国土空间规划的认识精选(九篇)
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第1篇：国土空间规划的认识范文
1海洋空间规划体系的基本认知
随着人类用海活动的增多,对海洋空间的需求不断增长,人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度较高的欧洲,逐渐建立并开始运用了海洋空间规划[2]。1.1海洋空间规划。从科学术语定义看,海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础,以探讨海域的特征和规律为依托,协调人与海洋空间之间的关系,对海洋空间的演化提出各种层次的策略,并付诸实施和进行管理的过程性活动[3]。该定义强调策略性,即要达到的目标和愿景;强调过程性,即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性,即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间,本质上都是一体的,均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。从规划管理定义看,借鉴欧洲区域/空间规划、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定[4],可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展,对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策,是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动,寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念,用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念,综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念,承认海域差别和区域海洋发展的不平衡,采用相应的措施、政策共同发展,[5]。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排[6]。1.2海洋空间规划体系。《现代汉语词典》中“体系”的释义,是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲,“体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成,共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程,具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系[7],是立足于海洋空间,探索人海关系作用模式,在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程,同时形成一个完整的策略和调控体系。海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和,而是按照某种结构相互组织、整合,形成层次关系并呈现出特定的秩序,是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的,有的可能是横向的衔接关系,有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合,具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点[8]。从制度角度看,海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的,具有一定逻辑组织关系的管理制度集合,是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合,其本质上也是一种制度[3]。
2海洋空间规划体系构建的时代背景
一种规划体系的框架模式可能是历史总结和归纳的文明产物,也存在对未来发展状态和时空发展要求的理性假设。构建海洋空间规划体系,需要认知和探索海洋空间规划体系存在的时展要求,主要表现在4个方面。2.1落实海洋生态文明建设的要求。中央生态文明体制改革总体方案提出,空间规划体系是我国8大生态文明制度之一,是我国规划改革的主要任务。海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)首要任务是“强化规划引导和约束作用,严格实施海洋功能区划,合理安排生产、生活、生态用海空间”。海洋空间规划体系的构建是落实和推进“五位一体”生态文明建设及海洋生态文明建设的直接要求和实施载体,统筹各类海洋空间性规划,全方位、全海域、全过程协调海陆资源开发、产业布局和生态环境保护,是深化海洋资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治的根本要求,是我国海洋生态文明建设的重要内容。2.2实现海洋空间科学开发保护的基础。海洋空间规划是各类用海活动审批与监督管理的基本依据和重要工具。海洋空间规划体系树立“敬畏海洋、保护海洋”的生态文明理念,构建以海洋空间治理和空间结构优化为主要内容导向,实施全国统一、相互衔接、分级管理的规划管理体制。理顺我国现有多类海洋空间规划及同一类海洋空间规划的多级规划,避免规划内容冲突,分级落实各级规划在海洋空间开发与保护中的内容要求,发挥海洋空间规划对海洋科学开发与保护的基础性作用,纠正现有海洋规划侧重围填海盲目扩张和海洋经济增长的不合理需求,约束和引导海洋空间及海洋资源开发向科学适度有序利用目标发展,保障各类生产、生活、生态用海空间。2.3推动海洋空间利用协调发展的举措。海洋空间规划承认海域差别或区域海洋的不平衡,是国家海洋空间发展的基本指南和全域可持续发展的“蓝图”。海洋空间规划体系树立“集聚开发、空间均衡”的发展理念,通过大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间的层层海洋空间规划协调引导和约束,纠正过去和当前忽视海洋资源环境影响的做法,将海洋环境容量和海洋资源承载能力作为决策的依据和规划编制的前提条件,以不同海域或区域海洋资源环境承载能力、社会经济发展潜力作为海洋空间发展的“指挥棒”,用长远和广阔的视野来诱导和倒逼各地海洋经济发展优化和转型,实现人海和谐,促进形成全国海洋资源开发和海洋生态安全新格局。2.4提升海洋空间治理能力的途径。海洋空间规划是海洋空间治理与决策的重要手段。海洋空间规划体系树立“简政增效”的执政理念,实施海洋空间规划事权的边界划分与再分配,构建明确的海洋空间规划逻辑体系,包括各海洋空间规划的地位和作用,避免规划内容重叠、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明确各级海洋空间管理事权,理顺海洋空间规划的编制、实施和监管体制,实行海洋空间规划“一张图”审批、统一审批依据,简化行政审批、完善工作程序和方法,从而提升国家海洋空间治理能力和效率。
3海洋空间规划体系构建的着力点
统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素,即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向,体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。3.1体现海洋生态文明意志。海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求,海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向,推进海洋主体功能区建设,突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段,推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度,实施定性(性质)、定用(用途)、定量(规模)、定位(位置)、定序(时序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识,合理安排各类生产、生活、生态用海空间,明确海洋开发和保护“两个边界”,实施海洋空间规划全覆盖,实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。3.2体现海洋空间治理现代化。海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化,是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系,依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求,实行三级行使权责的体制,体现“于事简便、于法周延”的原则,打破规划编制和管理的不确定性和复杂性,形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主,制定重大发展战略和空间约束指标,以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主,较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界,上落实国家战略约束指标,下安排市县微观管控需求,承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者,突出“多规合一”,以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划,强调规划的综合性和实施性,注重海洋公共资源的空间和时间安排,保障上级规划目标的落实,形成“国家、省、市县三级规划,国家、省二级监督,市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。
