对国土空间规划的建议精选(九篇)

前言：一篇好文章的诞生，需要你不断地搜集资料、整理思路，本站小编为你收集了丰富的对国土空间规划的建议主题范文，仅供参考，欢迎阅读并收藏。

第1篇：对国土空间规划的建议范文

在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《主体功能区规划》区域划分，确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。

一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大

（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障

尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。

（二）有利于提高政府管控能力

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各类规划的协调衔接

由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。

二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题

自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：

（一）J识上存在误区

一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。

二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。

三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。

（二）领导组织力度不够

目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。

由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。

（三）规划基础工作薄弱

由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。

（四）工作保障有所不足

一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。

二是R导际跞嗽辈蛔恪N仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。

三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。

三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议

充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：

（一）注重“多规合一”顶层设计

充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。

要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。

（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则

加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。

（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系

“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。

（四）强化“多规合一”协调机制

建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。

在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。

在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。

（五）加强“多规合一”保障机制

一是注重经费保障，建议设立“多规合一”专项资金，自治区级补助、旗县级配套，提高补助额度，解决项目资金财政缺口，同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。

第2篇：对国土空间规划的建议范文

【关键词】三规合一、滨河国际新城、信息化、数据化

一、三规合一概念

将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。

“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。

4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

地方实践

2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。

国家推进

2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。

随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。

三、河南特色“三规合一”

1、以产业集聚区建设为基础。

2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。

2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。

3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。

四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议

郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。

困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。

困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。

困境4――规划管理矛盾重重：

难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；

土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。

审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；

进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。

部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。

困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。

困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；

空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。

2、滨河国际新城的建议

从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。

将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中相同的部分统一起来，即可避免目前区域城市规划与土地利用规划的二者不相符，土地无法出让的情况。

第3篇：对国土空间规划的建议范文

关键词：地下空间 开发利用 规划

中图分类号： F291.1文献标识码：A 文章编号：

1 城市地下空间开发利用的必要性

1．1节约土地，提高城市土地利用率。

我国人口多，耕地资源缺乏，以占全界7％的耕地养活了约占22％的人口，人均耕地占有量1.4亩，只相当于世界人均值的1／3。要容纳不断增加的人口和使原有人口提高生活质量，需要大量的土地。远在1987年，全国生活空间用地已占全国土地总面积的6.9％,约为66.2万平方公里，其中包括城市用地和农村居民点用地。尽管如此,近十年来我国耕地减少近亿亩，其原因反映了城市用地的无限制增长。例如某城市1990年建成面积182平方公里,2000年发展至276平方公里，2010年达到507平方公里,20年间扩大了320平方公里。如果均为耕地面积为50万亩,对照我国紧缺的耕地状况，这种违背科学发展观的发展势头必须逆转,否则将严重危害我国国民经济和城市的可持续发展。

1.2拓展空间，促进我国城市化进程。

从宏观上来分析，我国国民经济发展水平落后于发达国家三四十年，城市的发展水平也大体如此。换句话说,我国大城市现在所面临的城市再发展问题正是三四十年前发达国家所遇到的。如果到21世纪中叶我国国家经济总体上达到当时发达国家水平，则城市化水平必须从1990年的19％提高到65％，即城市人口要从2.7亿增加到10.4亿，净增8.3亿人。以城市人均用地120平方米计算,需要土地10万平方公里。即便扣除部分进入城市的农村人口放弃的农村居住用地，总的生活空间用地必须增加7.34万平方公里，这无疑将给我国本已十分有限的可耕地造成巨大的压力。因此,必须寻求拓展生活空间的新途径,否则必定加剧生存空间危机,严重影响我国城市化发展的进程。也可以说,城市化的发展对地下空间开发利用提出了客观要求。

1.3改善生态，创建城市宜居环境

地下空间恒温性、恒湿性、隔热性、遮光性、气密性、隐蔽性，安全性等诸多方面远远优于地上空间。对其充分开发利用已成为提高城市容量,缓解城市交通，减少环境污染、保障人防安全等的重要措施。一些基础设施放到地下，可以避免和减少地震, 飓风、酸雨、战争和恐怖事件等灾难带来的损失。一些有高精度要求的厂房设在地下，能用较低成本获得恒温恒湿．安静稳定的生产环境，有利于制造高质量产品。一些可能引起”三废”污染、噪音污染、危险品危害的的项目安排在地下，统一建立地下污染处理设施，既能减轻地面污染．物资回收利用，又能降低地面建筑密度。改善建筑光照．腾出地面空间，美化绿化城市。一些城市交通转入地下可以减轻地面交通负担、缓解城区拥堵状况，还因其能耗小，噪音低，对改善城市环境起到较好的促进作用。所以说，城市的地下空问是实施社会经济可持续发展的重要资源，注重地下空间的开发利用，是改善人类生存环境的最有效途径。

2 地下空间规划的原则

1)着眼当前

从我国城市发展现状来看，地下空间开发的重点应该在城市的中心区，轨道交通站点周边等急需通过地下空间开发缓解交通压力、改善城市环境、促进集约发展的地区，尽量提高土地资源利用效率。在地下空间开发时要根据城市的发展制定中长期发展规划，开发地下空间要采取复合式的开发，即将过去已建的地下人防工程、地下室经过改造，作为适合的建筑使用；同时在规划地下公共服务配套设施时，要考虑到战时人防的作用，在平时一些经济效益好，能发挥战略效益的重要广场、路口等地方规划人防地下室，提高经济效益的同时也改善城市的交通；在修建高层住宅时修建地下停车库，兼做人防工程使用；在道路交叉口规划多功能综合通道，集管网综合、地下交通、商业等功能为一体。规划地下空间工程目的是既充分利用的地下空间，节约了土地，改善了城市环境和交通环境，从长远来看，同时也为城市水、电、气等生命工程的安令防护、防震减灾、战时人防打下了坚实的基础。所以在制定地下空间规划时，要根据城市的整体规划制定中长期的规范方案，地下空间才能发挥平战结合的功能。

2)统一规划

城市的统一规划就是对地面、地下总体进行有效分配，使两者相互补充和支持，促进城市地下空间的协调发展，创造有序的城市生活空间环境。因此地下空间规划要适应于城市的整体规划，如为了改善城市社会环境和交通环境进行城市整体规划时，地下空间规划就要考虑到将地面上部分人流和公共交通引入地下空间，减少地面人流量和车流量，提高地面上绿化面积；根据城市整体功能和布局，将不适合在地面上的建筑和产业引入到地下空间，这些都是地下空间规划要服从于城市整体规划，这样才能改善城市的社会环境和交通环境。

3)相互制约

建筑工程需要多个专业共同合作才能使这个建筑发挥良好的社会和经济效益，当前在地下空间规划涉及到了给水、排水、电力、电讯、人防和地下工程等专业，由于各个专业联系较少，缺乏沟通和复合型专业技术人才，导致计划与规划脱节，各个专业配合较少，造成地下空间规划难以达到预期效果。所以要加强各个专业的相互沟通，在满足专业技术的条件下，可以将各个专业所需的功能在地下空间中得到合理分配，如各个专业合理配合。规划人防疏散和地下公共交通相结合，各种管道埋置合理，一物多用的地下空间。在各个专业的配合下，可以节省投资，提高防灾减灾的功能。

3 地下空间利用规划实施建议

1）分析研究影响地下空间开发利用的因素：地下空间利用规划前，应对地下空间资源做出评价，作为确定地下空间发展战略和规划布局选址的依据。影响地下空间开发利用的因素很多，通常包括工程地质、水文地质、灾害地质、地下矿藏、城市建设用地现状及城市总体规划用地布局等。通过分析，要分别绘制工程地

质分析图及地下空间开发利用用地评价图。评价图可将规划范围内的地下空间划分为适宜开发、不适宜开发及采取措施方可开发三个类别。有了这个评价图便可进行地下空间的布局与选址。

2）研究地下空间开发战略：一座城市的地下空间不能盲目地去开发，也不能盲目地追求规模、项目等，而应有一个全局的、总体的、宏观的开发意识，只有这样才能更大限度地合理开发利用地下空间资源，为城市提供更大的发展空间、容量及功能。开发战略主要含以下几个方面：a,在城市特点上，要结合城市布局形

