土地规划用途分类及含义精选(九篇)

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第1篇：土地规划用途分类及含义范文

关键词 农村集体建设用地 流转 改革

中图分类号：D922 文献标识码：A

一、引言

自20世纪90年代末以来，全国尤其是沿海发达地区的城市化进程明显加快，成为经济高速增长的驱动力，其中地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色。政府通过垄断土地一级市场，限制集体建设用地市场化，低价征收农民土地后，以市场交易价格出让土地，获得了巨额的土地收益。土地出让金成为了地方政府财政预算外收入的最主要来源。许多城市土地出让收入及相关的房地产收入已经占到了其地方财政总收入的40%以上，有些地区甚至高达60%～70%。此外，土地交易采用招标、拍卖、挂牌出让的形式也从根本上刺激了政府更多地出让土地，为城市扩张和基础设施建设提供资金来源。

农村集体建设用地流转是从过去政府“以地生财”向提高农民财产性收入的根本性转变。农村集体建设用地流转，减少了土地征收对于农民土地财产权益的侵害，把城市化带来的土地级差地租归还给农民，可以缓解目前土地征收过程中产生的农民和政府的对立性紧张关系。减少土地征收，也可以抑制城市蔓延，提高城市土地的集约利用水平，提高城市基础设施使用效率和减少城市基础设施投资需求。农村集体建设用地流转，毫无疑问，将直接减少土地征收数量，减少政府的土地出让收入。这就要求政府要转变城市土地经营的思维，从依赖土地出让收入转变为提高城市管理和服务水平，通过提高城市土地质量和改善人居环境，来提高城市的综合竞争力，加快城市土地资产的保值和升值。通过实现城市的产业结构升级以及土地的合理配置，最终增加城市的土地收益。农村集体建设用地流转，减少政府土地出让收益来源，并不意味着政府不能“以地生财”。 实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。从某种程度而言，物业税本质并不是为打压房价而设计，而是旨在为地方政府提供稳定税源，改善区域内的公共服务，促使地方政府从“土地财政” 向“公共财政”转型。

二、管理改革的前提：保证集体建设用地来源的合法性

农村集体建设用地流转是集体建设用地市场化和土地所有权在经济上得以实现的过程。由于土地非农开发收益远高于农业用地收益，因此必须严格控制农地转用，落实严格保护耕地和严格集约利用土地的政策。农村集体建设用地流转，应充分发挥土地利用规划的作用，使之成为土地用途管制的前提和依据。凡是土地利用规划上没有确定为建设用地的，就不能使之成为集体建设用地流转。土地利用规划必须按照生产布局的要求来配置土地资源，规划确定的土地用途不可能按照各个土地所有者的要求来平均分布，其受到自然、经济、社会环境和区位条件的制约。划分为基本农田的地区，其单位面积土地利用的经济产出低，划分为城镇用地的，其单位面积土地利用的经济产出高。即使同为城镇用地，商业用地的土地资产价格也高于工业用地。土地利用总体规划对于同一个区域中的土地确定为不同的用途，实际上是赋予了不同的开发权利。为了维护社会公平，必须要建立起不同土地用途之间的利益均衡机制。对于土地利用收益高的土地非农开发，应该适当征收土地增值税，使因土地规划而形成的土地级差收益归公。例如，英国规定所有土地的开发权都属于政府所有，土地开发都必须经过政府许可，要缴纳土地增值税，实际上是落实“涨价归公”。相反，对于土地规划规定只能作为基本农田保护的地方，实际上是通过土地利用规划剥夺了其土地开发权，政府应该给予合理的经济补偿，即购买土地开发权。至于土地规划公布实施以后，有的土地使用者要求要改变土地用途，或者提高土地开发强度，实际上是对于土地开发权的再分配，政府在维护土地利用权威性的同时，应该容许不同土地使用者之间进行土地开发权交易。土地用途由农用地转变为工业、商业或住宅用地的，或者要求提高土地开发强度（建筑容积率）的，在不影响区域生态环境质量的前提下可以容许其购买土地开发权；相反，愿意保持农业用途和生态用地的，或者要求降低土地开发强度（建筑容积率）的，或放弃土地开发权的，应该从周围地块开发权增加而获得的级差地租中给予补偿。

农村集体建设用地流转应符合土地利用总体规划，只有符合规划的集体建设用地流转才能视为合法。土地利用规划的实施，必须兼顾土地所有者的合法土地财产权益，建立起不同的土地用途之间的土地开发权的经济补偿机制，使土地开发在促进工业化和城市化健康发展的同时，能够兼顾社会公平，促进和谐社会的建设。只有实现每个农民拥有平等的土地利用开发权利，或者在实际获得的土地利用开发权利不一致时能够获得经济补偿，农民才不会违背土地利用规划使用土地，土地利用的违法现象也必然减少。