4海洋空间规划体系构建的基本路径
第2篇：国土空间规划的认识范文
实践证明，地下空间的开发利用，是人类摆脱发展进程中新的生存空间危机，解决城市空间饱和、用地不足、交通拥挤、环境污染、防灾抗毁等难题不可或缺的重要方式。
近年来，越来越多的国内外相关研究提出，地下空间是一种宝贵的新型国土资源。积极开发利用地下空间，已成为世界各国大城市的发展趋向，是拓展城市空间的重要途径。与此同时，地下空间规划，尤其是城市地下空间的规划，也正在得到越来越普遍的重视。
未来，伴随着城市地下空间的日益深层化、网络化、系统化，城市地下空间规划将会更加注重安全性、信息化和可持续发展。相应地，城市地下空间规划的编制正在发生革命性的变化，而许多相关的新的分析方法及技术手段也越来越有效地被应用于城市地下空间规划。
毫无疑问，无论是城市地下空间规划理念的革新，还是城市地下空间规划技术和方法的升级换代，都有助于城市地下空间规划深挖地下空间的经济新潜力。
未来地下空间的发展趋势对地下空间规划的新要求
当今国内外大城市都在对地下空间进行有序、合理、经济、高效的开发利用，城市地下空间正在愈来愈广泛地被应用于商业、仓储、交通、物流、防空、防灾、环保、能源、生物、信息、居住、娱乐、体育、文化、科教实验等功能领域，并已取得一定成就，积累了丰富的经验。
地下空间所能容纳的功能，除了目前已经开发利用的功能以外，还可以容纳许多城市功能及设施。地下空间规划领域的权威综合多国地下空间的发展趋势，提出：地下空间未来发展有深层化、网络化、系统化三大特点。
之所以说深层化发展是城市地下空间发展的重要趋势，是因为地下空间资源作为宝贵的不可再生资源，一旦开发利用很难再进行功能的重新调整，因而，对地下空间合理有效地竖向布局设计极为重要，尤其是在未来地下空间开发设施种类繁多的情况下，地下空间的开发深度会不断增加。深层化也是伴随城市功能地下化过程中的网络化功能及系统化功能发展演变而来的。
无论是市政功能的设施，还是交通功能的设施，相应地，都有了其地下空间网络化的发展。比如纽约在城市地下250米深处建设了城市给水管网以保证城市的供水。再如巴黎拉德芳斯（La Défense）的地下交通网络，很好地实现了人在地上、车在地下的地下空间开发理念，有效地缓解了城市交通的压力。
城市地下空间系统化的发展也是显而易见的。就拿城市地下空间的系统化体现得最为明显的市政公用功能的方面来说。作为城市生活必不可少的“生命设施”， ――市政设施，目前在城市中的分布区位主要在地面+15米的区间内，与人群经常活动的城市空间存在着竖向的交叉，从而会在景观、环境上对生活造成一定的影响。将市政设施进行系统化的地下发展，能够减少这些设施对城市地表空间的占用，将这些设施地下化后所空闲出来的土地，能够为居民生活营造更多的公共开敞空间。
在城市地下空间系统化、网络化、深层化发展这样的大背景，客观上对城市地下空间规划的要求变得更加严格，未来城市地下空间规划将会更加注重安全性、信息化和可持续发展。
首先，在地下空间吸引着大量诸如商业、交通等公共活动的同时，其安全及环境问题越来越被各方面所关注。地下空间具有相对封闭的特点，使得安全保障及应急处理问题变的更为困难复杂。当大型城市地下综合体，步行街等公共活动聚集的内部出现某种灾害时，对人员和财产的危害远远大于地面设施。因此，城市地下空间的规划未来必须更加注重安全性。
其次，现代信息化、数字化的技术，不断地为地下空间的规划提供更加有效的、更加科学的途径。通过城市地下空间规划的信息化更好地把握地下系统的运动状态和规律，对地下各种设施关系进行调控，实现系统最优化，使城市地下空间成为有利于人类活动及可持续发展的新空间。
而随着信息技术与计算机图形输入技术的不断改进和智能化，地下空间规划过程中所需的地质、现状、条件等诸多数据将数字化，使其获取变得更加容易、更加方便。可以采用遥感图像直接作为背景进行设计，而各种地下管线的资料由于数据库的建立而更加方便的查询。
还有，在国际国内强调城市可持续性发展的条件之下，未来城市地下空间规划也将注重与可持续性发展的协调。在规划上，城市地下空间得以可持续发展，有赖于地下空间资源、社会活动、经济活动、生态环境等多因素不断地进行内部的和外部的相互作用，并且达到一定的和谐统一。
所以，城市地下空间规划上的可持续性发展将在经济性方面，体现对地下空间开发对城市的经济价值效益；在环境性方面，反映地下空间对城市地面负面环境影响的控制和改善；在社会性方面，突出地下空间规划过程中的城市管理能力和决策能力、以及地下空间规划公众参与。
因此，在综合资源利用、社会经济发展、生态环境保护等各方面，构建地下空间规划可持续发展协调，并知道城市的建设，有利于实现地下空间资源的适时、适度、有序开发。
城市地下空间规划编制的发展趋势
当前，城市地下空间规划行业纷纷在地上地下协调、地下各专项系统之间协调、前瞻性与实用性的统一、规划实施措施、建立动态规划机制等方面加强理论研究，规划理论本身也正朝着综合化、定量化、实用化及探究本质等方向良性发展。
同济大学地下建筑与工程系教授、城市地下空间研究会理事长束昱就特别指出，顺应规划理念转变与革新的持续加快，城市规划包括城市地下空间规划，就应实现从“目标规划”转变为“过程规划”。
城市规划领域――当然包括城市地下空间规划――一直存在一个误区，即无论是城市隶属的地方政府还是当地社会，甚至包括规划部门及规划师，都一直把城市规划的“未来空间架构”作用放在第一位，在上报审批的城市规划文本里，绝大部分的篇幅是理想蓝图的描绘，而对于如何使任务和目标得以实现，或理想蓝图是否能实现，以及使之实现的行动的顺序与实行的过程，规划的编制者们并不十分关心，规划实施章节的编制草草了事，也不作为规划审查的重点。
近些年，城市规划“新概念”强调：规划（Planning）作为一项普遍活动是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现。即强调城市规划一方面是指需要实现的某些任务，更重要的是指为实现任务而采取的实施顺序与手段。因为城市的发展是一个由多因素影响的动态变化过程，对城市的发展变化的认识也不可能是一次完成的，因此，城市规划也必须是一个连续的过程，而不是一次性的规划方案的设计。
城市地下空间规划从规划属性上与城市规划一脉相承，传统城市规划观念的误区也应在地下空间规划中引起重视，同时，由于地下空间自有的隐蔽性、建设的不可逆等特点，决定了地下空间规划的管理与实施较地面规划更加复杂，更需要花费时间与精力去研究分期实施的方法及配套政策，建立弹性与连续性的动态规划机制。
相关学者呼吁应充分认识到：地下空间规划“不仅仅是蓝图，而是面向需求的公共政策体系”，“不仅仅是追求终极理想方案，而是一种过程”，只有这样才能全面提高地下空间规划的科学性与实用性，推动地下空间管理机制的建立健全。
关于城市地下空间规划编制方法的新进展，束昱将其概括为基于更加重视规划编制实施、基于控制与引导的平衡、基于城市的上下的和谐。
规划编制乃是编制主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生的问题，收集信息、判断性质、选择方案、制定政策等一系列活动过程，同时规划编制也是一个不断通过实践来实现规划目标的连续动态过程，因此，广义的规划编制，是一个以实施为导向的规划“编制―实施”统一体。
目前，重规划轻实施的城市地下空间规划编制机制，必须要向实施和编制并重、互补的机制转变。而实施型规划的深化，重点又体现在近期建设规划、年度建设规划制度等的完善上，包括提升近期建设规划地位，完善近期建设规划的内容。在滚动编制近期建设规划的同时，进一步通过编制年度建设规划进行细分、深化，以保证实施型规划的完整传递，以及与相关部门年度计划的衔接协调。最后，还应将近期建设规划和每年的年度建设规划予以公布，实现规划自身以及社会公众对规划实施情况的监督、反馈。
城市地下空间规划编制的另一个发展趋势是控制与引导的平衡。规划控制是城市规划直接干预城市开发的主要手段，也是保障法定的城市规划之规范功能能够正常发挥的有效手段。控制的作用体现在满足一些基本空间环境的标准上，如日照、通风，以及由此而来的体量、高度、间距、后退等。然而，由于控制对象涉及人的因素，无形中导致了控制作用的发挥，不可避免地具有复杂性、不可预见性，同时还须符合法理要求。
对此，通过制定相应的政策和一些激励措施，来鼓励和引导城市开发符合城市规划是积极有效的方式。如通过“空间开发权”来激励“利诱”开发商提供地下空间等以促进公共利益，提供可供选择的空间形态以强调整体特色等。这在今天已经是城市设计研究的重要内容和成果。城市设计方法在规划编制中的运用，正是将规划控制与引导（Planning Control and Guide）结合在一起。也就是说，规划控制之中，控制与引导是一体的。
着眼于城市的上下和谐，则是城市地下空间规划编制的另一大发展趋势。面对城市这一复杂的巨大的系统，“和谐”的地下空间利用规划意味着应当本着实践理性、务实求真的态度，以系统整合、多元共生为原则，挖掘地下空间的潜在价值，探索地下空间的发展规律，实践地下空间资源的集约利用，寻找解决城市问题的有效方法。
上下和谐的地下空间规划编制需明确城市地下空间的发展方向，协调地面、地下设施直接的关系，本着上下空间功能对应原则，拓展城市空间容量，改善城市功能和环境，实现城市和区域的可持续发展
城市地下空间规划相关技术手段与分析方法的新进展
城市规划和建设中涉及的问题，往往是多因素的复杂系统，系统的优劣是多因素的综合结果。而各因素又常常是互不相容的，如建筑密度高，经济效果好，但同时往往环境质量较差。面对大量的类似的复杂的问题，就必须逐渐摆脱经验阶段的许多盲目性，自觉地采取科学的解决方法。通过对城市有关大量资料、数据的整理加工，进行系统分析，可以揭示城市各经济要素的内在联系和发展规律，预测城市的发展，为规划提供科学的依据。
