城乡规划与国土空间规划精选(九篇)

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第1篇：城乡规划与国土空间规划范文

关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约（如图1）。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。

（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。

（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献

第2篇：城乡规划与国土空间规划范文

国家或地区国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上，因此，土地利用的广度，深度和合理程度，即为它的生产规模，水平的特点的集中反映。土地利用的目的是为了效益，随着经济，社会的发展，城市的建设的加快，城市土地可用资源的减少，我们在向地上的空寻求发展的同时，必然要适度开发地下空间。

在发达的西方国家在空中和地下拓展生存空间方面取得了令人瞩目的成果。1994年5月6日，耗资200亿美元的英吉利海峡隧道的开通为地下建筑留下了光辉的一页；斯德哥尔摩本世纪初就有了地下人行道，现在又有点地下音乐厅；为了缓和高不可攀的地价，日本政府和一些建筑公司积极推行地下建筑计划，使其与地铁枢纽或火车站连接；科隆可在一个容纳2000人的地下广场举行交响音乐会；在蒙特利尔已经建起当今世界最大的地下城市――在400万平方米的土地上建造了1600家商店，200家饭店，34家影院，两座会展大厅，1600套住宅等，每天大约有500万行人通过150个通道进出这个地下城。可见，发达国家的大城市对地下空间的利用更为引人注目。在我国借助于先进的建筑立体停车场已经出现；地铁也不断扩展。如上海的人民广场充分利用地下空间建设地下车库，商业街，地表则用于绿化。还有武汉王家墩商务区规划设计了近1/4平方公里的地面无车区，这是行人天地，可达“漫游”――欲达则达境界。车行线路走地下，确保快速通过，停车直入大楼底层。

但从实际情况看，目前我国城市地下空间的开发利用还只是部分的、无序的、单一的，这就需要加强城市地下空间开发利用的规划管理。

一、武汉城市地下空间开发利用规划管理的现状

1、城市地下空间规划管理缺少具体可操作的法律依据，2008年01月01日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》主要就城乡规划区内地表以上的规划管理进行了规定，对城市地下空间的开发利用仅在第三章第三十三条作了原则性的规定，缺少可操作性。钟对城市空间权的专门立法，在内地尚属空白，仅在规范空间利用的单行法规有所提及，如《中华人民共和国防空法》及《上海市规划条例》《上海市民防工程管理办法》各地相应颁布的地方性法规等，对地下空间开发利用做出了规定，但这些规定商需相关实施细则的出台才具备可操作性；2001年11月20日建设部第108号令了《建设部关于修改城市地下空间开发利用管理规定》的决定中，专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理相关内容，为加强城市地下空间开发利用管理，合理开发城市地下空间的资源提供了法律依据。然而，相对于我国地下空间利用的复杂性和现实急迫性，这些法规条例的制定仍显不足。

2、城市地下空间规划管理缺少系统性。

目前，我国城市地下空间开发利用主要呈现以下几种情形：一是附带式使用地下空间。建设地上项目时，随之一并建设地下建筑（主要为人防地下室或普通地下室等）。二是单一式使用地下空间。有关部门和单位需要在某一地域建设地下建筑时，仅就该项目进行规划审查。三是重复式使用地下空间。这一点主要是指地下管线的铺设。水、电、气、电信、市政等部门和单位从各自需要出发，各自开发地下空间，铺设管线。有时，会在同一地点，先后出现数次重复开挖的情况。

3、城市地下空间规划管理缺乏权威性。

目前规划和人防管理部门仅对城市地下空间具体建设项目进行审查把关，缺乏对城市地下空间的整体规划和统筹安排。实际上，城市地下空间的规划管理涉及到建设、规划、交通、人防、电信、供电多个部门，目前，这些部门之间针对城市地下空间开发利用行为缺乏相互沟通，协调并行的有效渠道。即对城市地下空间的规划管理缺少一个管理严格、运转规范的综合工作机制。

