国土空间规划中存在的问题精选(九篇)

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第1篇：国土空间规划中存在的问题范文

我国国土规划的发展和“长株潭规划”的来历

在中国，“国土规划”在不同时期，甚至在同一时期的不同的地区也有不同的名称和内涵。上世纪八九十年代开展的国土规划中，曾出现国土规划、国土总体规划、国土综合规划、综合国土规划、国土开发整治综合规划等名称。

1984年12月，国家计委发出《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》。全国一半以上省、自治区、直辖市先后在20多个地区开展了国土规划试点工作。但总体上看，规划内容涉及范围广，重点不突出，即涉及资源开发利用，以牵扯到人口、经济、城镇、产业、生态环境保护的统筹与布布局。但由于规划内容的针对性不强， 84年启动编制的国土规划对摸清国土资源家底方面取得了一定成绩，但没有起到多少规划的指导作用。

进入21世纪后，因宏观背景和环境发生了新的变化，人口、资源、环境、经济四者之间的矛盾日趋尖锐和突出，国土空间开发秩序变化更加剧烈，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等影响到国家政治稳定、社会和谐、经济可持续发展的深层次矛盾也逐步显现，亟需通过科学的国土规划解决发展中存在的问题。

2008年后，为应对国际金融危机，推动区域经济协调发展，国家先后批复实施一系列区域性规划，国土资源部也在福建海西岸经济区、广西北部湾经济区、湖南省长株潭城市群、河南中原城市群、重庆统筹城乡综合改革配套实施区等地部署国土规划试点工作。在全国层面上，经国务院同意，国土资源部与国家发展和改革委牵头，联合28个部委于2010年9月正式启动《全国国土规划纲要（2011-2030）》的编制工作。当前，《全国国土规划纲要（2011-2030）》已形成了征求意见稿，正在广泛征求各方的意见。

全国国土规划纲要的主要内容

2010年9月正式启动的《全国国土规划纲要（2011-2030）》（以下简称《纲要》）根据《全国国土规划工作方案》共设置了国土生态安全建设、国土资源优化配置、国土空间合理组织、能源资源保障能力建设、国土综合整治等9个方面的研究，形成专题研究报告48个，在专题研究报告的基础上形成。

在全面分析国土资源现状和面临形势的基础上，《纲要》提出了规划主要目标和具体任务；从开发引导和分类保护两方面对全国国土资源进行总体规划，同时结合国土资源分类提出了农村地区、城市化地区、重要生态功能区等重点区域的国土综合整治。根据全国国土资源分布特点对陆域国土和海域国土进行了分区，不同的区域提出了不同规划发展略。最后从土地政策、矿产资源政策、环境保护政策等方面提出实施的保障措施。

《纲要》立足国土资源环境承载能力，围绕优化国土开发格局、合理配置国土资源、提高能源资源保障能力和改善国土生态环境，统筹提出了国土开发、利用、保护和整治的战略目标和重大任务，并制定了统一的国土空间开发利用政策措施，对保障和促进经济社会全面发展具有重要意义。

区域国土规划的主要内容

为推进新一轮国土规划编制工作，国家启动了包括“长株潭”城市群在内的多个区域国土规划试点。

因为全国尚未关于国土地规划的统一规程和标准，各试点规划通常针对试点区域的各种突出的矛盾和问题编制规划。如“长株潭”城市群国土规划突出“两型社会”建设，突出“构建两型、绿色低碳、和谐高效、富有竞争力的国土空间”主题；而福建海西岸经济区国土规划则突出国际国内广域合作的主题。

试点区域规划主要解决几个核心问题：有效配置资源，保障经济社会发展；强化宏观调控，促进经济发展方式转变；优化空间开发，统筹协调城乡区域发展；整治国土空间，保障国土生态安全；完善基础设施，保障和改善民生。内容则一般包括：区域经济社会发展背景分析；资源环境综合承载能力评价；国土规划目标与任务的确定；重点产业带与城市体系的优化与布局；泛区域国土开发合作；综合交通运输体系的构建与优化；重要能源、资源保障；国土规划实施的保障体系；规划管理信息系统建设等。

应该说，区域规划与全国规划最大的不同在于：区域规划需要根据不同区域面临的不同时间和问题，重点突出解决区域经济发展方面的规划。

国土规划亟待解决的问题

我国国土规划从上世纪80年代起，开展了大量的工作，尤其是近年来，国土规划编制工作日益重视，2009年国家组织了28个部委编制《全国国土规划纲要（2011-2030）》。但国土规划体系尚未建立，建立健全的国土规划体系对落实国土规划指导国土空间开发具有重要意义。

笔者认为考虑到国土规划的宏观性和中长期性的特点，国土规划不宜以行政辖区隶属的特点建立体系。而应在国家、省级体系的基础上，以重点区域为重点建立规划体系，重点区域可以是跨省域界线的，也可是省内重点地区编制国土规划，形成国家、省级、重点区域的三类国土规划价框架体系。

其次，需要理顺国土规划与其他空间规划的关系，在国土规划的定位上应当加强研究，其应当与主体规划区规划一样，上升到国家战略规划的层面，而区域规划、城镇体系规划、土地利用总体规划及其他相关部门规划均应依其为依据进行编制，全面提高国土规划的战略意义和落实宏观规划作用。

此外，能否得到有效的实施为各类规划成功与否的关键，国土规划也不例外。上世纪80年代我国编制各类国土规划没有得到有效的实施，除规划理论和内容上自身不足外，规划实施手段的也不足也是重要原因之一。

第2篇：国土空间规划中存在的问题范文

关键词：多规合一；路径探析

中图分类号：TU981 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展[1]。突出的表现是：空间规划相互冲突、缺乏统一的空间规划管理体系、审批效率低下、规划信息不公开导致社会矛盾。

规划间相互矛盾问题的越演越烈，导致城市发展空间分割严重，基础设施与公共服务设施配置失衡，城市空间利用效率低下，无法实现空间优化开发和耕地保护的作用。实施“多规合一”是新形势下规划工作的新任务。探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务[2]。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容[3]。

二、研究背景及研究区域情况

1.研究背景

党的十三中全会以来，中央政府高度重视推进“多规合一”工作，在《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[4]。2016年12月召开的中央城市会议强调：以主体功能区规划统筹各类规划，推进“多规合一”。四川省积极推进以“县”为单位的多规合一工作，其中南充市西充县纳入四川第二批县域全域规划试点之一。这些足以见证南充市在全市推进“多规合一”工作迫在眉睫。

2.研究区域概况

（1）发展概况

南充位于四川东北部，成渝经济区北部，嘉陵江中游。幅员面积12494平方公里，现辖3区5县，截止2014年末常住人口达常住人口633.38万人，城镇化率42.4%，形成油气化工、汽车汽配、丝纺服装、农产品加工4大优势产业，夺得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家规划定位的成渝经济区北部中心城市和川东北地区中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）规划编制情况

①国民经济社会发展规划

国民经济和社会发展规划是由发改部门组织编制的，对市域一定时期内（通常为5年）经济与社会的发展各项内容做出具体安排的规划，是指导地方经济社会发展的阶段性纲领。内容涵盖南充市生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等方面，为南充市的社会、经济、文化建设工作指明方向。目前，南充市已经完成国民经济社会发展第十三个五年纲要。

②土地利用总体规划

土地利用总体规划是由南充市国土资源局主导的，在满足国家社会经济可持续发展的要求前提下，充分考虑本地的自然、经济、社会条件，从空间和时间2个维度对土地的开发、利用、治理、保护工作给予详细的规定和布署。

③城乡规划

城乡规划作为我国规划体系中一种重要的法定规划，一旦通过审批将成为协调城乡空间布局、引导和调控城乡建设、保护和管理城乡空间资源的法律依据[5]。对于南充市而言，政府部门合理安排城乡建设发展空间布局的重要抓手，是改善生态环境的关键指南，是促进资源、能源节约和综合利用的重要依据。

三、规划间存在的问题

1.空间规划冲突

由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。

2.规划审批效率低下

第一，信息流通不畅。规划主管部门各自为政，审批手续混乱，空间管理权限重叠，信息共享不足。项目落地慢，各部门间项目协调成本高。第二，审批时间长。跨部门的行政审批制度，行政审批中互为前置，来回审批，项目的审批时间拉长，导致项目不能及时实施，难以满足当前经济社会发展的需要。第三，重视行政审批，项目实施后的监督工作无人问津。呈现“严进、松管、轻罚”局面，项目实施的质量难以保证。同一条道路、同一区域地下管道一年修来修去的现象很普遍。

3.各规划水平不高

多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。

4.法律依据和保障不同

在我国目前的行政体制框架内，多规合一首先是谁主导的问题，目前多规间的法律关系没有理顺，缺乏健全的相关法律体系作为编制实施的有力保障[6]。土地规划法由《土地管理法》作为法律依据，法律地位相对较高。城乡规划由《城乡规划法》作为支撑，法律地位也较高。而发展规划是政府宏观政策的集中体现，只有中央政府的政策作为支撑，没有法律上的支持。可见，法律基础的不健全，多规合一没有强有力的法律保障，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。

四、推进“多规合一”的途径

1.建立多规合一的问题解决机制

高度重视规划间存在的规划内容交叉、管制重叠、标准不一的问题，深入剖析问题来源，确定推进多规合一的工作重心。在现有规划的基础上，重新编制一个综合发展规划，统一规划目标、期限、规划技术标准等，内容包括宏观边界规模及功能、定性、指标管控等方面，将其作为各规划的“领头羊”，统筹制定土地利用、城市建设、综合交通、产业发展、生态环境等分项规划，进一步规范和引导各部门规划工作的有序展开，科学推进规划的编制和实施。