地下空间规划是城市规划的重要组成部分，规划的编制也是一个完整的、复杂的系统过程，充分运用基于系统工程的分析方法，尤其是层次分析法，将复杂的问题分解为若干层次的子系统，在比原问题简单得多的层面上进行分析、比较、量化、排序，然后再逐级地进行综合，使地下空间规划更具合理性和科学性。
关于城市地下空间规划相关技术手段的新进展，业内权威比较推崇地理信息系统（GIS）、VISSIM行人仿真模块儿、CDA软件、BIM平台的运用。
GIS在城市地下空间规划领域的运用
GIS（Geographic Information System或 Geo-Information system）称为“地理信息系统”或“地学信息系统”。GIS自诞生至今，其应用领域已经由自动制图、资源管理、土地利用发展到与地理位置相关的水利电力、环境保护、金融保险、地质矿产、交通运输等多个领域。在地下空间领域采用GIS技术和方法解决规划设计、工程管理、地下交通及其相关的问题，与其他传统的方法相比，具有无可比拟的优点，如：快速灵活性、客观定量性、强大的分析模拟能力等。
在地下空间的规划与设计当中，首先建立一个地理数据库，然后可用GIS进行各构筑物的规划、选址等。GIS具有计算机辅助设计的功能，能为设计人员提供车道、交叉路口等的设计工具，为地下空间的优化设计提供方便，大大提高了规划的工作效率，使规划研究人员从繁重的设计工作中解脱出来，将主要精力投入于方案的综合比选分析中。同时，GIS可结合虚拟现实技术使方案的筛选、优化显得非常形象、直观，直接用计算机就可对模型图进行各种修改（如各构筑物位置的布局、规模的大小、与其他构筑物的连接方式等），且非常简单明了，可提高规划设计的速度和质量。GIS在规划设计中主要解决了信息管理、提供分析工具并满足决策的要求。另外，GIS还能很好地解决项目涉及的地下管线、环境分析等问题。
在城市地下空间的开发中，建设单位要在工程尚未进行施工设计之前，评估该工程是否具有修建的社会价值、经济价值及技术价值，并且要评估该工程完成后的城市景观、工程与环境的协调情况。利用GIS可以直观地表达地下空间建（构）筑物的形状、规模及其与地上建（构）筑物的位置关系，更清楚地表示新建地下建（构）筑物与既有地下建（构）筑物（如既有地铁、地下商业街、地下停车场等）的位置及通道连接关系。因此，GIS在地下空间规划设计中的应用有助于辅助进行工程评价，可以使工程设计人员和管理人员对所规划的设计方案建成后的情况在规划设计阶段就有一个形象、直观的了解，为领导决策和设计人员的设计工作创造有利条件。
VISSIM行人仿真模块儿在城市地下空间规划领域的运用
作为VISSIM的一个模块，VISSIM行人仿真模块在交通工程、设计评价、工程展示，以及城市规划中都有着极大的应用。
该模块采用在行人仿真领域广泛使用的社会力模型，适时地模拟实现行人和车辆的动态交互行为。同时，创新性地允许用户自定义部分人的行为，比方红灯时过街等不遵守交通规则的行为。因此，很大程度提升了仿真的准确性。
在地下交通枢纽（轨道站点）、地下综合体、地下公共空间可应用行人仿真模块进行纯行人交通，行人与车辆的动态交互模拟，以及行人的违法行为模拟，验证地下交通规划方案、地下人行疏散系统规划方案等是否可行。
CDA软件在城市地下空间规划领域的运用
通过对区域的实地调查和资料收集，结合规划区的实际情况，制定分析指标体系，利用Auto-CDA软件和Arcgis软件，建立多指标数据库并确定各指标的分值，建立评价模型，分析地下空间资源评价结果，最终划定地下空间资源“四区”，以指导城市地下空间资源的可持续开发。
通过CDA软件、GIS技术与控规编制方法、步骤和实施管理结合，通过各类数据相互关联和转化，搭建本次工作的数据标准平台，为规划贬值与决策提供所需的数据、模型分析、指标研究、优化方案，并实现规划蓝图快捷化、智能化的输出和转化。
BIM在城市地下空间规划领域的运用
第3篇：国土空间规划的认识范文
2008年，中国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施已进入第三个年头，“棋”至中盘，规划迈入承前启后、中期评估之年。又恰逢政府换届，对照规划实施情况，回头审视规划的蓝图，寻找规划本身的局限，对进一步厘清和修正发展思路不无裨益。
十一五规划的适应性
从1953年中国编制第一个五年计划算起，到2006年第十一个五年规划公布，中国先后共制定了11个中长期总体规划(计划)。目前，国民经济规划体系已经初步形成由国家级、省级、市县级“三级”，总体规划、专项规划、区域规划“三类”组成的“三级三类”规划管理体系。
回顾规划沿革，发展规划的历史任务都是与当时的现实条件、发展水平和面临的主要问题紧密相联。“十一五”规划与我国以往发展规划相比，无论是从战略思想、手段方法，还是规划的框架形式，都有较明显不同，主要体现在：规划编制理念的人性化，由“以物为本”、片面追求经济增长速度向“以人为本”转变；规划侧重点的转换，涉及市场调控的内容已渐淡出，所要解决的问题主要集中于市场机制下不能或难于自发解决的宏观性的经济和社会问题，着力于对各项关键改革的梳理。
“十一五”规划还体现了实施手段有效性的增强。规划中有两个提法影响深刻，一个是能耗、污染排放、水耗等约束性指标的提出。另一个则是主体功能区的概念的提出。对于“节能减排”的约束性指标，中央政府及各级政府都根据规划要求，对于规划中提出的几大约束性指标都提出了分解方案，并出台了考核办法。
在空间结构不合理、耕地面积减少过快、生态系统整体功能退化的大背景下，主体功能区域的划分和区域互动机制的构建，意味着中国发展规划的实施手段由原来的依靠相对分散凌乱的指令性命令转变为依靠通过较为系统的专项规划和区域规划，结合各地实际来规划生产力布局、生活空间布局以及生态空间布局的整体协调。
四是规划期限灵活性的提高。从“十一五”开始，不再要求所有规划都以5年为期编制和修订。“十―五”规划纲要的规划期，以5年为主，同时展望到2020年。专项规划、区域规划的规划期，可根据规划对象的特点合理确定，可以滚动修订。有些领域的专项规划，可以根据完成任务的需要确定规划期，可以是3年、4年等。
规划本身的变化，反映的是对一个国家或地区在适应经济社会发展需要、对待发展中的突出矛盾和问题而进行的制度调整。
建构理性的出路
从目前已逐步形成的规划体制现状中，不难发现其弊端。
首先是规划本身的定位问题。从“十一五”规划的变化来看，在规划的制定中，政府明确了规划是以人为本的规划，规划的功能是间接指导性以及宏观性、战略性、政策性的。这种导向应该说是非常正确，但在我国行政管理体制有待改善的背景下，仍有相当一部分地方政府对规划的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市县一级的规划中，规划只是对上一级规划的“拷贝”，多说“普通话”，少有本地方言，而规划内容中有本地特色的却多让产业发展唱了主角，关于行业方面的专项规划占了各类规划中的相当数量。这种代替市场规划产业的做法，反映的是规划制订者计划经济思维的残留。这样的规划，操作性和可行性有限，显然难以应对瞬息万变的市场环境，最后多会落得“纸上画画、墙上挂挂、到头来全是空话”的结局。
哈耶克曾说，一切建构的理性，都是“致命的自负”。从规划本身的定位来看正是如此，当前形势下的规划，并不是要规划分散决策的市场，而规划的恰恰应是规划的制定者――政府的行为。
毫无疑问，规划定位问题有待政府职能的根本性转变。而规划体系不顺同样是目前较紧迫的问题，也与政府职能转变密切相关。
可借鉴的经验表明，完整的国家层面的规划体系包括四个层次：国家战略(规划期约50年)；国土规划(规划期约30年)；经济社会总体规划(规划期5年)、专项规划、区域规划；土地利用规划、城市规划。其中，国土规划主要是着重对基本国情和国家战略在空间上的反映和安排。各个层面的规划，越往下层越具体越微观，也越接近空间规划。国外成熟的市场经济国家的规划，大多数是强调空间布局的规划，而且这些国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制正在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。
目前，中国规划部门编制的三级三类的规划都集中在第三和第四个层面，不包括第二个层面的国土规划。由于总体规划与土地利用规划和城市规划制定部门的不同，又因为具有资源的空间配置和布局安排的基础性规划――国土规划“缺位”以及行政区划和经济布局间的不吻合，当前侧重经济和社会发展的总体规划、专项规划常常与土地利用规划和城市规划发生“冲突”，这种现象的产生，表面上是规划的衔接协调不够，但背后反映的却是政府部门间利益的“交锋”，是政府体制改革滞后造成的。
目前中国还未出台《规划法》，规划工作的规范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦规划间产生冲突，哪个规划说了算，就难免变成部门(或地区)间的博弈。浪费的是不仅是人财物，更浪费了发展改革的有利机遇。
值得欣喜的是，“十一五”以来，中国积极推动京津冀以及长三角两个区域规划编制的试点，这一类空间规划的推进及示范效应，或将有望改变按行政区划来配置资源的状况，弥补通盘考虑空间布局的缺失，以统一协调各级各类规划，为在最大范围内优化资源配置，理顺区域间经济和社会管理间的冲突，提供制度保证。
当然，必须认识到的是，对任何完全理性的苛求都是不恰当的。对于规划寄予太多的期望无疑是本末倒置。事实上，我们曾有过许多规划失效的经验教训，比如“九五”计划中就提出了“两个根本性转变”，但在随后的10年中并没有因有规划而有根本性好转，粗放的增长方式甚至有恶化态势。又比如制定“十五”计划对东南亚危机后的经济发展前景趋势判断悲观，规划的电力建设滞后，引发随后的“电荒”，成为发展的瓶颈。即使是最近的“十一五”规划，仅仅两年，就让我们不得不重新审视发展的突出问题，当初规划中对经济增长的预期是7.5％，而2006－2007年我国经济增长都在两位数以上，而且能耗、排放以及耕地等几大约束性的指标按目前发展趋势在2010年实现的压力也非常之大。
客观地说，这些教训大多数并不是规划本身的失效，而是体制改革滞后的后果。强调教训也不是否定规划的作用，恰恰相反，是要提醒我们什么是好的规划，规划的实质意义何在?