三、管理改革的重点：维护农民的长远利益

农村集体建设用地流转必须以提高农民的收入和生存发展能力为前提。以浙江省宁波市为例，其农民就业非农化程度较高，土地已经从以农民生存发展需要的农业生产资料功能为主转变为以农民的社会保障功能和土地资本功能为主。上述情况的出现，并非是指其在宁波农业地位的下降，而是由于目前当地农业经济收入占农民经济收入的比例已经下降到一个较低水平，农业也主要依靠外来人口和边际劳动力支撑，宁波农业发展对于宁波农民的重要性程度降低。宁波工业化和城市化程度高，基础设施配套条件好，特别是改革开放30年来在市场经济条件下培育了许多创新机制，使之能够成为企业家的摇篮，形成了中国社会经济发展最需要和最难得的资源。如果让宁波能够拥有更加多的建设用地，宁波就可以兴起更加多的、具有市场活力的企业，将可以吸引更加多的外来人口在此就业，也就能够为全中国的农业剩余劳动力的转移和农业生产率的提高做出贡献。因此，农村集体建设用地流转是为了扩大城镇化和工业化需要的建设用地供给，为企业家提供发挥才能的空间。农村集体建设用地流转，不仅是为了增加经济收入，而是为了吸引更加多的资金，加快产业经济结构升级和经济增长方式转变，使经济发展更快更好，农民对于农业的依存程度更小，农业不再成为农民的生存负担，而是成为享受自然和生态文明的源泉。

在倡导农村集体建设用地流转的同时，应严防外来剩余资本通过招商引资进入，并凭借资本优势直接占有乡土社会资源，从根本上挤占本土农民的发展空间。农村集体建设用地流转应成为外来投资促进本土开发，增加农村居民财产性收入的催化剂，而非成为农民获取土地收益的绊脚石。农村集体建设用地流转必须保证土地流转收益能够长久维持，为农民的生存和发展提供可靠保证，这就要求农村集体建设用地直接入市时不能投机，而必须采取非常稳妥的策略，即农民建设用地应以作价入股的方式从事基本建设，以租赁的方式与工商企业结合。由于基本建设可以长期获取收益，土地投入的风险较小。无论是建车站、码头还是建水厂或电厂，农民土地作价入股后都可以占有相当比例的收益，它不仅降低了基本建设用地的成本，并且开辟了农民收入的来源。但是，针对工商企业，农民绝不可出让土地，更不能把土地作价入股，由于农民本身的局限性，很难在土地出让后获取长远利益。目前我国很多工商企业的平均生命周期不到三年，因此农民把土地卖给工商企业也就存在风险，如果企业破产，农民不仅得不到分红，并且有可能损失赖以为生的土地资源。在当前我国农村社会治理结构还不尽完善，腐败现象并不鲜见的情况下，农村集体建设用地流转应警惕上述现象的发生。农村集体建设用地流转决不应成为金融资本对于农民剥夺的最后方式。

此外，农村集体建设用地流转还承担着为农村基础设施筹集资金的任务。农村集体建设用地的有偿使用可以为实行无偿划拨的农村公共设施用地及公益性用地提供保障。只有农村集体建设用地流转能够获得足够的经济收益，农村才有可能投入足够的建设用地用于公共设施建设和公益性事业发展。因此，农村集体建设用地流转要处理好农村集体建设用地有偿使用与农村公共设施建设和公益性事业发展的关系。

四、管理改革的措施：建立完善的市场化服务体系

农村集体建设用地流转应建立完善的市场服务体系，应结合农村集体建设用地流转的现实需要，对于已经建立的土地交易有形市场进行扩容和完善，尽快把农村集体建设用地流转纳入土地交易有形市场的服务范围，健全交易规则，提供相关服务，形成农村集体建设用地土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境。农村集体建设用地流转，要实行交易许可制度和交易预报制度，对于农村集体建设用地的入市条件进行必要的审查，未获得农村集体经济组织三分之二以上农户同意，不符合农村集体建设用地流转条件的农村集体建设用地不得入市交易。

土地交易市场要将农村集体建设用地入市交易的全程公开、透明深入贯彻到实际工作，着重把公开办事程序、公开业务规则、公开交易信息作为实现阳光操作和市场平等竞争的基础。要通过公告栏、告知单、互联网，以及公布交易活动即时信息、设立咨询投诉电话等多种形式，把地块信息、操作流程、进度安排、参与方式、注意事项、咨询答疑等内容充分、及时地予以披露，确保交易当事人对土地交易中的每个步骤、环节以及流程都能清晰地了解和掌握。此外，还应加大土地市场信息披露力度，各地农村集体建设用地流转计划、土地公开交易信息、土地公开交易结果等，必须及时和准确地向社会公布。要加强对土地市场的动态监测，及时了解市场、分析市场，研究完善调控土地市场的政策措施，科学地进行土地价格管理，有效地防止集体土地资产的流失。要加强对有形市场的监督管理，对不按规定进入有形市场交易或不按规则进行交易的行为适时进行纠正，对拒不改正者，不予办理土地变更登记手续，并按违法用地查处。对政府部门或土地交易机构人员在办理土地交易过程中接受贿赂、、泄漏机密、的，按情况给予纪律处分，对构成犯罪的，交由司法机关处理。建立农村集体建设用地流转完善的土地市场服务体系，可以创造公平竞争的市场环境，避免人为地抬高公开交易竞争门槛，提高土地交易的成功率，也可以降低农村集体建设用地交易成本，通过公平、公开的市场竞争，获得满意的土地成交价格，能够使农民的土地财产权益得到充分和有效的维护。