4、武汉市城市地下空间现状开发利用的规模小，不配套

武汉市市域总面积8467平方公里，其中主城区建设用地面积约为678平方公里，根据研究部门对武汉市主城区工程地质条件、水文地质条件、主要地质灾害情况的调查，主城区96.3%建设用地可以进行地下空间开发。武汉市地下空间开发利用始于以备战为目的人防工程建设，随着城市建设提升，武汉地下空间利用建设取得了长足的进步。但与国内北京、上海等地下空间开发建设先进城市相比，仍存在较大差距，主要表现在：在地下空间开发强度较小。在类型与功能规模上，相对单一，以仓储为主要类型，商业、服务业、交通停车等仅有一定比例，为城市服务功能缺乏。同时城市基础设施地下空间开发尚有不足，地下市政管线廊道、城市中心区地下市政站点等类型有待突破。在形态与布局上，空间布局独立分散，互相之间缺乏连通，地上空间与地下空间缺少有机联系。因此，总体上评价目前武汉市城市地下空间开发利用水平尚处在初级阶段。

二、从构建和谐社会，实现可持续发展的战略高度，充分认识加强城市城下空间开发利用规划管理的重要性和必要

1、加强城市地下空间规划管理是节约城市土地资源的需要。

随着武汉市的不断发展，城市建设项目日益增多，与有限的发展空间相比，原本紧张的土地资源显得更为紧缺。现在虽然采取了一些积极措施，如：改造老旧城区，建设地下交通设施，修建平战两用的人防地下室。然而，地下空间综合利用，需要有序规范的规划管理作为引导。

2、加强城市地下空间规划管理是保护和改善城市生态环境，实现协调发展的需要。

科学、合理、适度规划、开发、利用城市地下空间，这是发达国家遵循的一条城市建设原则。他们在抓好地表以上空间建设的同时，在地下建设共同沟，有计划的将水、点、气、通讯等管网分别固定在共同沟的上方、侧方，共同沟的下方则用来排水；在地下建设部分交通设施、环保设施、生活设施等，这些地下建筑通过规划管理，做到规模适度，布局合理，相互协调，既保护了城市的生态环境，又利于人们的工作、生活。从现在起，武汉应当重抓好城市地下空间的规划管理、科学、合理开发利用城下空间。这样做，一是有利于加强城市绿化建设。通过利用地下空间，节约地表土地，做到地上地下都有绿化植物，从而增加城市绿化面积。二是有利于缓解地面交通压力，改善市容环境。随着经济社会的发展，城市车辆逐渐增多，这种趋势还将进一步扩张。从而造成城市地面交通拥挤，环境恶化。在地下建设交通设施，可以将部分车辆、人员分流道地下，缓解武汉市地面越来越重的交通压力，改善市容环境。三是有利于改善管网建设各自为政的状况。通过加强对地下空间的规划管理，既可以相对集中、合并管网建设，又可以节约建设资金及人力物力，减少管网建设带来的重复开挖地下空间、环境污染、浪费资金等诸多不利。

3、加强城市地下空间规划管理是兼顾各方要求，适应城市经济社会发展水平的需要。

与城市地表土地使用一样，城市地下空间的开发利用也存在着各处使用目的、使用空间不一样的情况。如果需要开发利用地下空间的相关单位从各自的需要出发，想怎么用就怎么用，势必形成政出多门，各取所需的局面，造成地下空间开发利用的无序和混乱。因此，必须从城市长远发展的需要出发，为广大人民群众及其子孙后代着想，加强管理，统一规划，兼顾相关各方面的需要，科学、有序的开发利用城市地下空间。

三、从城市地下空间确权方面入手，大力加强地下空间开发利用的法律支撑与可操作性

地下建筑物、构筑物的产权关系不明确，不能体现“谁投资、谁受益”，一定程度上影响了投资者的积极性。另一方面，在现实生活中地下空间的取得、使用、转让、租赁等情况却客观存在，由此引发的法律纠纷时有发生。同时地下空间建设管理部门的职责不明确，地下空间建成后使用的管理责任不明确。为了合理开发利用武汉市城市地下空间，实现地上地下协调发展，急需制定新的地下空间开发管理的管理规定。

土地权利以宗地为单位，辅之以规定建筑高度的开发利用轨道。随着城市开发深入到地下空间，土地空间权三维管理应运而生。

1、《物权法》关于建设用地使用权分层设立的规定

《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”据此，在同一宗土地的不同空间可以分别设立地表、地上或地下三项建设用地使用权，从而确立了建设用地使用权分层设立的制度。

据此，建设用地使用权的物权变动模式采取登记生效制度。同一土地之上分层设立多项建设用地使用权时，各权利的取得和范围均取决于登记制度。而且，为避免权利人之间相互冲突，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权，权利之间孰先孰后也须以各自登记时间先后为判断基准。故登记制度对于分层设立至关重要。