态特征去开发利用地下空间。如有的城市地处山区、水域、平原，有的城市形态是带状、棋盘、组团等。城市特点的不同就应有不同的开发思想。b,在防护空间与非防护空间关系上，要处理好二者的关系。目前我国多数城市是设防城市，现有地下防护空间数量很少，很难满足城市防护的需要。重点开发利用地下防护空间依然是我国地下空间开发利用的重点。c,在规划区域选择上，要有所侧重。目前，对地下空间的开发利用主要集中在城市中心区，而不是整个城市规划范围内的地下空间，对地下空间需求量最大的仍然是城市中心区。因此，应根据城市布局结构，以开发城市中心区的地下空间为主，由里向外辐射开发利用地下空间。

d,在规划开发层次上，要有所划分。目前我国正处在经济飞速发展时期，经济并不宽裕，大规模的开发利用地下空间并不现实。从国际上开发利用地下空间来看，也主要开发利用地下30M以上的空间。因此我国重点研究地下30M以上浅层的地下空间逐渐向中下深层空间发展是较为合适的。e,在开发利用类型上，要根据城市功能需要而定。在适合地下利用的十个类型中，我国应重点解决交通、商业问题，逐渐功能下移，构成多种功能并存的地下空间开发利用综合体系。

3）研究城市地下空间开发模式：目前地下空间开发模式有代表性的是以地铁为特征的开发模式。而在我国，据了解，要求在下个世纪研究地铁开发模式的城市很少，那么开发模式适合我国的国情将是规划重点解决的问题。即适合我国国情的多点分散的地下空间，如何构成体系，构成网络，形成自己的模式，是规划

第4篇：对国土空间规划的建议范文

一、新区概况

（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积1440km2，海域内水面积208万hm2，500m2以上岛屿共有1390个，区域内适宜开发建港的深水岸段有54处，总长279．4km，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年，新区常住人口114．6万人，实现地区生产总值1021．66亿元，增长10．2％，人均GDP　1．45万美元，其中海洋经济增加值713亿元，占GDP比重69．8％，是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。2014年，港域吞吐量3．47亿吨，工业总产值1967．62亿元，水产品总产量166．94万吨，渔农业总产值199．48亿元，全年接待国内外游客共3997．96万人次。②

（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10～20年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确：到2020年，舟山海洋生产总值年平均增长20％左右，港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。

（三）新区资源禀赋概况1．土地资源概况。截至2013年底，新区土地总面积共14．813万hm2，农用地8．893万hm2，其中耕地2．7万hm2（含可调整地类0．247万hm2）；建设用地3．187万hm2；未利用用地2．733万hm2。在建用地中，其中城乡建设用地2．033万hm2，交通用地0．407万hm2，其他建设用地0．747万hm2。规划到2020年耕地保有量2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，规划基本农田保护比率93．2％。2．海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2，至2013年底，全市共批准建设填海面积约0．6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0．45万hm2，因此，舟山建设填海总面积将达到0．985万hm2。3．潮间带资源概况。目前，潮间带总面积达1．527万hm2，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0．667万hm2。4．低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1．662万hm2，宜建面积0．7万hm2，“十二五”期间宜建面积0．411万hm2。③

（四）新区土地利用现状1．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1．4％、全国的0．02％。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31％左右，地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44％，其中大部为海岛生态防护林，不宜进行开发利用。经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，2013年，舟山市三次产业比例为10．3∶44．2∶45．5，一产比重逐年下降，从2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。2013年，全市农业总产值187．8亿元，其中种植业产值为10．6亿元，仅占5．6％。②同时，由于海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1．86元／m3计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1．36倍，成本收益严重倒挂。3．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。

二、新区建设面临的土地问题

当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推进，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到2015年，全市各类建设用地需求约1．133万hm2，占用耕地约0．667万hm2；到2020年，各类建设用地需求约2．133万hm2，占用耕地约1．067万hm2，土地供需矛盾突出。

（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，基本农田保护率高达93．2％；到2020年，城乡建设用地总规模为1．43万hm2；新增建设用地规模为0．715万hm2。但从实际情况看，到2013年，全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2，新增建设用地仅剩约0．04万hm2。预计到2020年，新增建设用地缺口将达2万hm2，城乡建设用地缺口2．467万hm2，约有0．9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。

（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后5～10年，舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右，而实际新增建设用地计划指标与此差距很大，如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2，仅为今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）区域内难以实现占补平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占补面积约0．23万hm2，其中市域内占补约0．16万hm2，市域外易地补充0．07万hm2，易地补充率为30％多，特别是2013年的易地补充率达到近50％，实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但由于围垦成本高，实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要8～10年的时间。

三、新区土地管理制度综合改革探索

他山之石，可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。

（一）深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。［1］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时，注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。

（二）积极创新土地规划计划管理新模式1．创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。［2］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作，落实0．8万hm2新增建设用地，0．56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2．创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。［3］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破0．8万hm2新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110％，10％专项用于浙江舟山群岛新区。

（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。［4］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式开展试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。

第5篇：对国土空间规划的建议范文

关键词 环境规划；公共政策；执行力；历史时空坐标；适应性

文／王伟

“十三五”是我国的社会经济转型期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的关键时期，需要我们在环境规划理论和管理实践上作出探索创新。本文立足新的历史时空坐标，对实践中我国环境规划面临的困境进行剖析，对环境规划编制工作展开思考、提出建议。我国环境规划的发展历程回顾

我国环境规划的发展历程，如从1973年算起，至今40余年，环境规划从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面推广，在这期间我国政府召开了七次全国环境保护会议，每次全国环境保护会议的精神都将环境规划工作向前推进。现以全国环境保护会议划分我国环境规划的发展历程，大体上可分为四个阶段（见表1）

实践中我国环境规划面临的弱效困境

环境规划实践是整个规划工作中最重要的一环，是目标与现实之间的桥梁。以城乡规划和土地利用规划为分析参照，当前我国环境规划在制订、实施和评估上的实践存在以下弱效表现。

理论“创新”弱

当前采用的环境规划理论大多系欧美发展的环境目标规划法，通常是依据已有的模式，根据一系列数学化学公式编制出来的，给出的许多削减或建设项目目标很少考虑规划的经济分析与多元利益人关系，导致规划目标的可接受性和可操作性减弱。环境容量核算、环境经济核算等领垣的基础研究长期未能取得突破性进展，尚未有类似诸如城乡建设规划中“容积率”、土地利用总体规划中“耕地保有量”的核心环境规划指标体系，制约了环境规划的发展和深化。

数据“支撑”弱

编制一个科学合理的环境规划对于环境信息数据的要求是很高的，目前环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了规划的发展。在实际规翅工作中，经常会面对水、大气、土壤等环境资料不足和数据不准确的问题，使得城乡环境系统变化规划很难搞清楚，环境容量难以确定，这就对环境规划很多具有重要作用的“指标”缺乏足够的信服力和约束力。

资源“调配”弱

规划的主要作用是调配资源。国民经济和社会发展规划具有经济社会项目资源调配权，城乡规划、土地利用总体规划主要配置土地这一可以转化为“稀缺资产”的自然资源。这些年，这些规划的强势正是体现为对某种资源的支配力，环境规划的弱势根源在于其没有可供规划和调配的对象，为此常陷入“等、靠、要”的被动局面，缺乏人、财、物、信息的及时有效支持，严重制约着规划编制与实施任务的完成。

空间“底盘”弱

在以构建国家空间规划体系为最终目标的“多规合一”工作中，通常认为空间规划的“正规部队”是城乡规划和土地利用规划。两者“异曲同工之处”在于：法律支撑完备、行政管制强力、组织体系庞大以及技术方法缜密。相比“两规”的成熟度，环境规划仍显稚嫩，对空间的谋划几乎处于空白状态，在实施中常罗列一些缺乏针对性的原则、标准，缺乏执行力度特别是没有可操作性的编制导则和约束性指标来控制城乡发展建设行为。

体系“合力”弱

当前环境规划体系一个很大缺陷是各类总体规划、要素专项规划、行动计划数量过多、类型庞杂，缺乏有效衔接整合，造成了自身体系紊乱。这些直接影响了环保工作的推进实施，尤其是不同行政级别的环境规划间环境职能、事权界定不清；地方政府在具体落实执行时，要么不知所依，要么形成政策投机博弈；整个规划体系难以形成合力，无法适应快速发展的经济社会，也难谈应对复合型、交叉性的生态环境问题。