第4篇：国土空间规划的认识范文
（一）改革创新原则。以改革为动力，全面推动机制创新、制度创新、管理创新和技术创新，不断提高资源利用效率，加快推进资源利用方式根本转变。
（二）集约高效原则。严防死守耕地红线，盘活存量，做优增量，严格用地标准、准入门槛和绩效考核，全面提升土地节约集约利用水平。以矿产资源节约与综合利用促进矿业转型升级，实现矿业可持续发展。
（三）绿色开发原则。统筹推进矿产资源开发、矿山生态保护与矿山环境恢复治理，加强绿色矿业和地质灾害防治体系建设，着力增强生态文明建设保障能力。
（四）成果共享原则。以维护群众切身利益为出发点和落脚点，充分尊重和保障群众合法权益，统筹各方利益，让群众共享改革发展成果。
二、总体目标
（一）国土开发空间格局明显优化。按照可持续发展的总体思路，优化建设用地结构和布局，基本形成城市带动农村、城乡统筹协调发展的新格局。建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的总规模以内，城镇村用地结构和布局达到规划确定的目标。
（二）公众参与和社会共识明显增强。广泛宣传国土资源节约集约利用的重要性、紧迫性和必要性，增强全民节约集约利用国土资源的意识，引导全社会树立节约集约新风尚。
（三）土地节约集约利用水平明显提高。积极探索创新，开展土地资源的集中利用、复合利用、立体利用和矿产资源的综合利用、高效利用、循环利用。
（四）矿产资源生态开发和保护水平明显提升。所有矿山企业基本达到绿色矿山标准，主要矿产资源综合利用效率位居全省先进水平，矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率（以下简称“三率”）明显提高，尾矿综合利用率大幅提升，矿山地质环境逐步改善。
（五）国土资源节约集约长效机制初步形成。国土资源管理重点领域、关键环节体制机制建设有新突破，不断完善节约集约利用国土资源的政策制度，构建政府主导、市场引导、激励约束、评价考核等节约集约长效机制。
三、主要内容
（一）坚持惜土如金，强化土地利用规划的科学管控。编制和实施国土空间规划，依据国土空间规划确定的红线，调整完善土地利用总体规划、城乡建设规划、矿产资源规划、生态保护规划等涉及国土空间开发、利用和保护的各类规划，确保规划的协调一致。加强规划的调控和引导作用，确定生产、生活和生态空间底限，划定永久基本农田、城市开发边界和生态红线。
（二）坚持向内挖潜，加大闲置低效土地清理处置力度。深入推进闲置低效土地清理处置工作，充分利用现代信息技术手段，确保闲置土地发现不留死角、处置全覆盖。在盘活存量建设用地上下功夫，鼓励企业利用自有土地实施“零地技改”，引导社会资本参与多层标准厂房建设经营，支持小微企业通过利用存量土地、租赁标准厂房等途径解决生产经营场所。认真开展开发区土地集约利用评价，以土地集约利用评价推动开发区转型升级。
（三）坚持奖优罚劣，着力提升建设用地使用效率。优化新增建设用地结构，优先保障战略性新兴产业、先进制造业及科技型创业创新项目用地，严格新建工业项目的准入门槛，严格执行建设用地控制标准，提高新增建设用地投资强度和利用效益。将单位GDP地耗纳入县市党政领导班子考核和县域经济考核，确保全州单位GDP地耗水平超额完成省定“十三五”目标。强化土地利用综合监管，落实土地动态巡查制度，保持五年累计供地率不低于65%。深入推进城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发4项创新试点。
（四）坚持主体责任，严防死守耕地保护红线。落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，管住总量、严控增量、盘活存量，严格控制农用地转为建设用地的规模和速度；做好永久基本农田的划定，建立补偿机制，确保基本农田总量不减、用途不变、质量不断提高。
（五）坚持齐抓共管，深入开展国土综合整治。以土地整治为平台，整合水利、交通、村庄建设等涉农资金，充分发挥资金的聚集、放大效应，改善农村生产生活条件，服务新农村建设。创新土地整治建设模式，深入推进农业龙头企业、农民专业合作社自建工作试点，积极服务现代农业经营主体。实施国土生态整治和矿山复绿工程，全面开展矿山地质环境调查评价，统筹规划矿山地质环境保护与综合治理，统筹各类财政资金和矿产资源开发收益，重点完成全州“三区两线”（“三区”指重要的自然保护区、景观区、居民集中生活区，“两线”指交通干线、河流沿线的直观可视范围）矿山地质环境恢复治理。
（六）坚持示范引导，不断提高矿产资源综合利用水平。发挥市场配置资源的决定性作用，推进矿业权市场建设，探索建立净采矿权出让制度。开展州级矿产资源节约与综合利用示范试点建设，培育矿产资源节约与综合利用示范工艺、示范企业和示范园区。合理引导产业集聚发展，推进矿山废水、废气、废渣资源化利用，减少废弃物排放。开展矿产资源开发收益共享试点建设，以资源开发服务精准扶贫。严格执行矿产资源“三率”标准，建立重要矿产资源“三率”监测考核体系，实行矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩、矿产资源利用绩效与奖惩挂钩，推广矿产资源节约与综合利用先进技术，逐步淘汰设备、“三率”和安全环保不达标的落后产能，全面促进矿产资源科学低耗和高效利用。
（七）坚持于法有据，扎实推进农村土地制度改革。积极稳妥推进农村宅基地制度改革试点，探索建立“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度，保障农民宅基地用益物权，推进宅基地确权登记发证，坚持“一户一宅”分配原则，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出。规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，定期调整征地补偿标准，切实维护被征地农民合法权益。
（八）坚持综合配套，建立资源节约集约利用长效机制。建立完善土地市场配置机制，建立全州统一的1+N（州+8县市）交易平台，推动国有建设用地使用权和矿业权出让进入公共资源交易平台和网上交易。建立完善激励约束机制，运用各种调控政策，充分调动地方政府及市场主体保护耕地和节约集约用地的积极性。建立完善评价考核机制，完善单位GDP地耗考核，改进开发区土地集约利用评价方法，推进城市建设用地评价，规范项目节地评价。建立完善国土资源违法查处快速反应机制，以新开工项目清理为重点，着力构建“事前防范、事中监督、事后查处”的执法监察体系，有效制止和查处土地、矿产违法行为。
四、实施步骤
（一）启动部署阶段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立领导小组，制定工作方案，召开创建活动动员大会，全面启动创建工作。各县市建立健全组织机构，制定工作实施方案，落实工作经费，选定中介技术协作单位，按要求收集相关评价考核数据，组织上报材料。
（二）推进落实阶段（2016年5月1日—6月10日）。严格落实国土资源节约集约利用的具体措施，按照创建目标任务扎实推进各项工作，全面开展创建活动。对创建活动中的新情况、新问题开展调研、检查和指导，适时召开座谈会，进行总结交流，确保达到创建活动考核测评要求。
（三）总结申报阶段（2016年6月11日—6月30日）。全面总结全州在推进国土资源节约集约利用方面形成的新机制和新经验，制定并落实相应的奖励政策，及时组织申报材料编制，做好申报工作。
五、工作措施及要求
（一）提高思想认识。开展国土资源节约集约利用模范州创建工作，是贯彻人口资源环境基本国策的重要举措，功在当代，利在千秋。全州各级各部门要站在讲大局、讲政治的高度，充分认识开展创建活动的重大意义，把节约集约利用国土资源作为国土资源改革创新的主线，把创建活动作为推动经济结构调整和发展方式转变的一项重要工程来抓。
（二）加强组织领导。成立州国土资源节约集约模范州创建工作领导小组，州长任组长，分管副州长任副组长，州委组织部、州委宣传部、州监察局、州国土资源局、州发改委、州财政局、州住建委、州经信委、州商务局、州人社局、州规划局、州统计局、州环保局、州农业局、州林业局、州水利水产局、州交通运输局、州文体新广局、州公共资源交易监督管理局、州政府法制办、州电视台、日报社等单位负责人为成员。领导小组办公室设在州国土资源局，州国土资源局主要负责人兼任办公室主任。从州直相关单位抽调人员组建工作专班，负责创建办的日常工作。各级各部门要加强协调，紧密配合，及时解决创建过程中出现的问题，确保创建工作取得实效。各县市政府要切实加强领导，周密安排部署，确保创建活动顺利推进。
（三）加强宣传引导。充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒介，广泛宣传国土资源节约集约利用法规、政策和资源国情、省情、州情，增强资源忧患意识。各级创建办要制定宣传方案和各阶段的重点宣传内容，通过多种途径对创建活动的重大意义、工作进展、典型经验等进行宣传报道，引导社会舆论和人民群众关注资源节约集约利用，扩大创建活动影响力，促进形成国土资源节约集约利用全民共识，营造创建的良好氛围。各级各有关部门要明确专人负责相关信息的收集和整理，并及时上报。
（四）培养节约集约意识。树立节约优先理念，建立健全资源总量管理和全面节约制度，加强资源节约和高效利用；树立集约利用理念，加快外延扩展粗放利用向内涵挖潜集约利用转变，大力提升资源产出效率和综合效益；树立循环发展理念，坚持减量化、再利用、资源化，从源头上减少资源消耗，提高可再生资源利用水平；树立市场配置理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全资源产权市场，构建资源有偿使用制度；树立创新引领理念，把创新摆在资源节约的核心位置，加强资源开发利用的科技、制度和管理创新，推动大众创业、万众创新，提升资源节约利用水平。
（五）建立健全制度。完善土地储备制度，强化土地储备计划管理，建立储备土地的供应与农地转用指标挂钩制度。细化工业项目建设用地控制指标，严格落实定额指标管理。开展开发区、工业园区节约集约利用评价，建立工业项目无绩效退出机制。形成存量用地和增量用地的联动政策，建立存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。制定盘活存量工业用地政策，开展零星工业用地置换，探索工业用地储备，推进土地综合整治，实行劣势企业淘汰。建立履约保证金制度和竣工核验制度。完善考核挂钩制度，将资源消耗、资源节约集约利用相关指标纳入县市党政领导班子和领导干部考核体系。
（六）严格规划管控。科学编制土地利用总体规划，按照近、中、远期相结合的原则，合理安排各类用地。严格执行土地利用总体规划，推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源的高效配置和节约集约利用，确保建设用地总规模不突破。
