绩效审计5e理论精选(九篇)

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第1篇：绩效审计5e理论范文

我国政府绩效审计工作起步于20世纪80年代，在加入世界贸易组织之后呈现加快发展态势，但与西方国家相比仍较为有限。本文梳理了我国政府绩效审计研究情况，归纳了绩效审计内涵、范围、理论动因、职能目标和评价指标等方相关研究成果，概要分析了政府绩效审计研究的问题与方向，以期为我国绩效审计理论研究和实务工作提供有益的借鉴。

关键词：

政府绩效审计；研究述评

一、引言

现代政府绩效审计诞生于20世纪40年代的英美等国，它是审计部门独立开展的对政府公共部门的监督活动。20世纪70年代新公共管理运动在世界范围内引发了对政府责任和工作绩效的广泛关注，促进了政府绩效审计的推广。受新公共管理理论影响，政府审计工作更注重结果和绩效导向，全社会对公共产品与服务的质量和效果信息产生强烈需求促使西方国家政府绩效审计迅速发展。据学者早期统计，截止到20世纪90年代中期，美国绩效审计业务量约占其全部政府审计业务量的85%，[1]加拿大绩效审计量约占其审计项目总数的40%。[2]我国1983年成立国家审计署，开始建立现代化的审计制度。20世纪80年代中后期，我国开始效益审计理论研究和局部试点工作，但绩效审计由于缺乏经济和政治基础没有得到长足发展。20世纪90年代，我国政府审计主要以财务收支的真实性、合规性审计为主，仅零星开展了带有一定程度绩效审计性质的绩效审计工作。加入世贸组织后，伴随我国市场经济体制和公共财政体制的完善，公众越发关注公共资金使用的效果，对政府公共服务质量产生了监督意识。基于此，我国政府开始借鉴和发展国际先进的绩效审计制度。学术界众多学者对绩效审计理论也进行了广泛研究和探讨。本文归纳总结了我国绩效审计研究概况，剖析了绩效审计的发展脉络，为我国政府绩效审计研究发展提出建议。

二、政府绩效审计的内涵

对政府绩效审计，我国学者习惯使用“绩效审计”，而我国审计实务部门对应称为“效益审计”。许多国家对“绩效审计”另有称法，比如，英国和加拿大分别使用“货币价值审计”和“综合审计”指代绩效审计。综合来看，最普遍的名称仍是“绩效审计”。1986年最高审计机关国际组织（INTOSAI）在审计会议上发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，声明中对绩效审计做出界定：绩效审计是对公共部门管理公共资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）所做的评价与监督，[3]即惯称的“3E审计”。绩效审计的定义随着审计实践的开展不断变化，内涵不断丰富。最具有代表性的是1989年加拿大学者丹尼斯•普瑞斯波尔提出“5e审计”概念。他在传统“3E审计”基础上加入了环境审计（Envi⁃ronmentAudits）和公平性审计（EquityAu⁃dits）。环境审计是指审查自然资源的有效利用和对生态的保护情况，公平性审计则是指审查政府项目及政府活动所产生的利益分配与再分配的公平性及其对社会秩序的影响。[4]针对绩效审计内涵，我国学者进行了有益的探索。戚振东等认为，我国现阶段处于社会问题多样化突显的转型时期，政府绩效审计不应局限于“3E”，应扩展绩效审计维度，开展多样性绩效审计。[5]建设环境友好型社会和维护社会公平正义是我国经济和社会发展的必然要求，“5E”审计和多样性审计更适应于经济社会发展对政府绩效审计的内在要求。理论研究中应更重视和采纳多样性审计的有关定义和内涵。比如，增加社会发展可持续性维度等还有待持续深入研究。在传统的“3E”审计中，经济性、效率性和效果性三者间的相互关系是值得研究的问题。实际项目审计表现为如何安排经济性、效率性和效果性三者比重。我国学者余玉苗、何晓东认为，应通过审计对象或项目核心效用进行把握和判断。[6]如果审计对象的核心价值偏重于效率性，则在绩效审计时应以效率性审计为主。若一项公共产品或服务的重点是改善民生和提升公众满意度，则在绩效审计过程中应更偏重效果性审计。毫无疑问，“3E”中的三个维度之间具有相互联系、内在统一的关系。经济性和效率性制约着效果性的达成：一项公共项目如果存在经济成本偏高、资源利用效率低下的问题，其项目的社会效益等目标的实现肯定会受到影响。反之，如果公共项目以效果性为目标导向，通过目标管理进行成本控制和优化管理，其经济性和效率性往往能达到较高的水平。可见，经济性、效率性和效果性的内在关联决定了它们之间在某些条件下可达成相互促进的良好效果，进一步明晰它们之间的协同效应，有利于提升绩效审计实务工作水平。