2.成立高规格领导小组实施“三线”管控

成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。改革多规合一规划体制，提高其级别和规格，强化其权威性。利用行政手段，促进多规合一的统一和有效实施。以政府为主导，组织相关部门成立专门的“多规合一”工作领导小组，以空间布局、生态红线划定、产业发展和布局、基础设施建设等方面为重点，有效推进多规间的有效衔接。根据国家和省《主体功能区规划》的要求，拟定落实主体功能区规划的相关配套政策和措施，以城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线“三线”为底线，优化生态、农业、城镇的空间布局。同时，制定并完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，营造良好的政策环境，确保多规合一工作的有序展开。

3.探索市县空间规划衔接协调机制

结合市县所处的宏观环境，综合考虑现有的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，明确“多规合一”的核心目标，判定相应的指标体系。探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制，提出完善市县空间规划的对策与建议，加快市县空间规划的高效实施。在遵循各类规划发展目标、法律法规的要求的前提下，合理确定规划间统一协调的规划中期年限和目标年限，促使各类规划的目标有效实施。

4.构建统一衔接的规划体系

结合十三五规划编制，拟构建“1+3+x”市县规划体系。“1”指南充市“十三五”规划纲要，“3”指城乡、土地利用和环境保护规划等空间规划，“X”指各类专项规划或行动方案。结合全市实际发展，完善城乡、土地利用和环境保护规划等三大空间规划。以一个重点领域或行业编制一个专项规划为原则，合理确定专项规划数量，精简各规划内容，促进专项规划向实施方案和行动计划转变，增强专项规划的可行性。

5.建立高效的审批程序

在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。建立“多规合一”保障监督体系和反馈机制，确保项目高效推进。

参考文献：

[1]王蒙徽.推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展――厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划，2015，06：9-13+42.

[2].从多规分立走向多规合一[J].环境保护，2015，Z1：16.

[3]刘志平.“多规合一”第三方评估及“十三五”展望[J].探索与争鸣，2015，06：34-35.

[4]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015，04：601-613.

第3篇：国土空间规划中存在的问题范文

目前，深圳面临土地、能源、水资源、生态环境“四个难以为继”的局面，提升城市景观，城市转型，维持并增进国际竞争力都需要充足的空间保障。在外延型拓展无望的情况下，开发利用地下空间就成为了一个新的选择。深圳在地下空间的规划利用方面走在全国前列，积累了一定经验，但仍处于摸索起步阶段，与发达国家相比还存在较大差距，迫切需要制定完善符合城市发展需求的地下空间利用规划，为有计划有步骤推动地下空间利用作好准备。

一、深圳地下空间规划的现状和成就

1、地下空间规划体系

深圳已基本建立总体规划―专项规划―详细规划的规划体系。《深圳市城市总体规划》（2010-2020年）在国内首次将地下空间相关内容纳入城市总体规划，将地下空间视为城市空间的组成部分，进行地上地下整体统筹。在此基础上，深圳编制了《深圳市地下空间利用发展规划》及《深圳市地下空间资源利用策略研究》，并在全市划定了8个地下空间重点开发地区，编制了福田中心区、华强北、宝安中心区等地区的地下空间控制性详细规划。此外，深圳还编制了《深圳市人防发展总体规划》、《深圳市轨道交通发展规划》、地铁一、二、三期专项规划等。

《深圳市地下空间利用发展规划》以地铁网络为骨干线路，以城市公共活动中心和轨道交通站点为发展源，以人行连通道为纽带，以城市重点功能区的综合开发或改造为重点，对地下空间进行平面布局，建立点线面相结合、组团中心与轨道沿线集合发展的布局结构。竖向布局分为三个层次：浅层空间位于地面至地下10m以上，是人员活动最频繁的地下空间；次浅层空间位于地下10m―30m之间，主要安排停车、交通集散、人防等设施；次深层位于地下30m―50m之间，深层空间位于地下50m～100m之间，这两个层次的地下空间侧重于远景统筹部署，安排城市基础设施和城市公用设施。

2、规划管理制度

深圳市现行地下空间规划管理制度主要包括政策法规及相关技术规范。其中，在政策法规方面，2008年深圳市颁布实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，对地下空间开发利用规划管理作了原则性和程序性规定。在规划编制的技术规范方面，深圳市规划主管部门主持编制了《深圳市地下空间设计指引》，并通过修订《深圳市城市规划标准与准则》，增加了“城市地下空间利用”章节，明确了地下空间利用“人物分离，公共优先”等基本原则以及各类设施的基本设计要求，确保地下空间资源不被破坏或由于不适当的使用而浪费。此外，《深圳市建筑与城市设计标准与准则》还进一步深化完善了地下空间规划设计的技术规范，指导项目的规划建设。

3、规划实施

深圳地下空间规划实施主要表现在三个方面，一是依托轨道交通进行地下空间建设。深圳地铁一、二期工程共形成了178.8公里的轨道交通骨架网络。依托地铁交通网络的建设，深圳对站点地下空间进行同步规划、同步设计、同步建设和同步经营，建成包括地铁、大型的交通枢纽、人行过街道等交通系统，并带动了沿线物业开发，形成了诸多以地铁站点为依托的商圈和生活圈。二是重点地区综合开发地下空间。深圳确定福田中心区、华强北商业区、罗湖商业中心区、宝安中心区、前海枢纽地区、龙华客运枢纽区、光明新城、南山商业文化中心8个地区为深圳市地下空间重点开发地区。目前已在福田中心、华强北商业区、罗湖商业中心区建成商业中心、商务办公型综合体、地下街等；在会展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通枢纽。三是市政设施建设。由于土地资源紧缺及环境保护压力，中心城区“厌恶性”市政设施选址落地难问题日益凸显。目前，深圳已尝试进行地下市政场站的入地试点，如地下污水处理厂、地下变电站、电缆隧道等，其中，深圳布吉污水处理厂为全国首例地下式污水处理厂，占地5.95公顷，污水处理规模20万立方米/日，投资5.9亿元，地面为城市休闲公园，有效解决了周边公园配套不足的问题。

二、深圳地下空间规划中存在的问题

1、规划缺少系统性

完整的地下空间规划体系应包括总体规划―专项规划―详细规划，其中详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。从宏观层面来看，深圳缺乏整体的城市地下空间开发利用的发展战略和全面规划，缺乏地上与地下的协调和深层地下空间开发的长远安排。从中观层面来看，主要有以下问题：一是已有的地下空间规划和开发利用都是依托于轨道建设被动发展起来的，而轨道交通网络规划也是近年才开始编制，未能与城市总体规划同步，缺乏从地下空间资源角度统筹考虑；二是专项规划对下层次规划有效的指引内容少，操作性不足；三是地下空间的规划未能与地面规划编制体系一致，存在地上地下“两层皮”的现象，与城市建设的各个分系统如交通、市政专项规划之间缺乏有机结合。从微观层面来看，控制性详细规划只针对重点地区编制，且缺乏修建性详细规划，面向实施的层面存在许多空白，缺乏满足管理需求的、清晰的决策依据，涉及到地下空间的单体建筑、轨道站点交通规划、重要节点城市设计等目前都处于个案处理阶段，规划边界不一致，给规划管理和实施带来了一定难度。

2、规划滞后于城市发展需求

深圳作为高度城市化地区，城市的快速发展使地上空间得到了充分的开发利用。但地下空间的开发利用却还处于初级阶段，从城市发展的角度讲，地下空间规划的滞后主要表现在以下方面：一是地下开发未能与地面开发相协调，虽然深圳近年已开始系统考虑地下空间的利用，并着手编制规划，但相对于地面建设的完善程度来说，地下空间的规划明显滞后，地下空间项目建设未能统筹安排或与地面规划的需求不相匹配，造成开发活动零散，地下空间不能有机组织，呈现出短期效益、低效益。二是设计、建设及管理水平不足，地下空间内部导向标识，通风采光及景观等环境条件较差，影响地下空间的品质。三是各行业、各部门按照自己的需求自行建设地下建筑，缺乏整体性和系统性，连通性差，地下未形成网络，造成地下空间使用效率低，如一些高层建筑物的桩基由于未考虑将来开发，往往占用地下十几米的空间，造成了该部分空间不能在以后的开发中得到利用，而许多零星开发项目、开发深度和接口未与周边开发统一，也阻碍了对周边地下空间的开发。规划滞后造成地下空间开发利用的混乱，不但不能充分发挥经济和社会效益，而且也给今后城市发展带来不可弥补的损失。

3、规划功能单一、布局不合理

深圳市地下空间开发起步晚，从规划内容来看，由于深圳地下空间未经历以人防为主的阶段，公共地下空间的主要使用功能是地下交通、少部分商业经营及新建高层建筑地下设备用房和停车场。目前地下空间开发功能单一，与城市建设的关系不紧密，经济和社会效益未得到充分发挥，尤其对于公共服务、市政基础设施布局研究不够，建设严重不足，如综合管沟建设只有在新城区局部地段实施；地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统则更有待于进一步开发。

从地下空间布局形态来看，表现出点状、零散、浅层的特征：地下空间地域分布呈现区域聚集特征，主要分布在特区内高层建筑以及地铁一期沿线周边区域，其中，福田区地下空间开发量占全市地下空间总开发量的54%，而宝安、龙岗、盐田三区的总量还不足全市的10%；地下空间开发深度以浅层为主，利用深度以地下一层为主，大部分在地下-15米以上，局部地铁线路达到次浅层深度（-30米），且相邻地块在地下空间的开发中缺乏联系，开发深度相差大。这些现象造成了地下空间资源的极大浪费，也提高了今后大规模开发的成本。

4、规划管理制度不健全

（1）法律体系不健全。首先，地下空间开发利用的相关民事立法、配套立法不全，地下空间的物权范围、地下空间建设用地的审批，以及地下空间的房地产登记、地价核算、产权分割、工程建设管理等诸多问题尚未解决，在一定程度上影响了地下空间规划的编制和实施。其次，在地下空间规划和利用的专项立法方面，国家在《中华人民共和国城市规划法》中规定了地下空间开发利用应遵循的原则以及地下空间开发与人民防空和城市规划的关系，但缺乏地下空间规划的操作细则，如地下空间规划的编制办法和编制规则；深圳出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，但办法内容基本上属于原则性规定，难以指导地下空间规划和利用的具体工作。