法律“保障”弱

想让环境规划摆脱“墙上挂挂”，深入落实到实践中去，就必须对规划的编制报批、实施和检查等各个环节都进行细致的研究，并做出明确的法律规定。虽然新《环境保护法》明确了环境规划的法律地位，但仍未将环境规划真正纳入法制化的轨道，具体实施过程中相关管理部门的职权内容和范围的设定、各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定缺乏实施细则。轻视过程控制，这是规划编制与实施脱节、环境规划流于表面的一个重要原因。

话语“地位”弱

从发挥的作用看，我国现行规划大致可分为发展型与控制型两类。现在环境规划扮演的潜在角色仍是“经济约束型规划”，无形中使环保部门成为“孤立部门”，由于环保部门得不到其他相关部门的有力支持，使环境规划成为“孤立规划”，难以与其他部门规划之间建立有效的衔接。加之地方政府片面追求经济增长速度，突出土地利用规划与城乡规划的指导作用，往往忽视生态环境影响因素，如此则更弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用，使环境保护失去了原本应作为综合部门的作用与地位，这也是导致环境规划成为“孤立体系”，不能有效付诸实施，环境保护工作徘徊不前的重要原因。执行力与适应性导向下我国环境规划提升路径

针对执行力与适应性导向下的我国环境规划存在不足，从转型、统筹和差别化三个方面提出提升路径建议，以期对“十三五”环境保护规划编制与实施的有所助益。

理念与定位转型

理念转型。环境规划是解决环境污染问题的纲领性文件，对环境保护工作具有重要的指导作用。环保理念的成熟与否，不仅直接影响观察、分析、判断事物运动变化发展的立场和观点，还影响着领导决策的科学性和正确性。基于“生态文明”下的环境规划编制，必须在体现规划的“前瞻性、综合性、导向性”特点的同时，将对环境资源的刚性管控和规划的“刚柔并济”相结合，塑立“统筹规划、动态维护、实时平衡、长效评估”的规划方法，通过研究环境资源约束下我国经济发展的瓶颈和制约，促进经济社会与资源环境的协调发展。

定位转型。在国家整个规划体系中，环境规划从无到有，从简单到复杂，从局部进行到全面开展，背后实质反映出的是环境规划从缺位、弱位、失位，回归到“本位”。环境规划是实现人与自然和谐、经济发展和环境保护并重、环境部门与其他部门协调以及利益相关方的利益均衡的重要工具。在中央当前推进“多规合一”建设国家空间规划体系的进程中，环境规划作为环境安全底线的守卫者和环境宜居高线的营造者，应转变其部门规划、五年规划中专项规划的传统定位，上升为体现国家意志的指导性与约束性规划，即国家规划。最终目标是通过在国家规划体系中定位的转型提升，为将来处理环保规划与各级各类规划之间的效力关系设置规则，虽不是说环境规划一定高于其他规划，但也非常强调环境规划对于其他规划具有指导作用，任何非环境规划的实施都必须与环境规划相协调，不能够突破环境规划而绝对独立。

规划体系统筹

第一，对内优化体系形成合力。环境规划应该具备一定的层次结构，而对层次的划分，笔名建议在常规空间尺度及行政等级等划分依据基础上，增加对主体粒度的划分考虑，构建一个“全覆盖、全要素、全过程、全关联”等级分明、分阶段完成的规划序列集合。初步设想率先面向城市开展规划体系建设，首先确立城市环境总体规划，然后其上位规划可增加区域规划（如省、流域、城市群），重点是在其之下增加分区规划，分区规划之下可设置环境控制单元规划；此举重在控制，指导项目实施，重在具体操作，强调依法行政、提高效能，构建出“区域规划一城市环境总体规划一分区规划一控制单元规划”的主干规划体系。同时可根据具体需要，增加对产业园区、城乡居民社区、重点企业的补充规划。需要强调的是，尽快从规划法规、行政和技术三个层面完善支持环境规划体系构建，通过规章、制度、条例、规范、标准、规程、导则等形式，明确各个规划制定的范围、内容、程序，保证规划的合理性、严肃性和操作性。

第二，对外确立环境部门话语权。环境规划体系内部的整合有助于环境规划在整个国家规划体系中进行合理的定位。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件，全国28个市县列入试点名单。新《环境保护法》第13条指出“环境规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。综合来看，主体功能区规划突出政策性作用，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；土地利用规划强调控制性作用，侧重于对土地功能的划分与用地指标的调配；城乡规划着重于统筹兼顾、综合部署，是协调城乡空间布局、管控项目建设的基本依据；环境规划目的在于生态功能区的划分及环境影响评价的实施，强调约束性作用。在这样一个规划目标逐渐趋同的大背景之下，当前环境规划应加强与其他规划在空间范围、规划内容、管理事权、行政程序四个主要方面的融合协调。环境规划应注重以质量标准、约束指标与空间红线输出为主要抓手，制定与环境相关的核心指标、标准、规范红线，确立环保部（局）管控能力与话语权。

从理念到方案的差别化

作为一个幅员广阔的大国，我国不同地域的自然地理、经济发展、社会人文等都有明显的差异性，加之环境规划本身的多因素、多层次、多目标性。双重多样性之下，从理念到方案的“因地、因时制宜”差别化，将大大有助于方案的操作实施，提升解决问题的精确性，提高环境规划的能效。

第一，面向“主体”的差别化。首先是对“人民”主体的差别化。将人居环境、生活质量纳入常态化规划管理，使其成为经济、社会、空间发展的前置条件，才能达到经济、社会、空间的可持续发展福利最大化。同时，要加强建立完善的信息公开与反馈机制、制度内参与和制度外参与相结合的公众（含NGO组织）参与方式，保障公众知情权、参与权和监督权。其次是对“企业”主体的差别化。面对处于不同行业的企业，如污染型或高科技型企业：面对不同投资性质的企业，如国企、民企或外企；面向不同规模级别的企业，如大企业或小微企业；面向不同行政影响力的企业，如央企或地方企业，环境规划都意味着更加精细化的制定与管理考量。最后是对“政府”主体的差别化。从中央到省市到镇村，不同权力等级的上、下级部门拥有不同的权责，对环境规划有不同的影响力，而即使在同一权力等级不同政府部门之间，也会对环境规划的编制与实施产生不同影响。在传统工程技术思维基础上，强化环保人对“主体“利益关系、权利规则的意识提升与技能学习，这是最终构建可实施环境规划共识方案的基石。

第二，面向“时间”的差别化。首先是面向“发展阶段”的差别化，不同经济社会发展阶段、工业化与城镇化发展阶段对资源的消耗需求是不同的；其次是面向“产业周期”的差别化。处于夕阳产业阶段的钢铁、水泥、化工等产业与处于朝阳产业阶段的新兴产业的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差别化，不同生产阶段的污染排放周期，污染物的排放浓度、速度会有很大不同；最后是面向“自然节律”的差别化，不同季节，不同自然地理与气象条件下，环境对污染的容纳与消解度不同。

第三，面向“空间”的差别化。环境规划的功能或最大效用，是通过对人类自身活动和环境在时间、空间上进行合理安排，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境效益。今后，环境规划应尽快完善对“空间”的认识与利用，建立高效、精准和可持续的空间数据库平台，分析当前资源环境特征，探讨资源环境与社会经济结构、布局之间的相互关系，通过解析中国经济发展所呈现的特殊环境问题，对经济社会活动进行布局，统筹各相关部门在环境管理中的职能作用，实现环境资源可持续利用的总体效果。注重对以下几组空间关系的把握平衡：东、中、西不同区域，大、中、小城市，农村、城乡接合部的地域空间；城市人居环境中的平面空间与立体空间、存量空间与增量空间；自然空间与人工空间。通过识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征，构建综合的环境功能分区，明确不同区域的环境功能定位，制定分区战略，实施分区指导，进而细化不同环境品质要求与警情风险等级控制单元。同时，通过环境空间解析，明确“水环境红线”、“大气环境红线”、“生态环境红线”、“风险防线”、“资源底线”、“排放上限”和“质量基线”等红线约束，突出环境保护要求的空间落地。

主要

参考文献

[1]王金南，刘年磊，蒋洪强．新《环境保护法》下的环境规划制度创新[J]环境保护．2014 (13)：10-13．

[2]姜玲，系统管理：基于系统规划的城市规划管理模式探究[J]．规划师，2011(3)：12-15，26.