三、政府绩效审计的范围

关于绩效审计的范围，最高审计机关国际组织认为，应依据每个国家审计机关的审计使命和特定的审计环境具体决定，难以做出统一界定。我国学者蔡春等认为，政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。政府绩效审计的范围包括对政府组织、项目、活动和职能的经济性、效率性和效果性进行客观和系统的检查。[7]绩效审计目标和绩效审计类型的不同决定了审计范围也会存在一定的差异性。从受托责任观的角度来看，政府部门及其他公共资源的使用单位对公共资源管理和利用的经济性、效率性和效果性状况都应成为绩效审计的范围。除此之外，更多的学者对绩效审计进行了层次和类型的划分。比如，Bates和Hoton将绩效审计评价对象划分为政府整体绩效、部门重点绩效和单独项目绩效三个层次，[8]审计的层次从高到低依次递减。Barzelay按照审计内容和审计重点的不同，将绩效审计归纳为效率审计、项目效果审计、绩效管理能力审计、绩效信息审计、风险评价、最佳实务评价及一般管理评价7种类型。[9]国内学者周亚荣总结了我国政府绩效审计实务中的具体表现形式，归纳出四个重点审计方面：一是各级行政部门和单位的经费开支审计；二是由国家财政所投资的公共建设项目审计；三是公共专项资金审计；四是国际组织和外国政府对我国的援助项目和贷款项目审计。[10]从审计职能发展的角度看，上述四个方面仍然不全面，应增加对各级政府及其部门的政策制度的评价。绩效审计不仅要发挥检查监督作用，更要关注公共领域政治、经济活动的效益提升，面向未来建言献策。综上所述，政府绩效审计的范围研究较多地集中于绩效审计的层次和类型划分。这样的研究有助于界定政府绩效审计的开展，也能从横向和纵向的维度将绩效审计进行区分，从而在理论和实践层面更准确地把握政府绩效审计的应用方向。在今后的研究中，还应配合政府公共管理职能优化的需要，将政府绩效审计范围的研究扩展到政府部门职能和使命的履行程度、公共服务对象的满意度、公共产品和服务的及时性和可及性等方面内容，使绩效审计范围研究更符合审计实务工作的需要。

四、政府绩效审计的理论动因

理论界对绩效审计产生的动因有各种不同的观点，最具代表性的是绩效审计产生于公共受托责任，政府绩效审计是为了公共部门解除其公共受托责任而产生的。另有众多学者研究了新公共管理运动对绩效审计的推动作用，甚至可以说，政府绩效审计是配合新公共管理运动需要而发展的，成为了新公共管理运动的内容之一。雷达研究了新公共管理运动和绩效审计之间的密切联系，新公共管理运动的核心理念引发了对政府绩效和责任履行的高度关注，为绩效审计创造了政治环境和管理环境。[11]陈骏则从利弊两方面分析了新公共管理运动对绩效审计产生的理论与实践影响，认为新公共管理存在一定的误区，对绩效审计的发展产生负面的影响。如“理性经济人假设”和“市场导向”容易导致审计过程中过分追求效率而忽视公平，“结果导向”则可能导致审计工作中重视短期绩效的评价，忽视长期性的绩效指标。新公共管理对绩效审计也存在有利的影响。比如，推动政府审计的重点从合规性审计转向绩效审计，健全政府绩效审计的评价机制，形成独立的绩效审计机构等等。[12]王晓梅全面总结了绩效审计的相关理论基础，归纳了三个方面的理论动因：政治学理论动因表现为社会契约论和人民学说，经济学理论动因则是委托理论，而新公共管理理论构成了绩效审计的行政学理论动因。[13]从近年来的研究趋势看，部分学者将理论动因研究延伸到了政府绩效审计影响因素的研究。赵彩霞、张立民等通过定量分析方法证实了制度环境因素对政府绩效审计的开展成效具有显著的影响。[14]李素利对问卷数据进行了验证性因子分析，得出了审计人员的素质、政治、经济、文化、信息五方面的因素对政府绩效审计的工作成效具有积极影响作用。[15]徐相锋、鲍春雷将协同理论与政府绩效管理相结合，从纵向协同、横向协同和内部协同三个方面论述了政府绩效管理中主客体因素间的相互联系和影响。[16]综上所述，我国学者对绩效审计理论动因的研究取得了一定的研究成果，但相关的研究相对分散，需要提升完整性和系统性。同时，理论动因研究对绩效审计实务产生的指导作用相对薄弱，有待于在今后研究中得到加强。

五、政府绩效审计的职能和目标

最高审计机关国际组织在《国际组织绩效手册》对绩效审计职能阐述为有关决策机构和政策制定部门提供信息和咨询服务。相比而言，我国学者对这一问题的研究更为深入，如谢志华等将政府绩效审计职能划分为两个层面：解除受托责任层面和决策有用层面。[17]现阶段我国绩效审计职能主要以解除政府部门公共受托责任为主。随着今后政府职能不断转型，绩效审计的职能将向决策有用层面转变。吴国萍认为，在我国现阶段政府绩效审计的目标是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价，有效性至少应包括经济性、效率性、效果性和合规性四个方面。[18]王会金、易仁萍则认为，现阶段的绩效审计是为了评价各项投入资源的经济和有效程度，并借以找到提升绩效的途径，实现由查处达到控制和提高的目的。[19]综合来看，以上学者所论述的绩效审计职能和目标都具有一定的合理性。随着政府绩效审计内涵的不断丰富和范围的不断扩展，其职能和目标研究也应得到创新发展。政府绩效审计在传统监督检查职能基础上，逐步向为行政和立法部门提供决策咨询服务转变，其作用不仅表现为解除公共受托责任，更应以推动行政问责、提升公共价值和促进管理优化为目标。

六、政府绩效审计的评价指标

相较国外而言，国内对绩效审计评价指标的研究相对滞后。在我国目前的审计实务中，实际审计业务往往是受托对公共项目的效益进行审计，进而对政府的绩效做出评价，而不是通过综合性绩效审计对政府的总体绩效做出评价。正因为如此，基于公共财政制度并以公共财政投入的总体效益评价为主，构建绩效评价指标能相对有效地指导绩效审计的实务开展，许多学者也从该角度进行了指标体系的研究。比如，周亚荣总结了我国学者对于绩效审计评价指标的各项研究，提出应依据绩效评价对象的不同，从政府总体、政府部门和政府项目三个不同层面分别设置绩效评价指标。[20]白景明则进一步指出，在对政府部门的整体绩效评价时，应首先根据政府部门的职能特点对其分类，根据不同类别的部门分别制定评价指标。[21]政府绩效审计评价指标与政府财政预算指标存在一定的对应性，在传统财务合规性审计部分中，可以大力借鉴财务预算指标进行量化考核。同时，出于效果性审计的需要适当增加非财务指标和定性评价指标的比重。在指标确定过程中，需要结合政府绩效审计内涵和职能的发展，重点增加服务对象满意度、风险预警和体现可持续发展理念，并能够持续进行考核的长期性指标内容。在指标的具体设置过程中，应该注重评价指标的动态性、相关性和可操作程度，从而促进政府绩效审计工作的标准化和高效化。