（2）地下空间管理体制不健全。深圳地下空间开发利用涉及到城市建设、规划国土、人防、消防、环保等多个部门。但是，由于没有专门立法对各部门的职责作出明确规定，实践中存在部门间职责不清、审批困难、沟通协调难等问题，大大制约了地下空间的开发利用，各个职能部门在进行项目建设的时候，往往自成体系，给地下空间的规划和利用带来一系列后遗症。

（3）信息系统建设落后。地面的信息管理系统在深圳已经比较成熟，如“一张图”系统在城市规划编制、规划管理、建设项目审批管理过程中发挥了重要的信息支撑作用。相比而言，地下空间的信息建设和管理则显得比较薄弱，主要体现在以下三个方面：一是深圳目前的地下空间规划对地下空间资源的系统评估和空间及质量的分类相对不足，由于地质环境的隐蔽性与复杂多变性，地下空间规划缺乏可靠的基础；二是对于已有的地下空间工程包括市政管线、共同沟、地下轨道交通、地下建筑物等的信息管理一直相对落后；三是传统的二维规划技术难以描述地下复杂的地质环境等三维空间信息，导致其难规划、难开发、难恢复。薄弱的信息管理技术对地下空间的规划编制、开发资源预测、规划建设管理等方面形成了制约。

三、加强地下空间规划的建议

1、完善地下空间规划体系，与相关专项规划综合协调

完善地下空间的总体规划和详细规划，同时将地下空间规划纳入法定规划的实施路径，实现与现有城市规划制度的衔接。地下空间规划要实现与现有城市规划的衔接，地下空间建设专项规划要与其他专项规划如交通、市政、防灾、生态环境保护、历史遗产保护、城市更新、土地整备专项规划相协调，尤其注重加强地下空间规划与城市更新规划的协调，促进城市地上地下空间的有机结合，在实现城市更新目标的基础上拓展更新后项目或区域的空间，逐步实现地下空间的开发利用。

2、完善地下空间专项规划，地上地下协同发展、综合利用

城市地下空间是城市上部空间的补充和延续，是城市发展不可或缺的一部分，应当结合城市发展实践的具体要求，加快完善和审批地下空间专项规划，将地下空间建设纳入城市统一规划管理的轨道。

（1）协调地面规划和现状进行规划。积极探索“地上问题、地下解决”的发展思路，将原先的“平面规划”转变为“立体规划”，指导城市的立体化开发，促进地面、地下空间协调发展，形成地面上下相贯通、有机联系的空间体系，把地下空间建设作为缩小原特区内外差距，实现特区一体化的重要杠杆。

（2）整合基础设施建设需求进行规划。把地下空间作为城市内部不同区域城市功能健全完善的承载力量，将城市中一些功能交通运输、公用服务、市政、防灾、能源、生产储藏等适当引导进入地下空间，带动深圳土地利用结构及布局的转变。根据目前的规划，深圳规划有16条轨道交通线路，总长约587公里，设站356座，换乘站62座。未来10至20年是深圳轨道交通集中大规模建设期，深圳地下空间规划结合现有地下设施重点项目建设，将有序开发高质量的地下空间。

（3）统筹规划“地下城市”。国外一些经济发达城市如巴黎、东京、蒙特利尔等的地下空间开发正在逐步向“地下城市”发展，延续地面城市的大部分功能，有效缓解城市土地资源紧张、交通拥挤、环境恶化等一系列城市问题。深圳可充分借鉴国外的成熟经验，从两个方面统筹推进。一是大面积、高密度规划。应进一步拓展现行点、线结合的地下空间规划模式，全面考虑整个深圳在社会经济、自然资源、地质环境、城市功能等各方面的情况，实施点、线、面结合的地下空间综合规划。二是大深度、分层次统筹规划。应根据城市不同发展时期对地下空间开发利用的需求，坚持“该深则深、能浅则浅；人货分离，区别功能”的原则，运用立体规划设计技术将开发的重点控制在地下不同的竖向层次，以解决城市发展各个不同阶段的需求，保证地下空间利用的充分性和完整性。

（4）规划“留白”，杜绝“短视规划”。目前，我国城市发展规划中已有了“发展备用地”的概念，这也同样适用于地下空间规划。但由于地下空间存在复杂性和特殊性，在规划中要遵循“分期、分区、分层”的建设思路，充分考虑后续利用的可操作性。在评估地下空间资源的基础上，协调地下空间与土地利用、城市功能、城市发展时序的步调，预留地下空间深层发展的余地。

3、完善规划管理制度

一是完善地下空间规划的法律法规。明确地下空间规划在城市总体规划中的地位与作用，要做到民事立法具备、专项立法齐全、配套立法完善。民事立法方面，应从民事基本法律制度上确定地下空间权法律制度，应在《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施办法》等法律中对地下空间开发利用给予更加明确的规定；专项立法方面，应完善国家、地方层面关于地下空间规划和开发利用的专项法律和地下空间规划编制的技术规范与标准，尽快制定《城市地下空间规划编制办法》、《城市地下空间规划标准》等；配套立法方面，应从财政、金融等方面对地下空间开发利用的建设费用融资制度、贷款制度等予以规范。此外，明确地下空间规划和利用涉及到的各个部门和各个行业的管理责任，并设立综合协调机构，实施地下空间开发利用的统一管理。

4、充分利用先进规划管理技术

运用3DGIS等科学有效的方法建立地下工程数字化信息系统并对其进行动态管理，将多源异构数据进行GIS数据标准化，建立地形、地层地质、地表建筑物、地下构筑物三维模系统，实现地上、地下空间信息的二维编辑、三维表达分析，提供丰富的空间分析功能，集成结构计算和设计模块，为地下工程设计提供参考依据和决策支持，可辅助于地下空间规划管理，并衍生出更有价值的信息。

【参考文献】

[1] 小泉淳：城地下空间开发与利用[M].中国建筑工业出版社，2012.

[2] 孙卫无：城市地下空间规划综述[J].建材与装饰，2007（9）下.

[3] 贾建伟、彭芳乐：日本大深度地下空间利用状况及对我国的启示[J].地下空间与工程学报，2012（7）.

[4] 崔曙平：国外地下空间开发利用的现状和趋势[J].城乡建设，2007（6）.

[5] 李传斌、潘丽珍、马培娟：城市地下空间开发利用规划编制方法的探索―以青岛为例[J].现代城市研究，2008（3）.

第4篇：国土空间规划中存在的问题范文

【关键词】 土地利用总体规划 城市总体规划 指标 协调

1 研究背景

随着我国大规模城市开发与建设的快速进行，土地利用总体规划和城市总体规划的协调性问题逐渐暴露并突显出来。文章以江苏省南通市为例，通过对比分析其城市土地利用总体规划和城市总体规划文本及图件，发现在编制背景、用地指标、空间用地布局、规划系统、技术方法等方面存在的不协调现象，提出加强部门合作，统一口径等宏观建议，以及建立有效衔接平台、引入年度计划手段、划定城市建设用地扩展边界等具体解决问题的办法和措施。

2 “两规”协调性分析

南通市位于江苏省东南部，与苏州、上海两市隔江相望，西与泰州市接壤，北与盐城市接壤，市辖3个市辖区以及南通经济技术开发区、2个县，代管3个县级市，南通市面积8001平方千米，人口729.8万人（2013年）， 2013年全市生产总值达5038.9亿元，全年人均地区生产总值11150美元。

本文所取的是南通市国土资源局编制的土地利用总体规划，规划编制的基期年为2005年，规划期限为2006～2020年，以及南通市人民政府城乡规划主管部门编制的城市总体规划，规划期限为2011～2020年。

2.1 基于基础数据的“两规”协调性指标对比分析

整理南通市土地利用总体规划（2006～2020）文本，得到指标数据。见表1。

从南通市城市总体规划（2011～2020）文本得到规划区控制指标，见表2。其中规划区范围包括港闸区、崇川区、开发区、通州区，海门市的三星镇、江心沙农场，总面积1770平方公里。

通过对“两规”文本的分析，可以看出由于“两规”编制规划的起始时间不一致，致使基础数据资料和统计口径等不一致。其次，由于规划范围不一致，城市规划区并非城市整个行政辖区范围，土地利用总体规划的规划范围则是整个行政辖区内的全部土地，因此基础资料、各项用地指标和分类体系也存在差异，导致很多数据无法对比。

从表3可看出，城市总体规划中，2020年南通市域城镇和农村居民点建设用地规划总量控制在1553平方公里以内，其中农村居民点建设用地在822平方公里以内；而南通市土地利用总体规划中，到2020年，全市城乡建设用地1582.09平方公里，农村居民点用地1116.52平方公里，城乡建设用地和农村居民点建设用地存在明显的不一致。另外，中心城区建设用地也存在少许矛盾。最后由于统计口径不一致等问题，规划的全市总人口数也存在差异。

2.2 基于规划地块案例分析

为便于更好的分析比较南通市“两规”存在的不协调情况，本文选取南通市城市总体规划文本的中心城区规划地块，通过Auto CAD软件做出“两规”各自主要规划建设区域图，然后对两图进行叠加对比分析。

通过多图对比发现，城市总体规划图中的主要建设区范围超出了土地利用总体规划的允许建设区，图1中叠加对比图中标号为1的主要矛盾区域为港闸区的城北大道以南唐闸公园以东，该地在土地利用规划图中为耕地，而在城市总体规划图中被规划为居住用地与工业用地；标号为2的主要矛盾区域在狼山镇的啬园路以南，其在土地利用总体规划图中为规划铁路和耕地，而在城市总体规划图中为居住用地；标号3与4处的用地在土地利用总体规划图中都为农业发展区，其中标号3为竹行镇靠近海门镇的边界区域，其在城市规划中被规划为居住用地与工业用地，标号4为通吕运河以南的开发区，其在城市总体规划图中主要被规划为工业用地。

3 结语

通过以上研究不难发现，两规在技术层面存在规划范围和期限不同、基础资料和统计口径不同、土地分类体系不同等不协调现象，其产生的原因在于体制上的规划体系不协调、行政体系不协调、编制体系不协调。要解决以上问题必须做好以下几方面工作，宏观方面要强化顶层设计，变革规划思路，加强法规管制，加强部门间的合作，使规划编制审批同期、同步、同级，统一分类体系及统计口径，推进公众参与；微观方面要建立有效的衔接平台，引入年度计划手段，划定城市建设用地扩展边界等。

参考文献

[1]韩青，顾朝林，袁晓辉.城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究[J].城市规划，2011，35（10）.