（七）强化耕地保护。建立健全耕地保护共同责任机制和自然资源资产离任审计制度，切实加强各级党政领导干部耕地保护的主体责任，将耕地和基本农田保护情况纳入领导干部经济责任审计、离任审计的内容和政绩考核评价指标体系。扎实做好以城市周边为重点的永久基本农田划定工作，优化城市空间格局，倒逼集约节约利用土地。落实耕地“先补后占、占一补一、占优补优”制度。加强耕地质量等级调查评价与监测，推进“金土地”工程暨高标准基本农田建设，促进耕地保护质量持续提升和生态状况不断好转。
（八）推动节地挖潜。针对我州耕地资源相对缺乏、后备资源不足、工业化和城镇化快速发展、用地需求极度紧张的实际情况，积极探索节约集约用地新模式。加大批而未供土地的供应力度，积极盘活存量建设用地，采取协商收回、协议置换、自行开发等形式推进城镇低效用地二次开发。在用地空间组织形式、用地结构调控、投资强度、盘活闲置土地上狠下功夫，督促帮助企业加大投资强度，提高用地效率。建立和完善建设用地标准，提高建设用地准入门槛，有效调控用地规模和标准，促进产业结构调整和优化升级。创新城市建设理念，积极探索科学合理开发城市建设用地的新思路、新办法。
（九）实施资源整合和矿山环境治理恢复。树立矿业开发一盘棋的思想，整合优势资源，鼓励矿业集聚开发。推进矿产资源在区域内合理流动，重点向龙头企业集聚，对现有小矿山企业采取限期整改、重组联合、兼并收购等方式，引导其向规模化、集约化方向发展。要坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”原则，认真贯彻落实矿山生态环境恢复治理保证金制度，组织开展矿山生态环境保护和治理恢复工作，最大限度减少矿业活动对生态环境的污染和破坏。严格执行环境影响评价制度，切实做到开采与治理两手抓，促进矿产资源的合理开发利用与经济社会、资源环境协调发展。
第5篇：国土空间规划的认识范文
关键词 环境规划；公共政策；执行力；历史时空坐标；适应性
文／王伟
“十三五”是我国的社会经济转型期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的关键时期，需要我们在环境规划理论和管理实践上作出探索创新。本文立足新的历史时空坐标，对实践中我国环境规划面临的困境进行剖析，对环境规划编制工作展开思考、提出建议。我国环境规划的发展历程回顾
我国环境规划的发展历程，如从1973年算起，至今40余年，环境规划从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面推广，在这期间我国政府召开了七次全国环境保护会议，每次全国环境保护会议的精神都将环境规划工作向前推进。现以全国环境保护会议划分我国环境规划的发展历程，大体上可分为四个阶段（见表1）
实践中我国环境规划面临的弱效困境
环境规划实践是整个规划工作中最重要的一环，是目标与现实之间的桥梁。以城乡规划和土地利用规划为分析参照，当前我国环境规划在制订、实施和评估上的实践存在以下弱效表现。
理论“创新”弱
当前采用的环境规划理论大多系欧美发展的环境目标规划法，通常是依据已有的模式，根据一系列数学化学公式编制出来的，给出的许多削减或建设项目目标很少考虑规划的经济分析与多元利益人关系，导致规划目标的可接受性和可操作性减弱。环境容量核算、环境经济核算等领垣的基础研究长期未能取得突破性进展，尚未有类似诸如城乡建设规划中“容积率”、土地利用总体规划中“耕地保有量”的核心环境规划指标体系，制约了环境规划的发展和深化。
数据“支撑”弱
编制一个科学合理的环境规划对于环境信息数据的要求是很高的，目前环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了规划的发展。在实际规翅工作中，经常会面对水、大气、土壤等环境资料不足和数据不准确的问题，使得城乡环境系统变化规划很难搞清楚，环境容量难以确定，这就对环境规划很多具有重要作用的“指标”缺乏足够的信服力和约束力。
资源“调配”弱
规划的主要作用是调配资源。国民经济和社会发展规划具有经济社会项目资源调配权，城乡规划、土地利用总体规划主要配置土地这一可以转化为“稀缺资产”的自然资源。这些年，这些规划的强势正是体现为对某种资源的支配力，环境规划的弱势根源在于其没有可供规划和调配的对象，为此常陷入“等、靠、要”的被动局面，缺乏人、财、物、信息的及时有效支持，严重制约着规划编制与实施任务的完成。
空间“底盘”弱
在以构建国家空间规划体系为最终目标的“多规合一”工作中，通常认为空间规划的“正规部队”是城乡规划和土地利用规划。两者“异曲同工之处”在于：法律支撑完备、行政管制强力、组织体系庞大以及技术方法缜密。相比“两规”的成熟度，环境规划仍显稚嫩，对空间的谋划几乎处于空白状态，在实施中常罗列一些缺乏针对性的原则、标准，缺乏执行力度特别是没有可操作性的编制导则和约束性指标来控制城乡发展建设行为。
体系“合力”弱
当前环境规划体系一个很大缺陷是各类总体规划、要素专项规划、行动计划数量过多、类型庞杂，缺乏有效衔接整合，造成了自身体系紊乱。这些直接影响了环保工作的推进实施，尤其是不同行政级别的环境规划间环境职能、事权界定不清；地方政府在具体落实执行时，要么不知所依，要么形成政策投机博弈；整个规划体系难以形成合力，无法适应快速发展的经济社会，也难谈应对复合型、交叉性的生态环境问题。
法律“保障”弱
想让环境规划摆脱“墙上挂挂”，深入落实到实践中去，就必须对规划的编制报批、实施和检查等各个环节都进行细致的研究，并做出明确的法律规定。虽然新《环境保护法》明确了环境规划的法律地位，但仍未将环境规划真正纳入法制化的轨道，具体实施过程中相关管理部门的职权内容和范围的设定、各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定缺乏实施细则。轻视过程控制，这是规划编制与实施脱节、环境规划流于表面的一个重要原因。
话语“地位”弱
从发挥的作用看，我国现行规划大致可分为发展型与控制型两类。现在环境规划扮演的潜在角色仍是“经济约束型规划”，无形中使环保部门成为“孤立部门”，由于环保部门得不到其他相关部门的有力支持，使环境规划成为“孤立规划”，难以与其他部门规划之间建立有效的衔接。加之地方政府片面追求经济增长速度，突出土地利用规划与城乡规划的指导作用，往往忽视生态环境影响因素，如此则更弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用，使环境保护失去了原本应作为综合部门的作用与地位，这也是导致环境规划成为“孤立体系”，不能有效付诸实施，环境保护工作徘徊不前的重要原因。执行力与适应性导向下我国环境规划提升路径
针对执行力与适应性导向下的我国环境规划存在不足，从转型、统筹和差别化三个方面提出提升路径建议，以期对“十三五”环境保护规划编制与实施的有所助益。
理念与定位转型
理念转型。环境规划是解决环境污染问题的纲领性文件，对环境保护工作具有重要的指导作用。环保理念的成熟与否，不仅直接影响观察、分析、判断事物运动变化发展的立场和观点，还影响着领导决策的科学性和正确性。基于“生态文明”下的环境规划编制，必须在体现规划的“前瞻性、综合性、导向性”特点的同时，将对环境资源的刚性管控和规划的“刚柔并济”相结合，塑立“统筹规划、动态维护、实时平衡、长效评估”的规划方法，通过研究环境资源约束下我国经济发展的瓶颈和制约，促进经济社会与资源环境的协调发展。
定位转型。在国家整个规划体系中，环境规划从无到有，从简单到复杂，从局部进行到全面开展，背后实质反映出的是环境规划从缺位、弱位、失位，回归到“本位”。环境规划是实现人与自然和谐、经济发展和环境保护并重、环境部门与其他部门协调以及利益相关方的利益均衡的重要工具。在中央当前推进“多规合一”建设国家空间规划体系的进程中，环境规划作为环境安全底线的守卫者和环境宜居高线的营造者，应转变其部门规划、五年规划中专项规划的传统定位，上升为体现国家意志的指导性与约束性规划，即国家规划。最终目标是通过在国家规划体系中定位的转型提升，为将来处理环保规划与各级各类规划之间的效力关系设置规则，虽不是说环境规划一定高于其他规划，但也非常强调环境规划对于其他规划具有指导作用，任何非环境规划的实施都必须与环境规划相协调，不能够突破环境规划而绝对独立。
规划体系统筹
第一，对内优化体系形成合力。环境规划应该具备一定的层次结构，而对层次的划分，笔名建议在常规空间尺度及行政等级等划分依据基础上，增加对主体粒度的划分考虑，构建一个“全覆盖、全要素、全过程、全关联”等级分明、分阶段完成的规划序列集合。初步设想率先面向城市开展规划体系建设，首先确立城市环境总体规划，然后其上位规划可增加区域规划（如省、流域、城市群），重点是在其之下增加分区规划，分区规划之下可设置环境控制单元规划；此举重在控制，指导项目实施，重在具体操作，强调依法行政、提高效能，构建出“区域规划一城市环境总体规划一分区规划一控制单元规划”的主干规划体系。同时可根据具体需要，增加对产业园区、城乡居民社区、重点企业的补充规划。需要强调的是，尽快从规划法规、行政和技术三个层面完善支持环境规划体系构建，通过规章、制度、条例、规范、标准、规程、导则等形式，明确各个规划制定的范围、内容、程序，保证规划的合理性、严肃性和操作性。
第二，对外确立环境部门话语权。环境规划体系内部的整合有助于环境规划在整个国家规划体系中进行合理的定位。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件，全国28个市县列入试点名单。新《环境保护法》第13条指出“环境规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。综合来看，主体功能区规划突出政策性作用，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；土地利用规划强调控制性作用，侧重于对土地功能的划分与用地指标的调配；城乡规划着重于统筹兼顾、综合部署，是协调城乡空间布局、管控项目建设的基本依据；环境规划目的在于生态功能区的划分及环境影响评价的实施，强调约束性作用。在这样一个规划目标逐渐趋同的大背景之下，当前环境规划应加强与其他规划在空间范围、规划内容、管理事权、行政程序四个主要方面的融合协调。环境规划应注重以质量标准、约束指标与空间红线输出为主要抓手，制定与环境相关的核心指标、标准、规范红线，确立环保部（局）管控能力与话语权。
从理念到方案的差别化
作为一个幅员广阔的大国，我国不同地域的自然地理、经济发展、社会人文等都有明显的差异性，加之环境规划本身的多因素、多层次、多目标性。双重多样性之下，从理念到方案的“因地、因时制宜”差别化，将大大有助于方案的操作实施，提升解决问题的精确性，提高环境规划的能效。