七、我国政府绩效审计研究的未来方向

首先，政府绩效审计研究可与绩效评估研究相互借鉴。温美琴等认为，政府绩效审计本身也是一种政府绩效评估行为，是对政府部门、财政预算单位、公共投资项目等的绩效所进行的检查、监督和评价。[22]这说明了绩效审计与绩效评估之间存在紧密的内在联系，绩效审计的理论研究可以借鉴绩效评估的各项研究成果，达到二者相互促进和共同发展的效果。其次，我国政府绩效审计研究必须坚持理论创新导向，以适应不断发展变化的绩效审计实务工作需要。虽然我国绩效审计研究相比国际领先水平仍存在一定差距，但取得不少创新性研究成果。比如，陈宋生从制度变迁理论出发，分析了审计制度变迁的各项影响因素，运用制度经济学中的制度供需分析、制度变迁的成本-效益对比分析，论证了我国绩效审计的未来发展，为我国从合规性、真实性审计制度向绩效审计制度的转变提出了建设性建议。[23]周亚荣从政府治理理论视角出发，结合我国构建服务型政府的现实需要，提出了在服务型政府的框架下如何有效地构建适合我国国情的政府绩效审计体制。[24]以上学者为代表的创新型研究成果不断增长，值得有关审计部门深入研究和借鉴。第三，绩效审计理论研究必须与绩效审计实践紧密结合。深圳市和青岛市等地是我国最早开展绩效审计的地区，其政府绩效审计经验居于全国的前列，探索出了一系列先进的现代审计方法。深入总结先进地区的有益经验逐步推广到全国同类地区，通过推广可以有效提升我国绩效审计实务工作水平，达到理论与实践的相互促进。我国学者仍需对政府绩效审计理论深入分析和研究，融合绩效评估、国家财税与预算体制改革、审计体制改革等关联领域的研究成果，从系统和综合角度提升我国绩效审计的理论与实务水平。

作者：蒋剑桥 陈凤仪 单位：广东外语外贸大学

参考文献

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[20]周亚荣.我国政府绩效审计理论研究与实践现状[J].审计与经济研究，2008(02):15-21．

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[22]温美琴，徐卫华.论我国审计监督机制的完善——基于深圳政府绩效审计实践的思考[J].南京社会科学，2006(05):47-53．

第2篇：绩效审计5e理论范文

【关键词】 绩效审计； 专项资金； 广西高校； 实证研究

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0121-04

自从2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展绩效审计”和《2008―2012年审计工作发展规划》（审计署，2008）提出“全面推进绩效审计……提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性……2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”的10多年以来，我国审计教务工作者和实务工作者与时俱进，加大了绩效审计理论研究和实践实验力度，取得了一定的成果，但仍缺乏全面系统的研究和必要的实证研究及其成果。为此，本文试图以广西高校2008―2015年新增博士、硕士学位授予单位建设项目专项资金绩效审计的经验证据为例，探索文章作者前期研究成果中所构建的高校专项资金绩效审计评价指标体系的科学、适用和可操作性，对财政专项资金绩效审计进行较深入细致的实践探析，以期为丰富和创新专项资金绩效审计评价指标体系提供理论参考与实践指导。

一、绩效审计的项目概况

（一）项目简况

“广西高校2008―2015年新增博士、硕士学位授予单位建设经费”项目是广西财政厅和广西教育厅根据国务院学位委员会《关于做好新增博士、硕士学位授予单位审核工作的指导意见》和《关于做好2008―2015年新增博士、硕士学位授予单位立项建设规划工作的通知》以及《广西壮族自治区2008―2015年新增博士、硕士学位授予单位立项建设规划》和国务院学位委员会《关于同意实施2008―2015年新增博士、硕士学位授予单位立项建设规划的通知》等文件精神，通过政府拨付专项资金和项目高校配套资金，把现有学科水平及办学整体条件基础较好的桂林电子科技大学、广西民族大学和桂林理工大学作为广西2008―2015年新增博士立项建设单位，右江民族医学院作为广西2008―2015年新增硕士学位的立项建设单位。旨意通过几年的投入与建设，四所高校达到国家《新增博士、硕士学位授予单位整体条件》的要求，通过国务院学位委员会新增博士、硕士学位授予单位立项建设终期验收，获得博士、硕士学位授予权。该项目是广西高等教育发展和广西乃至国家经济社会发展之迫切需要，得到了广西党委、人民政府和项目高校的政策及资金等方面的大力支持。

（二）项目绩效审计评价指标执行情况

在材料审核和现场核实基础上，运用问卷调查、复核法等审计取证方法，定量分析和定性分析相结合，对“广西高校2008―2015年新增博士、硕士学位授予单位建设经费”2012年度绩效目标完成情况和主要的绩效评价指标进行分析，形成绩效审计评价结论①。

1.项目资金情况

（1）项目资金到位情况：2012年新增博士、硕士授予单位建设项目累计投入资金22 101.58万元，其中省级财政安排项目专项资金6 400万元，项目高校自筹配套资金15 701.58万元，资金到位率100%。

（2）项目资金使用情况：2012年新增博士、硕士授予单位立项建设经费总支出18 971.57万元，支出进度为85.84%。其中，财政专项资金支出6 397万元，支出进度接近100%。项目高校紧密围绕学位点建设的核心、关键内容，确保专项资金投入向立项建设学科集聚，加强对专项资金使用的科学论证，做好专项经费的统筹调配，确保向高层次、高级别学科建设方向集中；增强教学仪器设备采购的科学性、有效性和前瞻性，实现仪器设备的集成、共享，避免仪器设备资源的闲置和浪费。优化资源配置和资金安排结构，专项经费支出中，仪器设备、图书设备等硬件建设支出比例超过70%，学术交流、师资队伍建设等软件建设支出比例小于30%。