五、结束语

综上所述，农村集体建设用地流转是政府从土地财政向公共财政转变的根本途径，必须依照土地总体规划的要求保证农村集体建设用地的合法性，通过经济增长方式的转变来维护农民的长远利益，并结合农村集体建设用地流转的现实需求，建立土地交易许可制度和交易预报制度，保证土地市场交易的公正、公开、透明，形成完善的市场化服务体系。

（作者单位：浙江大学公共管理学院）

参考文献：

[1]陈美球.我国农村集体建设用地入市的思考.江西农业大学学报：社会科学版，2009（1）.

[2]陈勇鸣.贯彻落实科学发展观确保经济平稳较快发展.党政论坛，2009（3）.

[3]高圣平.集体建设用地进入市场：现实与法律困境.管理世界，2007（3）.

[4]高中杰.集体建设用地使用权流转中的收益分配研究.经济师，2008（11）.

[5]龙开胜.农村集体建设用地流转的再思考.国土资源，2009（1）.

第2篇：土地规划用途分类及含义范文

关键词：土地管理法修改；土地资源；市场配置；机制完善

中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。

一、土地资源配置与《土地管理法》

土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。

确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。

二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题

在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。

（一）不健全的土地市场

首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。

其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。

（三）国家干预的滥用

在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。

三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议

目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。

（一） 健全土地资源市场配置机制

首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。

笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。

其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。

（二） 完善国家干预土地资源配置机制

国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。

第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。

第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。

四、结语

完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。

参考文献：

[1] 杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障[J].云南行政学院学报，2011，（04）：116-119.

第3篇：土地规划用途分类及含义范文

关键词：农村集体建设用地；土地流转模式；政府主导；产业结构升级；就业转型；宅基地换房；三改一化；村改居

中图分类号：F321.1；F264.1 文献标志码：A 文章编号：1674—8131（2012）04—0001—08

一、引言

我国法律对农村集体建设用地本身的使用用途有着严格的规定，而同时农村集体建设用地不可以随意转化为城市建设用地，唯一的途径就是在国家现行的征地制度下，将农民手中的集体土地通过政府征用的形式转变为国有土地，再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权（北京大学国家发展研究院综合课题组，2010）。这一政策导致的结果是，一方面农村的集体建设用地不能得到有效的规划和利用，作为拥有土地承包经营权的农民也很难通过土地使用权的资本化获取收益；而另一方面城市化的加速发展对建设用地的巨大需求难以得到满足。在一些经济发达地区，如广东省的南海，突破政策法律的束缚的自发性土地流转行为大量发生，并形成了一定的规模。但由于缺乏法律层面的保护，农民的利益很难得到保障。为了对集体建设用地流转的行为加以规范，2004年国务院下达了关于“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的28号文件，也即通常说的“增减挂钩”政策；2005年国土资源部制定了有关“增减挂钩”的工作意见，对地方政府在土地制度改革方面的创新予以肯定。在制度的保证下，全国各地加快了农村集体建设用地流转的数量和规模，形成了各具特色的农村集体建设用地流转模式，如南海模式、成都模式、嘉兴模式、芜湖模式等。但是，尽管短期内农民从转让集体土地使用权的交易中获得一定数量的经济补偿和实物补偿，然而其劳动关系、劳动条件、劳动待遇并没有随着身份的变换而发生实质性的转变，没有摆脱中低层劳动者的困境。没有了稳定的收入来源，部分农村劳动者即使获得了城市居民的身份，仍然难以真正地融入城市，甚至成为城市中的贫民。

林霓裳：政府主导下的土地流转与产业发展及就业的关联机制各地形式多样的土地流转背后起到推动作用的，一个是政府的主导行为，另一个是农民的自发，两种驱动模式可以说各有利弊。不少学者也对土地流转的驱动模式进行了探究，如陈会广等（2009）在对广东、安徽、四川、江苏等地集体建设用地流转实践的综合比较后，认为土地流转的驱动力无外乎政府与市场两种。张文律（2011）以浙江的嘉兴和临安两地的土地流转实践为例，总结出“外驱式”和“内驱式”两种集体建设用地流转的驱动模式，并指出未来的发展方向。然而这些研究更多地关注不同驱动模式的特点或不同驱动模式下的土地流转方式及实践的具体方法，很少涉及这些驱动模式下土地流转的机制以及在这种机制下地区产业结构、区域经济的可持续发展和农民的就业转型之间的关系。本文通过对天津地区的农村集体建设用地流转实践的考察，试图找出政府主导的驱动模式下集体建设用地流转与地区产业结构和农民就业转型之间的关联机制，从而促进区域经济的良性持续发展和农民的稳定长久就业。