但是，我国地下空间权属登记存在以下三问题：（1）地籍管理模式落后。我国目前主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分个宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。而地下建设用地使用权登记时，不仅要登记土地四至界限，还要登记土地的上下空间，在衡量单位上是以立方米来计算。由于二维地籍不能全面地反映地块或土地权利的三维位置和三维边界，法律纠纷频繁产生，有待改进。（2）地下建筑物登记困难。实践中，一些地下建筑物因无法办理登记，权属不明，范围不清，时常引起权属纠纷，尤其集中于人防工程和地下停车场。而且，投资者也不能将其顺利转让、抵押，影响其投资积极性，阻碍了城市地下空间开发。（3）登记事项不全面。由于二维地籍表达自身特有的局限性，他们对城市建设在三维空间内的土地利用状况没有进行完全的登记、记载，对于城市地下空间建设日益增多的电缆、管道以及地下交通设施等建筑物和构筑物在宗地图和地籍图上没有或者记载不完全。抓紧研究制定土地空间权利设定和登记的具体办法。因此，为实现定分止争，达到物尽其用，构建科学和精确的地下建设用地 登记制度势在必行。

2、建立统一科学的地下空间权属登记

《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”统一不动产登记机关乃大势所趋。因此，不仅地下建设用地使用权和地表建设用地使用权应当统一登记，地下建设用地使用权和地下建筑物所有权也应当由统一登记机关登记。地下空间每一层作为一个独立宗地进行登记。建议地下建设用地使用权面积包括四周外墙厚度，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。此外，登记簿内容应区别对待。同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（结建工程），地下部门随地表建筑一并办理登记。独立开发建设的地下工程（单建地下工程）应当单独登记。

现在应采取三维地籍对地下空间进行数据管理和空间确权。对此，有学者提出三种解决方案：（1）完全的三维地籍登记。这意味着引入三维财产权的概念。三维空间（领域）被细分为没有交叠或空隙的三维实体（或三维小块）。法律要素、不动产交易协议以及地籍登记应当支持三维财产权的建立和转让；（2）混合方案。这意味着保留二维地籍，并在二维地籍登记中通过登记三维自然物体进行三维状况的登记。这就形成了一种二维地块与三维自然物体进行三维状况的登记。这就形成了一种二维地块与三维物体的混合方案，维持了平面地块与三维物体的关系；（3）现行地籍登记体系中的三维注释。这意味着保留二维地籍，同时加上外部注释表明三维状况。最简单的方法是在登记中（管理登记簿与地籍索引图）贴上三维标签。完全的三维地籍登记虽然形象直观，与三维空间实体在几何上的特征一致，但技术难度部大，成本搞。二维地籍加三维注释操作简易，实施成本低，可以作为权宜之计。

最后，应当扩大登记对象。登记事项不全面的症结在于我国地下空间的多头管理模式。目前，国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门分别对地下空间相关的开放利用行使管理职权。各部门按照各自的发展需要自行建设的地下建筑，缺乏整体性、协调性和系统性，从而导致长期重复施工。我国应当建立地下空间利用信息共享机制。登记机关不仅应将地下停车场、商业服务设施、物资仓储等经营性建筑物登记在册，还应涵盖市政管道、民防工程、地铁场站等公益性建筑物。

四、是正确处理地下与地上的关系

城市地下空间不是孤立的，它与地上空间紧密相连，相互依存相互制约。在进行城市地下空间规划管理时，必须兼顾地上各种建筑、设施及资源的安全；反之，在进行地上空间的建设时，也应考虑地下空间的使用，兼顾地下资源、设施的保护。总之，必须正确处理地下建设和地上建设的关系，综合考虑如何保护城市的历史、文化、旅游、环境等资源，如何保护和改善城市生态环境，做到地上地下建设同步发展，相得益彰。

五、结语

第3篇：城乡规划与国土空间规划范文

关键词：城市规划行政管理制度创新

一、城市管理体制的概念及内容

1.概念

在城市发展中，建立完善的体制而加强城市管理尤为重要，能够促进城市有序发展和前进，为人们创设和谐稳定的生活环境。就城市管理体制而言，其内涵相对较为广泛，可从广义和狭义两视角而深入研究：首先，从广义视角看，城市科教卫生、政治、经济等诸多方面的管理体制，能够对城市各行各业发展提供重要的管理依据。其次，从狭义视角看，所谓的城市管理体制，主要由城市政府部门而承担管理工作，也称之为城市行政管理机构体系，其机构负责人针对城市发展实际而制定合理的管理计划和促进管理方案的全面贯彻与落实，为城市更好更快发展指明正确发展方向。

