双减政策的现实困境精选(九篇)

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第1篇：双减政策的现实困境范文

[关键词]高职院校；家庭经济困难；双扶贫

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.142

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）04-0-02

高职院校资助工作对校园经济困难学生的帮助和引导作用，虽不同于社会工作者对受助对象的帮助、治疗和预防，但社会工作“助人自助”的理念对高职院校资助工作的开展有许多启发意义，其目标是在充分利用好国家各项关于高校资助政策的基础上，将贫困生的经济资助与贫困生心理教育紧密结合起来，帮助受助学生树立正确的人生观、世界观和价值观，从根本上帮助贫困学生解决经济问题，保障学业的顺利完成，也帮助贫困生做好心理建设，从而促进其全面、协调发展。

然而，目前的现实情况是，国家不断加大高职院校资助政策的力度，大学生贫困人群也越来越多地受益于国家资助政策，但是国家资助政策的扶持对象范围、资助周期有限，不能顾及所有需要资助的学生。因此，从某种意义上讲，学校工作的范畴也应包括贫困生资助教育工作。因其本质都是为了促进人的成长与发展，促进人与环境、社会的和谐。

1 高职院校贫困生资助现状

1.1 高职院校的资助体系：落差大

高校资助体系涵盖了奖、助、贷、勤、减、免、补等资助政策。由于各高校对政策的解读不一致，体系理论落实不统一，导致资助体系出现各高校自成一家，相对不完善，资助效果也不明显。一方面，国家资助体系中的奖、助学金的资助面相对比较窄；另一方面，高校自身能够提供的奖、助学金十分有限，这样就造成了，体系看起来很“高大上”，但实际却“空无一物”，无法落实，因此，“好钢用在刀刃上”的诉求在高职院校资助中显得异常强烈。高职院校资助体系的设计与实际操作之间有很大的落差，这些都需要克服。

1.2 家庭经济困难学生的认定体系：不科学

全国省、市和高校相继出台了家庭经济困难学生认定的办法。一份家庭经济情况调查表、一份贫困证明、一份家庭经济困难认定申请表，三份材料齐全，基本可以认定为家庭经济困难学生，再通过家庭经济困难的程度，分为特别困难和一般困难。其中家庭情况调查表和家庭经济困难证明都需要盖学生家庭所在地的村委、街道或民政等相关部门的公章。但是大多数家庭情况调查表格或证明的填写都是学生自己填写，相关负责部门盖章，而具体内容相关负责部门是否进行了核查，高职院校无从得知。因此，对这样一份家庭经济情况调查表和贫困证明的真实性，笔者持怀疑的态度。

1.3 家庭经济困难学生的心理问题：严重忽视

经济层面的差距，给家庭经济困难的学生带来了心理层面的负担。其要么是一定程度的自卑，要么是一定程度的自傲，要么是一定程度的自尊感极强，要么是一定程度的神经敏感，带来的后果就是在人际交往的过程中，极度伪装自我，不敢流露心迹，交际圈窄，不愿意“抛头露面”，情绪化严重等。而高职院校的资助工作，往往忽视了这类心理问题，大张旗鼓地进行资助，伤害部分贫困生的敏感心理，挫伤了一批家庭经济困难学生的自尊心。进而导致有些学生即便得到了资助，仍然不懂得感恩学校和国家，反倒有一定的仇视心理，仇视周围家庭经济富裕的学生，从而带来一系列的学生矛盾问题。

2 高职院校家庭经济困难学生的“双贫”

2.1 经济贫困

高职院校学生家庭经济困难的问题普遍存在。尤其是近几年，随着高校扩招步伐的加快，大学生总人数不断增加，贫困生人数也不断上涨，导致贫困问题日益突出。且农村的贫困大学生占据其中的大部分。究其原因，可以简单归结为以下几点。

