地规划的理论系统，坚持走科学的发展道路，实现资源的可持续利用。
参考文献
第8篇：对国土空间总体规划的建议范文
关键词：重庆；统筹城乡；大部门体制；四规叠合；虚拟大部制
中图分类号：D630.1
文献标识码：A
文章编号：1007―5194(2009)03―0064―04
总书记在党的十七大报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”大部门体制在我国的首次提出，意味着政府行政体制改革目标已经明确，即整合政府行政资源，构建富有综合性、协调性的政府行政体制模式――大部门体制。大部制的主要特征：“大”，即组织规模大、职能范围广；“少”，即世界上主要国家大多在12～19个部门；“合”，即实施大部门体制的目的之一是整合行政资源；“协”，即大部制改革不是简单的、机械的把职能相近或相关的部门组合在一起，而是有机的整合机构，优化组织结构，协同行政。
一、重庆“四规叠合”创新实施
中国大部门体制的全面实施，是自上而下推行的。而在政府运行中，一些地方政府积极地探索、创新，使大部门体制在地方推行中，出现了一些新的运行方式。重庆市“四规叠合”是实施和运行得较好的一种模式。
(一)“四规叠合”推行背景
2008年6月，国土资源部和城乡建设部在浙江召开了一次“两规协调”推广会。目前，广西、浙江、山东、广东等已经开始“两规协调”(土地利用规划和城市建设规划)的实验。重庆市在获批全国统筹城乡综合配套改革实验区后，2008年初，也开始“四规叠合”的探索(在市内的四区两县)。
所谓“四规叠合”是指将产业发展规划、城乡总体规划、土地资源利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合，整合成经济和社会发展总体规划，其实质是大部制的具体实现形式之一。重庆市能够在全国率先推行“四规叠合”试点，有其深刻的经济社会发展的背景：
1．“四规叠合”探索创新，是重庆面对其特殊的大农村与大城市并存，严重的城乡二元困境这个现实市情，需要打破规划部门的分割局面的诉求；是在“314”总体部署背景下，按照重庆市经济发展“六个翻番”的要求，积极谋划新形势的发展新思路和新目标的需要。2007年6月7日，国务院正式批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革实验区，不久，《重庆市城乡总体规划》获得国务院批准。之后，在现有城乡总体规划和详细规划的基础上，按照“一级政府、一级规划、一级事权”原则，重庆市已经建立起市域、区县和镇域的三个层次分明的城乡规划体系。而区县规划是地方城市规划的重点，由区县规划叠合，带动市级优化，推动乡镇规划，使地方城市规划一体化协调发展。由此，重庆市开始推行“四规叠合”。
2．2007年6月重庆获批全国统筹城乡综合配套改革实验区以来，重庆主城九区已经实现了城乡规划的统一管理，11区县设立了独立的规划管理部门，但需要改变区县乡镇农村的规划及其管理依然薄弱的状况。重庆市规划研究中心当时的调研表明：所调查的12区县所辖的87个乡镇中，有4个区县政府，10个市级部门编制完成各类规划达195项，涉及面积1280平方公里。其中，未经审批的手续和审批手续不全的违法建设大概141个。仅都市区南山风景区的规划，重庆市规划局、园林局和林业局都有其规划编制成果，各自确定的规划用地和建设规模不统一，单纯地进行整合后，建设总规模过大，与总体规划相冲突。规划不协调的直接后果是：产业发展规划混乱，城市总体规划不健全，环境保护得不到改善，城市建设土地资源浪费，不能实现集约节约用地，几规“打架”。
3．需要解决过去地方政府制定城市发展规划时，因不同部门均从自己部门工作出发而出现各自为政、地方城市发展规划极为不协调的问题。过去，产业发展规划由经济发展部门制定，强调经济发展；土地利用规划由土地部门编制，指导思想是保护耕地；城市建设规划由建设部门负责，重点是推进城镇化建设；生态环境保护由环保部门考虑，意在保护生态环境。长期以来，四个规划编制部门互相不通信息；资源独享，并且编制标准不一、技术手段有差异，因此无法对接协调。推行“四规叠合”，在落实同一指标时，相关部门要统筹商量，可以避免事后协调。之所以地方政府积极推行“四规叠合”，其根本缘由是经济增长方式的转变和严格保护耕地政策。
“四规叠合”的推行，有利于破除“四规”所涉及的部门利益之争，促进产业发展、城镇建设、国土管理、环境保护等方面的相互衔接和协调发展；产业、城乡、土地和环境等部门互通信息，统一行业标准，可以实现科学规划和互通有无，做到“一个规划，服务经济”。