2.内容

城市化进程的加快，促进城市经济快速发展，使城市管理内容逐渐多样化。城市管理体制涉及的内容相对较多，涵盖范围较广泛，对提高城市管理水平发挥着重要作用。其内容主要包括以下方面：首先，城市管理体制是城市规划、城市建设、城市管理等工作开展的行政纲领，在一定程度上加强政府与其它机构之间的联系性。基于城市管理体制的各机构之间呈现行政隶属关系。其次，城市管理体制对城市行政管理各机构之间的职能、权责关系等方面做出明确规定。城市规划中，管理体制是行政管理工作有效开展的重要依据，其制度内容在法律允许范围内，可以获得一定程度的支持与鼓励，同时职能体系决定着权责机构，对各部门履行的权责关系作明确指示，有利于城市规划工作的深入开展。再次，三级管理体制在城市管理体制中有体现，主要包括市、区、街道三级，对其权责进行明确划分，在遵循管理原则的基础上，能够实现事权分配。最后，针对相同管理层机构之间的关系作明确规定，如政府和各单位之间，呈现错综关系，均在城市管理范畴之内。

二、城市规划行政管理中存在的问题

自我国实施改革开放政策以来，关于城市规划的法律性文件逐渐完善，如《城市规划法》，为城市规划工作奠定坚实的基础条件，同时指引城市规划行政管理工作的深入。但是，随着经济发展和社会进步，我国市场经济体制逐渐完善，对城市规划工作产生较大影响，且传统行政管理制度难以充分发挥其积极作用，暴露许多问题，在一定程度上阻碍城市规划工作的发展进程。其问题主要有：职能划分不够明确、管理范围不够集中统一、未能充分发挥城市规划的作用、行政管理手段缺乏力度、缺乏完善的内部监督等。

1.职能划分不够明确。在城市规划行政管理工作中，其职能划分相对不够明确，在一定程度上阻碍城市规划发展进程。首先，我国尚未建立明确的地域空间规划体系，使同一规划工作由多个管理部门承担，各管理部门人员的权力尚未明确界定，导致职权交叉重叠现象较多。其次，行政管理部门的职能划分与我国法律法规之间的衔接度不够，甚至存在矛盾，致使行政管理中出现许多不必要的问题。最后，就城市规划内部而言，各部门相互扯皮问题突出，多头管理矛盾日益突出，为依法行政提高工作难度，且无法通过法治政府标准加以衡量。此外，由于我国城市规划行政管理部门人员的职能划分相对不够明确，使部分地区城市规划与城市发展相脱节，对城市产生阻碍影响。

2.管理范围不够集中统一。我国幅员辽阔，因而在城市规划行政管理中，其管理难度相对较大。由于管理范围不够集中，导致城市规划中存在许多问题。归根结底，是行政管理制度尚未健全的原因。首先，城市规划中的分割问题十分严重。在城市规划中，不仅要对城市内部进行合理的规划布局，而且必须与城市周边相结合，因而城和乡的规划是城市规划的重要内容。但是，在实际城市规划中，行政管理人员未能意识到“乡”规划属于城市规划范畴，未能实现城乡的统筹兼顾发展，降低城市规划效果。其次，在城市规划行政管理工作中，管理权下放问题相对较多，不利于城市规划的集中管理，甚至对城市行政管理部门产生不必要的冲击影响。现阶段，虽然许多行政管理人员意识到管理权下放的弊端，但在实践中，该问题仍然较为严重。

3.未能充分发挥城市规划的作用。自土地有偿使用制度在我国实施以来，对节约和合理开发利用土地资源发挥着重要作用。然而，在城市化发展进程中，城市土地利用的情况相对较为复杂，如出让转让活动频繁等，遏制城市规划的作用。首先，我国宏观调控能力仍然不足，制约手段较为单一化，未能针对土地有偿使用问题给予全方位的调控和指导，导致城市规划难以充分发挥其作用。其次，我国相关部门虽然已经意识到该问题的重要性，通过手段而提升宏观调控能力和开展多样化管理手段，但城市规划行政管理作用仍然不能有效发挥。