[2]屈援，王雪莲，汪波.城市土地利用及规划存在的问题与对策研究[J].城市问题，2007（3）：36～39.

第5篇：国土空间规划中存在的问题范文

地下空间商业空间空间开发空间利用

一、我国城市地下空间利用的现状

我国可供有效利用的地下空间资源总量非常大，地下空间在扩大人类生活空间容量上能过起到不可替代的作用；地下空间是城市的战略性空间资源，是新型国土资源。

我国地下空间开发早期以人防工程为主，20世纪80年代后起一些城市建设了大型的平战结合工程，如地下商场、地下车库、地下街等。90年代，地铁成为上海、北京、广州等城市地下空间开发利用的主体。

二、西安市城市地下空间利用的现状

1、城市地下空间可利用资源

西安是历史文化名城，主城区延续了唐长安城棋盘式格局，受古城建筑布局，特别是明城墙的限制，不能修建快速路及高架路，地面道路资源十分紧张，道路供需矛盾尖锐。无论是保护历史文化名城，解决城市道路资源供需矛盾，还都迫切需要通过建设轨道交通等一大批城市重大项目，支持和保证西安快速和健康发展。

2、城市地下空间利用的现状

西安市地下空间开发早期以缓解交通为主，目前西安市城市地下空间的利用形态主要有以下几类：交通运输方面：如城市地铁路网、地下人行街、地下停车场、城市公路隧道等；商业娱乐方面：如地下商业城、地下休闲娱乐场所、会议中心、体育等公共设施；基础生活方面：如给水、排水、煤气等各种管道系统，供电、供热、通讯等专用电缆及污水、垃圾处理设施和共用地沟等；防灾系统：包括人防工程、防震、报警等各种设施；其它设施：如地下工厂、地下实验室、地下住宅等。

三、以西安市骡马市地下商业空间为例

1、骡马市地下商业空间功能布局分析

07年夏季，骡马市正式被改建开放为西安地区第一条商业步行街，地下空间为商品市场，成为西安地区重要的商业购物中心之一。骡马市地下商场功能布局分析：北区为大空间百货商场，中区为演艺中心、民俗商铺和写真区，南区为小空间商业精品屋以及配套休闲娱乐项目，百货商场地下为精品服装及大型超市，餐饮，地下二层为地下商业街和停车场。

地下商场交通流线分析：地下商业空间主要是由中央大街把整个商场分为两部分，其中有三条主要道路：中央大街、时尚北街、时尚南街。但是在时尚街区的道路由商铺街道分成两部分，很容易使人们把宽大的街道分为两部分，各个不同功能分区之间通过走廊连接在一起。

地下商场景观绿化分析：整个地下商场除了在主入口处有室内盆栽以外就没有更多的绿化，但是在室内设计中，设计师通过绿色装饰缓解地下商场的气氛。

2、地下商业空间的上、下部空间的协调分析

城市的上、下部空间是有机联系在一起的，不可能分割和独立地进行发展，地下空间作为城市上部空间的补充和延续，是上部空间的发展与建设的基础。

骡马市下、上部空间通过各种方式联系在一起：

（1）出入口设计的连接：出入口设计具有可识别性，在北面中心区通过中庭与兴正元商场联系一起；在商场的主入口有通过自然景观与地下步行街联系，南面通过地面商场与沃尔玛超市入口的自动扶梯相连接。

（2）内部环境设计：在地下商业空间的主入口通过植物景观、灯光效果和室内音乐吸引着人群，创造氛围。

（3）与地面商业中心相联：骡马市地上商业中心对人们的吸引力很大，为了避免地上商业中心与地下商业的脱离，在商业空间通过各种标识引导人们了解地下商场。

（4）结合地铁交通发展：钟楼附近的地铁开通，但是商业中心的发展与大量的人流相结合，适当的可以扩大地下商业空间的规模和活动种类。

3、地下商业空间的空间安全性分析

由于地下空间开发利用的不可逆转性，地下项目的建设应在地下空间综合利用规划指导下有序进行，与地上空间的开发相结合，保证功能与空间的连续性、已建设施的安全性以及新旧设施的兼容性。

骡马市地下商场主要人群为年轻人，尤其是节假日休息，人流很多并且很拥挤。这个时候的安全是相当重要，尤其是突发性事件，要使人们在很短的时间寻找出路，在各个处入路口有消防指引图，商场里面还有各种消防栓和手报警，可以帮助人们面对消防灾难。

4、保持规划总体布局在空间和时间上的连续性和发展弹性

任何城市规划都应是动态的，在规划工作中对现状以及未来的发展方向的分析预测不可能都是百分之百充足而精确的，在城市中心区地下空间的规划中，应尽量考虑一些不可知的因素，规划在实施的过程中具有一定的应变能力，成为具有一定弹性的动态规划。随着地铁的发展，在骡马市地下商城可以建立与地铁、车库相连接的通道，方便人们的上下班或着购物，缓解地上交通压力。地下城市的建立必须要考虑到消防、地下空气质量等问题；同时在西安市人口密集的地区人防工程的考虑是必要。

四、骡马市地下商业空间存在的问题

骡马市地下商业空间处于地下，呈封闭状态，人们长时间极易产生恐惧，不适等心理反应；骡马市地下商业空间消耗的能源较大，如通风、照明等要消耗大量的能源；骡马市地下商业空间交通流线不够顺畅，在疯狂区和风尚区之间的连线不容易让人们找到之间的道路；骡马市地下商业空间休息设施不完善，在地下商业空间的人很多，但是休闲座椅不能满足人们的需求。

五、总结

近年来，国内各大城市纷纷兴建起地下商业街、地下购物广场、地下文体空间等等，而地下公共空间作为特定的人工环境，与地面建筑相比，在具有一定优势的同时，在地下空间环境的创造上具有很大的局限性，导致使用者容易产生许多消极的心理反应，无法形成良好的心理环境。骡马市地下商业空间的开发是集约化利用城市土地资源、实现能源与资源的节约与循环利用、解决各种城市问题、保护和改善环境的重要途径，对于实现城市的科学发展具有重要的意义。

参考文献：

[1]王文卿.城市地下空间规划与设计.东南大学出版社.

[2]陈志龙，王玉北.城市地下空间规划.东南大学出版社.

[3]段进.城市地下空间发展论.江苏科学技术出版社.

[4]王宝勇.影响城市地下空间环境的因素分析.同济大学出版社.

第6篇：国土空间规划中存在的问题范文

关键字：城市规划 空间布局 调整优化

中图分类号： TU984 文献标识码： A

1、前言

近年来城市的发展速度不断加快，发展规模日益增大。在城市发展的过程中，做好城市空间布局的规划和调整，关系到城市各种建设的部署和安排，关系到城市各项事业的发展前景。城市规划是城市建设和管理的依据。一个科学、合理、有预见性的城市规划可以引导城市的建设方向、发展重点和规模，预测并规划好城市的空间布局，并对城市建设发展中可能出现的问题提前做好对策，提前组织协调好各方面的关系，为居民创造一个和谐舒适的高品质生活环境。

2、我国城市规划存在的问题

目前城市的发展模式主要依靠两个方面的规划。一是当地政府根据城市自身的地域特点和文化环境对城市的发展做出规划，主要还是对掌控的土地进行开发和规划，调整优化城市的空间布局。二是中央政府的宏观调控作用，通过对土地的规划和控制，引导经济健康发展。

然而因为多方面因素的困扰和限制，我国在城市空间布局的规划方面存在着一些问题。

2.1城市规模增长过快，空间规划不合理

从20世纪80年代以来，在改革开放政策的指引下，我国的城市建设工作在各方面都有了飞跃的发展。大中城市的数量、城市人口的规模以及城市建设用地规模等等都有了迅猛的增长。但由于当时城市规划的限制，城市人口的活动区域主要集中在城市中心；随着城市的发展开始人口密集区域逐渐向城市的郊区扩散。这种放射式的城市形态会带来很多问题，比如市中心人口密度过高，区域功能性低等，特别在上下班高峰期或者节假日的时候，城市中心道路极易出现交通堵塞现象。

这说明我国城市的发展过程中，城市空间规划不合理，造成了土地资源的浪费。

2.2 城市规模扩大侵占耕地，可用耕地面积锐减

我国城市化的过程是以侵占耕地资源来实现的。据国土资源部门的统计，在快速发展的十年（1996-2006）中，我国城市化水平大幅提高，提高了19.38%；但是在十年中城市建设占地增加了351.6万公顷的耕地。这说明，如果继续按照这样的思路来发展城市，实现城市化，那么城市化水平每提升1%，意味着我国的耕地面积减少40万公顷。持续下去到 2020年，全国耕地会进一步锐减到16.92亿亩，远远少于我国制定的目标1.08亿亩。

同时我国的城市化存在着区域发展不平衡的问题，这导致耕地的占用问题因区域不同而严重程度不一。我国耕地产量高的地区主要分布在东南部的平原地区，这也是我国经济发展速度较快的地区，这些地区的城市化水平较高，比如京津冀地区、长三角地区和珠三角地区，以及山东、湖北、安徽等优质耕地比较集中的省份。在这些地区内，大中型城市的规模在不断向外延伸，小城市、城镇的发展速度很快，规模在不断扩大。因此在这些地区耕地被侵占用作建筑开发的面积很大，特别是城市周边的大量优质耕地被侵占，降低了耕地的质量和产量，甚至有些地区出现土地沙化、海水倒灌等现象，是耕地永久性丧失了耕作价值。