(二)“四规叠合”实践情况
加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调，整合规划资源，形成规划合力，实现空间协调、项目落实、调控统一，是充分发挥规划宏观作用的必然要求。
1．“四规叠合”的实施
各试点区县积极推进“四规叠合”。成立工作协调小组，由区县政府主要领导担任组长，负责工作总体协调；区县发改委、国土房管局、规划局和环保局等四部门牵头分别调整修改既有的产业发展规划、城乡发展规划、土地利用规划和环境保护规划；部门在各专项规划修编过程中，注重相互协调、密切配合；吸纳大专院校专家参与前期研究，委托规划设计研究院等中介机构参与“四规叠合”综合实施方案编制工作。
注重规划创新。试点过程中呈现不少工作亮点：创新性地将人口规划纳入规划叠合，体现以人为本的规划思路，注重经济布局与人口布局的协调；通过城乡建设用地挂钩等方式，解决城镇化、工业化进程中对建设用地的需求；建立规划部门联席制度，通过定期交流沟通，强化了各分规划之间的衔接协调。
注重谋篇布局。抓好城乡协调一致的基础设施网络体系规划，构建统筹城乡发展的互动平台；抓住重大项目及重点产业布局契机，力求实施一个重大项目带动一片城乡发展、实现一方城乡统筹；实施招商引资“一号工程”，深入推进对外开放发展战略；突出建筑劳务外包重点，大力发展外派劳务经济；探索建立覆盖城乡的就业、住房等社会保障体系，探索建立教育、医疗、文化等公共资源城乡共享机制，探索建立统筹城乡的社区建设新模式；探索“能人治村”思路，狠抓示范村、试验村建设。
注重规划重点。突出对现有四大规划的评价，资源环境承载能力，规划目标与开发原则，功能分区及空间布局，基础设施、产业发展、社会事业建设重点及布局等重大课题的规划研究。着力探索解决重 点开发所需空间资源不足的途径，进一步优化空间布局结构，努力通过集约节约开发，城乡一体开发等多种形式，高效益利用空间资源。
2．规划部门的定位
区县发改委：负责牵头协调、组织起草“四规叠合”规划方案，负责规划期(2008―2012年)经济社会发展速度、总量规模、发展水平、发展质量等。
区县国土局：按规划时序(2008―2012年)要求，完善土地利用规划，负责研究确立优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域板块；负责规划期耕地保有量、基本农田总量、城镇建设用地面积等土地利用规划指标的测算论证；负责生活空间、产业空间、农业生产空间三大空间落实的研究和资料提供；负责土地利用结构调整规划表、耕地规划平衡表、建设用地指标分解表等图表资料的提供和编制；负责提供全县土地利用现状、土地利用规划、耕地数量及空间分布、地质环境、石漠化等方面的资料，组织研究全区县主体功能区土地政策。
区县规划局：按规划时序(2008―2012年)要求，完善城乡总体规划，提供全县城乡总体规划、城镇体系规划、城市控制性详规、地理空间数据等方面的资料；配合参与四类主体功能区规划，负责生产空间、生活空间、生态空间控制要素及产业布局和基础设施布局(即三空间两布局)的控制要素的方案测算、图表绘制、资料提供和成果研究。
区县环保局：按规划时序(2008―2012年)要求，完善环境保护规划，负责提供全县生态功能区划、自然保护区现状、环境容量等方面的资料；负责全区县主体功能区环境保护政策的研究；负责规划对四类主体功能区的污染物排放总量、自然人文保护区面积等控制参数的研究论证和资料提供；负责规划期生态空间和维护生态安全的区域，包括林地、草地、山脊线、水域，自然人文保护区等面积及布局，重点控制要素为主体功能区规划中的禁止开发区(包括文化自然遗产，市级及以上自然保护区、重点风景名胜区，森林公园等)的研究和资料提供。
其他相关部门：水利农机局负责提供全区县水资源、水土流失等方面的资料。人口计生委负责提供全区县户籍人口、常住人口、人口流动、人口增长等方面的资料。交通局负责提供全区县交通现状及与规划时序一致的规划资料。气象局提供全区县气象资源和气象灾害方面的资料。林业局提供全区县林业、森林公园、自然保护、风景名胜区、湿地等的现状和规划(2008―2012年)。农业局提供农业区划，农村污染防治等资料。经委、工业园区提供全县产业发展、工业园区发展及产出强度等方面的现状和与规划时序一致的规划资料。旅游局提供全区县旅游发展现状及规划等方面资料。
(三)“四规叠合”实施存在的问题及其建议