4.行政管理手段缺乏力度。城市规划中，行政管理是重要保障，并对城市规划工作发展产生重要影响。行政管理手段力度较小，直接削弱管理力量，不利于城市规划工作的深入开展。首先，政府部门职能划分相对不够明确，且事权较少，不能为深入开展城市规划行政管理工作而保驾护航，阻碍城市规划的发展进程。其次，在城市规划与建设中，政府承担着行政管理责任，虽然能够给予一定程度的技术指导，但其监督机制不健全、管理手段制约能力不足等，在一定程度上降低行政管理效率。例如，城市重复建设、政府部门人员破坏城市规划等问题逐渐增多，阻碍城市规划发展进程。另外，行政管理人员未能树立正确的思想观念，致使其管理工作存在失误，对城市规划造成不同程度的损失影响。由此可见，有必要树立正确思想观念和加大行政管理手段的执行力度。

5.缺乏完善的内部监督。当前，城市发展中，相关部门人员意识到建立监督体系机制的重要性，逐渐开展部门建设工作和加强监督层次分布，对城市规划发挥着促进性作用。然而，从监督体系机制在城市规划行政管理中发挥的作用来看，其监督作用未得到充分发挥，导致某部门或某岗位的权力相对较为集中。可见，权力尚未得到有效分解，导致权力不平衡，对行政管理工作产生不良影响。另外，针对行政管理部门的相关制度规范不够完善，未能对行政管理工作发挥积极作用，使部分权力处于边缘地带。最后，由于内部监督不够完善，导致部分公务人员开展执法工作中，未能实现依法行政，其执法力度不够，导致贪污问题相对较为严重，严重阻碍城市发展进程。由此可见，我国内部监督体系不完善，对城市规划和建设产生阻碍影响。

三、城市规划行政管理制度创新的必要性

在城市规划过程中，行政管理制度是先行者，在一定程度上推动城市规划工作的深入开展。由于城市规划行政管理实践中，其问题相对较多，不利于城市规划工作有序进行。究其原因，与城市规划行政管理制度不完善息息相关，即制度未能充分发挥约束性作用，对城市规划行政管理工作产生不良影响。由此可见，对城市规划行政管理制度加以科学合理的创新具有必要性。首先，通过创新城市规划行政管理制度，能够为城市规划的行政管理工作提供可靠的规范依据，确保行政管理人员深入开展管理工作，提升工作效率，促进城市规划朝着科学合理的方向发展。其次，通过对行政管理制度的创新，相关人员能够开展多样化的行政管理活动，适应城市各行业发展需求，使行政管理工作更具针对性，对加快城市建设和发展发挥着重要的推动性作用。由此可见，城市规划行政管理制度创新具有必要性。

四、城市规划行政管理制度创新的对策建议

对于城市规划管理工作而言，其工作内容多且复杂，为管理工作增加难度，且关于城市规划的行政管理制度相对滞后，为城市规划行政管理工作提出较大挑战。新时期，城市化发展进程加快，城市规划工作越来越充分发挥其重要作用，只有实现城市规划行政管理制度的创新，才能提高行政管理工作效率和推进城市规划工作深入开展。对此，有关人员应针对城市规划行政管理制度创新而提出合理的对策建议：从纵向视角对事权进行划分、建立集中而分权的行政管理框架、从横向视角对管理体制加以理顺、坚持走行政管理制度改革之路、完善内部监督体系。

1.从纵向视角对事权进行划分。传统城市规划行政管理制度条件下，职能划分相对不够精确，对行政管理工作产生不良影响。从纵向结构视角出发，对事权进行合理划分，可以对国家规划部门、省级城市规划部门、市级城市规划部门的关系加以协调。我国事权的类型主要有中央政府直接管理、地方政府管理、中央与地方政府共管三方面。在事权划分过程中，应从以下方面而着手：首先，积极借鉴国外先进经验，并结合我国城市规划行政管理制度特点、目标等方面而开展事权划分工作。其次，国家、省级部门应对自身的宏观调控手段加以强化，以加强中央对地方政府城市规划行政管理工作的有效监管，对各级管理权限、管理范围进行明确规定，有利于事权划分工作有序开展。但是，就不同层次的事权而言，其权利类型存在明显差异，只有对事权进行合理划分，才能全面提高城市规划行政管理效率。