（1）低收入。造成学生家庭经济困难的主要原因是家庭劳动力少，经济来源单一，家庭总收入低，导致无法承担学生基本的生活费、学费。这部分学生的家庭构成基本分为：单亲家庭、多子女家庭、无谋生特长家庭、父母一方或双方同时失去工作家庭、主要靠耕种为收入的农村家庭、突遭天灾人祸或家长失去劳动能力的家庭、文化水平低的家庭、以打工为主的家庭等。总结来看，这些学生家庭的经济来源单一、途径十分有限；要么很不稳定；要么是收入来源脆弱。带来的问题就是尽管已节衣缩食，但仍难以缴付高昂的学费。

（2）区域经济发展不平衡带来的经济困难。东、中、西区域经济发展的不平衡、城乡之间的经济发展不平衡，也带来了部分学生家庭经济困难的问题。有些学生生活在西部地区、革命老区等发展相对落后的地区，他们来到相对发达的东部沿海地区上学，导致无法承担所在学校高昂的生活费用、学习费用，这也是在校生家庭经济困难的原因之一。

2.2 心理贫困

高职院校大学生经济困难是表象，深层次进行追究，发现心理贫瘠的主要表现有以下几点。

2.2.1 失信现象

完善的高职院校的资助体系也是一把“双刃剑”，一方面，为家庭经济困难的学生缓解了资金的压力，也扩大了受助大学生的覆盖面；另一方面，无形中也造成了部分家庭经济困难的学生不按时还款、不守信、欺骗等失信现象。大学生的思想政治教育工作也面临着新的问题，尤其是新生入校后的健全人格和健康心理的教育面临着极大的挑战。

2.2.2 依赖心理

高职院校的资助体系是奖、贷、助、勤、补、减、缓等资助政策，但是其中却分为两个层次，一个是有偿的，另一种是无偿的，这就造成了很多大学生更加倾向于不劳而获，倾向于无偿的资助体系，对申请助学金、学费减免、医疗补助等政策热情高涨，而对勤工俭学、助学贷款等望而却步，甚至表现出排斥的心理。因为他们习惯了“搭免费便车”的依赖心理，不愿意用自己的劳动去换取经济的改善，更不愿意花费过多的时间和精力去改变贫困，靠自我的能力去度^经济的难关，这种依赖外界直接物质帮助的心理，对大学生而言百害而无一利。

2.2.3 自卑心理

经济困难的大学生，在心理方面承受着比正常学生更大的压力，一方面有学习的压力，另一方面还有生活的经济压力，更有甚者，还承受着人际交往的压力。这就造成了家庭经济困难学生的自卑心理。无论是在公共场合，还是私下的人际交往，都表现出内向、不愿意与人交流，不敢积极主动发言等问题。因此，高职院校的资助体系仅仅解决了贫困生的经济问题，更重要的心理问题并未涉及，需要更多的心理疏导来完善高校资助体系。

3 高职院校家庭经济困难学生的“双扶贫”

高职院校对家庭经济困难学生要有完整的资助体系，对贫困学生的“双扶贫”要从以下几点进行。

3.1 经济扶贫

3.1.1 家庭经济困难学生的认定体系要科学

家庭经济困难学生的认定工作是资助工作的开端，没有一个好的开始，就无法达到最终资助的完善。而认定体系既需要一个基本的指标，作为判断的依据，同时要根据各地区、各高校的实际情况进行因地制宜，不可直接死搬硬套。同时，家庭经济困难学生的认定工作体系，既要有科学的标准，又要具备可操作性，这样认定工作才能真正实现，并得到完善。

3.1.2 国家助学贷款制度要完善

高职院校的资助体系内容丰富，但国家助学贷款与一般资助形式却不相同。国家助学贷款是一种有偿的资助，它能提高大学生自力更生和独立的经济意识，也能强化大学生的诚信行为，增强其信用度。国外越来越多的成功经验体现出，国家助学贷款对大学生的整体成长和成才有很多的督促作用。因此，我国应提高高职院校国家助学贷款的比例和额度，让更多经济困难的大学生依靠国家助学贷款完成学业，并依靠自己的能力成功还款。