二、天津近郊地区农村集体建设用地流转的实践

天津近郊地区的农村集体建设用地流转主要为政府主导模式。在天津市政府的鼓励和支持下，天津近郊部分区镇选取一定试点区域，根据当地实际情况逐步开展了“宅基地换房”宅基地换房就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则，按照规定的标准，农民以宅基地换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。 和“三改一化”为了推进天津的城市化进程，加快小城镇建设，经天津市人民政府批准，在农村开展集体经济组织股份制改革、户籍制度改革、撤销村委会改建居委会和推进城乡一体化的试点工作，简称“三改一化”。因为涉及土地问题，撤销村委会改建居委会就成为“三改一化”的重点和难点。 工程。“三改一化”的最终目标是实现城乡一体化，为了实现这一目标，在农村逐步推进“村改居”、集体经济改股份制经济和农村户籍改成居民户口的改革。其中，由于涉及农民的宅基地问题，改革的难点是“村改居”，而“村改居”的核心内容就是“宅基地换房”。

本文调研的时间是2011年10月至11月，调研区域主要是天津市近郊几个比较典型的小城镇和天津的远郊区蓟县。其中天津近郊的小城镇有西青区的张家窝镇和中北镇、津南区的葛沽镇、东丽区的华明镇、北辰区的双街镇。这些小城镇在天津市政府推进“三改一化”过程中均涉及农村集体建设用地流转的问题。

1.集体建设用地流转实践的地区特点

（1）临近城区、交通便利

本次调研的几个小城镇均位于天津近郊，与城市接邻，交通便利。例如：西青区的中北镇临近天津外环，个别的村如侯台村甚至位于繁华的地段；张家窝镇紧邻津静公路，新建的天津南站就位于其中；东丽区的华明镇位于天津市区的正东，西接外环，北接京津唐高速公路，是天津市“宅基地换房”和“三改一化”的首批试点；津南的区葛沽镇是历史上华北“古镇”之一，位于天津东南，北靠海河，与滨海新区接壤；北辰区的双街镇位于天津市的东北，临近京福公路，南接北仓镇。

（2）在土地流转之前当地三次产业结构中第一产业相对薄弱，农业收入不是当地农民家庭的主要收入来源

由于地理、地质或其他某些因素，这些地方的农业相对薄弱，甚至有的地区的农业已经消失，零星的农业生产多为家庭的副业，其产品主要用来满足自家的生活需要。如津南区的葛沽镇，历史上曾是著名的水乡，闻名全国的“小站稻”就起源于葛沽镇，但后来由于海河建闸，海水倒灌，昔日水乡成为盐碱地，无法进行农业耕种，土地长期荒废，新一代的青壮年农村劳动者已经完全不懂农业生产的相关技能。在“三改一化”项目之前，葛沽镇的三次产业中第一产业仅占约1%。在西青区的张家窝镇，未进行“三改一化”项目之前，从事农业生产的劳动力也非常有限，主要原因是每年每亩地1 000元的收益难以维持生计，农村家庭收入主要依靠青壮年打工，从事农业生产的仅为留守在家的老人，种植的多为满足自家需求的果蔬等作物，大田作物数量非常有限。“三改一化”之前，北辰区的双街镇第一产业比重仅有5%，第二产业和第三产业分别是65%和30%。调研的其它近郊区镇的情况也基本类似。

（3）在土地流转之前当地产业结构中第二产业占绝对比重

本次调研区域绝大多数在城区周边，城市化不可避免地对这些区域的经济产生影响。作为全国四个直辖市之一，天津的总体城市化率伴随着第二产业的壮大逐步升高，接近80%①，但是不同区县产业结构的分布是不均衡的。越靠近中心城区，第三产业的比重越高，城区原有的加工制造类行业则由于污染、土地成本过高等原因向郊区转移，新增第二产业也纷纷入驻位于城区周边的工业园区。城市化的结果使得中心城区的第二产业向城市近郊区推进、近郊区的第一产业向远郊区推进，三次产业呈阶梯状分布于远郊区、近郊区和中心城区。本次调研的张家窝镇、双街镇、葛沽镇等地第二产业非常发达，在集体建设用地流转之前，已形成有一定规模的工业区。

（4）当地村民对于土地流转的态度比较积极

本次调研的天津近郊区域基本上都是遵循着政府牵头组织、农民同意的原则对所属各村分情况、分批次逐步进行“三改一化”的。例如在张家窝镇的“村改居”项目需取得全村95%以上村民的书面同意方可开展，并且书面同意的材料需存档。在东丽区的华明镇，只有当一个村90%以上的村民同意并提交书面申请之后，村委才会和镇政府签订“宅基地换房”的合同。可见大多数村民对于土地流转的态度是积极的。