2.建立集中而分权的行政管理框架在我国城市规划行政管理实践中，坚持沿用决策和执行合二为一的体制，虽然能够在一定程度上推进城市发展，但基于该体制，相关部门决策和执行具有随意性，降低城市规划行政管理工作效率。对此，建立集中而分权的行政管理框架至关重要。首先，分别成立决策机构、执行机构，以各城市发展中的管理制度特点为重要依据，将决策和执行相分离，使各机构人员能够各司其职，分别开展决策和执行工作。其次，针对行政管理而确立管理流程，包括决策、执行、监督、反馈等诸多环节。在此过程中，决策部门人员负责决策，不参与执行；执行部门人员负责执行，不干涉决策，但可以针对执行实践而反馈相关意见或提出建议等。通过建立集中而分权的行政管理框架，不仅可以强化城市行政管理，而且能够使各部门独立工作，明确部门权力和责任，更好开展工作。

3.从横向视角对管理体制加以理顺。城市规划的内容较多，为行政管理工作加大难度。基于传统管理的体制，存在不理顺问题，导致管理工作相对较为混乱。如，各部门分割现象十分明显，且管理职能呈现交叉趋势，对城市综合规划管理工作产生不良影响。对此，应从以下方面着手：首先，以《城市规划法》为基础，对城市规划和其它规划之间的矛盾加以妥善处理。在此过程中，对各部门利益加以协调，并为部门人员提供明确的分工，有利于将综合性规划关系理顺。其次，对地域空间进行连贯性的规划。传统国土规划、区域规划、城市规划由多个部门进行管理，不利于管理效率提升，因而，相关部门应将此类管理指定同一部门进行管理，可增强管理工作有效性。再次，城市规划中，以合理配置土地资源和空间资源为主，因而在开展总体规划过程中，应对人力、物力资源加以充分考虑，确保城市规划工作的有序开展。最后，在城市规划中，行政管理部门与其它部门人员之间应加强沟通和联系，能够减少行政成本，同时提高行政管理工作效率。

4.坚持走行政管理制度改革之路。在城市规划行政管理制度创新过程中，应坚持走改革之路，以促进城市规划工作朝着更好的方向发展。首先，遵循行政管理制度改革要求。在市场经济体制作用下，要求政府转变自身的职能，以充分发挥在国家经济建设中的服务职能、管理职能、经济调节职能等，为行政管理体制改革创造有利条件。但行政管理体制改革中，涉及到许多方面的权力、利益关系，如若不能加以妥善处理，则对城市发展产生不良影响。对此，政府树立良好的服务型形象，有效协调权力与责任，有助于推进改革进程。其次，在城市规划过程中，应确立行政管理工作的改革目标。一方面，完善管理机制、体制和健全法制；另一方面，从法律、行政、经济等视角而提出一系列合理的城市规划建议，对城市规划行政管理工作加以正确引导和有效调控，以加快城市规划与建设的发展进程。

5.完善内部监督体系。近年来，我国内部监督体系相对不够完善，直接对城市规划行政管理工作产生不良影响。对此，在实现城市规划行政管理制度创新过程中，应注重完善内部监督体系。首先，完善权责分明的制度，规避权力集中问题，将行政管理权力分别落实到多部门，使各部门之间能够相互牵制和监督，对提高行政管理水平发挥着重要意义。其次，针对行政管理部门而制定完善的制度规范，对管理人员加强正确引导，确保管理工作得以全面开展。再次，在城市发展中，应设立监督部门，并指派专人全权负责监督工作，对行政管理人员的工作行为进行必要的监督。最后，对内部监督体系加以完善，以规范公务人员的工作行为，确保其能够依法行政，加大执法力度，坚决严厉整治贪污人员，加快廉政作风建设，为城市规划行政管理工作创造良好条件。

五、结语

总而言之，在城市发展建设过程中，城市规划发挥着重要作用，行政管理制度作为推进城市规划工作深入开展的重要动力，只有实现完善和创新，才能充分发挥其积极作用。然而，城市规划行政管理中存在许多问题，主要包括职能划分不明确、管理范围不够集中统一、未能充分发挥城市规划的作用、行政管理手段缺乏力度、缺乏完善的内部监督，由于城市规划行政管理制度创新具有必要性，因而应提出合理的对策建议，即：从纵向视角对事权进行划分、建立集中而分权的行政管理框架、从横向视角对管理体制加以理顺、坚持走行政管理制度改革之路、完善内部监督体系。基于此，我国城市规划行政管理制度得以完善和创新，并全面推进城市化发展进程。

作者:贾变 单位:广东工程职业技术学院

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