第6篇：对国土空间规划的建议范文

关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

参考文献（References）

［1］俞可平.治理和善治引论［J］.与现实，1999，10（5）：37-41.［Yu Keping. Introduction of Governance and Good Governance ［J］. Marxism and Reality, 1999, 10(5): 37-41.］

［2］钱振明.公共治理转型的全球分析［J］.江苏行政学院学报，2009，9（1）：109-114.［Qian Zhenming. Global Analysis on the Transformation of Public Governance ［J］. The Journal of Jiangsu Administration Institute, 2009, 9(1):109-114.］

［3］师学义.基于GIS的县级土地利用规划理论与方法研究［D］.南京：南京农业大学，2006：32-34.［Shi Xueyi. On Theoretical Approaches of Land Use Planning of the County Level Based on GIS ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2006: 32-34.］

［4］顾建光.政策能力与国家公共治理［J］.公共管理学报，2010，7（1）：8-13.［Gu Jianguang. Policy Capacity and Public Governance ［J］. Journal of Public Management, 2010, 7(1): 8-13.］

［5］蔡玉梅，郑振源，马彦琳.中国土地利用规划的理论和方法探讨［J］.中国土地科学，2005，19（5）：31-35.［Cai Yumei, Zheng Zhenyuan, Ma Yanlin. Exploration of Theory and Methodology of Land Use Planning in China ［J］. China Land Science, 2005,19(5): 31-35.］

［6］胡静，陈银蓉，梅昀.中国土地利用规划制度创新机制分析［J］.中国人口•资源与环境，2010，20（6）：155-159.［Hu Jing, Chen Yinrong, Mei Yun. Institutional Innovation Mechanism of Land Use Planning in China ［J］. China Population, Resources and Environment, 2010, 20(6): 155-159.］

［7］相伟.建立规划协调机制加强规划间的协调［J］.宏观经济管理，2010，（8）：30-32.［Xiang Wei. Establishment of Planning and Coordination Mechanisms to Strengthen Coordination Between Planning ［J］.Macroeconomic Management, 2010, (8): 30-32.］

［8］高平，蔡玉梅.中国土地利用规划模式选择初探［J］.中国土地，2010，（11）：24-27.［Gao Ping, Cai Yumei. China land Use Planning Mode Discussion ［J］. China Land, 2010, (11): 24-27.］

［9］欧海若.土地利用规划的基础理论问题研究［D］.杭州：浙江大学，2004：50-51.［Ou Hairuo. Study on Basic Theoretic Issue of Land Use Planning ［D］.Hangzhou： Zhejiang University, 2004: 50-51.］

［10］陈丽.我国转型时期土地利用规划的制度均衡分析［D］.南京：南京农业大学，2007：50-52.［Chen Li. On Institutional Equilibrium of Land Use Planning of China in Transitional Period ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2007: 50-52.］

［11］龙菲.西方的城市治理及其对我国的启示［J］.城市问题，2004，23（2）：71-74.［Long Fei. Urban Governance Experience of Western Countries and Its Inspiration to China ［J］. Urban Problems, 2004, 23（2）:71-74.］

［12］陈银蓉，梅昀.科学发展观与新时期土地利用规划修编［J］.中国土地科学，2005，19（3）：3-8.［ Chen Yinrong, Mei Yun. Scientific Development Idea and the Revision of Land Use Planning in the New Period ［J］. China Land Science, 2005, 19(3): 3-8.］

［13］岳云龙.从传统管理到现代治理：事业单位改革的目标取向及路径选择［J］.中国行政管理，2008，（4）：36-38.［Yue Yunlong. From Traditional Management to Modern Governance：The Targeted Goals of Public Service Units Reform and Approaches ［J］. Chinese Public Administration, 2008, (4): 36-38.］

［14］韩青.空间规划协调理论研究综述［J］.城市问题，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］

Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第7篇：对国土空间规划的建议范文

关键词：地下空间；建设用地；地下空间开发利用；建设用地供给；徐州市

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S着社会生产力的发展，城市的延伸扩张占用了大量农田，极大地消耗了土地资源。为控制城市边界的无序扩张，国家开始划定城乡建设用地规模边界线、永久基本农田红线、生态保护红线（统称“三线”），对建设用地规模和开发强度实施“双控”，迫使城市空间布局在面状发展的同时向三维纵向发展，土地开发利用的重点也由向四周平面扩展转移到向地下寻求空间。发达国家的发展历史经验表明，人均GDP进入1 000美元后，基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力；人均GDP在3 000美元，则进入开发利用的[1]。加拿大、日本、美国、法国、瑞典等国在城市地下空间利用领域已达到相当规模和水平，日本等国已在探索100m深度的地下开发。城市地下空间的开发利用，已成为世界性的发展趋势，并以此作为衡量城市现代化的重要标志。特别是以地铁为发展轴的地下空间线性开发，结合以地铁站为枢纽的综合节点开发，可以带动整个城市地下空间网络的形成。

随着徐州市地铁等重大基础设施的建设与快速推进，土地资源的空间开发力度越来越大。土地资源的空间开发不仅要科学合理，更需要通过法律法规赋予适当的权利与权益。目前，以地铁用地为例，包括线路用地、站台用地、配套服务用地等，涉及土地的地上、地表、地下空间利用，用地类型多样、权利关系复杂。据《物权法》第一百三十六条，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。探索地铁建设用地权属及供给，从土地资源管理角度，为徐州市地下空间开发利用提出建议。

2 徐州市地下空间建设用地供应现状分析

2.1 徐州市地下空间建设用地供应现状 徐州市对地下空间的商业开发利用最早可追溯到20世纪80年代中期，竣工于1995年的古彭广场地下商场的投入使用，但当时仅是批准开发建设，并没有地下建设用地使用权出让的概念。从2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停车场开始呈规模开发利用，2013年2月国家发改委正式批复《徐州市城市快速轨道交通建设规划》，标志着我市地下空间开发利用进入一个新的发展阶段。截至2014年年底，徐州地下空间开发利用面积约552.79万O，主要以地下停车配套为主，约占66.2%，仓储占11.4%，闲置和封堵不用的占20.58%，其他如商业及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建设用地使用权出让主要有以下3种类型：

（1）地表建设用地使用权出让时明确出让范围包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出让给徐州荣安房产开发有限公司的彭城路南门桥地块，即现在的泛亚大厦所在地，泛亚大厦所建方港资企业要求在出让合同文本中明确约定包含地下停车场。

（2）仅对单建地下空间建设用地使用权进行出让。主要是对地下商业街、餐饮娱乐等设施用地的出让，相应的地面部分基本无建筑物，全部为地下建筑。如2005年出让给徐州古彭地下商场管理处中山路与淮海路交叉口（地下）中心时尚大道项目和2008年出让给徐州中央国际广场置业有限公司的YOVO时尚街区项目。

（3）结建地下空间出让地表建设用地使用权。即对地上地下建筑物占用的地表建设用地使用权整体出让。如2011年出让给徐州天成房地产开发公司的矿大南都商务中心项目，出让范围包括地下建筑空间，该地下建筑和地上建筑共同设立地表建设用地使用权。2016年8月17日，轨道交通1号线铜山路站地块挂牌出让，虽并未单独设立地下空间建设用地使用权，但在规划条件和出让文件中规定：可以建设不大于9 300m2的地下空间商业用房。同时，该地块使用权范围又涵盖地铁站点地表部分，是徐州市首次对地铁站地表建设用地使用权和地下建设用地使用权进行出让。