2.具体做法

天津近郊的几个区镇在进行“村改居”和“集体经济改股份制”时均涉及集体建设用地流转的问题，虽然各个区镇的具体做法略微有所不同，但总体思路是一致的（见图1）：

① 根据2010年第6次全国人口普查数据，天津的城市化率达到79.5%。 首先由区政府牵头，根据未来规划和发展目标选取具体乡镇作为“三改一化”的重点。然后镇政府根据本镇的具体情况，综合考虑多方面因素，听取多方面意见后制定统一的标准和具体政策。第三，村委会将镇政府的政策内容对村民进行宣传，让村民深入领会政策的含义以及这一政策有可能给村民带来的收益和损失。第四，以整村通常为全村占一定比例的村民提出申请才认为有效，不同镇的具体标准有所差别。 为单位向镇政府提交书面申请，经镇政府确认后，开始正式的以整村为单位的“村改居”和“集体经济改股份制”等“三改一化”工程，对集体建设用地进行整合和规划。第五，镇政府将全镇所属村的集体建设用地进行整合，按照工业用地、还迁居住用地及商业用地等目的进行规划，其中用于工业和商业目的的农村集体建设用地就转变成为城市建设用地。第六，将部分城市建设用地通过招拍挂的形式转让土地的长期使用权，开发商在取得该土地的长期使用权后按照镇政府的规划目标进行开发，建成商品房、商业区和工业园区并非所有的乡镇都将全部城市建设用地通过招拍挂进行开发，有的则是将其中一部分土地通过融资自行建设开发成各类商业区或工业区等，从而获得长久收益，其余的通过招拍挂的形式出售土地长期使用权。第七，将用于还迁的居住用地交由建设单位进行农民还迁房的修建，建成后按照一定标准对农民进行还迁。最后，由镇政府对失地农民进行相应的资金方面的补偿。

在集体建设用地流转过程中，各区镇都要做到土地的占补平衡和资金平衡。在城镇化建设过程中为了做到统一规划，不可避免地会占用农村集体建设土地甚至农用地，为了确保耕地和农用地面积不减少，占用的耕地和农用地必须得到补偿，这就是“占补平衡”的原则。整合的集体建设用地，除了划拨出一定面积的还迁房以保证农民的居住，其余的土地就可以转变成城市建设用地，以满足城市化发展的土地需求。资金平衡主要是指镇政府在进行土地流转过程中资金的收支平衡，其中支出主要为村民的补偿款、还迁房的建设资金以及失地后农民的养老、社保资金等，而收入主要有区政府给予的财政补贴、出让土地使用权获得的土地出让金以及将土地抵押给银行获得的资金等。

三、天津近郊地区土地流转后的产业发展和就业状况

天津近郊的小城镇建设均是在镇政府的领导下统一进行的，综合考虑了当土地地流转前的产业结构和经济发展水平以及流转后的远景规划，即将分散的土地集中归镇政府统一进行规划，划分出几块功能区，如住宅区或还迁区、商业区、工业区、农业区等。在耕地面积不减少的前提下，促使三次产业平衡健康发展，从而为失地农民提供了更多的就业机会和生活保障，同时也改善了当地农民的居住生活环境，提高了生活品质。

1.土地流转后的产业发展状况

土地流转后各地的三次产业得到了相应的发展，并提供了不同程度的就业机会：

第一产业得到了有效恢复，并向着科学化和集约化的方向发展。在土地“占补平衡”的原则下，农业用地的面积不变，同时耕地和农用地由原先的分散状态变成了流转后的成片规模状态，这更有利于提高机械化和集约经营水平。例如，葛沽镇规划建设的“都市休闲农业发展带”占地约500亩，通过招商引资建设各色温室大棚和智能化大棚，大棚里种植各种特色农产品和种苗，使得原先因为盐碱地而萎缩的农业得到了充分的恢复和提升；张家窝镇集中后的农用地用来种植适合土壤的玉米、小麦等作物以及天津特产沙窝萝卜等特色农作物；双街镇规划建成的农业园区结束了一家一户盲目耕种而受益甚微的传统农业模式，种什么、怎么种由镇政府根据市场和当地土壤特点进行统一规划，然后按订单进行生产和耕种。农民进入农业园区成为农业产业工人，从自负盈亏的家庭式分散耕作转变成政府指导下的现代化规模生产，尽管依然从事农业劳动，但是其生产方式和生活方式都发生了本质的变化。