（3）项目资金管理情况：项目高校建立健全相应的项目经费管理办法，财务管理和会计核算制度健全；重大项目开支论证充分，资金拨付程序完备、手续严格，符合项目资金管理规定。

2.项目实施情况

（1）项目组织情况：项目高校高度重视财政专项资金支持项目建设，专门成立管理工作小组，全面负责项目建设中重大问题的决策。项目实施中所需硬件设备的采购由各项目高校资产管理部门统一负责，且大型采购设备须提交采购可行性论证报告，并组织专家组进行论证，再由资产管理部门进行招标采购及验收，增强了设备采购的科学性、可行性，提高了专项资金的使用效益。

（2）项目管理情况：一是组织领导机构健全。项目高校成立了以高校领导为组长，各相关职能部门负责人组成的绩效管理组织机构，负责组织领导高校绩效管理工作；建立项目绩效责任机制，将绩效目标层层分解落实，加强项目实施监控，加快预算执行。二是目标任务明确，监管措施到位。项目高校结合高校实际情况，对项目绩效目标进行分解，制定相关管理制度，针对项目实行校、院两级管理，高校负责整体协调与宏观管理，项目点建设学院负责管理工作落实，监督小组及时对工作进展进行督查，做到责任明确，任务到人，有效监控，及时查找和解决项目实施过程中的问题，加快项目实施进度。三是自治区学位委员会、财政厅、教育厅也加大对项目组织实施的监督监控，按季度组织对项目绩效目标的监控，总结成绩，查找不足，及时整改，确保了年度目标任务的完成。

第3篇：绩效审计5e理论范文

一、加强效益审计和环境审计是贯彻落实科学发展观的本质要求

科学发展观是我们党对社会主义现代化建设指导思想的新发展。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议，提出全面贯彻科学发展观，建设社会主义新农村、推进产业结构优化升级、促进区域协调发展、建设资源节约型、环境友好型社会、深化体制改革和提高对外开放水平、深入实施科教兴国战略和人才强国战略、推进社会主义和谐社会建设等各项任务，这对新时期的审计工作提出了新的任务和要求，具体体现为必须加强效益审计和环境审计。十届人大四次会议表决通过的 “十一五”规划纲要，明确提出建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会，并建议将环保纳入政府绩效评估和干部政绩考核体系。“十一五”规划纲要把提高资源效益和加强环境保护摆在更加重要的国家战略位置上，这标志着我国经济社会发展站在了新的历史起点上，同时也标志着我国环保事业进入了新的发展阶段，踏上了新的征程。因此，贯彻落实科学发展观，在本质上必须要求加强效益审计和环境审计。

按照科学发展观的要求，我们必须做到至少七个坚持，即坚持以经济建设为中心，坚持经济社会协调发展，坚持城乡协调发展，坚持区域协调发展，坚持可持续发展，坚持改革开放和坚持以人为本。所有这些“坚持”结合起来意味着要求我国的整体经济、社会效益和生态环境效益都必须得到极大的提高。为此，加强效益审计和环境审计已成为我们国家整个审计工作的重要战略选择，同时也是历史和现实的选择。

二、我国经济效益和环境效益的现状分析

我国从1978年改革开放以来，经济上取得了显著的成绩，国内生产总值连续20多年保持较高的增长，人们生活水平也显著提高。在整个“十五”期间，我国经济社会的发展更是取得了可喜的成就：人均GDP不断攀升、就业目标超额完成、农民收入大幅提高、经济结构日益优化，但唯独环境指标完成得很不理想，资源利用率较低、生态环境恶化日趋严重已成为当前我国经济社会发展中的重大问题。

（一）资源利用效率极其低下，建设资源节约型社会相当紧迫

据有关报道，我国目前的资源利用效率极其低下，具体表现为：

1.资源产出率低。按现行汇率计算，2003年我国GDP约占世界的4%，但重要资源消耗占世界的比重却很高，石油为7.4％、原煤31％、钢铁27％、氧化铝25％、水泥40%。我国用水总量与美国相当，但GDP仅为美国的八分之一；消耗每吨标准煤实现的GDP为世界平均水平的30％。

2.资源利用效率低。2000年，冶金、有色、电力、化工等8个高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高出40％以上。机动车百公里油耗比欧洲高25％，比日本高20%，比美国高10％；载货汽车百吨公里油耗比国外先进水平高1倍以上。单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的2至3倍。2002年我国每万元GDP取水量为537立方米，是世界平均水平的4倍。工业用水重复利用率不足60％，比国外先进水平低15至25个百分点；农业灌溉用水利用系数仅为世界先进水平的二分之一；多数城市供水管网跑冒滴漏损失率高达20％以上。

3.资源综合利用水平低。目前，我国矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20个百分点。共生、伴生矿产资源综合利用率为35％左右。煤系共生、伴生20多种矿产，绝大多数没有利用。一些超大型复杂多金属矿床的尾矿利用率仅为10％。我国木材综合利用率约为60％，而发达国家一般都在80％以上。

4.再生资源回收率低。2003年我国钢铁工业年废钢材利用量为5800多万吨，占粗钢产量的比例为26％，而世界平均水平为43％；再生铜产量93万吨，占铜产量的22％，而世界平均水平为37％；再生铝产量145万吨，占铝产量的21％，而世界平均水平为40％。此外，我国每年还有大量的废旧家电和电子产品，废有色金属、废纸、废塑料、废玻璃等，没有实现资源的高效利用和循环利用。