2.2 存在的问题 当前，徐州市地下空间开发利用规模越来越大，在地下空间用地供应实践中尚存在以下问题：

（1）地下空间开发利用管理没有形成合力。地下空间开发利用涉及土地、规划、人防、不动产登记等多个职能部门，由于工作上的衔接问题，易造成地下空间开发利用管理的盲区。

（2）缺乏有效的规划管控。主要体现在地下空间开发利用规划滞后，缺少地上、地下统筹的国土空间规划体系，大多是无序化、个案化开发，导致地上地下用地范围衔接不一致。

（3）地下空间权属不明。几乎所有的房地产开发项目在土地挂牌出让时均未提及地下空间利用情况，挂牌公告的内容也不涉及地下建筑容积率。相应地，出让合同对地下空间利用情况及地下建设用地使用权也无法明确约定。土地出让金仅是地表建设用地使用权宗地的权益。因地下建设用地使用权部分没有缴纳土地出让金，开发企业也就无法取得地下建设用地使用权。产权不明晰往往影响了开发利用地下空间的积极性。

3 地下空间建设用地使用权设立

3.1 空间建设用地使用权的分层设立 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》对城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等作出具体规定，标志着我国城市地下空间开发利用开始规范化[2]。2007年颁布的《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立”。从法律上确立了地下空间使用权用益物权的基本性质。2016年5月住房和城乡建设部编制的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指出，对已有和在建地下空间进行分类和信息收集，并纳入不动产统一登记管理。但截至目前，尚没有一部法律法规对地下空间建设用地使用权管理进行专门规定。近年来，随着我国城市建设规模的不断扩大，城市地下地上空间的开发利用越来越受到重视，一些省、市地方政府对城市土地地下空间利用进行积极的探索[1]。列如2004年北京市颁布了《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划》，2006年9月上海市颁布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，2008年9月《深圳市地下空g开发利用暂行办法》实施，2016年4月南京出台了《南京市城市地下空间开发利用管理暂行办法》。

我国宪法规定，国有土地所有权设立的主体是国家。国家可以先后或同时将地表、地上和地下土地使用权赋予不同的土地权利人，所有权人之外的土地权利人不可以其用益物权为基础设定拥有地上或地下土地使用权[3，4]。土地在物理形态上分为地上层、地表层和地下层，是立体的三维空间，随之，地下或地上空间也当然属于土地所有人的支配范围内。空间建设用地使用权范围可以用“纵”、“横”来确定：“横”以建设用地的四至为限；“纵”则限以地上高度和地下深度。为避免“纵”向范围过大而影响地表建设用地使用权的发挥，限制地表建设用地使用权“纵”向范围，在批准地表建设用地使用权时，应在划拨决定书或出让合同中，依据规划建设要求，设定地上、地下一定范围归并到地表建设用地范畴[5]。范畴之外的土地使用权主体为国家，并在不影响地表使用权的情况下国家可将地上或地下的土地使用权再次出让或划拨给其他土地使用者。地表土地使用权人不能随意将地上地下空间出让或转让给他人，否则将造成地上地下空间的无序开发。《物权法》第一百三十六条为空间建设用地分层管理提供了法律依据，建设用地使用权在空间上的分层设立也是当前不动产权籍管理和登记制度体系建设的基本原则。

3.2 空间建设用地使用权的分类 对于空间建设用地使用权的类型国内一些城市也进行了探讨和分类，例如成都市将空间建设用地使用权分为单建地上建设用地使用权、结建地上建设用地使用权、单建地下建设用地使用权和结建地下建设用地使用权四种类型；重庆市将空间建设用地使用权分为联建地上地下空间建设用地使用权和单建地上地下空间建设用地使用权，其空间权利等同于地表土地的建设用地使用权利；南京市将空间建设用地使用权分为地表建设用地使用权、地下建设用地使用权和地上建设用地使用权。因此，按当前不动产登记的权利体系划分，以地铁为例，将徐州市地下空间建设用地使用权可分为[5，6]：（1）地铁地表建设用地使用权。用地状况为地铁项目建设用地直接占用地面区域，比如地面站台、地面轨道，与国有建设用地使用权具有同等的权利和权益。（2）地铁地下建设用地使用权。地铁地下建设用地使用权是地铁项目建设所占用的地表以下的地下空间，包括地下铁轨、地下站台、地下地铁交通设备附属用房及其配套的商服用地，地下与地表的出入通道等。根据用途可分为地下交通设施建设用地使用权和地下商服建设用地使用权。对地下建设用地使用权设定登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。（3）地铁地上建设用地使用权。地铁项目建设将超出地面的地上地铁轨道和地上站台及地上站台商服综合体设定为地铁地上建设用地使用权，按照用途分为公共交通设施建设用地和商服建设用地使用权，设立登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。

4 城市地下空间建设用地供地方式

4.1 地下空间建设用地供地原则

（1）有据可查原则。地下空间建设用地应按照立项批文、建设许可证等有法律效力的用地批文进行供地。

（2）公平原则。地下空间建设用地一般是在其他权利人已经取得地表土地使用权后，因城市建设需要，在其使用的土地范围进行地下工程建设，应按照公平原则和不损害原土地权利人的合法权益的原则，合理划分确认各自的权益。

（3）时序原则。地下空间建设用地在穿越他人建设用地时，遵循时序原则，即使某些土地权利人未对已获得的土地使用权进行登记，在对地上地下空间建设用地供地时，也应尊重其已取得土地使用权的事实。

4.2 一般地下空间建设用地供地方式 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》指出，地下空间的开发利用应当按照有关法律法规规定取得地下建设用地使用权，地下建设用地使用权供应方式依法可采取划拨、出让、租赁、作价出资或入股等。一般而言，用于国防、人防、防灾、城市基础设施（含地铁、地下道路、共同沟、地下人行过街通道、地下工程连通工程等）和公共服务设施（含政府投资建设的公共停车设施）等使用地下建设用地使用权的，可采用划拨方式供地；不具备公开出让条件的以下情r，可采用协议方式出让地下建设用地使用权：（1）原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；（2）与城市公共设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间；（3）政府投资已建成的人防工程用地，根据城市规划需要变更为经营性用途的。此外，利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地和政府储备用地建设经营性单建地下空间项目的，应通过招标、拍卖或挂牌的方式出让地下建设用地使用权，其供地程序和审批方式可参照地表建设用地供地要求办理。为规范地下空间建设用地供地程序，国土资源部门应组织研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

4.3 地铁建设用地供地方式 由于地铁建设用地的特殊性、复杂性，北京、上海、重庆、深圳、南京等地地铁建设用地都存在“先用后征”“先建后补”的情形。地铁工程建设用地范围涉及国有土地、集体土地，权利类型涉及地表建设用地、地下建设用地、地上建设用地，用地种类涉及临时性建设用地、永久性建设用地、环境限制性用地（特别用地、保护用地）等。规范地铁建设用地供地方式，有利于地铁建设等地下空间开发建设中的不动产登记与管理，有利于保障地铁建设用地权益。

（1）涉及国有土地的供地方式。地铁建设过程中会因地表已有建（构）筑物以及地下地质条件的限制，对建设工程进行适度调整，所以地铁建设用地供地方式与常规地表建设用地项目供地方式不同。以南京市地铁建设项目用地供应为例，其采用地表部分“前期建设用地整体预供地，建成后按实际建设用地现状调整”，地下、地上部分按地铁建设设计方案实际施工建设，建成后据实直接供地的方式。地铁建设的出站口、通风井等配套设施涉及地表用地可按规划预供地，对预供地进行拆迁建设，建成后按实测结果供地。地铁建设涉及的地下空间，采用按先期规划建设，建成后按实际直接供地[5]。对于市政道路、铁路、河流等地表上方的地铁高架部分用地，采用按先期规划建设、用地备案方式，即建设前期不供地，建成后按实地建设占用空间范围直接办理供地手续。

（2）涉及集体土地的供地方式。地铁工程在城郊结合部从地上或地下穿越集体土地范围时，应明确地表为集体土地所有权时地上、地下空间的确权方法。以成都市在建地铁确权时的做法为例，采用以下方式：地上、地下为公共基础设施用地或其他公益性用地（人防、管道、管线、水库、交通、军事实施等）时，按国有土地使用权确权；地铁地下空间建设用地，在不破坏地表耕作层的情况下，直接利用，建成后按实际用地情况供地；地铁站出入口、设备附属用地、通风井等涉及占用集体土地地表时，先对集体土地办理征收手续，后对地铁建设用地供地，地铁建成后，对实际占用集体土地进行勘测、核准后，根据现状补偿完善征地手续。