因此保护耕地资源势在必行，必须改变城市的发展模式，调整优化城市的空间布局，调整并优化城市规划。

2.3 城市道路规划不科学，交通拥堵问题日益严重

社会经济的持续增长，人民生活水平的大幅提高，催生着家庭轿车数目的不断增加。目前在北京、上海、广州、深圳等大城市，汽车保有量以很快的幅度在增长，其中家庭轿车占了很大的比重，年增长率超过了20%。

此外我国的城市交通建设本身就存在很多问题：政府对基础设施的投资少，造成了建设速率缓慢的问题；道路等级规划不明确，各车道的功能不清；公共交通利用率低，明显低于国际平均水平，且公共交通体系不完善等等。城市规模的扩大是原本存在的交通矛盾、拥堵问题更加严重。

2.4 城市空间布局规划不合理，城市功能发挥不全

城市空间结构和布局的不合理降低了城市功能的发挥。为了我国的大部分城市已经着手改变传统的发展规划，呈现出多中心共同发展的趋势，城市交通布局的不合理，严重影响了城市内工商业、人动和社会活动的范围，更严重影响了临近城市间的交流和沟通，这对城市的发展是十分不利的。

3、城市调整优化空间布局的措施

3.1 规划城市的发展规模，调整城市的空间布局

我国城市化已步入加速期，为了城市的可持续发展必须重新规划城市的发展模式，调整优化城市的空间布局，控制城市规模的无序扩大和蔓延。这是因为我国人口众多，人均耕地远远低于世界平均水平且耕地空间分布不均。若城市发展继续沿用现行的发展模式，不仅会阻碍城市的长远发展，更会造成大量耕地被侵占，损害农业的可持续发展。因此要提高城市土地利用效率，促进城市、郊区和城镇的繁荣。

3.2 集约利用土地，建设紧凑型城市

我国的特殊国情决定了我国的城市发展必须走节约利用土地的紧凑型路线。城市建设过程中要充分利用有限的土地资源，提高土地利用率，实现城市空间布局的科学性、合理性、实用性。限制城市规模的过度扩散，在改建、新建的建筑系统中实行节能减排，在提高城市的现代化程度的同时保证城市的舒适度，力求建设能耗低、环境优、质量高的城市居住环境。

构建紧凑型的城市空间，可以将城市内部的各项服务活动进行有效的综合，比如将各种服务活动、娱乐休闲活动以及工业活动等统一集合在某一区域内，实现高密度的活动混合。这样可以减少居民工作和生活之间的交通出行，有效缓解交通压力，减少交通对环境污染，进一步减少能源的消耗。

3.3 限制私人汽车，平衡公共交通与私人交通

家庭轿车的普及在带给居民便捷、舒适交通的同时，也带来了堵车、空气污染、PM2.5超标、燃油供应紧缺等负面效应，并呈现出恶化的趋势。倘若不及时采取有效措施来发展公共交通，就会使私人汽车的数量越来越多，气候环境也会持续恶化。长此以往形成恶性循环，将会带来严重的后果：空气污染加剧，城市交通严重堵塞，燃油价格不断攀升。这时再来调整规划城市交通体系，面临的局面会十分严峻，甚至难以控制。

因此在“汽车时代”里，必须采取政策和措施，鼓励、扶持公共交通事业的发展，打造方便、舒适、快捷的公共交通系统，引导公众主动选择公共交通，尽可能避免过多的私人交通，实现公共交通和私人交通的平衡。

3.4调整优化城市产业结构和空间布局

我国的产业结构处在大调整的阶段，由以前第一产业为主导的经济结构正在向以第二产业、第三产业为主导的方向发展。在这一过程中，城市的空间结构相应的出现了变化。经济产业结构和城市空间结构的良好转变，对经济的发展速度有着积极的影响。因此调整优化城市的空间结构和空间布局是发展经济的必然选择。在这一过程中，要努力实现土地利润最大化，提高城市土地产出效率，合理规范城市用地结构，使城市空间布局不断优化和完善。

5、结语

城市发展的长远计划、城市发展的方向都离不来城市规划。在可持续发展路线的指引下，城市的发展应综合统筹经济、文化及基础设施等各项建设，合理安排城市交通、住宅、商业、工业和娱乐等的空间布局，保证城市的和谐、有序发展。本文指出了我国城市发展中的突出问题，并给出了相应的解决措施。这些措施在城市的科学规划、经济发展、人居环境和城市的节能减排等方面表现出了重要的指导意义。

6、参考文献

章圣伦.我国城市规划空间布局的调整优化[J].经济师,2011,03(05).

侯艳玉.城市空间发展与规划目标一致性评估研究[M].山东建筑大学, 2012.

何昌彬.谈对城市规划发展趋势的分析[J]. 中国房地产业, 2011(03).

刘少华.关于当前我国城市规划的几点问题思考[J]. 知识经济, 2011(07).

第7篇：国土空间规划中存在的问题范文

我国区域规划工作始于20世纪50年代，早期的区域规划目的是为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远计划，使城市规划有充分的依据。80年代，国家相继开展了全国性、跨省区和地区性的规划工作，如完成了《全国国土总体规划纲要》；完成了攀西六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等跨省区区域规划工作；在京津唐地区、吉林省松花湖地区、湖北省宜昌地区、浙江省宁波地区、内蒙古呼伦贝尔盟、黑龙江省、安徽省皖北地区、福建省湄州湾地区等开展了区域规划工作。自1992年起，我国计划体制的一项重要改革，就是以经济的自然联系和资源、区位优势互补为主导的、跨省区的区域经济工作开始起步，跨省区的区域经济逐步发育、发展成为国民经济体系中的一个重要层次。在进入新世纪后，在经济全球化和新经济背景下，区域规划又涌现出一些新的规划思想和理念，例如在协调不同利益集团时倡导的管治理念，以及在全球经济整合背景下区域规划中涌现出的新区域主义思想、可持续发展的思想。

二、我国区域规划的发展态势

20世纪90年代初，在全国范围内出现了编制多层次区域规划的，但是由于国土规划尚未通过立法取得应有的法定地位，不具有权威性和约束力，因此难以发挥其应有作用。

1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。由于确立了城镇体系规划的法律地位，使得在国土规划衰变后，城镇体系规划仍然在区域规划中发挥着重要作用。

在我国加速城市化进、提升大城市竞争力的背景下，以都市区规划、都市圈规划和城镇密集区规划为代表的新型区域规划正在不断兴起。

经济全球化所造成的竞争给每个地域单元带来了机遇与挑战并存的发展空间。为了确保各自的竞争优势，强化区域的联合就成为各级政治权力机构和经济发展机构的主动要求。新背景下的区域规划已不仅仅局限于解决区域内部的具体问题，而更加具有增强区域自身竞争力以获取更多发展机会的内容。

经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化、城乡一体化已经成为世界各国、各地区空间演变的主导趋势，由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求，因此，区域规划日益凸现出其在区域资源整合和配置方面巨大的价值和优势。

三、现阶段我国区域规划编制和实施中存在的问题

在经济全球化和新经济以及我国城市化进程日益深入的背景下，我国区域规划应如何应对的关键在于对现有区域规划编制和实施过程中存在的问题进行研究和探讨。当前我国区域规划面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其更能适应我国区域和城市的经济发展需要。

在我国城市规划编制体系中，区域规划位于城市总体规划范围之上，对城市总体规划的编制和实施提供指导和依据。在全球竞争的背景下，城市竞争已经不是单一的城市间的竞争，而是以中心城市为核心的与其周边城镇共同构成的城市区域或城市集团的竞争。近年来，我国也涌现出各种城市区域的规划，例如广州、南京等城市相继编制了都市区规划，在江苏省城镇体系规划中提出了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划，浙江城镇体系规划中提出了杭嘉湖绍、温台、宁舟等城市群规划。

但是，目前开展的各类城市区域规划和城市总体规划之间存在许多矛盾和衔接上的错位。首先，城市区域规划的区域范围和城市总体规划的范围是有区别的，这就成为区域规划可操作性的一大障碍。其次，各类城市区域规划与城市总体规划的关系不清，各类城市区域规划的任务和重点不够明晰，有的重在提供城市的宏观战略，有的侧重于城市的空间结构框架，有的强调中心城市的发展，有的则侧重各城镇之间的关系。

四、区域规划改革的几点思路

(一)以立法为突破，确立区域规划的法律地位

在今后我国区域规划的改革中，首要任务不是编制规划，而是通过立法，明确区域规划与现有各类规划之间的关系，确立区域规划的权威性和法律地位，确保区域规划的实施，发挥其对下一层次规划的指导意义。

(二)以城镇密集区、城镇群、都市圈发展规划为依托，以各部门的行业规划、专项规划为基础，建构区域规划体系

在我国，区域规划被分割成各种类型的规划，在体制上实行的是多重管理。我国目前的规划编制体系中，城镇密集地区规划、城市群规划、都市圈发展规划作为综合性规划，在其编制目的、内容和管理上，最接近于区域规划。因此，依托城镇密集区规划、城镇群规划以及都市圈规划，充分吸纳各行业和部门规划的成果并进行提升和补充、完善，从而建立起由区域总体规划和相关专项规划构成的区域规划体系。

(三)规划理念的创新

1．比较与竞争

在传统规划中比较重视对城市和区域发展中比较优势的分析，但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因此更加关注竞争优势。能否形成竞争优势，关键是人的因素。而以往在分析比较优势时多侧重于静态的物质资源，对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源往往分析不够。

2．弹性和刚性

在计划经济下形成的区域规划多属指令性，刚性的规划，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，都是刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡社会经济发展的空间安排需要有一定的弹性。但是，为了克服市场经济的不理性并保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，也必须对区域内严格划定的禁止开发区域和限制开发区域进行刚性的约束。同时，可以确定有选择的引导开发和重点开发区域，这两种区域可留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。