中国科学院于2006年2月28日了《2006中国可持续发展战略报告》，选取一次能源、淡水、水泥、钢材和常用有色金属等五种资源原材料消耗量来计算节约指数，对世界59个主要国家的资源绩效水平进行了排序（部分排名见表1）。结果表明，丹麦是资源绩效最好的国家，而我国五种资源的单位GDP消耗量是世界平均水平的1.9倍，因此我国仅排在第56位，位于资源绩效最差的国家之列。这说明，我国并没有从根本上摆脱资源能源密集型的经济增长方式，资源绩效水平与先进国家相比仍有很大差距。

（二）环境问题日趋严重，建设环境友好型社会刻不容缓

据有关调查发现，我国目前的环境形势仍然相当严峻，全国污染物排放总量还很大，污染程度仍处在相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化。生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制，甚至还在加剧，具体表现为：

1.土地退化严重。全国水土流失面积达367万平方公里；荒漠化土地面积每年还以2460平方公里的速度扩展；扬尘、浮尘和沙尘暴频繁发生。

2.水生态系统失衡。旱涝灾害频发，河流断流现象加剧，不少湖泊萎缩，天然绿洲消失，现有水库蓄水量减少。湿地破坏严重。一些地区由于严重超采地下水，造成地下水位下降，形成大面积漏斗区。

3.农村环境问题日渐突出。已有1.5亿亩农田遭受不同程度的污染，畜禽粪便、水产养殖和不合理使用农药、化肥污染加重，农产品质量安全不容忽视。乡镇企业污染较为普遍，小城镇环保基础设施缺乏，农村饮用水受到不同程度的污染。

4.生物多样性锐减。野生动植物丰富区面积不断减少，栖息地环境恶化，乱捕滥猎和乱挖滥采现象屡禁不止，野生动植物数量和种类骤减，生物多样性受到严重破坏。

在瑞士达沃斯2005年度世界经济论坛上，美国耶鲁大学和哥伦比亚大学的环境专家根据事先确定的6大环境政策16项指数（标准值100分），了评估世界各国（地区）环境质量的“环境可持续指数”。在全球144个国家和地区中，芬兰位居第一，列第二到第五的国家分别是挪威、乌拉圭、瑞典和冰岛。位居倒数前5位的国家或地区分别是：朝鲜、中国台湾、土库曼斯坦、伊拉克和乌兹别克斯坦。我国得分为56.2分，低于同等收入水平国家的平均水平(67.2分)，排在第133位，居全球倒数第14位（部分排名见表2）。这表明我国的环境问题还相当严峻，环境污染和生态破坏已成为影响我国战略发展的重要因素。

三、效益审计和环境审计是受托经济责任内容拓展的内在要求，是现代审计发展的明显趋势

基本审计理论学说认为，受托经济责任内容的不断拓展是推动审计不断创新与发展的内在依据。受托经济责任（Accountability）是指按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务；受托经济责任内容的实质即是指经管和报告行为必须按照特定的要求或原则行事。

随着社会经济的发展，这种特定的要求或原则在不断的发展，具体表现为保全性、合法性、经济节约性、效率性、效果性、社会性、环保性和控制性等。与之相对应，形成受托经济责任的具体重要内容，包括保全责任、遵纪守法责任、经济节约责任、效率责任、效果责任、社会责任、环保责任和控制责任等。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的。审计之本质目标在于促进特定主体受托经济责任的全面有效履行。特定种类的审计是适应监控特定的受托经济责任内容而产生的。

财务审计（Financial audit）和法纪审计（Compliance audit）注重于保全责任和遵纪守法责任；效益审计（Performance audit）注重于节约责任、效率责任和效果责任；社会责任审计（Social responsibility audit）注重于特定主体的社会责任；而环境审计则注重于特定主体的环保责任。

事实上，20世纪60年代后，在西方国家，尤其是在其国家审计领域，效益审计已成为一种国际趋势，成为审计发展的一道亮丽的风景。比如，美国国家审计署，自20世纪70年代开始，财务审计一般只占15%以下，而效益审计却占到了85%以上；在英国，20世纪80年代后，效益审计日益重要，几乎占到了整个国家审计资源的35%；在澳大利亚，20世纪90年代中期，效益审计已占到整个国家工作的50%；在加拿大，这一数字早已超过60%。

而环境审计，自上世纪60年代出现以后，在世界范围内发展迅速。美国审计总署早在1969年就对水污染控制项目进行了审计；英国、加拿大等国也相继开展了环境审计。我国审计署曾于1985年和1993年两次对兰州、广州、重庆等20个城市开展了环境审计。从1998年开始，审计署就有目的、有重点地开展了环境审计的探索，包括对部分城市环境保护专项资金、重点城市排污费、天然林资源保护工程和退耕还林试点工作等多种形式的环境审计。发达国家的经验证明，如果拿出国民生产总值的1.5%作为环境保护投入，大体上可以控制住经济增长造成的环境污染，环境质量能够得到改善。而美国早在1993年，环境保护投入就占GDP的1.8%，目前发达国家每年环境保护投入占GDP的2%～5%，我国的环保投入也约占GDP的1%，且呈上升趋势。

因此，理论上，不管是效益审计，还是环境审计，都是促进受托经济责任中的效益责任（包括经济节约责任、效率责任和效果责任等）和环境责任（包括环境保护和环境管理责任等）得到全面有效履行的一种控制机制。