（3）配套商服用地供地方式。在地铁工程建设中有相当一部分是商服建筑，用地性质为商服用地。如果商服建（构）筑物与地铁主要建（构）筑物是不可分割的整体，且不以盈利为主，而是方便顾客、完善服务为主，且其产权属于地铁运营管理者，可在建设前进行预协议出让，完善建设用地手续，待建成后根据实际用地状况确认商服用地范围，通过协议方式办理有偿用地出让手续[5]。其他盈利性的商服项目必须通过招拍挂方式获取土地使用权，用地最高年限40a，但在建设时建筑物要后退轨道站点及线路的安全距离，考虑与站点建设统一规划、统一设计、统一实施，处理好与轨道线路及站点的衔接，并书面征求轨道公司意见。

5 规范徐州市地下空间建设用地利用的建议

徐州市地铁1号线已于2015年全面启动一期工程，地铁2号线、3号线工程也相继启动。为统筹地下空间开发利用中涉及到的土地、资源、物权、规划、防空等，应尽快开展相关法规规范的建立和完善。（1）制定城市地下空间开发利用的地方性法规和规章，同时将地下空间利用规划纳入正在开展的国土空间规划中，探索地下空间土地权利设置、建筑物区分所有权问题、地下空间建设用地审批、地下空间不动产登记以及不动产权籍调查和信息管理等基本问题，解决土地地下与地表之间的权利关系。（2）创新当前地铁建设用地的供应及利用方式，比如与地铁建设用地相邻宗地已经批准或登记为权利人使用的地块，如果因地铁建设或运营的需要而利用，可以由地铁建设或运营单位与相邻权利人协商达成一致，通过设立地役权的方式来解决地铁运营中遇到的供地困难，既减少了建设用地规模总量，节省了资金，又保证了地铁项目的建设与运营的顺利进行。（3）规范地下空间建设用地供地程序，研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

参考文献

[1]王晓宇.北京地铁站域地下空间开发利用政策初探[D].北京：北京交通大学，2007-12.

[2]王万茂，王群.城市土地空间权制度的构建与运行[J].中国土地，2015（1）：24-26.

[3]王燕霞.论空间建设用地使用权登记制度之构建[J].云南大学学报（法学版），2012（25）：38-44.

[4]殷秀云，张占录.论中国地下空间权利登记制度的建立[J].中国土地科学，2010（6）：14-19.

第8篇：对国土空间规划的建议范文

两年多来，首都“金名片”保护得怎么样了？相关的规章制度落实情况如何？运行机制体制是否顺畅？未来还将开展哪些工作？近日，北京市规划国土委副主任王飞向《财经国家周刊》记者做了详细介绍。

“名城委“干什么

考察北京提出“金名片”后，北京有什么新理念、新举措？ 北京西城大栅栏地区的胡同微改造。

王飞介绍说，2016年6月，北京市委市政府了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，针对历史文化名城提出了“全面保护”的理念，明确全面保护的理念就是要分层次、分类型、分时间、分地域地保护北京古都风貌的所有历史文化要素。“全面保护”是认识的全面、内容的全面、范围的全面、参与者的全面、措施的全面，既是一个理念，也是一项方针。

在组织机制的建设方面，北京在全国率先建立了以名城委为统筹协调平台的名城保护工作机制。为促进城市规划转型与土地利用方式转变相融合，使空间规划与土地利用规划更一致，更好地发挥规划的引领和控制作用，原北京市规划委和原北京市国土局于2016年合并，成立了北京市规划国土委。北京名城委办公室就设在北京市规划国土委，其主要职责是：在北京名城委领导下，负责统筹协调北京历史文化名城保护工作;组织编制北京历史文化名城保护规划，研究北京历史文化名城保护机制、政策和措施，并提出建议;指导督促有关区（县）历史文化名城保护和修缮工作;承担北京历史文化名城保护委员会的日常工作。

王飞介绍，近期，北京还将开展三项重点工作：

一是构建涵盖旧城、市域和区域的历史文化名城保护体系;加强香山、万寿山、玉泉山和清漪园（颐和@）、敬宜园、静明园、畅春园、圆明园等“三山五园”的保护与利用，名镇名村、传统村落的保护与发展，文物保护，以及优秀近现代建筑及工业遗产保护，充分挖掘北京历史文化积淀，推动城市有机更新与活力再造，讲好北京故事。

二是强化旧城整体保护的10个方面，完善保护机制。例如，保护从永定门至钟鼓楼7.8公里长的明清北京城中轴线的传统风貌特色;恢复重要历史河湖水系;进一步凸显明清北京城“凸”字形城廓和四重城廓格局;恢复具有老北京味的传统街巷胡同肌理和四合院传统居住形态。

三是传承历史文脉，构建“绿水青山，两轴十片多点”的城市风貌景观格局。两轴指的是中轴线、长安街;十片包括旧城文化景观区域（旧城）、“三山五园”文化景观区域等;多点涵盖古城、古镇和传统村落保护、大遗址保护等。

合力保护“金名片”

两年多来，北京开展了东、西城一般平房区“煤改电”工程，有效改善了旧城居民生活居住条件，优化了旧城生态环境。在大栅栏历史文化街区，以市政先行的方式，通过对杨梅竹斜街开展市政基础设施及景观环境改造，带动了胡同两侧传统院落的保护更新;在阜成门内大街历史文化街区，开展了白塔寺药店降层的工作;在东四南历史文化街区，完成了史家胡同博物馆建设。

“保护”与“发展”一直是北京名城保护工作中面临的核心矛盾。王飞表示，处理好两者之间的相互关系，首先要加强统筹，完善平房保护更新体制机制，建立体现平房保护更新特点的行政审批机制，建立政府搭台、国企实施、市场化运作的模式。同时要渐进式推进产权明晰和市场化改革，推动直管公房房屋交易制度改革。在创新投融资体制方面，要积极引导和鼓励社会资金进入，进一步完善多方参与的投融资机制。探索建立旧城平房保护与更新专项资金。

此外，还要坚持因地制宜、整院腾退、整体改善的原则，统一补偿标准，多元化安置居民。统筹房源，保证安置房供应。建立信息查询系统和平台，保障政策公开透明，前后一致。完善协议腾退模式下相关配套政策。建立基于社区的精细化管理体系、改善民生。加强直管公房的日常管理，确保房屋及设备设施的正常使用。

在胡同环境品质提升方面，以“九横八纵”56条主要大街为骨架，全面推进城区各项环境建设工作，在提升城市环境建设品质上下功夫。如实施朝阜路等59条达标大街环境整治工程;完成朝阳门北小街等71条大街建筑物外立面集中清洗粉饰;完成10个重点地区的环境整治;完成49处校园周边、6条铁路沿线的环境提升工作;逐步推进恢复玉河、三里河等水系恢复工作等。

王飞告诉记者，在一定程度上，社会各界仍将遗产保护与城市经济社会发展孤立看待，尚需进一步将文化遗产作为城市核心竞争力加以考量，注重遗产价值挖掘、存量利用与品质提升。

虽经多年探索，但普遍以“自上而下”、“以建设代保护”的增量改造为主，需要进一步调动利益相关方的积极性，形成全社会参与名城保护的合力。

近年来，名城保护资金更多投入到文物保护与修缮，而用于历史文化街区保护资金明显匮乏，名城保护的多元化社会融资模式远未建立。各区的“架空线入地”、“煤改电”、“环境整治”等专项资金也强调专款专用，统筹实施力度有待加强。

第9篇：对国土空间规划的建议范文

关键词：土地整治；国内外；研究进展；经验借鉴

土地整治最早出现在中世纪的欧洲，其中以德国的土地整治历史最悠久，不同国家和地区对土地整治有着不同的称谓，其中，德国、荷兰、俄罗斯等国称之为土地整理，日本则称之为土地整治或整备，又称之为耕地整理， 澳大利亚称之为土地复垦整治，哈萨克斯坦称之为土地整理，埃及称之为土地综合整治发展概况，印度称之为土地综合治理与保护，匈牙利称之为土地综合整理，我国台湾地区则称之为土地重划[1-3]。由于各国对土地整理内容有着不同的理解，世界各国的学者对土地整理概念也有许多不同的定义。经过300 多年的发展，世界各国在土地整理的理论、法制建设、项目管理和经费等方面积累了十分丰富的经验，而我国的土地整治工作尚处于起步阶段，充分学习和借鉴发达国家土地整治方面的先进经验，对于推动我国国情的土地整治模式具有十分重要的意义。