规划编制在实施过程中，由于各个部门进行的步骤差异、标准差异、技术差异，因此，在规划编制过程中存在着一些问题。
1．规划编制中存在的问题
一是重具体叠合轻体制创新。在规划编制过程中，对技术层面、内容规划布局思考较多，但对如何改革创新体制机制思考太少。
二是重形式轻融合。注重叠合的形式创新，而在真正的“四规叠合”上显得不足，存在各规划之间衔接不够，导致叠合矛盾。
三是重规模扩张轻结构调整。对建设用地、基本农田、耕地保有量、污染物排放总量等控制指标较重视，但如何集约节约资源，挖潜建设用地思考不足。
2．完善规划编制的建议
首先，给予“四规叠合”试验区县相关政策。主要是：(1)土地政策，允许区县域内占补平衡，并可先占后补；(2)财政政策，按照不低于库区产业发展资金的标准和额度设立市级综合配套改革专项资金，支持试验区县先行先试；(3)金融政策，支持试点区县设立村镇银行或农民资金互助合作社，按照利率市场化的要求，引导社会闲散资金转变为社会资本，缓解统筹城乡发展的瓶颈制约；(4)改革行政体制，允许区县级政府整合行政资源，在机构总量控制范围内，根据工作需要设置机构，允许区县级政府根据区域经济发展调整乡镇建制。
其次，探索“四规叠合”的相关问题。主要是：(1)完善“四规叠合”的组织机构，在横向上，成立规划协调专业委员会，统筹协调各层各类规划，在纵向上，成立市级部门职能联席会议制度；(2)探索城乡建设用地挂钩，即如何通过整理农村建设用地，提高农村建设用地的集约化水平，腾换出建设用地指标，用于城市建设用地的增加；(3)探索同一功能区范围内，在总量规模控制下，对已规划建设用地与未规划建设用地进行置换的方法和途径；(4)探索区县域内的国土空间综合评价，根据国土空间综合评价结果，进行功能区划分和生产、生活、生态等空间的具体布局。
二、重庆大部门体制创新路径
我国大部门体制的实践起点，可以追溯到：首先是2000年，湖北省随州市开始“大部制”改革；2000年，海南省以“大交通”思路设置交通厅，负责地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理；2004年，成都市提出并实施“大农业”、“大水务”、“太交通”；2005年，上海浦东、天津滨海新区综合配套改革试点的启动；2006年，深圳建立“大交通”、“大文化”的体制。重庆市“四规叠合”探索成功，为进一步积极探索适合其统筹城乡的大部门体制创新打下了基础。当前，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》的出台，更加需要重庆统筹城乡发展的不断深入，以及重庆行政管理体制的不断调整，以适应重庆经济社会发展的必然要求。关于重庆大部门体制的进一步创新，笔者提出如下思路。
(一)创设统领机构
市委成立“统筹城乡发展工作委员会”，市政府成立“统筹城乡发展局”，两个机构合署办公，其职能：贯彻国家有关的方针政策，制定统筹城乡发展的规划和相关政策，制定促进农民工市民化的方案和措施，监督统筹城乡发展政策的落实情况等。机构下设“教育培训处”、“卫生保健处”、“社会保障处”、“综合管理处”、“社会团体处”和“综合办公室”等部门，人员由相关(职能)部门抽调组成。该机构由市委书记或市长直管。
市委成立“内陆开放型经济建设委员会”，市政府成立“内陆开放型经济建设局”，两个机构合署办公，其职能：贯彻落实国家商务部与重庆市签订的《共同建设内陆开放型经济合作备忘录》，制定内陆开放型经济建设的规划和相关政策，制定促进内陆开放型经济建设的方案和措施，监督内陆开放型经济建设政策的落实情况等。机构下设“统筹进出口处”、“统筹对外开放和对内开放处”、“统筹资源处”和“综合办公室”等部门，人员由相关(职能)部门抽调组成。该机构由市委书记或市长直管。
大部制改革最主要是解决两个问题：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合，二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的不协调。 地方政府行政体制改革，应按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求来实施。也就是说，地方党委可以直接领导政府，但党委工作部门只是党委的参谋职能部门，不应去领导相应的政府职能部门。
(二)整合基层部门