四、努力探索中国特色效益审计和环境审计的新路子

以科学发展观为指导加强效益审计和环境审计，必须要求我们努力实现审计理论、方法和模式的创新，探索一条有中国特色的效益审计和环境审计新路子。

（一）中国特色效益审计的新路子

1.效益审计的理解和运用应该广义化。这里所讨论的效益审计，在西方国家一般称为绩效审计（Performance audit），其内容已经历了从“2E”到“3E”再到“5E”的发展。第一个“E”即经济性（Economy），主要强调对资源的节约使用和控制，要求努力降低活动的资源消耗系数；第二个“E”即效率性（Efficiency），主要是指投入与产出的关系，要求努力提高活动的投入产出比；第三个“E”即效果性（Effectiveness），主要针对目标（计划、预算）的实现和完成程度，要求努力促进活动按既定的目标来进行；第四个“E”即环保性（Environment），主要关注自然资源的有效利用和生态环境维护情况，要求特定主体的行为活动必须以保护环境为前提；第五个“E”即权益性或公平性（Equity），则主要着重于审计特定主体（包括政府活动）对社会的贡献程度，包括所产生的利润分配和再分配的公平性以及对维护社会稳定、促进社会发展的影响程度。因此，我国效益审计工作的开展再也不能局限于狭隘的经济效益的范围，而应与时俱进，跟上效益审计发展的国际潮流与步伐。

2.应建立并实施利润目标导向和投资报酬率导向相结合的新型效益审计模式，促进企业树立起在注重资金使用效率和质量的前提下追求利润、提高效益的新型经营观念；应建立并实施综合目标导向效益审计模式，促进运用公共资金的政府及其部门的活动在法律、制度和政策框架内有效运行；应加强绩效衡量和绩效会计的研究，为效益审计的开展提供理论、制度和实务前提；应建立政府主导的多维效益审计监控体系，促进效益审计全面健康发展，充分发挥效益审计的功能和作用。

（二）中国特色环境审计的新路子

第4篇：绩效审计5e理论范文

一、绩效审计实务问题

（一）操作指南的“适度指引”问题 在操作指南撰写过程中，编写人员往往对如何把握指引的适当程度感到困惑。借鉴国外先进审计实践，比如，英国在近年的绩效审计实践中，充分体现“保持灵活和创造性”的指导思路，最大限度鼓励创新，强调审计人员在不同审计环境中树立创新意识，根据审计项目的对象，确定适用的方法、预算和报告风格。但由于目前人民银行绩效审计尚属探索与发展阶段，人员综合素质难以满足高标准要求，如果操作指南过于笼统和抽象，容易造成审计人员对绩效审计内容无处下手的尴尬情况，容易放大主观随意性；而另一方面，检查对照程序表式的操作指南，又略显机械，不符合绩效审计灵活、多变的特点，不利于绩效审计的创新。

（二）指标评价方法的“评价定量”问题 当前开展绩效审计时，多数情形下均采用设置指标的方式进行审计评价，而指标体系中较多地采取定量评价的方法。由于人民银行管理特点、基期数据不完整或缺失等因素影响，审计评价在内容合理性、方法科学性、标准公允性等方面尚存在值得商榷之处，此时采取定量评价的方式，并且据此做出审计结论，容易受到被审计对象的抵触和质疑，难以实现审计目标，审计的公信力也可能会被削弱。

（三）审计内容属地管理下的“普遍适用”问题 人民银行很多工作遵循属地管理原则，区域化的管理方式形式多样，将属地管理的工作作为绩效审计内容，组织系统性的绩效审计项目或出台操作指南时，在界定审计范围、明确审计评价内容、标准等工作中，出现了如何解决“普遍适用”的问题。比如，在人民银行全系统内出台基于某项属地管理工作为对象的操作指南时，如果对审计内容界定不够科学，审计评价的对象、方式及标准等设置不够具有代表性和普遍性，容易造成审计操作性下降，甚至无法正常开展的情况，使得审计结果横向之间失去比较意义，成果利用的效果下降。

（四）审计介入的“适当择机”问题 “在什么时候开展绩效审计比较合理？”是绩效审计实践中一个现实问题。现阶段绩效审计在选择审计介入时机方面存在一定的随意性或不合理。在不适当的时机介入会造成审计资源的浪费，不利于审计目标的实现，同时也会使得其他非审计领域的风险得以累积增加。

（五）审计项目规划的“短期化”问题 人民银行绩效审计涉及的领域越来越广泛，项目规划中的不足也逐渐显现，其中比较突出的是很多创新性绩效审计项目没有得到合理的规划，项目实施“短期化”，有的存在“一次游”的现象。只重视创新而未进行合理规划，难免有些本末倒置，脱离了开展绩效审计的目的，很多可以深入的、推广的、后续跟踪的，没有持续开展。如何进行绩效审计项目的合理规划，以何种制度或指导思想保证绩效审计项目长期、有效开展，是在审计实践中面临的又一棘手问题。

（六）审计现场实施中的“控制”问题 绩效审计在现场实施过程中，相比合规性审计往往会出现较多新状况或者问题，甚至会发生由于无法有效解决新问题或审计方向把握偏差而导致审计陷入困境的情况。这些状况在审前无法预估，需要审计人员在审计工作进程、方向把握以及难题解决等方面具备较强的控制能力。这种控制能力一方面与审计经验是紧密联系的，但从另一个角度来看，是否可以研究、总结出一些审计方法、技术并合理运用，帮助审计人员提高控制能力，成为绩效审计必须思考的问题。

（七）审计报告框架的“灵活”问题 审计报告的质量是决定审计作用发挥程度的重要因素。目前国内外绩效审计理论研究中，没有通行的标准审计报告形式，这也表明了学界对绩效审计报告撰写的共同观点，就是绩效审计报告应务实、有针对性，框架应灵活、多变。在审计实务中，审计人员对编写高质量的审计报告往往感到非常棘手，有的绩效审计报告与合规性审计报告没有太大区别，有的报告只是在正面评价的时候从绩效角度阐述，而到对问题、薄弱环节等做出评价时则走回合规的老路，有的报告通篇只谈绩效而忽视了合规性基础，有些报告过于冗长、或重点不突出、或定位不清晰、或体例混乱亦或语言繁复。提出科学的指导思路和方法，引导审计人员编写出高质量的绩效审计报告，有效解决审计报告框架务实灵活的问题，对提高绩效审计实效将是大有裨益的。