1 典型国家和地区土地整治发展概况

国外的土地整理起源于16 世纪中叶的德国，之后，欧洲的荷兰、俄罗斯等国通过多年实践，积累了丰富的经验。综观历史，大致经历了3 个发展阶段，如下表所示。

1.1 德国土地整理发展概况

1.1.1 德国土地整理的内容。土地整理的内容包括合并土地、村镇改造、开辟建设用地、公共建设用地、景观的塑造和保护、森林土地整理、特种经济作区的土地整理、地籍更新测量八个方面的内容。

1.1.2 德国土地整理的机构建设。德国土地整理是在土地整理局的监督指导下而进行的一种经济活动，它的职责是制定相关规章制度和规则，监督土地整理过程，并承担执行有关法律规定。在各基层地区设有土地整理机构，其中，州土地整理机构为最高权力机构，基层土地整理机构只需要负责本区域内的工作[4]，另外，参加者联合会为土地整理的具体执行单位。

1.1.3 德国土地整理的法律保障。德国土地整理的法律依据包括德国联邦土地整理法和各州制订的实施细则与条例。德国联邦的土地整理法于是1953 年颁布的，并在1976 年和1982 年进行了修改，德国联邦土地整理法中具有完善的制度，明确规定了土地整理的目的、方法、机构设置、成果验收、权属调整等，此外，还规定最高行政法院需负责审议、处理诉讼案件[5]。在州一级内部设立独立的仲裁机构，负责解决有关争议问题。

1.1.4 德国土地整理的权属管理。德国十分重视权属管理，并积累了十分丰富的经验。在项目立项前，需要明确整理区内的权属现状问题；在权属调整开始进行之前，需制定详细的调整方案；在形成新的土地产权关系后，需及时进行变更登记 [6]。

1.1.5 德国土地整理的特点。德国在土地整理过程中十分注重公众的参与，认为公众的参与和支持是实现土地整理目标的关键；国家根据具体内容资助土地整理费，具有一定的导向作用；土地估价在土地整理中发挥重要的作用[7-8]。进行土地估价，有利于实现地产交换价值平衡；现阶段，德国十分重视景观和生态环境的保护，在规划设计中需明确生态的可行性；同时，德国也非常注重信息技术在土地整理中的应用，已在软、硬件和一些技术标准方面获得了一定的发展[9-10]。

1.2 荷兰土地整理发展概况

1.2.1 荷兰土地整理的类型及内容。荷兰土地整理主要包括以非农业为目的的土地整理、以农业为目的的土地整理、土地的调整、基于协议的土地整理四种类型。在土地整理的开始时期，荷兰十分强调增加农田的平均场地尺寸及农业经济性指标，而近年来荷兰土地整理工作的重心已有所转移，开始以保护生态环境、美化土地及建设户外设施等多重利用方面。

1.2.2 荷兰土地整理的机构建设。荷兰土地整理的管理机构是在是不断发展变化着的。大体说来，在20世纪，土地整理项目是由中央土地整理委员会及项目执行单位来共同管理的，最近十几年，土地整理项目的管理权下放到了区或省一级政府，省一级政府还接管了项目实施的部分权利[11]。现在，土地整理项目实施部门为DLG，主要负责土地整理和农村开发整理项目实施过程中的管理。

1.2.3 荷兰土地整理的法律保障。荷兰土地整理的发展也带动了相关法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出台，在法律层面上明确了土地整理；1935 年，荷兰建立了土地整理服务局；1938 年出台的第二部土地整理法案，简化了土地整理项目的审批程序；1954 年新的土地整理法案的出台，使土地整理项目和空间规划间的关系变得越来越敏感；1965年颁布的空间规划法案，规定了省级项目须与地区空间规划保持一致；1985 年，国家新的土地整理法律的颁布提供了多种可选实施方案，还保留了1954 年法案中的投票表决制度。

1.2.4 荷兰土地整理的特点。纵观荷兰土地整理项目发展趋势，荷兰土地整理的工作重心已经从单纯的调整农业本身发展为实现农村地区土地的多重利用，从演变的轨迹中可以发现，决定土地整理项目的启动、规划及实施的最为重要的力量是与利益分配紧密相关的个人和团体[12]。随着农村地区的综合发展，未来的土地整理项目牵涉到的利益群体将会越来越多，但是项目必须得到多数人的同意这一原则将不会改变。

1.3 日本土地整理发展概况

1.3.1 日本耕地整理的内容。日本耕地整理通过各种改造手段来增进土地在农业上的应用，整理的内容包括土地交换、分割合并、土地开垦、种类转换及有关内容的变更、造田；道路、沟渠、蓄水池等的变更及对上述设施的改造或新建等[13]。

1.3.2 日本耕地整理的特点。日本耕地整理的特点主要包括完善耕地整理程序、完善监督机制；有法可依；共同监督四个方面。耕地整理的实施主要包括耕地整理实施的认可、开工、完成、换地处分、地租分配、登记及土地整理事业的终了几部分。

1.4 俄罗斯土地整理发展概况

1.4.1 俄罗斯土地整理的内容。俄罗斯土地整理的技术具有明显的延续性，现已具有完整、系统的体系[5]。其主要任务是调整土地关系、组织管理土地资源的合理利用，形成科学、最佳的土地利用结构，保障实现土地的再分配，综合改善农用地质量，维护已有自然生态景观，并为合理进行生产创造条件。

1.4.2 俄罗斯土地整理的发展历程。俄罗斯的土地整理开始于17 世纪初的沙皇俄国时期。1789 年，沙皇俄国土地整理大学的建立适应了当地土地整理的需求，为俄国培养了大批专门人才。在前苏联时期，土地整理是提高和保护耕地生产力的重要手段，并紧紧围绕经济发展来进行[4]。前苏联的土地整理工作带来了很大经济效益，在自然资源调查、选择区域进行开发、对废弃地进行复垦等方面都可以借鉴。前苏联解体后，俄罗斯政府颁布了《土地基本法》，对土地整理的概念、任务、目的、内容等都做了明确的规定。

1.5 我国台湾地区土地重划发展概况

在我国台湾地区，土地整理称之为土地重划。台湾地区的土地重划包括两个方面的内容，分别为市地重划和农地重划。

1.5.1 台湾地区农地重划发展概况。（1）台湾地区农地重划的内容。农地重划的主要工作内容包括： 规划整理农地重新，建立标准田块，通过土地交换分合来集中农户的土地； 规划配置完善的道路，使每一田块都能直接通路、排水、灌溉，方便运输，减少邻里纠纷； 配台农地重划实施，做好排水设施，修筑堤防，兴建道路，彻底改善农业生产生存环境，发挥农地整体效益，从而提高经营效率。（2）台湾地区农地重划的机构建设。台湾管理土地重划的机构是内政部土地重划工程局，地政处是“ 省”主管机关，负责业务的规划、推动、督导工作；农地重划委员会的职责是负责实际过程中的执行工作；农地重划协进会的职责主要是负责协助行政管理部门推动业务的顺利进行。（3）台湾地区农地重划的经费情况。台湾农地重划所需经费分为四项，主要设计行政业务、相关改善工程、规划及农水路工程等方面[14]。在这四项费用中，行政业务费由省承担；相关改善工程费、规划费由中央和省各承担一半；农水路工程费由农民自己负担4 万元新台币，其余由政府辅助。（4）台湾地区农地重划取得的成效。1958--2004 年期间，台湾地区共完成农地重划788区，重划面积超过39×104公顷，超过台湾面积的11%，增加了生产用地面积、农场规模，改善了农业结构、农业生产条件，提高了农地生产力，增加了农民收入，为台湾地区的发展作出了很大的贡献[15]。

1.5.2 台湾地区市地重划发展概况。在我国台湾地区城市土地整理称为市地重划，也叫旧城改造。其实质是在城市区域内，按照土地利用目标及用途，采取各种技术手段，对土地利用现状进行综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。