乡镇实施综合部门管理体制。合并业务工作相近、工作性质相似的内设机构。将乡镇经济发展、社会管理和政务管理等三大职能进行整合，成立三个综合部门：政务综合部门(主要负责民主政治、精神文明建设以及行政事务工作)、经济发展部门(主要负责有关农、林、牧、副、渔业的发展，基础设施建设，土地整理，招商引资等工作)、社会管理部门(主要负责教育、调解处理民事纠纷以及应对突发事件，计划生育，文化卫生，社会保障，村镇规划与建设等工作)。
主城区实施“大社区”管理。在主城区撤销街道办事处，将原街道办事处职能移交区政府有关职能部门、社区或非政府组织，实施“大社区”管理。城市治理架构实现市、区两级政府和“大社区”自治组织的体制。区政府在“大社区”直设社区行政服务站，负责社区的行政事务。街道原来承担的一些政府职能由非政府组织承担。
基层地方可以更多地考虑“两个牌子、一套人马”的体制，部门管理的范围可以更加宽泛，并适当扩大党政领导成员交叉任职，合并党委和政府职能相同或相近的职能部门。这样，可以解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制引起的相互扯皮的问题。只有这种政治体制与政治结构的变革，才能解决党政在实际运行中的配合、协调。整合党政部门是大部制改革的重点。
(三)虚拟大部门体制
第9篇：对国土空间总体规划的建议范文
关键词 环境规划；公共政策；执行力；历史时空坐标；适应性
文／王伟
“十三五”是我国的社会经济转型期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的关键时期，需要我们在环境规划理论和管理实践上作出探索创新。本文立足新的历史时空坐标，对实践中我国环境规划面临的困境进行剖析，对环境规划编制工作展开思考、提出建议。我国环境规划的发展历程回顾
我国环境规划的发展历程，如从1973年算起，至今40余年，环境规划从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面推广，在这期间我国政府召开了七次全国环境保护会议，每次全国环境保护会议的精神都将环境规划工作向前推进。现以全国环境保护会议划分我国环境规划的发展历程，大体上可分为四个阶段（见表1）
实践中我国环境规划面临的弱效困境
环境规划实践是整个规划工作中最重要的一环，是目标与现实之间的桥梁。以城乡规划和土地利用规划为分析参照，当前我国环境规划在制订、实施和评估上的实践存在以下弱效表现。
理论“创新”弱
当前采用的环境规划理论大多系欧美发展的环境目标规划法，通常是依据已有的模式，根据一系列数学化学公式编制出来的，给出的许多削减或建设项目目标很少考虑规划的经济分析与多元利益人关系，导致规划目标的可接受性和可操作性减弱。环境容量核算、环境经济核算等领垣的基础研究长期未能取得突破性进展，尚未有类似诸如城乡建设规划中“容积率”、土地利用总体规划中“耕地保有量”的核心环境规划指标体系，制约了环境规划的发展和深化。
数据“支撑”弱
编制一个科学合理的环境规划对于环境信息数据的要求是很高的，目前环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了规划的发展。在实际规翅工作中，经常会面对水、大气、土壤等环境资料不足和数据不准确的问题，使得城乡环境系统变化规划很难搞清楚，环境容量难以确定，这就对环境规划很多具有重要作用的“指标”缺乏足够的信服力和约束力。
资源“调配”弱
规划的主要作用是调配资源。国民经济和社会发展规划具有经济社会项目资源调配权，城乡规划、土地利用总体规划主要配置土地这一可以转化为“稀缺资产”的自然资源。这些年，这些规划的强势正是体现为对某种资源的支配力，环境规划的弱势根源在于其没有可供规划和调配的对象，为此常陷入“等、靠、要”的被动局面，缺乏人、财、物、信息的及时有效支持，严重制约着规划编制与实施任务的完成。
空间“底盘”弱
在以构建国家空间规划体系为最终目标的“多规合一”工作中，通常认为空间规划的“正规部队”是城乡规划和土地利用规划。两者“异曲同工之处”在于：法律支撑完备、行政管制强力、组织体系庞大以及技术方法缜密。相比“两规”的成熟度，环境规划仍显稚嫩，对空间的谋划几乎处于空白状态，在实施中常罗列一些缺乏针对性的原则、标准，缺乏执行力度特别是没有可操作性的编制导则和约束性指标来控制城乡发展建设行为。
体系“合力”弱