二、绩效审计实务问题原因分析

（一）绩效审计的需求与发展之间的不平衡 基于全面履行法定职责、强化权利约束、深化改革提高效能等目的，管理层对提升管理绩效的需要逐渐强烈，审计需求和期望提高。但是目前人民银行绩效审计无论是战略规划、审计原则与目的、审计内容范围界定，还是具体程序、方法与技术，尚处于逐步完善阶段。绩效审计发展与管理层的需求存在不平衡，这种不平衡可能造成内审部门产生强烈的实施意愿，却受到客观条件限制，在矛盾与冲突中引发各种问题。

（二）现有管理水平与绩效审计的要求存在一定差距 绩效审计的分析与评价方法多样、灵活，但这些方法均需要基础数据的支撑，便于审计人员获取相关证据，要求被审计对象拥有比较全面的效能管理信息资料。但目前人民银行履职各项控制活动以合规为目的较多，管理制度中对于绩效的要求还不够明确，很多效能管理活动的记录缺失，甚至没有开展有利于提高效能的管理活动，给绩效审计在实际开展过程中造成不便，导致审计人员在审计内容界定、审计方法选用、绩效审计评价等方面难于准确控制与合理把握。

（三）绩效审计部分概念尚存在模糊 目前绩效审计中遇到的问题和困惑，其中部分是由于一些绩效审计概念模糊造成的。这些概念的模糊不仅仅在总部绩效审计实务工作中存在，在国内大量绩效审计研究文献中发现，部分学者甚至也存在概念模糊甚至走入误区，主要有以下概念和观点供研讨：

（1）绩效审计评价与绩效评价的区别。绩效评价是管理层对自身管理活动效能情况开展的评价，实施者是管理层，目的是提高自身管理效能，形式往往是奖惩，评价标准是基于管理层角度设置的、体现其管理思想、有利于其管理的标准，而绩效审计评价是内部审计部门开展的独立审计评价，实施者是内审部门，目的是发现有效的绩效改进、促进被审计对象提高管理水平，形式是向管理层和其他使用者提供审计报告，评价标准应该是基于审计出发的具有客观、公允等特点的标准；根据以上区别，可以得出这样的观点：绩效评价应对被评价对象给出明确的、具有档次差距的定性或定量评价结果；绩效审计评价通过分析，作出定性或定量评价，提出有利于被评价对象提高管理效能的绩效改进，从而增加组织价值。因此，绩效审计评价可以是根据审计内容提出的针对性评价，可不必给出具有档次差距的评价结果。

（2）绩效审计评价是绩效审计的核心，评价标准是绩效审计评价的重点。绩效审计与其他审计类型的主要区别在于对绩效进行分析，作出审计评价，进而得出具有建设性绩效改进建议的审计结论，因此绩效审计中应重点解决的是如何开展有效的绩效审计评价。解决的途径是确定科学、合理的评价标准，以此为准绳，发现绩效改进。工作的中心应该是设定可靠、客观、适用、可理解、可比和公允的评价标准。

（3）绩效审计评价并非一定要采取复杂的量化指标与打分方法。可以说绩效审计评价指标是工具，有利于审计人员衡量审计事项和识别存在问题，但是采取复杂的量化指标与打分方法，对管理活动进行总体评价，容易与绩效评价混淆，或者过犹不及、削弱审计的公信力。绩效审计评价的主要方式应该是通过设置合理的评价标准，针对具体审计内容进行定性评价，同时配合适当的评价指标给定性评价进行补充说明，如果需要采用定量评价的方法，量化指标应具有代表性、简单、有效。

三、绩效审计实务问题解决对策

（一）操作指南设计中应遵循适度弹性的原则 适度弹性原则，即在保持审计内容规范性的前提下，在审计评价中体现一定的开放性。在这一原则下，绩效审计操作指南应明确和细化绩效审计内容，提出指导性的评价标准，针对审计内容适度设置一部分具有代表性的评价指标，具体说明评价指标的使用与分析方法，做到有收有放，指导适度。既可以避免操作指南过于机械，同时又给审计人员以灵活掌握的空间。审计内容是实现审计目标的直接作用载体，审计内容的界定是紧密围绕审计目标的，对审计内容设置过多的调整权限，可能不利于审计目标的实现，而且统一的审计内容也有利于绩效审计结果的横向比较，因此其应该具有一定的规范性，即审计人员应在统一、规范、明确的审计内容范围内开展审计。审计评价具有一定主观性和灵活性，因此审计评价的设计应突出开放性的特点，即审计人员可以依据被审计对象实际情况，有针对性的开展评价。

人民银行很多绩效审计目前主要通过建立评价指标体系进行绩效审计评价，这种情况下，可以考虑尽量设置开放性的多因素评价指标，体现审计评价的适度开放。单一因素评价指标指向性强，但是缺乏一定的拓展性，而多因素评价指标则具有相对开放的特点。比如在车辆管理审计中，设计单位里程油耗合理性评价指标时，可以从同比与环比变化合理性、同类型车辆单位里程油耗对比、不同驾驶人员同一车辆单位里程油耗对比、节油用品使用前后油耗变化对比等多个因素进行评价，同时允许审计人员增加或减少评价因素，使得评价指标更加符合不同审计对象的特点，体现灵活性和创造性