3．协调与整合

区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协

调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，同时还包括不同行政区域之间、区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益之间的矛盾，此外，不少区域规划在协调方面还存在明显的不足，没有充分地与利益冲突各方进行协调商议，由此导致规划在实施过程中困难重重，得不到充分的实施。

4．沟通与管治要使区域规划真正成为指导地区开发建设的行动纲领，必须重视公共参与。在规划的过程中，应广泛吸取代表各种R6北方经济·2008年第2期利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及企业家、专家学者等各方面的意见，加强彼此间的沟通和联系，共同寻求解决区域规划中各种利益冲突的有效途径。新的区域规划要求由在自上而下和自下而上的力量之间进行磨合、平衡，转向双向互求互动、协商型规划。在西方国家被称为“非正式规划”，即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外，开辟出一种不完全是官方意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程。这种重视非政府组织作用的协调方法和途径也被称为“管治”。这一点对于我国传统区域规划编制思维的改造是有重要意义的，虽然这个过程可能意味着大量时间和精力的耗费，但却是使区域规划从图纸走向现实的重要保障，这种协商型规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的治理以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施共享等问题。

5．虚调控和实调控

传统区域规划的效果低下而难以对区域发展起到真正调控和引导作用。区域规划是一种以空间资源的分配为主要调控手段的地域空间规划，即制定“空间准入”法则，实施“空间管制”，是实现区域规划由虚调控型规划向实调控型规划的关键砝码。

第8篇：国土空间规划中存在的问题范文

完善统筹协调机制

健全组织协调机制。加强省级层面统筹协调。主体功能区规划明确“发展改革部门负责规划实施的组织协调”，但从规划实施的具体情况看，有必要在更高层面加大统筹力度。建议围绕主体功能区规划实施，建立部门联席会议制度，由江苏省政府分管领导召集，每年召开一次工作推进会，对规划实施和机制建设中的重大事项、重要工程进行集中研究推动。及时跟踪了解国家推进主体功能区规划的政策导向和工作部署，主动向国家有关部委对接，在规划实施、项目建设、体制机制创新等方面争取支持。把国家新型城镇化综合试点、国家生态保护红线管控试点等重点改革载体与加强主体功能区实施机制建设有机结合起来，努力形成更多可复制、可推广的做法和经验，为规划实施提供有力保障。定期开展督促检查。编制主体功能区规划年度推进方案，将重点任务细化分解到各地、各有关部门，确保每项工作都有明确目标、具体责任人和完成时限。由省发展改革委牵头，针对省主体功能区规划推进实施情况进行年度专题督查，重点督查推进方案落实情况、体制机制创新进展情况，及时通报督查结果，并作为各地、各部门领导干部政绩考核的重要依据。

强化法治保障机制。严格执行国家关于实施主体功能区规划的相关法律法规，加强法律法规间的衔接。全面清理现行地方性法规与推进主体功能区建设不相适应的内容，结合江苏实际，在多规合一、节能减排、生态补偿等领域，进一步修订完善相关地方性法规。加快推进综合执法体制改革，加强部门联动配合，加大规划、环保、节能、节水、海洋、林业、国土、水资源管理等方面的执法监督力度，严厉打击浪费资源、污染环境、破坏生态等影响主体功能区规划实施的违法行为。

创新公众参与机制。完善公众参与制度，及时准确披露主体功能区信息，扩大公开范围，保障公众知情权。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系，有序增强公众参与程度。引导主体功能区建设领域各类社会组织健康有序发展，积极发挥民间组织和志愿者的作用。

探索国际交流合作机制。坚持以国际视野和全球思维推进江苏主体功能区建设，加强与世界先进国家在空间规划、生态文明、城镇化等领域的对话交流和务实合作，积极引进先进技术装备和管理经验，加强管理人才和专业技术人才培训交流，不断提升江苏主体功能区规划实施水平。

完善生态保护机制

健全资源环境保护机制。严格落实生态红线。将主体功能区规划确定的禁止开发区和江苏省重要生态功能保护区纳入生态红线进行严格管理，严格监管执法和责任追究。推进重要生态功能区域整治修复，促进生态空间集中连片。建立负面清单制度，逐步将准入要求具体化、清单化，规范生态红线管理。严格保护重要水源、湿地、森林等自然生态资源，动态调整优化，适度增加生态红线区域，确保生态红线区域占陆域国土面积不低于22%。实行最严格的水资源管理制度。推行以水定产、以水定城，强化用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动。全面实行节水管理，加强高耗水行业节水改造，严格取水许可、水资源有偿使用等制度。节约能源的政策。重点开发区域要根据国内领先的能效利用目标，分别制定节能标准，确定节能任务，积极发展循环经济和清洁生产，实施重点节能减排工程。积极推进农业规模化、产业化，合理利用农业相关物质能源，控制农业农村温室气体排放。禁止开发区域要实施强制性保护，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，根据环境生态保护需要科学调整各类自然保护区的功能区，逐步实现零排放。

构建低碳发展机制。一是形成节能低碳的产业体系。严控高耗能、高排放行业扩张，加快淘汰落后产能。推进工业低碳发展，制定重点行业碳排放控制目标和行动方案，制定排放标准，有效控制重点行业排放，加强新建项目碳排放管理。推进农业低碳发展，构建循环型农业体系，推动秸秆综合利用、农林废弃物资源化利用和畜禽粪便综合利用。推进服务业低碳发展，积极发展低碳商业、低碳旅游、低碳餐饮，大力推动服务业节能降碳。二是努力增加碳汇。大力开展造林绿化，将林业建设与发展碳汇经济有机结合起来，促进森林等各类生态系统碳汇功能的稳步提高和长期保存。三是倡导低碳生活方式。控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，提高煤炭集中高效发电比例，加快发展风电、太阳能等低碳能源，发展低碳建筑和低碳交通。倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费模式，推动全社会形成低碳消费理念，鼓励使用节能低碳产品。

强化环境准入机制。实行更加严格的产业准入环境标准，重点发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业。新建项目清洁生产应达到国际先进水平，新建产业园区应按生态工业园区标准进行规划建设，现有园区要逐步达到省绿色升级示范工业园区要求。重点开发区域根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。按照“产业向园区集中”的原则，以园区为载体，有序承接产业转移，项目清洁生产应达到国内先进水平。着力建设沿海、沿江和沿东陇海线产业带，沿海产业带加快发展港口物流、船舶及海洋工程、风电装备及应用、海洋生物、核电等产业；沿江产业带积极发展具有先发优势的战略性新兴产业，严格限制新建中重度化工项目；沿东陇海线重点发展具有比较优势的机械装备、新医药、资源型非金属材料、优质无公害农产品加工等产业，控制发展高耗水产业。限制开发区域以县城为依托，适度发展低消耗、可循环、少排放的生态工业园区；现有产业园区因地制宜适度发展资源开发利用、农林牧渔产品生产和加工、观光休闲农业等产业，积极发展旅游等服务业，农产品主产区加快发展现代农业，大力推进标准化规模养殖和发展农产品深加工。禁止开发区域按照强制保护原则，禁止一切与主体功能定位不符的产业发展，建立国家公园体制，解决多头管理问题。

健全污染治理机制。全面提高污染物排放标准，增加实施总量控制的污染物种类，实现增产的同时较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区域要根据环境容量，大力推行清洁生产，做到增产减污或增产不增污。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降。禁止开发区域要依法关闭或限期迁出所有排放污染物企业，实现零排放。加强城市环境管理，优化城市生产、生活、生态空间，划定城市发展边界，控制城市蔓延扩张，促进形成有利于污染控制和降低居民健康风险的城市空间格局。开展农村环境综合整治，加大村镇供水和污水、垃圾处理设施建设，推进农业清洁生产，加强面源污染控制和养殖污染防治力度，切实改善农村人居环境。确保农村土壤环境质量安全，针对可能造成农产品污染的区域，开展生态修复，确保农产品质量。大力实施大气污染防治、水环境综合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金属污染防治等环境保护工程。

创新生态补偿机制。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，明确补偿责任主体。建立自然资源资产核算制度，对各类生态空间生态价值、经济价值进行量化测算。建立生态保护绩效评估制度，对各地政府实施的生态保护活动进行定期评估。针对各类生态空间生态资产和变化，明确补偿标准，大幅提高生态补偿额度，逐步平衡生态补偿收益与开发建设收益水平。建立健全排污许可证制度。优化开发区要严格限制排污许可证的发放，率先开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区要合理控制排污许可证的发放，逐步开展排污权有偿使用和交易，制定合理的排污权有偿取得价格。限制开发区原则上不发放排污许可证，区域内的排污企业不得从其他区域购买各类主要污染物排放指标。禁止开发区一律不发放排污许可证。增强市场在资源配置中的决定性作用，推进碳排放权交易市场建设，逐步实现优化开发和重点开发区域的碳排放需求与限制开发和禁止开发区域的碳汇能力的有机对接。推广太湖流域和通榆河环境质量区域补偿经验，按照“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”的原则，严格落实上下游“双向补偿”制度。

完善动态调整机制

健全多规合一机制。首先，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。将不同类型规划有效整合于空间规划下，真正实现“一本规划、一张蓝图”绘到底。其次，以生态资源底线约束规划与发展。遵循分级施策原则，以环境质量底线作为刚性约束，守住永久基本农田与生态保护红线及水体保护线、绿地系统线和历史文化保护线所框定的生态安全格局。最后，以治理能力提升促进精准规划。科学划定空间发展边界与生态红线界限，强化问题导向、系统规划和源头治理，建立空间规划协同管理议事机制，注重规划管理综合信息平台建设，探索以规划代立项，实行建设项目准入清单制度，优化管理模式，提高治理效率。