当前环境规划体系一个很大缺陷是各类总体规划、要素专项规划、行动计划数量过多、类型庞杂，缺乏有效衔接整合，造成了自身体系紊乱。这些直接影响了环保工作的推进实施，尤其是不同行政级别的环境规划间环境职能、事权界定不清；地方政府在具体落实执行时，要么不知所依，要么形成政策投机博弈；整个规划体系难以形成合力，无法适应快速发展的经济社会，也难谈应对复合型、交叉性的生态环境问题。
法律“保障”弱
想让环境规划摆脱“墙上挂挂”，深入落实到实践中去，就必须对规划的编制报批、实施和检查等各个环节都进行细致的研究，并做出明确的法律规定。虽然新《环境保护法》明确了环境规划的法律地位，但仍未将环境规划真正纳入法制化的轨道，具体实施过程中相关管理部门的职权内容和范围的设定、各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定缺乏实施细则。轻视过程控制，这是规划编制与实施脱节、环境规划流于表面的一个重要原因。
话语“地位”弱
从发挥的作用看，我国现行规划大致可分为发展型与控制型两类。现在环境规划扮演的潜在角色仍是“经济约束型规划”，无形中使环保部门成为“孤立部门”，由于环保部门得不到其他相关部门的有力支持，使环境规划成为“孤立规划”，难以与其他部门规划之间建立有效的衔接。加之地方政府片面追求经济增长速度，突出土地利用规划与城乡规划的指导作用，往往忽视生态环境影响因素，如此则更弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用，使环境保护失去了原本应作为综合部门的作用与地位，这也是导致环境规划成为“孤立体系”，不能有效付诸实施，环境保护工作徘徊不前的重要原因。执行力与适应性导向下我国环境规划提升路径
针对执行力与适应性导向下的我国环境规划存在不足，从转型、统筹和差别化三个方面提出提升路径建议，以期对“十三五”环境保护规划编制与实施的有所助益。
理念与定位转型
理念转型。环境规划是解决环境污染问题的纲领性文件，对环境保护工作具有重要的指导作用。环保理念的成熟与否，不仅直接影响观察、分析、判断事物运动变化发展的立场和观点，还影响着领导决策的科学性和正确性。基于“生态文明”下的环境规划编制，必须在体现规划的“前瞻性、综合性、导向性”特点的同时，将对环境资源的刚性管控和规划的“刚柔并济”相结合，塑立“统筹规划、动态维护、实时平衡、长效评估”的规划方法，通过研究环境资源约束下我国经济发展的瓶颈和制约，促进经济社会与资源环境的协调发展。
定位转型。在国家整个规划体系中，环境规划从无到有，从简单到复杂，从局部进行到全面开展，背后实质反映出的是环境规划从缺位、弱位、失位，回归到“本位”。环境规划是实现人与自然和谐、经济发展和环境保护并重、环境部门与其他部门协调以及利益相关方的利益均衡的重要工具。在中央当前推进“多规合一”建设国家空间规划体系的进程中，环境规划作为环境安全底线的守卫者和环境宜居高线的营造者，应转变其部门规划、五年规划中专项规划的传统定位，上升为体现国家意志的指导性与约束性规划，即国家规划。最终目标是通过在国家规划体系中定位的转型提升，为将来处理环保规划与各级各类规划之间的效力关系设置规则，虽不是说环境规划一定高于其他规划，但也非常强调环境规划对于其他规划具有指导作用，任何非环境规划的实施都必须与环境规划相协调，不能够突破环境规划而绝对独立。
规划体系统筹
第一，对内优化体系形成合力。环境规划应该具备一定的层次结构，而对层次的划分，笔名建议在常规空间尺度及行政等级等划分依据基础上，增加对主体粒度的划分考虑，构建一个“全覆盖、全要素、全过程、全关联”等级分明、分阶段完成的规划序列集合。初步设想率先面向城市开展规划体系建设，首先确立城市环境总体规划，然后其上位规划可增加区域规划（如省、流域、城市群），重点是在其之下增加分区规划，分区规划之下可设置环境控制单元规划；此举重在控制，指导项目实施，重在具体操作，强调依法行政、提高效能，构建出“区域规划一城市环境总体规划一分区规划一控制单元规划”的主干规划体系。同时可根据具体需要，增加对产业园区、城乡居民社区、重点企业的补充规划。需要强调的是，尽快从规划法规、行政和技术三个层面完善支持环境规划体系构建，通过规章、制度、条例、规范、标准、规程、导则等形式，明确各个规划制定的范围、内容、程序，保证规划的合理性、严肃性和操作性。