（二）绩效审计评价主要以定性评价为主，定量评价方面可以创新性的运用改良方法 从国外先进绩效审计实务来看，并非运用很复杂的定量评价模式，多数是依据评价标准做出定性绩效审计评价。但现阶段人民银行的绩效审计实践中，大多数倾向选择定量评价，主要原因是定量评价在操作中具有更明确的指向性，可遵循性更强，适应现有审计人员的能力范围。而定性评价由于很难提出明确的指导意见，对审计人员的能力要求很高，因此在绩效审计实践中发展缓慢。可以说，造成定性评价难以实施的最重要原因是顾虑评价标准不客观、不公允。解决评价定量问题，可以考虑以下方法：首选方法：在保证评价标准公允的情况下，进行定性评价。在绩效审计的初步或逐步成熟的阶段，如果能够保证评价标准公允，就可以考虑运用定性评价。这需要审计人员一方面寻找或者设定尽量客观、合理、具有说服力的评价标准，另一方面需加强与被审计对象交流，尽量就标准达成共识。次选方法：定量评价的定性化处理。即定量、定性评价双线进行，定性为主、定量为辅。定量评价作为定性评价的依据，由审计人员内部掌握，定量评价通过确定不同评分档次的方式转换为定性评价，最终向被审计对象反馈定性评价结果。

（三）界定审计内容，适当考虑建立拼插式内容体系 解决属地管理下的“普遍适用”问题，关键是克服多样性，可以通过以下方式解决：一是下定义，即明确审计范围与内容，归纳审计内容的共性特征，进行合理界定，使得审计活动在统一的概念范畴上实施。比如在办公大楼运行成本管理绩效审计中，对于办公大楼的范围、由哪些成本构成、这些成本具体表现为何种活动等，通过下定义的方式，进行规范，使得审计范围与内容变得普遍可行。二是建立拼插式内容体系。将审计内容分为必审与备审两部分，除必审部分外，审计人员可根据被审计对象实际情况，选择备审部分，有效克服多样性。

（四）根据被审计业务的特点选择适当的审计时机 根据审计业务的特点，绩效审计对象可以分为流程化和结构化两类。流程化，指被审计业务以程序化的方式运作，整个工作由若干个环节组成，某一环节的开展取决于上一环节是否完成，如基本建设项目就是典型的流程化审计对象。结构化，是指被审计业务的运转机制并非各个环节前后依赖，而是由各自承担相对独立职能的部分有机构成。如以办公大楼运行成本管理为例，包括能耗、物业、人员和设备维修成本管理等结构模块。

流程化和结构化的绩效审计，在介入时机上应有所区别。对于流程化审计对象，介入时机应选择关键程序或环节发生的节点，属于“发生”介入。对于结构化审计对象，应该在绩效成果不好或有向不好趋势转变的时候选择介入，属于“发现”介入。目前关于绩效审计风险导向机制的研究，其目的之一就是发现需要审计的对象或者线索，作为审计介入时机决策的有力依据。因此，对于结构化的绩效审计，可探索和运用风险预警指标体系，对达到预警阈值的被审计对象开展审计。当然，这样的选择方式不完全绝对，基于流程化的审计对象建立预警指标体系，据此进行“发现”介入也是可以的。但由于流程化的审计对象本身就存在诸多关键环节，如果已经对关键环节进行了绩效审计，或者制度要求必须对关键环节进行审计，此时如果审计部门还对其进行动态预警监测，其必要性和审计成本是需要值得考虑的。

（五）绩效审计项目应有长期发展规划 解决“短期化”问题的重要手段，是建立绩效审计长期发展规划，主要包括以下内容：（1）绩效审计长期发展目标。目前应遵循循序渐进指导思想，从简单到复杂、从单一内容到全面、综合性审计内容、从“3E”绩效逐步拓展到公平性、环境性等的“5E”绩效。（2）绩效审计发展各阶段计划。制定绩效审计发展的长期、中期和短期计划，明确各阶段计划的主要目标、内容和实施措施。（3）项目选择的标准。绩效审计项目的选择应考虑项目的增值性、重要性、风险程度以及可操作性。

（六）科学、有效运用审计方法、技术，加强审计控制 这里所指控制，并不是指在规定的审计时间内完成相应的审计任务，而是指审计人员围绕审计目的，对审计内容做出合理判断，采取合理的审计方式和技术，确保审计目标的有效实现。从审计实践经验来看，提高控制能力可采取以下手段：（1）审前阶段。一是通过审前问卷调查，便于审计人员在把握审计重点、调配审计力量时能够有的放矢；二是制定有效审计方案，根据被审计对象和自身审计力量的情况，确定审计内容、调配审计力量、提出审计要求；（2）审中阶段。一是采取“头脑风暴”的形式，对基本情况、发现问题、面临困难进行讨论，纠正审计人员的一些错误判断，提高对审计内容的控制能力，实践证明，这一做法是行之有效的；二是借助外部专家力量，对于专业问题或审计人员不熟悉的审计领域，通过借调或咨询外部专家，提高对审计现场的控制；三是采取合理的评估与跟踪手段。对审计范围的延伸，应评估新问题可能涉及到的影响、危害，根据重要性及成本控制原则，综合考虑，做出是否延伸的决定。

（七）绩效审计报告撰写遵循使用者效用最大原则 使用者效用最大化，是使审计报告的使用者以直观方式、高效率从审计报告中了解其所需的信息。这要求审计人员在撰写报告时，换位思考，所写的内容是否为管理层所关注，形式是否直接，重点是否突出，结构的合理性是否确保使用者第一时间获取审计报告的核心内容，篇幅和结构的摆布是否能够保证报告阅读者高效率获取信息等。因此，应积极尝试简明扼要、务实灵活的报告形式，追求报告使用者效用最大化。遵循该原则，应注意以下方面：一是报告形式应有所创新，可采取阶段性、专题报告等形式，提高报告的针对性和时效性；二是审计结论应鲜明、突出，尤其是体现绩效的观点；三是报告的格式要合理，根据重要性原则安排报告内容；四是报告的语言要精炼，充分考虑到报告使用者的阅读效率，用简捷语言表达核心思想；五是审计建议应具有建设性，注重从体制、机制上分析问题产生的根源，提出解决方案。

参考文献：