第一，面向“主体”的差别化。首先是对“人民”主体的差别化。将人居环境、生活质量纳入常态化规划管理，使其成为经济、社会、空间发展的前置条件，才能达到经济、社会、空间的可持续发展福利最大化。同时，要加强建立完善的信息公开与反馈机制、制度内参与和制度外参与相结合的公众（含NGO组织）参与方式，保障公众知情权、参与权和监督权。其次是对“企业”主体的差别化。面对处于不同行业的企业，如污染型或高科技型企业：面对不同投资性质的企业，如国企、民企或外企；面向不同规模级别的企业，如大企业或小微企业；面向不同行政影响力的企业，如央企或地方企业，环境规划都意味着更加精细化的制定与管理考量。最后是对“政府”主体的差别化。从中央到省市到镇村，不同权力等级的上、下级部门拥有不同的权责，对环境规划有不同的影响力，而即使在同一权力等级不同政府部门之间，也会对环境规划的编制与实施产生不同影响。在传统工程技术思维基础上，强化环保人对“主体“利益关系、权利规则的意识提升与技能学习，这是最终构建可实施环境规划共识方案的基石。
第二，面向“时间”的差别化。首先是面向“发展阶段”的差别化，不同经济社会发展阶段、工业化与城镇化发展阶段对资源的消耗需求是不同的；其次是面向“产业周期”的差别化。处于夕阳产业阶段的钢铁、水泥、化工等产业与处于朝阳产业阶段的新兴产业的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差别化，不同生产阶段的污染排放周期，污染物的排放浓度、速度会有很大不同；最后是面向“自然节律”的差别化，不同季节，不同自然地理与气象条件下，环境对污染的容纳与消解度不同。
第三，面向“空间”的差别化。环境规划的功能或最大效用，是通过对人类自身活动和环境在时间、空间上进行合理安排，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境效益。今后，环境规划应尽快完善对“空间”的认识与利用，建立高效、精准和可持续的空间数据库平台，分析当前资源环境特征，探讨资源环境与社会经济结构、布局之间的相互关系，通过解析中国经济发展所呈现的特殊环境问题，对经济社会活动进行布局，统筹各相关部门在环境管理中的职能作用，实现环境资源可持续利用的总体效果。注重对以下几组空间关系的把握平衡：东、中、西不同区域，大、中、小城市，农村、城乡接合部的地域空间；城市人居环境中的平面空间与立体空间、存量空间与增量空间；自然空间与人工空间。通过识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征，构建综合的环境功能分区，明确不同区域的环境功能定位，制定分区战略，实施分区指导，进而细化不同环境品质要求与警情风险等级控制单元。同时，通过环境空间解析，明确“水环境红线”、“大气环境红线”、“生态环境红线”、“风险防线”、“资源底线”、“排放上限”和“质量基线”等红线约束，突出环境保护要求的空间落地。
主要
参考文献
[1]王金南，刘年磊，蒋洪强．新《环境保护法》下的环境规划制度创新[J]环境保护．2014 (13)：10-13．
[2]姜玲，系统管理：基于系统规划的城市规划管理模式探究[J]．规划师，2011(3)：12-15，26.
第6篇：国土空间规划的认识范文
关键词：城乡规划环境规划空间资源主体功能区划生态功能区划
Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.
Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：
前言
中国在现代化建设中面临着资源短缺、环境恶化的瓶颈，十七大报告提出，建设资源节约型、环境友好型社会（简称“两型”社会）不仅是构建和谐社会的重要内容，也是落实科学发展观的内在要求。城乡建设是两型社会建设的载体，城乡规划是城乡建设的蓝本，要想最终实现两型社会目标，就必须追溯到源头，对城乡总体规划提出更高的要求。城乡建设快速推进给城乡环境带来了一系列诸如资源短缺、环境污染、城市热导等负面影响， 这些负面影响已逐步弥盖了城乡建设的正面效应，成为制约城市自身健康发展的瓶颈。随着人民生活水平不断提高，人民对居住环境的要求越来越高，良好的景观和生态环境成为了城市人民追求的新目标，从以人为本的角度出发，为了满足城市自身的可持续发展，把生态环境保护规划有机纳入城乡总体规划已成为必然选择。
从传统“两规协调”（土地利用总体规划与城乡总体规划）的博弈历程来看，两种规划协调的本质是用地问题，新城乡规划法的颁布实施已经提供了解决问题的法律平台。借鉴传统两规合一的经验，从宏观角度分析，生态环境保护规划与城乡规划的矛盾焦点应该是建设用地扩张与生态环境涵养用地的失衡问题，因此本文跳出了仅就城乡规划环保篇章分析问题的小圈子，针对城乡规划的矛盾焦点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源的协调性系统提出“两规合一”的具体建议。
一、 规划编制理念的融合
城乡总体规划与生态环境保护规划的融合并不是简单的把环保规划拿来照搬内容，而是需要从上至下系统的吸纳，规划编制理念是规划编制中的“上”，规划理念类似根基，限定了规划的大体框架和编制方向。因此“两规合一”首先要从理念上融会贯通[1]。
1、规划编制的定位由单纯满足建设规模需求转变为供需平衡的双向协调。传统的城（乡）总体规划，是以需求为导向的规划模式，主要立足于发展的需求决定城市的性质、职能和规模。把环境保护融入城乡总体规划中，不仅要考虑城乡发展的需求，还要充分考虑生态环境的承载能力及资源的供给能力，为城乡的发展提供基本保障和充足后劲。量化城市在资源、能源、环境等方面所能接受的容量，通过需求与容量的相互协调，科学统筹城市的定位和发展规模，保障城市的经济社会活动在资源、环境可容纳的范围内，真正实现可持续发展。
2、规划编制的重点由空间布局和发展建设转向生态修复与经济建设协调进行。传统城（乡）总体规划注重的是人工物质空间的规划，多把空间如何布局，空间上如何安排人类活动及相应设施建设作为首要内容，辅以自然生态环境的点缀，这就导致了对自然生态系统的忽视。把环境保护规划有机纳入城乡总体规划就需要扩大城乡规划的视野，丰富与相关生态环境保护规划内容，并保障新增内容与传统内容的有机协调，实现从“单纯的建设发展规划”到“禁建区、限建区与适建区规划”的转变。优先考虑自然生态条件，最大限度地保护和修复自然生态，将城乡经济社会活动限定在合理的空间范围内，从空间资源角度保障城乡的可持续发展。
二、 空间资源协调性分析
空间资源的争夺是城乡规划与生态环境保护规划矛盾焦点所在[2]，因此“两规合一”的突破口和关键点就是如何在经济社会活动与生态环境之间协调配置好空间资源，而城乡规划中的空间管制正是实现空间资源协调配置的具体抓手。空间管制具体内容是优先保护区域自然资源和生态环境，缓解空间资源压力，优化空间资源配置，通过明确各种地域类型空间管制的范围、形式和程度，确保城乡空间形态和资源丰度，引导城乡合理建设，促进城乡经济社会和环境的和谐发展。[3]中国地域辽阔，各地生态环境条件和经济社会发展差异很大，把行政分割的城乡空间放到整个国土空间和完整生态系统的大空间范围内考虑，处在不同地域的城乡建设应服从该地域整体的主体功能和生态功能，因此不同地域城乡规划中的空间管制内容应结合主体功能区划及生态功能区划的布局对空间资源从宏观层面上加以引导。把城乡空间拆解到小空间范围分析，主要抽象概括为禁建区、限建区和适建区三种空间资源的优化配置，其中禁建区、限建区与环境领域的受保护地区在空间界定上有重叠部分，因此城乡规划在具体编制及实施空间管制内容时应充分考虑生态环境中受保护地的点状分布情况，保护地的具体类型及保护的具体要求，以求在空间管制范围划分上更加合理，在管制措施制定上更加具体，增强空间管制的科学性和可操作性。
1、宏观层面上空间资源协调性分析
主体功能区就是根据不同区域的资源环境承载能力，现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。根据上述开发定义和理念，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。[4]优化开发区和重点开发区都属于城市化地区，开发内容总体上相同但开发强度和开发方式不同。限制开发区主要包括农产品产区和重点生态功能区。上述三类区是以行政界定的市（县）为基本单元。禁止开发区是一类特殊的重点生态功能区，根据保护需要呈点状分布，不以行政边界界定。
生态功能区划是在充分认识区域生态系统结构、过程及生态服务功能空间分异规律的基础上划分生态功能区。主要划分了生态调节、产品提供和人居保障三类生态功能区，其中生态调节功能主要包括水源涵养、防风固沙、生物多样性保护、土壤保持、洪水调储等五小类功能。[5]生态功能区主要是以行政界定的市（县）为基本单元。
上述大范围空间的两类区划具有一定的对应关系，其中主体功能区划中的优化和重点开发区，限制开发区分别与生态功能区划中的人居保障区，生态调节及产品提供区基本对应，。对应情况具体见图。
由图可知，主体功能区划中的优化和重点开发区包括生态功能区划中的居住保障区及部分农产品和生态调节区。其中居住保障区与优化和重点开发区的开发政策基本一致，农产品提供和生态调节区与优化和重点开发区的开发政策不一致，后一类地区看似在开发政策上存在矛盾，但对该类地区的空间资源进行详细分解可知，两类规划分别对同一大类地区不同位置的空间资源做出了具体要求。由于主体功能区划的印发时间较生态功能区划晚，区划基础信息更符合经济社会发展实际，因此两类规划中没有提及的空间资源部分应执行主体功能区划中的相关要求。根据上述分析，站在经济社会和生态战略布局高度，从宏观层面对处在不同地域的城乡空间管制提出原则性要求。
处在优化和重点开发区（主体功能区划）与居住保障区（生态功能区划）交集中的地区：环渤海、长三角、珠三角等大都市群地区应控制城市蔓延扩张，其中应减少工矿建设和农村生活空间，扩大城市居住、公共设施、绿色生态空间。不断优化生态系统格局，净化水系，提高水质，严格保护耕地、水面、湿地、林地、草地和自然文化遗产，保护好城市之间的绿色开敞空间。其余地区的城乡应扩大城市规模，减少农村生活空间，扩大城市居住、公共设施、服务业、交通和绿色生态空间。保护生态环境，减少工业化城镇化对生态系统的侵占和影响。
处在优化和重点开发区（主体功能区划）与农产品提供和生态调节区（生态功能区划）交集的地区：主要是东陇海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地区，这些地区的中心城市和其它地区应该执行主体功能区中关于优化和重点开发区的政策和要求，东陇海的苏北滩涂湿地生物多样性保护地带、江淮的大别山水源涵养地带、冀中南的太行山地水土保持地带，臧中南的防风固沙及热带雨林地带应执行生态调节区的空间管制要求，重点生态功能区应形成点状开发，面上保护的空间结构，人类活动占用的空间控制在目前水平，保有大片开敞生态空间，水面、湿地、林地、草地等绿色生态空间扩大。
2、微观层面上空间资源协调性分析