① 并非所有的乡镇都将全部城市建设用地通过招拍挂进行开发，有的则是将其中一部分土地通过融资自行建设开发成各类商业区或工业区等，从而获得长久收益，其余的通过招拍挂的形式出售土地长期使用权。 ——！> 第二产业在生产规模和生产方式都上了一个新的台阶。调研的各区镇在土地流转前的第二产业主要为分散于各村的乡镇企业，这些乡镇企业大多数仍延续着传统落后的生产技术和经营管理方式，无论是生产规模还是生产技术水平都很难得到有效的提升。土地流转后，这些乡镇企业进行了股份制改革，有的入驻新的工业园区扩大了生产规模，有的被注入更多的资金和技术支持，获得了更大的发展空间。除了原有的乡镇企业外，调研的各区镇都规划了用于发展第二产业的工业园区，由于这些工业园区交通便利、配套成熟，加之当地政府的大力支持，不少企业纷纷入驻。例如津南的葛沽镇，目前园区内已有种类繁多的大小企业约270家，有机械制造类企业如立林机械、甘泉，有现代冶金类企业如莱钢，另外还有服装餐饮类、汽车类等企业。其他的如西青区张家窝镇和东丽区华明镇，工业园区也已经非常成熟。这些工业企业为当地创造了大量的就业机会。在调研过程中绝大多数区镇在土地流转后建立的工业园区提供的就业岗位可以完全满足失地农民的就业要求，甚至有大量多余的就业岗位需要外来务工人员来填补。例如中北镇的劳动保障服务中心5年内提供了5万多个就业岗位，而全镇的劳动人口不足2万人。因此从数量上看，单纯的就业是不成问题的。另外，中北镇的村官招聘主要面向本村户籍的大学生，从另一方面解决了本村的就业问题。

第三产业则经历了一个从无到有并不断发展壮大的过程。土地流转前大多数乡镇第三产业几乎是空白。通常第三产业是在第二产业壮大成熟的基础上产生的，而这些乡镇的第二产业在流转前尚不具规模，村民生产生活方式是第一产业和第二产业相结合：在乡镇企业工作或外出打工维持家庭主要生活开支，同时在自留地种植小面积果蔬以满足家庭需要，因此第三产业的发展不具备经济基础和必要条件。而土地流转之后，村民的生产生活方式均发生了根本性转变：从村居搬至高楼使得他们完全脱离了自给自足的生活状态，城镇的生活方式使得村民对各类形式的服务需求越来越大。各区镇在对流转后的土地规划时都划分了相应的商业区，大部分商业区都建设在还迁楼和居民区附近，一方面为村民和新城镇居民提供生活便利，另一方面也为失地后的村民提供更多的就业机会。不少村民在获得了还迁房和补偿金后，用补偿金租住商业铺面进行各类商业经营，不仅脱离了繁重的体力劳动而且有稳定的收入来源。也有的区镇如津南区的葛沽镇，除了在居民区附近规划商业街和酒店外，还单独规划建设了大型汽车城，以汽车销售和售后服务为主，并成为津南地区的一大特色和亮点。未来随着第二产业的规模化并不断成熟，这些区域的第三产业的比重也将日益提高，并为当地提供相应的就业机会。

2.实现失地农民稳定就业的配套措施

为了实现失地农民的稳定就业，仅仅依靠发展三次产业提供足够的就业机会是远远不够的，“三改一化”的最终目标是实现城乡一体化，让失地农民彻底实现身份上的转变。这种转变不是将农民的生活环境从村居改成楼房、提供一定的就业机会就能够实现的，如果政府不能完善相应的配套措施和社会保障体系，失去土地又缺乏一定知识技能的农民只能从事低技能生产劳动。在经济发展方式亟须转变的当今社会，这类低技术附加值、高污染、严重依赖低人力成本来维持经营的行业很难适应经济波动和瞬息万变的市场环境，失地农民从事相关的劳动不仅无法摆脱低收入、高强度体力劳动的困境，而且随时面临着失业的风险。没有稳定的收入和相对体面的工作方式，失地农民彻底实现身份的转变就成了一句空话。天津地区的土地流转是在政府主导下进行的，与自发性土地流转最大的区别是，政府可以采取相关措施尽可能帮助失地农民实现稳定就业，完成从农民向市民的转变。相关的配套措施主要有：

（1）户籍制度改革

户籍制度改革是让农民实现身份转变的主要标志，但是在本次调研中发现村民并没有预想中的那样期待获得城镇户籍，原因是村民最关心的是能否获得和城镇居民相同的福利待遇而不是城镇户籍本身，另外村民担心获得城镇居民的身份以后会失去原本属于村民的福利。因此不少区镇的户籍制度改革是与城市化改革同步进行的，即村民想要分享村集体经济的收益，或者希望享有与城镇居民同样的养老保险，就必须将农业户口转成非农户口。