第二，对外确立环境部门话语权。环境规划体系内部的整合有助于环境规划在整个国家规划体系中进行合理的定位。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件，全国28个市县列入试点名单。新《环境保护法》第13条指出“环境规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。综合来看，主体功能区规划突出政策性作用，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；土地利用规划强调控制性作用，侧重于对土地功能的划分与用地指标的调配；城乡规划着重于统筹兼顾、综合部署，是协调城乡空间布局、管控项目建设的基本依据；环境规划目的在于生态功能区的划分及环境影响评价的实施，强调约束性作用。在这样一个规划目标逐渐趋同的大背景之下，当前环境规划应加强与其他规划在空间范围、规划内容、管理事权、行政程序四个主要方面的融合协调。环境规划应注重以质量标准、约束指标与空间红线输出为主要抓手，制定与环境相关的核心指标、标准、规范红线，确立环保部（局）管控能力与话语权。
从理念到方案的差别化
作为一个幅员广阔的大国，我国不同地域的自然地理、经济发展、社会人文等都有明显的差异性，加之环境规划本身的多因素、多层次、多目标性。双重多样性之下，从理念到方案的“因地、因时制宜”差别化，将大大有助于方案的操作实施，提升解决问题的精确性，提高环境规划的能效。
第一，面向“主体”的差别化。首先是对“人民”主体的差别化。将人居环境、生活质量纳入常态化规划管理，使其成为经济、社会、空间发展的前置条件，才能达到经济、社会、空间的可持续发展福利最大化。同时，要加强建立完善的信息公开与反馈机制、制度内参与和制度外参与相结合的公众（含NGO组织）参与方式，保障公众知情权、参与权和监督权。其次是对“企业”主体的差别化。面对处于不同行业的企业，如污染型或高科技型企业：面对不同投资性质的企业，如国企、民企或外企；面向不同规模级别的企业，如大企业或小微企业；面向不同行政影响力的企业，如央企或地方企业，环境规划都意味着更加精细化的制定与管理考量。最后是对“政府”主体的差别化。从中央到省市到镇村，不同权力等级的上、下级部门拥有不同的权责，对环境规划有不同的影响力，而即使在同一权力等级不同政府部门之间，也会对环境规划的编制与实施产生不同影响。在传统工程技术思维基础上，强化环保人对“主体“利益关系、权利规则的意识提升与技能学习，这是最终构建可实施环境规划共识方案的基石。
第二，面向“时间”的差别化。首先是面向“发展阶段”的差别化，不同经济社会发展阶段、工业化与城镇化发展阶段对资源的消耗需求是不同的；其次是面向“产业周期”的差别化。处于夕阳产业阶段的钢铁、水泥、化工等产业与处于朝阳产业阶段的新兴产业的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差别化，不同生产阶段的污染排放周期，污染物的排放浓度、速度会有很大不同；最后是面向“自然节律”的差别化，不同季节，不同自然地理与气象条件下，环境对污染的容纳与消解度不同。
第三，面向“空间”的差别化。环境规划的功能或最大效用，是通过对人类自身活动和环境在时间、空间上进行合理安排，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境效益。今后，环境规划应尽快完善对“空间”的认识与利用，建立高效、精准和可持续的空间数据库平台，分析当前资源环境特征，探讨资源环境与社会经济结构、布局之间的相互关系，通过解析中国经济发展所呈现的特殊环境问题，对经济社会活动进行布局，统筹各相关部门在环境管理中的职能作用，实现环境资源可持续利用的总体效果。注重对以下几组空间关系的把握平衡：东、中、西不同区域，大、中、小城市，农村、城乡接合部的地域空间；城市人居环境中的平面空间与立体空间、存量空间与增量空间；自然空间与人工空间。通过识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征，构建综合的环境功能分区，明确不同区域的环境功能定位，制定分区战略，实施分区指导，进而细化不同环境品质要求与警情风险等级控制单元。同时，通过环境空间解析，明确“水环境红线”、“大气环境红线”、“生态环境红线”、“风险防线”、“资源底线”、“排放上限”和“质量基线”等红线约束，突出环境保护要求的空间落地。
主要
参考文献
[1]王金南，刘年磊，蒋洪强．新《环境保护法》下的环境规划制度创新[J]环境保护．2014 (13)：10-13．
[2]姜玲，系统管理：基于系统规划的城市规划管理模式探究[J]．规划师，2011(3)：12-15，26.