以河北省为例，探讨城乡规划与生态环境保护规划在小范围空间的充分融合。《河北省生态环境保护“十二五”规划》涉及空间目标指标一项，描述为“全省水源涵养区、自然保护区、海岸线、湿地等重要生态功能区的保护明显加强，受保护地区占国土面积的比例达到12%以上。[6]”并结合相关专项规划，主要对管理权限内的水源地和自然保护区提出了具体的保护与管理要求。城乡规划法仅原则性规定了三区的划分方法及管制要求，为了进一步细化、实化城乡空间管制内容，本文主要从禁、限建区划分范围及管制具体要求两个层面分析城乡规划及生态环境保护规划的协调融合，以求在微观层面加强城乡规划的科学性和可操作性。
（1）禁建区、限建区划分范围及比例
在划分禁建区和限建区时首先要囊括生态环境保护规划中受保护的各类地区，并且应扣除重叠面积。这些地区大都已经划定了保护界限并呈点状分布在城乡空间中，囊括的方法并不是这些区域的简单加和，应从维护生态整体性和功能性角度出发，有意构建相关保护地的生态廊道，以联通点状保护地，营造相对开敞的生态空间，加强生态要素之间物质、能量、信息的流通，充分发挥出禁建区、限建区的生态效能。总结我国东、中、西部典型地区空间管制规划得出，只要地区内地形不复杂（山地、沿海等），禁、限建区的比例一般在85%左右，其中禁建区一般达到10%，限建区75%,[3]结合河北省生态环境保护规划，河北省城乡建设规划中禁建区比例应该达到12%以上。
（2）禁建区、限建区的具体管制要求
结合环境领域管理及保护重点，主要对城乡规划禁、限建区中的水源地及自然保护区的管制要求进行细化，其余空间资源根据其功能类型应分别符合风景旅游保护区、历史文化保护区、基本农田保护区等相关法律法规及对应领域专项规划的要求。
水源地空间管制要求：根据《中华人民共和国水污染防治法》，结合河北省生态环境保护规划及水源地规划，对城乡规划中的水源地地区提出了三类具体管制要求，一是水源保护区常规环境管制要求。除严格按照水污染防治法要求对保护区行为进行管理外，土地规划部门加强对水源保护区的规划管理，对已划入水源保护区的区域，要严格土地审批，禁止新、改、扩建项目；对已占用水源保护区用地的原有单位（项目），应结合区域改造，逐步搬迁。二是饮用水水源风险管制要求。针对水污染事故的突发性，建立长效管理机制，加强一级保护区内交通穿越风险管理，强化危险化学品运输监管，在水源保护区内定期开展生态监察。三是保护区内面源管制要求。结合城乡规划，合理村庄布局，在水源保护区周边等重点村镇开展农村环境综合整治，加强农村工业企业污染、生活污染、规模化畜禽养殖场（小区）污染、农业面源污染等方面的防治工作。
自然保护区空间管制要求：根据《中华人民共和国自然保护区条例》，结合河北省生态环境保护规划及相关专项环境规划，对城乡规划中的自然保护区提出具体管制要求。城乡规划中的禁建区、限建区划分应具有一定预见性并呈动态开敞状态，以适当扩大自然保护区面积。结合生态环境规划，城乡规划中的禁建区、限建区应自动纳入根据需要新建立的自然保护区，对受到严重威胁的典型生态系统、珍惜濒危物种、珍贵海洋生物资源以及自然遗迹等，实施抢救性保护，并纳入配套的一批生态廊道，将主要的自然保护区连片成网。除上述传统的自然保护区，城乡规划还应提高对生物多样性保护优先区域的关注程度，并将其及时补充纳入禁建区、限建区范围，从空间资源的配置上给予优先保障，切实提高生物多样性保护能力。
结语
随着社会的进步，城市的自身发展，城乡规划与生态环境保护规划的融合成为了一种趋势，本文从两种规划矛盾焦点即空间资源分配问题作为研究的突破点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源协调性分析系统地提出了“两规合一”的具体建议。从宏观层面以主体功能区划及生态功能区划为导则和基本框架，对不同地域范围城乡规划的空间管制内容提出了原则性要求。并以河北省为例，从加强城乡规划科学性和可操作性的角度出发，从空间范围划分及控制措施制定等微观层面具体细化了城乡规划空间管制内容。
参考文献
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[3] 金继晶,郑伯红. 面向城乡统筹的空间管制规划. 现代城市研究，2009（2）：29-34
[4] 全国主体功能区划. 国土资源部, 2011
第7篇：国土空间规划的认识范文
关键词：快速城镇化、乡村规划、规划失效、控制与引导、编制体系、管理机制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：
1 发展背景
毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城镇化率为30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。
1.1 建设空间矛盾突出
由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。
（1）城市空间拓展迅速
根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模将从2010年的45万人、32平方公里发展至2030年的160万人、190平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加16平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。
图1毕节市中心城区2010年与2030年建设用地对照图
（2）乡村建设需求旺盛
毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012年末，毕节市中心城区范围内共有村庄225个，村庄密度达到23个/百平方公里，农村人口约60万人。
经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。2012年，农村居民人均纯收入分别达到4926元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。
1.2 规划管理失效严重
在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。
规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证”（规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。
规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。
2 原因分析
规划编制与管理上“重城市轻农村”、“重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。
2.1 规划编制上“重城市轻农村”
受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村”，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。
首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。
其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。
2.2 规划管理上“重管制轻疏导”
受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。
首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。
其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。
3 途径探索
针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。
3.1 充实城乡规划编制体系
毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。
（1）加强城乡空间一体化规划
毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。
首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。
其次，划定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。
图2城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图
（2）制定乡村用地分类标准
按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9）；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11）、镇建设用地（H12）、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14）。
2011版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。
（3）充实乡村建设规划内容
制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。
第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。
第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。
第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。
3.2 完善乡村规划管理机制
由于地处山区，毕节市适宜建设用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。
（1）制定乡村建设规划管理办法
通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。
（2）协调城乡建设时序
推进新型农村社区建设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、“五园”新村建设、生态文明家园建设），选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。
4 结语
毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。
参考文献：
1.仇保兴，《追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略》，中国建筑工业出版社，2002.05.
2.仇保兴，《和谐与创新——快速城镇化进程中的问题、危机与对策》，中国建筑工业出版社，2006.06.
3.王蒙徽，《广州城市发展中失地农民城市的问题研究》，中国建筑工业出版社，2011.08.