（2）社会保障

为失地农民提供与城镇居民同样标准的社会保险是让农民实现身份转变的重要保障，政府强制各区镇为失地后的农民交纳了养老保险和医疗保险。例如葛沽镇政府统一给村民缴纳城乡居民养老保险，费用大约为一个人6万～7万元，这笔钱由镇政府负担。按这一标准凡年满60岁以上的老人转为城镇户口后每人每月可领取1 000多元钱，不少年纪较大的老人积极性非常高。西青区的中北镇统一为30～60周岁的村民缴纳养老保险，缴纳养老保险的时间从2005年开始；医疗保险为市民保险（目前天津市内医疗保险并轨，不再有农村医疗保险和城市医疗保险之分）。其他区镇情况也基本类似。

（3）其他收益

土地流转前的农民几乎没有财产性收入等其他收益，从事农业生产收益微薄。以张家窝镇为例，每亩地每年可以获得的收益仅为1 000元左右，维持生活成本的主要是打工所获得的工资性收入。土地流转后的农民，除了工资性收入以外还可以获得其他相关收益，主要有3部分：

一是还迁房屋的租金。在调研的各区镇，尽管还迁的标准不一，但平均每户可达1套以上，多的可达2～3套，不仅可以满足自身居住和改善方面的需求，还有多余的房屋可供出租。以张家窝镇为例，其工业园每年吸引了大量的外来务工人员，当地的租房需求相当旺盛，农民每户仅房屋出租一项收入就非常可观。

二是占地补偿。例如，张家窝镇的张家窝村，每亩地每年按600元的标准补助，平均每户人家每年可以分得约4 000元的补助；在中北镇，18～60周岁的村民每人每月可获得300元的就业补贴。

三是集体经济分红。本次调研的天津近郊乡镇普遍存在村集体经济组织，有的集体经济组织发展相当成熟。集体经济土地流转之后，大部分的村集体经济组织从形式上改为股份制，这种组织形式一方面保留了集体经济的长期收益，另一方面也解决了将集体资产量化到个人的问题。另外有些村镇土地流转后，在临近市区的较好地段修建商业区和商业性住宅区，每年获得大量租金收益。例如，西青区的中北镇的侯台村村民每年都能获得固定的分红和股息。东丽区华明镇集体经济发展非常成熟，其做法是将村民的年龄、劳动贡献、户籍等因素综合加以考虑，制定一个相对公平合理的分配方案，即每个村民所享有的股份=基本股+劳龄股+居龄股基本股是指不考虑年龄、工龄等因素，只要具有本村的户籍，都可以享有的股份，基本股占全部股份的10%；劳龄股是指在村集体经济中付出过一定劳动的人员所享有的股份，劳龄股占全部股份的60%；居龄股是指根据在本村居住时间的长短所享有的股份，居龄股占全部股份的30%。 。其他各区镇对集体经济的分红标准各不相同，但总体差距不大。

从各区镇的调研情况来看，土地法流转后农民的相关收入远大于流转前农民从事农业生产的收入。

四、政府主导模式下农村集体建设用地流转与产业发展和就业的关联机制

1.农村集体建设用地流转与产业结构演化的关联机制

天津近郊地区的土地流转是政府主导的模式，但是政府只是起到了一个推动的作用，其根本原因还是由于农村的经济发展到一定水平而引起产业结构的升级变化，随着各产业技术水平的不断提高，传统的土地模式必然成为制约当地产业结构向更高水平升级的瓶颈，因此迫切需要将农村的集体建设用地转变成具有更多使用用途的国有土地，从而为地区经济的发展和产业升级提供更大空间。因此无论是自发性土地流转还是政府主导的土地流转，其流转的前提和经济基础是一致的，只是在流转后的土地使用方面，政府主导的流转模式比自发的流转模式更有利于整个地区的长远规划和整体布局。

一个地区的城市化可以从产业结构的变化反映出来。随着城市化程度的提高，第一产业比重逐步下降，第二产业比重逐步升高；当城市化达到一定程度后，第二产业比重逐步下降，第三产业比重逐步升高；从产业的地理分布来看，三次产业呈阶梯状分布于远郊区、近郊区和中心城区。如图2所示，我们所调研的天津近郊地区正处于从乡村向城市演进的过程中，第一产业在耕种条件逐步恶化、农产品收益率低、家庭式农耕生产抗风险能力差等因素的影响下越来越萎缩，出现大量抛荒弃耕的现象。与此相对应的是第二产业发展优势明显，农村的乡镇企业等集体经济组织从零星分布状态逐步转向聚集分布状态。然而第二产业在发展过程中受到土地的制约，加上技术、资金、管理落后，无法形成一定的规模效应，第二产业发展遭遇瓶颈。同时当地农民并没有完全脱离家庭式的农耕模式，对商品经济的依赖程度不高，第三产业缺乏发展的空间，几乎是空白。为了促使三次产业协调发展，推动产业升级演化，首先要使第二产业形成技术、资金、管理全方位的规模化发展状态，这就需要建设成熟的工业园区以使第二产业形成一定的聚集分布。但是传统的土地模式限制了产业的发展，需要把分散的农村集体建设土地整合在一起，转化成具有工业、商业、住宅等用途的国有建设用地，因此农村集体建设用地的流转必然产生。