创新主体功能转换机制。着重建立健全两个机制：一是强化区域合作机制。不断加强政府与市场之间、政府各部门之间、各级政府之间的沟通和协调，规范各类空间开发的协商程序，设立专门的协商机构或协商制度，建立专门的技术监测和协调平台，明确领导责任和主体责任。积极培育发展权流动和交易市场，建立反映区域功能定位、市场供求和政府引导相结合的发展权定价体系。二是协调利益分享机制。提升公共服务供给能力，优化公共服务供给结构，构建与主体功能区建设相适应的区域公共服务供给网络，是解决不同功能区域社会矛盾的关键。可以选择部分条件成熟的区域进行试点，通过开征特定税种、发行公债等手段，并辅以财政专项补贴和转移性支付等方式，支持限制开发区公共服务供给投入，实现区域开发共建共享。

构建主体功能区调整机制。着重强化三项工作任务：一是加快主体功能区的数据库建设。主体功能区规划应着眼于以乡镇作为基本空间单元，应从现在开始尽快完善乡镇级相关数据的收集整理工作。要建立基础数据库，内容包括自然资源、环境生态、开发密度、经济社会发展水平等方面，并在此基础上形成全省层面的功能区基础数据平台。在数据库建设过程中，要分类管理数据信息，将每个主体功能区的位置、范围、国土空间开发和经济社会发展的综合情况纳入其中，从而实现主体功能区管理的全覆盖。二是开展主体功能区监测评估。依托技术手段，构建航天遥感、航空遥感和地理调查相结合的一体化对地观测体系，建立互联互通的国土空间监测管理基础平台。持续跟踪主体功能区发展情况，定期编制监测评估报告，重点评价各类功能区关键指标的达标情况及变化态势，阐述存在的主要问题，并分析问题产生的原因，提出修订政策措施或区划方案的建议。三是细化主体功能区调整的指标要求。主体功能区划应保持相对稳定性，不能过于频繁地调整和变动。但随着国土空间开发格局的不断变化，主体功能区划的边界、范围、单元等基本特性也要保持不断变化和动态调整。

完善要素保障机制

健全财政金融支持机制。进一步健全省级财政一般性转移支付制度。优化调整一般性转移支付机制，结合新一轮“一市一策”政策实施，根据市县财政经济状况，对市县财政保障能力分类分档，分类分档结果与财政转移支付资金分配挂钩。重点结合各县（市）限制开发区域的比例等情况，合理确定转移支付系数，增加一般性转移支付规模比重，加强对限制开发区域的支持。加大各级财政对农业生产和生态保护的支持力度。认真落实财政奖补政策，重点支持粮食和主要农产品功能区、高标准农田、适度规模经营等。加大对自然保护区的投入力度，保障机构正常运转。对禁止开发区域，加大生态保护投入，完善生态补偿转移支付机制，用好省财政生态补偿专项资金，支持市县开展生态红线区域环境保护、生态修复和生态补偿。各市县也要相应建立健全生态补偿转移支付制度，根据财力状况稳步加大对生态保护修复的投入。有效发挥环境税的调节作用。征收环保税，有利于增加地方财政收入、提高空间规划治理的能力，是促进主体功能区建设的有效举措。下一步，江苏应按照国家统一部署，发挥好环境税调控调节作用，更好地引导主体功能区建设，加强生态环境保护。提升金融对实施主体功能区规划的支持保障能力。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款。鼓励省级金融机构为不同类型功能区提供有针对性的金融服务。建立实施主体功能区间的横向援助机制。推动各地制定优化开发和重点开发区域对限制开发和禁止开发区域的援助机制，采取多种形式，确保限制开发和禁止开发区域的基本公共服务提供能力和生活水平与优化开发和重点开发区域基本相当。

完善考核评价机制

分类考评指标。优化开发区域评价考核指标。优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化对经济结构、质量效益、资源消耗、环境保护及公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口规模等的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，优化开发区域评价考核指标体系包含：全员劳动生产率、服务业增加值占GDP比重、单位土地产出率、科技进步贡献率、城乡基本社会保险覆盖率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。重点开发区域评价考核指标。重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等，突出承接产业和人口转移方面的考核。根据规划要求，结合指标设计原则，重点开发区域评价考核指标体系包含：人均地区生产总值、工业增加值占GDP比重、增量土地产出率、一般公共预算收入占GDP比重、城镇化率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。限制开发区域评价考核指标。限制开发区域实行农业发展优先的绩效评价。要强化对农产品保障能力的评价，适度考虑生态保护能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，限制开发区域评价考核指标体系包含：现代农业发展水平、农林牧渔业增加值、农产品加工产值与农业产值之比、高效设施农业（渔业）面积比重、农业科技进步贡献率、农业废弃物综合利用率、林木覆盖率、耕地保有量等八个指标。禁止开发区域评价考核指标。禁止开发区域根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源的原真性和完整性保护情况的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，禁止开发区域评价考核指标体系包含：生态红线区域占国土面积比例、自然湿地保护率、生态恢复治理率、污染土壤修复率、林木覆盖率、空气质量达到二级标准以上天数的比例、地表水优于Ⅲ类水质的比例等七个指标。

考核评价方法。江苏主体功能区考核评价依据对应的指标体系，采用综合指数法，分别计算水平指数和发展指数。根据各指标的当年实际完成情况计算水平指数，主要反映各地主体功能区建设工作的现实水平；根据各指标比上年的增减情况计算发展指数，主要反映各地过去一年主体功能区建设工作的成效进展情况。计算方法：将各指标作无量纲化处理，分别计算出水平指数和发展指数。具体方法如下：一是水平指数。各指标水平指数=（实际值-最小值）/极差×40+60，上式中，极差=某指标最大值-最小值。对逆向指标，采用取相反数的方法加以处理。本类水平指数=各指标水平指数之和/本类指标个数。二是发展指数。先计算各指标发展速度，再按照上述方法计算各指标发展指数和大类发展指数。

第9篇：国土空间规划中存在的问题范文

关键词：地下空间；建设用地；地下空间开发利用；建设用地供给；徐州市

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S着社会生产力的发展，城市的延伸扩张占用了大量农田，极大地消耗了土地资源。为控制城市边界的无序扩张，国家开始划定城乡建设用地规模边界线、永久基本农田红线、生态保护红线（统称“三线”），对建设用地规模和开发强度实施“双控”，迫使城市空间布局在面状发展的同时向三维纵向发展，土地开发利用的重点也由向四周平面扩展转移到向地下寻求空间。发达国家的发展历史经验表明，人均GDP进入1 000美元后，基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力；人均GDP在3 000美元，则进入开发利用的[1]。加拿大、日本、美国、法国、瑞典等国在城市地下空间利用领域已达到相当规模和水平，日本等国已在探索100m深度的地下开发。城市地下空间的开发利用，已成为世界性的发展趋势，并以此作为衡量城市现代化的重要标志。特别是以地铁为发展轴的地下空间线性开发，结合以地铁站为枢纽的综合节点开发，可以带动整个城市地下空间网络的形成。

随着徐州市地铁等重大基础设施的建设与快速推进，土地资源的空间开发力度越来越大。土地资源的空间开发不仅要科学合理，更需要通过法律法规赋予适当的权利与权益。目前，以地铁用地为例，包括线路用地、站台用地、配套服务用地等，涉及土地的地上、地表、地下空间利用，用地类型多样、权利关系复杂。据《物权法》第一百三十六条，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。探索地铁建设用地权属及供给，从土地资源管理角度，为徐州市地下空间开发利用提出建议。

2 徐州市地下空间建设用地供应现状分析

2.1 徐州市地下空间建设用地供应现状 徐州市对地下空间的商业开发利用最早可追溯到20世纪80年代中期，竣工于1995年的古彭广场地下商场的投入使用，但当时仅是批准开发建设，并没有地下建设用地使用权出让的概念。从2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停车场开始呈规模开发利用，2013年2月国家发改委正式批复《徐州市城市快速轨道交通建设规划》，标志着我市地下空间开发利用进入一个新的发展阶段。截至2014年年底，徐州地下空间开发利用面积约552.79万O，主要以地下停车配套为主，约占66.2%，仓储占11.4%，闲置和封堵不用的占20.58%，其他如商业及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建设用地使用权出让主要有以下3种类型：

（1）地表建设用地使用权出让时明确出让范围包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出让给徐州荣安房产开发有限公司的彭城路南门桥地块，即现在的泛亚大厦所在地，泛亚大厦所建方港资企业要求在出让合同文本中明确约定包含地下停车场。

（2）仅对单建地下空间建设用地使用权进行出让。主要是对地下商业街、餐饮娱乐等设施用地的出让，相应的地面部分基本无建筑物，全部为地下建筑。如2005年出让给徐州古彭地下商场管理处中山路与淮海路交叉口（地下）中心时尚大道项目和2008年出让给徐州中央国际广场置业有限公司的YOVO时尚街区项目。

（3）结建地下空间出让地表建设用地使用权。即对地上地下建筑物占用的地表建设用地使用权整体出让。如2011年出让给徐州天成房地产开发公司的矿大南都商务中心项目，出让范围包括地下建筑空间，该地下建筑和地上建筑共同设立地表建设用地使用权。2016年8月17日，轨道交通1号线铜山路站地块挂牌出让，虽并未单独设立地下空间建设用地使用权，但在规划条件和出让文件中规定：可以建设不大于9 300m2的地下空间商业用房。同时，该地块使用权范围又涵盖地铁站点地表部分，是徐州市首次对地铁站地表建设用地使用权和地下建设用地使用权进行出让。