台湾地区出台的相关法律法规保障了市地重划工作正常有序地进行，目前与市地重划相关的法令主要有《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《市地重划实施办法》等，另外，还有一些与这些法令相配套的法规。

推动台湾地区市地重划的方式分为由政府征求地主同意办理；由政府强制办理；由地主申请办理；由地主自行办理四种[14]。市地重划的实施程序分为10个阶段，包括选定重划地区、拟订重划计划、通知的核定和公告；测量；地价查估；土地拆迁补偿及工程施工；计算负担；分配设计；清理权利；整理地籍；交换与清偿；财务的结算。

2 典型国家和地区土地整治经验对我国的启示

目前，我国土地整治研究领域较为全面，成果颇丰，但我国土地整治开展较晚，还没有形成自己的完整的理论体系，努力学习和借鉴世界各国和地区在土地整理方面的经验，对全面提高我国土地整治的整体水平，构建适合我国国情的土地整治新模式将大有裨益。现提出以下几点建议：

2.1 建立健全土地整治法律政策

土地整理涉及多方面利益，而这些利益需要健全的法规政策体系来调整。从1988 年《土地复垦规定》的出台到1998年新的《土地管理法》掀起了新一轮热潮，再到2003年《土地开发整理若干意见》的颁布，都为我国土地整治的立法工作奠定了良好的基础。但我国完善的法律法规还没有形成，我们应该充分借鉴国外典型国家和地区的经验，立足现实，着眼未来，尽快制定适合国情的土地整理法律及法规，使各项工作都有章可循 [2]。因此，国家或地方政府在制定政策法规时，应包括以下几方面内容：土地整理原则、工作程序、土地整理的规划与编制、主管部门、成果认定、资金筹措、考虑农民意愿、体现农村经济发展政策等。

2.2 进一步完善土地整治的组织机构，保证机制顺利运行

1998年之后，我国各级土地管理机构都相应成立了土地整理中心，但由于土地整理是一项综合过程，涉及范围比较广，工作时间较长，所以，在具体的实施过程中，很多时候涉及到与当地很多部门的协调工作。因此，进一步完善组织机构，明确各机构的职权与工作程序，才能保证各部门之间的有效协调，防止推诿扯皮，提高土地整理机制的运行的效率。

2.3 推动土地整治由单一目标逐渐向多目标综合型过渡

现阶段，我国应充分学习德国土地整理的经验，着眼于未来，追求综合效益的最大化，注重与农村经济发展相适应，重视生态环境的保护，使之具有持久的生命力，实现农用地数量、质量与生态环境三者之间的的协调统一 [4]。学习中德两国合作的南张楼村项目的成功经验，对于我国建设新乡村、调整产业结构、转移农村剩余劳动力、实现小康和农村现代化，都具有重要的参考价值，并对我国农村经济的发展产生深远的影响。

2.4 重视土地整治的权属调整

土地整理过程中会涉及权属调整问题，而权属调整对促进土地整理事业的健康稳定的发展，保持农村社会稳定，维护广大农民权益具有重要的意义。而完整的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，要使土地整理中原有产权者的权益得到保障，就必须充分实现产权的明晰，避免产权共有[9]。基于此，我国应充分认识权属调整的重要性，并从以下几方面来进行权属调整，包括完善土地规模经营、提高农业规模效益、提高农业竞争力、维护农民合法经营权等方面。

2.5 拓宽土地整治融资渠道

土地整理涉及方面宽泛，工作量很大，一定的资金投入可为保证土地整理项目的顺利进行提供物质保障。借鉴国外土地整理的成功经验，只有加大政府投入资金，才能使土地整理按照全局利益的要求实施，符合长远规划，然而，考虑到我国的国情，很多地区经济发展水平还比较低，资金相对缺乏，因此，资金问题成为当前制约我国土地整理事业发展的最大障碍和关键因素，在今后的发展中，我们应加强政府投入的引导作用，同时考虑其他有效的筹资渠道，如开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制，从而，建立起以国家和地方投资为主，农户积极参与的投资模式，为加快我国土地整理的产业化建设奠定基础[7]。

2.6 构建土地整治科技支撑体系

土地整理系统复杂，涉及方面广泛，客观上需要多种理论与高新技术的大力支撑。当前，我们应主要加强以下几方面的研究：一是农用地分等定级与估价。农用地分等定级与估价就是以土地的等级和价格作为对土地重新分配的依据，该项工作的开展，可为土地权属调整提供新的思路和方法；二是“3S”技术应用研究。将“3S”技术应用于项目中信息的采集、分析和处理，可以规范项目编制工作，提高项目申报质量和效率；三是激光技术应用研究[16]。激光平地技术作为高新技术，其显著优点是灌溉比较均匀、平地精度比较高，在实施项目中引进该项高新技术，将有利于提高土地平整工程的质量。

2.7 重视土地整治中的生态环境保护

土地整治过程十分复杂，涉及对土地资源的再组织和再优化，由于土地整理项目实施过程中难免会用到一系列生物工程措施，这就不可避免地会对项目区生态环境造成直接或间接的影响，目前，社会各界已意识到土地整治给生态环境带来的一系列影响力和冲击力，如转变土地利用方式、转变景观布局等，充分认识到这些影响，将有助于我们更加科学、合理地进行工作[7]。因此，在开展土地整理工作时，应作好生态评估工作，重视农田水利建设、中低产田改造过程中的生态环境保护问题，大力营造防护林，从而实现真正意义上的综合效益最大化，实现土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

2.8 积极推动土地整理公众参与

土地整治是一项 “民心工程”，最终目的是在为农民自己办好事，因此农民的积极参与，是推动土地整理工作向前发展的一种有利方式。公众参与土地整理追求的是有限的政府权力和有效的公众责任，体现的是项目决策的合理性，无论从政治、经济的角度，还是从社会角度来看，公众参与项目决策都是不可或缺的，可通过公众提出的宝贵意见来弥补技术研究的不足，完善相关可行性研究，使项目设计更具有科学性、合理性[17-18]。只有建立在坚实的群众基础之上的土地整理项目，才可以使土地整治项目顺利实施，少走弯路，节省投资，达到应有的预期成果。■

参考文献

[1]乔庆伟，许庆福，王增如. 国外土地整治管理的经验与借鉴[J]. 山东国土资源，2012，10：68-72.

[2]秦玉芹，李斐，金雄.几个国家和地区的土地整理及对我国的启示[J]. 当代生态农业，2012，Z2：117-121.

[3]郭飞. 国内外土地整治研究进展[J].广东土地科学，2013，01：15-21.

[4]谢德体. 国外土地整理实践及启示[J].国土资源，2007，09：30-33.

[5]曲福田. 典型国家和地区土地整理的经验及启示[J]. 资源与人居环境，2007，20：12-17.

[6]中央党校访德代表团. 德国土地整理和乡村革新的经验及其启示[J].科学社会主义，2006，01：112-114.

[7]董利民 ，毛泓 ，叶惠 ，王雅鹏. 德国乡村土地整理融资机制及其启示[J].新疆农垦经济，2003，05：73-74+69.

[8]栾波. 联邦德国的土地整理及主要技术手段[J]. 测绘科技动态，1988，03：39-44.

[9]伍黎芝. 德国农地整理中的权属管理及启示[J]. 农业经济问题，2005，04：75-78.

[10]何芳. 前联邦德国土地整理介绍与分析[J]. 中国土地，1997，10：41-44.

[11]廖蓉，杜官印. 荷兰土地整理对我国土地整理发展的启示[J]. 中国国土资源经济，2004，09：26-28+48.

[12]张晋石. 荷兰土地整理与乡村景观规划[J]. 中国园林，2006，05：66-71.

[13]袁中友，杜继丰，王枫. 日本土地整治经验及其对中国的启示[J]. 国土资源情报，2012，03：15-19.

[14]刘宪法. 台湾农地重划制度及其对中国大陆的启示[J]. 中国农村经济，2011，11：82-91.

[15]刘健哲. 台湾之农地重划与环境维护[J]. 台湾农业探索，2010，05：1-5.

[16]张志谭. 浅述三维GIS在农村土地整治中的应用[J].测绘通报，2010，08：65-67.