政府在土地流转过程中承担了重要的角色，一方面通过政策、法律、税收、补贴等手段保障了农村集体建设用地的顺利流转和流转后农民的利益；另一方面，对流转地的未来发展建设进行了远景规划：流转后的地区在保持耕地面积不变的情况下根据地方土壤特点发展特色农业，使第一产业的生产得到了恢复，并向着现代化集约农业方向发展；大规模工业园区和相关配套设施的建设促进了第二产业向更高技术水平和更大规模发展；随着农民生活方式的转变和生产方式的变革，当地的第三产业也开始从无到有并不断壮大。

总之，土地流转与产业结构的升级形成了一定的关联机制：产业结构的升级演化在遭遇土地问题的瓶颈制约后，政府推动了农村集体建设用地的流转，而流转后的土地集约为产业结构升级提供了基础和广阔的发展空间。

2.农村集体建设用地流转与就业的关联机制

就业结构的变化反映出产业结构的演变，产业结构的演变缘于三次产业间收益率的差异，本次调研地区的情况就印证了这点。第一产业收益率明显低于第二产业，微薄的土地收益无法支撑家庭的消费支出，绝大多数本应该从事农业的劳动者抛荒弃耕，或外出务工或就近转移入第二产业，从事与农业无关的劳动。但农民的身份并没有改变，加之二元经济体制的桎梏并未完全打破，此时的农村劳动者处于一个尴尬的境地：一方面早已脱离农业劳动、脱离土地，并长期从事非农产业，成为事实上的第二、第三产业工人；另一方面其农民的身份使得他们无法享有与城镇居民同等的相关待遇，无法分享城市化成果。这一状况亟须得到根本性的制度变革。如果仅仅提供就业机会而没有相应的配套措施，那么即使给予其市民的身份，也无法使失地农民享有体面的工作和生活方式，只能长期徘徊在社会的底层，这是土地流转过程中必须要解决的问题。政府主导的土地流转比自发的土地流转在解决这一问题上更具备优势。

从图3可以看出，首先，在政府主导下的土地流转使得分散的集体建设用地整合在一起并改变其使用用途，农民改变了原有的居住模式和邻里相处模式，这种生活方式的转变使得农民不再具备小范围耕种的条件，彻底脱离了家庭式自给的生活模式从而依赖于商品经济；同时农民又获得了相应的失地补偿款，使失地农民具备从事家庭式商业经营的可能，在繁荣当地商品经济的同时又为自己带来稳定的收入，这种体面的生活方式为失地农民的就业转型提供了基础。其次，土地流转后农民彻底失去了家庭承包式耕种的可能，虽然仍可选择留在土地上从事农业产业，但已经不再是经营风险自负的传统劳动，而是具有一定契约形式的有偿劳动，其经营风险由经营农业或工业的经营者承担。具备一定实力的经营者有条件扩大生产经营规模，引入更新的生产技术和更有效的经营管理模式，并创造了更多的就业机会，传统的农业生产和工业生产都上了一个新的台阶；低技能高劳动强度的工作将逐步被淘汰，失地农民在获得更多就业机会的同时也提高了劳动的层次，这种劳动模式的转变为失地农民体面生活和就业转型创造了条件。最后，户籍制度改革最终改变了农民的身份，并为其提供与城镇居民相同的社保体系，同时还保留了其村民待遇，如集体经济的分红等，为失地农民实现就业转型提供了根本保障。至此，通过政府主导的土地流转彻底改变了农民的身份、传统的生活方式和劳动方式，加速了农民向市民的转化，促使农民实现就业转型。

五、结论

政府主导下的农村集体土地流转并不是将分散的集体土地进行集中的单纯行为，而是包含了地区建设规划、村集体经济改革、户籍制度改革等相关内容在内的一系列行为，土地流转的最终结果是在促进城市化进程的同时加速了地区产业结构的演化升级与失地农民的就业转型。尽管土地流转行为是在政府主导下发生的，但是产业结构和就业结构升级的先期变化是土地流转的先决条件；而经过集体土地流转这一具有实质意义的变革后，无论是地区的产业结构还是农民的就业结构都提高到了一个新的层次。因此，农村集体土地的流转是地区产业结构升级和农民就业转型的需要，而农村集体土地流转本身又促进了当地产业结构的演化升级，并通过产业结构的升级变化带动当地的就业结构升级，特别是在政府相关配套措施的支持下，失地农民从生活环境、劳动条件到身份和社会保障都有一个质的飞跃，带动了农民的就业转型。相比而言，政府主导模式的农村集体土地流转在带动地区产业结构升级、促进农民就业转型等方面，比农民自发模式的农村集体土地流转更具优势。

参考文献：

北京大学国家发展研究院综合课题组.2010.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究[M].北京：北京大学出版社：5.