第8篇：国土空间规划的认识范文
【关键词】地下空间；开发利用；组织管理
城市地下空间的大规模开发利用，是经济发展和城市建设，特别是城市功能聚集到一定阶段的必然趋势和要求。随着城市化进程的迅速推进，受城市土地资源制约和可持续发展的需要，中国城市的地下空间开发建设逐渐进入了全面的加速期，地下空间利用成为政府影响和调控市场的重要领域。由于城市地下空间开发利用是一个复杂的系统工程且具有不可逆性，为此进一步加强城市地下空间开发利用的控制与引导，建立健全地下空间开发法律法规政策体系，理顺和优化地下空间开发管理机制显得尤为迫切。
一、国外地下空间开发利用历史及现状
从1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁开始，国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。
（一）日本：国土狭小，城市用地紧张，经过八十多年的综合开发，其地下街已从单纯的商业性质演变为包括多种城市功能的、有交通、商业及其它设施共同组成的相互依存的地下综合体。其在开发过程中比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。
（二）北美：北美的美国和加拿大虽然国土辽阔，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖锐。纽约中心商业区有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八达不受气候影响的地下步行道系统，很好的解决了人、车分流的问题，缩短了地铁与公共汽车的换乘距离，同时把地铁车站与大型公共活动中心从地下道连接起来。如洛克菲勒中心地下步行道系统，在10个街区范围内，将主要的大型公共建筑在地下连接起来。除此之外，美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。
（三）北欧：北欧地质条件良好，是地下空间开发利用的先进地区，特别是在市政设施和公共建筑方面。瑞典斯德哥尔摩市地下有共同沟30公里长，建在岩石中，直径8米，战时可作为民防工程。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。
（四）苏联：苏联也是地下空间开发利用的先进国家，其特点是地铁系统相当发达，莫斯科地铁系统是世界上客运量最高的城市，每年达26亿人次，以其建筑上和运营上的高质量而闻名于世，特别是其车站建筑风格，每站都有其特色，各转乘站的建筑布置相当巧妙，在多达四条线路相汇处，乘客可以最少的时间达到换乘的目的。
二、我国地下空间开发历史及现状
在20世纪90年代以前，我国地下空间的开发大多为单一式的地下轨道交通、隧道及人防地下室等，建设资金以政府筹措为主，并由政府部门地下空间进行管理。在进入市场经济转型期后，地下空间开发资金的来源，已经由政府单独出资开始转向多种共同参与。而其功能也逐步从单一地由为社会提供公共服务的职能转向公共服务和地下商业开发并举的时代。而随着土地资源的日益紧缺及全国多地地铁的兴建，地下空间的开发利用也开始被越来越多的城市所认可。其形式大致有以下几种：
一是走平战结合新路，将战时防空与平时应对突发灾害事故相结合。如根据房屋建设规范，结合民用高层建筑修建配套地下车库作为防空地下室；充分利用大型公共设施地下空间，如上海世博园5.28平方公里的地下，就有一块近3万平方米的地下空间，该地下空间作为上海市的重点民防工程之一，使上海率先在全国实现了从人防到民防的转变。在世博会期间，它作为园区重要的运营保障用房资源，世博会后作为地下人行通道及大型停车库，为世博园区后续利用服务，而战时则作为人员掩蔽部及防空专业队工程。
二是地下交通建设体系。伴随地下轨道的建设，地下空间的大规模开发也是齐头并进，地铁运营的相关配套设施建设促进了地下空间的开发利用。如地铁出入口连接通道、地下步行通道等。
三是城市综合体地下空间。与地上商业联为一体，以商业形态为主，有别于交通干道式的地下建设和写字楼地下拓展式的建设，通常是伴随着地上项目同时开发，以求最大限度的开发利用土地的商业功能。
三、我国地下空间开发存在问题分析
近年来，各个城市通过统一规划和建设，地下空间开发利用取得了一定的成就，并逐步体现其可观的开发价值，但是必须看到，相对于地面空间开发利用来说，地下空间开发的竞争力仍显不足，因而如何才能实现地下空间开发价值是当前亟需解决的问题，而这个问题的解决与地下空间权规划、管理及政策等方面的问题有密不可分的联系。
（一）关于城市地下空间建设的法规政策较为零散，还未形成一套完整的体系及规范
我国目前实施的《城市规划法》、《土地规划法》、《土地管理法》、《矿产法》、《道路交通法》等与地下空间开发利用相关的法律中，对地下空间开发利用的具体规定和说明的缺乏与城市地下空间资源在城市发展中的价值和地位极不相称。近年来随着城市建设的发展，各地也陆续出台了一些专门针对地下空间开发的法规，如深圳是最早对地下空间开发予以立法的城市，该市自1998年开始，就陆续出台了《城市地下空间利用发展规划》等法规、条例来规范地下空间的利用和开发。此后，上海市在2006年出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，这是首个涉及地下空间建设用地审批和权属管理的规定。2010年，广州、福州等城市也根据本地的实际情况出台了地下空间开发利用管理的有关规定。但从已出台的政策来看，各地各自为政的情况较为明显，多是从开发利用的角度制定的一些规章制度。而在地下空间快速发展的今天，更需要的是一套具有中国特色的城市地下空间开发利用的法律、法规体系。
（二）地下空间开利用的管理部门未形成一个统一的管理结构及协调机制
地下空间开发利用是一个复杂的系统工程，具有工程复杂、牵涉面广、协调程度高等特点，且具有不可逆性。开发过程中涉及城市建设、市政、交通、国土资源、人防、园林、规划等多个部门，若不能科学地协调各部门的工作，则很容易造成由于部门条块分割、各司其职。目前，我国尚未有一个专门的机构来负责管理地下空间资源的开发利用。由于我国地下空间资源的管理机构缺位，地下空间资源研究和利用未受到应有的重视和关注，使得缺乏城市地下空间资源利用规划，城市规划也未考虑到将来的地下空间资源利用问题，造成了多头管理与无人管理并存，形不成合心合力的局面。
（三）地下空间权概念模糊，现行的法律未对地下空间权进行明确界定
地下权包含在空间权范畴中。空间权包括空间所有权和空间利用权。空间所有权是土地所有权的一部分。《中华人民共和国土地管理法》在相关条款中对土地的利用和使用做了规定，但没有清楚规定土地与空间的问题。概念模糊使得各部门在实际工作中对地下空间权的认识不足，从而导致对地下空间的开发利用管理重视不够，从而影响地下空间的良性有序发展。
四、规范地下空间开发利用的解决方法
（一）科学规划，统筹建设。规划是基础性工作，也是源头性工作。良好的规划不仅能够优化地下空间开发的而已中，而且可以促进整个城市未来的发展，避免重复性建设。首先要高标准编制地下空间开发利用详细规划。其次是要高质量搞好地下空间开发建设，把好设计项目的审批关，对地下空间整体建筑的安全性、空间利用的高效性、设施设备的共享性进行合理认证。再次是要高效益发挥地下空间开发利用的功能。以最大限度地提升地下空间开发利用的整体价值，实现高额的经济效益和社会效益。
（二）完善政策，积极引导。相关部门要通过制度相关法律、法规，形成地下空间开发利用管理的一套完整法律体系。这个体系大致包括规划、建设管理法规和使用管理法规等。它涉及规划、投资、建设、经营、维护等多个方面，涉及与政府相关的多个部门领域（包括规划、人防、建设、交通等）。通过法律明确地下空间使用权及其主体的责任、义务权属范围，在明确国家对地下空间的所有权之后，还需要明确地下空间使用权的主体、主体范围、责任和义务等内容。对于经营性用途的地下空间使用权，应采用招拍挂方式公开出让，确保地下空间开发利用的公平、公正和公开。
（三）统一管理，科学决策。地下空间的开发利用需要规划设计、工程管理、技术操作、市场运作、环境保护、运营管理等多项专业的参与，涉及的管理部门的职能也各不相同。为此，要更好地开发利用地下空间，必须尽快明确城市地下空间开发利用的统一的管理机构和协调机构及其相应的职权，形成地下空间开发的总体规划、项目审批、工程管理、安全监管、技术创新、行政执法和信息管理上的有效机制。
第9篇：国土空间规划的认识范文
关键词 土地；利用；规划；城市；建议；理论；
Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.
Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：
引言
对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制、审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。
1、土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础
1．1规划的基本原则——可持续发展
1 9 9 4年中国制定并了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口、环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。
1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合
城市是非农业人口集中、以从事工业、第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会、经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源、大气、水、生物、经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源、水、粮食、劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化、吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规
划。
1．3整体规划的原则要求
根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划、经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划、区域规划、城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业、工业、交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性、时间和空间的结合性、规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划、土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。
2、对城市总体规划现存问题的剖析
2．1城市总体规划历史的回顾
在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位、权威性、受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2O年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排、合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我们编制审批过的总体规划，每一个都是经过多方论证并认为是科学合理之后才开始实施的。当时，我们对城市的未来充满希望以为一个混乱无序的城市经过此次规划，必将步人健康有序的发展轨道，20年后一定会出现规划所描绘完美蓝图。令规划师们汗颜的是这种期望从来就没有实现过。
2．2市长与城市总体规划
总体规划采取的是一种由远及近的思维和工作方法，期望通过对长达15～2O年的远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发提出解决当前现实问题的方案，对于城市近期开发建设缺乏指导意义。但市长的任期往往只有短短几年，如何在有限的时间、有限的资源条件下做出政绩，是市长最关心的问题。如果无法从总体规划中找到任期内行动的依据，无疑将令市长倍感失望。正因为如此，市长才觉得总体规划远不如每5年编制一轮的“国民经济和社会发展计划”那样能够更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影响城市发展的因素日趋复杂多变．为了应对内外部环境变化所带来的机遇和挑战，市长完全有可能也有必要采取一些重大举措，不仅将对总体规划设定的城市发展目标有所调整．甚至可能导致城市发展方向和总体格局的根本性改变。如果这些行动无法得到总体规划的支持。也将令其对城市规划失去热情和信心。