2.2 存在的问题 当前，徐州市地下空间开发利用规模越来越大，在地下空间用地供应实践中尚存在以下问题：

（1）地下空间开发利用管理没有形成合力。地下空间开发利用涉及土地、规划、人防、不动产登记等多个职能部门，由于工作上的衔接问题，易造成地下空间开发利用管理的盲区。

（2）缺乏有效的规划管控。主要体现在地下空间开发利用规划滞后，缺少地上、地下统筹的国土空间规划体系，大多是无序化、个案化开发，导致地上地下用地范围衔接不一致。

（3）地下空间权属不明。几乎所有的房地产开发项目在土地挂牌出让时均未提及地下空间利用情况，挂牌公告的内容也不涉及地下建筑容积率。相应地，出让合同对地下空间利用情况及地下建设用地使用权也无法明确约定。土地出让金仅是地表建设用地使用权宗地的权益。因地下建设用地使用权部分没有缴纳土地出让金，开发企业也就无法取得地下建设用地使用权。产权不明晰往往影响了开发利用地下空间的积极性。

3 地下空间建设用地使用权设立

3.1 空间建设用地使用权的分层设立 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》对城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等作出具体规定，标志着我国城市地下空间开发利用开始规范化[2]。2007年颁布的《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立”。从法律上确立了地下空间使用权用益物权的基本性质。2016年5月住房和城乡建设部编制的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指出，对已有和在建地下空间进行分类和信息收集，并纳入不动产统一登记管理。但截至目前，尚没有一部法律法规对地下空间建设用地使用权管理进行专门规定。近年来，随着我国城市建设规模的不断扩大，城市地下地上空间的开发利用越来越受到重视，一些省、市地方政府对城市土地地下空间利用进行积极的探索[1]。列如2004年北京市颁布了《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划》，2006年9月上海市颁布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，2008年9月《深圳市地下空g开发利用暂行办法》实施，2016年4月南京出台了《南京市城市地下空间开发利用管理暂行办法》。

我国宪法规定，国有土地所有权设立的主体是国家。国家可以先后或同时将地表、地上和地下土地使用权赋予不同的土地权利人，所有权人之外的土地权利人不可以其用益物权为基础设定拥有地上或地下土地使用权[3，4]。土地在物理形态上分为地上层、地表层和地下层，是立体的三维空间，随之，地下或地上空间也当然属于土地所有人的支配范围内。空间建设用地使用权范围可以用“纵”、“横”来确定：“横”以建设用地的四至为限；“纵”则限以地上高度和地下深度。为避免“纵”向范围过大而影响地表建设用地使用权的发挥，限制地表建设用地使用权“纵”向范围，在批准地表建设用地使用权时，应在划拨决定书或出让合同中，依据规划建设要求，设定地上、地下一定范围归并到地表建设用地范畴[5]。范畴之外的土地使用权主体为国家，并在不影响地表使用权的情况下国家可将地上或地下的土地使用权再次出让或划拨给其他土地使用者。地表土地使用权人不能随意将地上地下空间出让或转让给他人，否则将造成地上地下空间的无序开发。《物权法》第一百三十六条为空间建设用地分层管理提供了法律依据，建设用地使用权在空间上的分层设立也是当前不动产权籍管理和登记制度体系建设的基本原则。

3.2 空间建设用地使用权的分类 对于空间建设用地使用权的类型国内一些城市也进行了探讨和分类，例如成都市将空间建设用地使用权分为单建地上建设用地使用权、结建地上建设用地使用权、单建地下建设用地使用权和结建地下建设用地使用权四种类型；重庆市将空间建设用地使用权分为联建地上地下空间建设用地使用权和单建地上地下空间建设用地使用权，其空间权利等同于地表土地的建设用地使用权利；南京市将空间建设用地使用权分为地表建设用地使用权、地下建设用地使用权和地上建设用地使用权。因此，按当前不动产登记的权利体系划分，以地铁为例，将徐州市地下空间建设用地使用权可分为[5，6]：（1）地铁地表建设用地使用权。用地状况为地铁项目建设用地直接占用地面区域，比如地面站台、地面轨道，与国有建设用地使用权具有同等的权利和权益。（2）地铁地下建设用地使用权。地铁地下建设用地使用权是地铁项目建设所占用的地表以下的地下空间，包括地下铁轨、地下站台、地下地铁交通设备附属用房及其配套的商服用地，地下与地表的出入通道等。根据用途可分为地下交通设施建设用地使用权和地下商服建设用地使用权。对地下建设用地使用权设定登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。（3）地铁地上建设用地使用权。地铁项目建设将超出地面的地上地铁轨道和地上站台及地上站台商服综合体设定为地铁地上建设用地使用权，按照用途分为公共交通设施建设用地和商服建设用地使用权，设立登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。

4 城市地下空间建设用地供地方式

4.1 地下空间建设用地供地原则

（1）有据可查原则。地下空间建设用地应按照立项批文、建设许可证等有法律效力的用地批文进行供地。

（2）公平原则。地下空间建设用地一般是在其他权利人已经取得地表土地使用权后，因城市建设需要，在其使用的土地范围进行地下工程建设，应按照公平原则和不损害原土地权利人的合法权益的原则，合理划分确认各自的权益。

（3）时序原则。地下空间建设用地在穿越他人建设用地时，遵循时序原则，即使某些土地权利人未对已获得的土地使用权进行登记，在对地上地下空间建设用地供地时，也应尊重其已取得土地使用权的事实。

4.2 一般地下空间建设用地供地方式 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》指出，地下空间的开发利用应当按照有关法律法规规定取得地下建设用地使用权，地下建设用地使用权供应方式依法可采取划拨、出让、租赁、作价出资或入股等。一般而言，用于国防、人防、防灾、城市基础设施（含地铁、地下道路、共同沟、地下人行过街通道、地下工程连通工程等）和公共服务设施（含政府投资建设的公共停车设施）等使用地下建设用地使用权的，可采用划拨方式供地；不具备公开出让条件的以下情r，可采用协议方式出让地下建设用地使用权：（1）原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；（2）与城市公共设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间；（3）政府投资已建成的人防工程用地，根据城市规划需要变更为经营性用途的。此外，利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地和政府储备用地建设经营性单建地下空间项目的，应通过招标、拍卖或挂牌的方式出让地下建设用地使用权，其供地程序和审批方式可参照地表建设用地供地要求办理。为规范地下空间建设用地供地程序，国土资源部门应组织研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

4.3 地铁建设用地供地方式 由于地铁建设用地的特殊性、复杂性，北京、上海、重庆、深圳、南京等地地铁建设用地都存在“先用后征”“先建后补”的情形。地铁工程建设用地范围涉及国有土地、集体土地，权利类型涉及地表建设用地、地下建设用地、地上建设用地，用地种类涉及临时性建设用地、永久性建设用地、环境限制性用地（特别用地、保护用地）等。规范地铁建设用地供地方式，有利于地铁建设等地下空间开发建设中的不动产登记与管理，有利于保障地铁建设用地权益。

（1）涉及国有土地的供地方式。地铁建设过程中会因地表已有建（构）筑物以及地下地质条件的限制，对建设工程进行适度调整，所以地铁建设用地供地方式与常规地表建设用地项目供地方式不同。以南京市地铁建设项目用地供应为例，其采用地表部分“前期建设用地整体预供地，建成后按实际建设用地现状调整”，地下、地上部分按地铁建设设计方案实际施工建设，建成后据实直接供地的方式。地铁建设的出站口、通风井等配套设施涉及地表用地可按规划预供地，对预供地进行拆迁建设，建成后按实测结果供地。地铁建设涉及的地下空间，采用按先期规划建设，建成后按实际直接供地[5]。对于市政道路、铁路、河流等地表上方的地铁高架部分用地，采用按先期规划建设、用地备案方式，即建设前期不供地，建成后按实地建设占用空间范围直接办理供地手续。

（2）涉及集体土地的供地方式。地铁工程在城郊结合部从地上或地下穿越集体土地范围时，应明确地表为集体土地所有权时地上、地下空间的确权方法。以成都市在建地铁确权时的做法为例，采用以下方式：地上、地下为公共基础设施用地或其他公益性用地（人防、管道、管线、水库、交通、军事实施等）时，按国有土地使用权确权；地铁地下空间建设用地，在不破坏地表耕作层的情况下，直接利用，建成后按实际用地情况供地；地铁站出入口、设备附属用地、通风井等涉及占用集体土地地表时，先对集体土地办理征收手续，后对地铁建设用地供地，地铁建成后，对实际占用集体土地进行勘测、核准后，根据现状补偿完善征地手续。

（3）配套商服用地供地方式。在地铁工程建设中有相当一部分是商服建筑，用地性质为商服用地。如果商服建（构）筑物与地铁主要建（构）筑物是不可分割的整体，且不以盈利为主，而是方便顾客、完善服务为主，且其产权属于地铁运营管理者，可在建设前进行预协议出让，完善建设用地手续，待建成后根据实际用地状况确认商服用地范围，通过协议方式办理有偿用地出让手续[5]。其他盈利性的商服项目必须通过招拍挂方式获取土地使用权，用地最高年限40a，但在建设时建筑物要后退轨道站点及线路的安全距离，考虑与站点建设统一规划、统一设计、统一实施，处理好与轨道线路及站点的衔接，并书面征求轨道公司意见。

5 规范徐州市地下空间建设用地利用的建议

徐州市地铁1号线已于2015年全面启动一期工程，地铁2号线、3号线工程也相继启动。为统筹地下空间开发利用中涉及到的土地、资源、物权、规划、防空等，应尽快开展相关法规规范的建立和完善。（1）制定城市地下空间开发利用的地方性法规和规章，同时将地下空间利用规划纳入正在开展的国土空间规划中，探索地下空间土地权利设置、建筑物区分所有权问题、地下空间建设用地审批、地下空间不动产登记以及不动产权籍调查和信息管理等基本问题，解决土地地下与地表之间的权利关系。（2）创新当前地铁建设用地的供应及利用方式，比如与地铁建设用地相邻宗地已经批准或登记为权利人使用的地块，如果因地铁建设或运营的需要而利用，可以由地铁建设或运营单位与相邻权利人协商达成一致，通过设立地役权的方式来解决地铁运营中遇到的供地困难，既减少了建设用地规模总量，节省了资金，又保证了地铁项目的建设与运营的顺利进行。（3）规范地下空间建设用地供地程序，研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

参考文献

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