3.2 心理扶贫

3.2.1 诚信教育，刻不容缓

加强大学生的诚信教育，非常有必要。目前，国家助学贷款是资助体系中非常重要的形式之一，其也有助于培养大学生自立自强的精神，但是由于大学生诚信意识较低，社会的信用监督体系也并不完善，导致部分大学生出现延迟还款、拖欠贷款等恶意行为，大大降低了银行给大学生贷款的热情与积极性。因此，国家有关部门应强化大学生的诚信教育，建立完善的信用体系。

3.2.2 心理疏导，势在必行

家庭经济困难学生的经济问题好解决，但是产生的心理问题急需高职院校进行心理疏导。高职院校应对家庭经济困难的学生实施跟踪调查，一方面，了解其经济状况，另一方面，了解其心理状况，深入进行思想政治教育，对他们给予更多的关心，缓解其心理压力，提供更多的帮扶措施，做到真正的全面育人。

4 结 语

高职院校对家庭经济困难学生的资助工作是学校各项工作中不可忽视的一项工作。其应利用助人自助的工作理念，更好地为家庭经济困难的学生提供经济扶贫和心理扶贫，让更多的大学生顺利完成学业，为社会提供更多的有用之才。

主要参考文献

[1]张博，孔难难.高校家庭经济困难学生认定工作研究综述[J].思想理论教育，2013（12）.

第2篇：双减政策的现实困境范文

一、新形势下贸易摩擦的新特点

(一)被诉倾销的产品范围扩大

中国遭受反倾销调查的产品品种、种类、范围日益扩大,从轻工、化工、纺织、电器、五金、橡胶、机械、建材,到金属制品、机电设备、数字产品;从大宗商品到日用消费品;从劳动密集型产品到资本密集产品;从低附加值的传统产品到技术密集型的高科技产品。近年大屏幕液晶彩电、计算机及通讯设备、太阳能、风能等节能环保产品、汽车整车和另配件等科技含量较高的优势强项产品也屡屡遭到调查。

(二)发起调查的国别范围广

从中国产品的被诉国别来看,国别分布越来越广,几乎覆盖各大洲。从美国、欧盟、日本、澳大利亚、加拿大、韩国等发达国家,扩展到印度、巴西、阿根廷、墨西哥、南非、委内瑞拉、乌克兰、土耳其、秘鲁等国。在亚洲、南美等发展中国家的新兴市场上,近期发起的反倾销调查的数量明显增长,今年起印度成为对我国反倾销立案最多的国家,新兴市场上的贸易摩擦范围、规模和损害强度越来越大。

(三)案件增长快、涉诉企业多

今年以来反倾销案件每天都有新发生,案件增速加快,每天商务部进出口公平贸易局公布的最新案件的消息都接近十项,这种情况往年并不多见。

(四)“双反”调查成为摩擦的形式

反倾销调查同时发起反补贴调查即“双反”,已成为我国企业近年面临贸易摩擦的新形式。反倾销案件增速未减,反补贴案件数量又激增,目前全球70%的反补贴措施指向中国。且出现了对同一产品双重征税的怪现象,不能不说救济措施的滥用,是典型的贸易保护主义做法。

2004年加拿大率先对我试探性发起反补贴调查,初试得手之后,2005年美国即修改国内立法,把反补贴法的适用范围扩大到中国等非市场经济国家,扫清了对中国实施反补贴措施的法律障碍。2006年,美国商务部对原产于中国的铜版纸进行反补贴立案调查,07年一个月就对中国产环状弹指钢管、特定轮胎产品、特定矩形管件、特定防止袋产品提起四起反补贴调查。到08年6月美国对我各类产品实施“双反”调查累计13起,09年后又有无缝钢管,紧固件,厨房用金属架(筐),石油管材,带织边窄幅织带,镁碳砖钢丝层板,预应力混凝土结构用钢绞线等遭受反补贴调查或双反调查。其他国家也纷纷效仿,积极修正反补贴法不适用于“非市场经济国家”的规则,便于对华产品提起的“双反”调查。相信反补贴调查趋势已经形成并无法遏制,随着更多国家承认我国是市场经济国家,反补贴措施更会连绵不断。

二、中小企业面临的“双反”困局与对策

从十几年的出口业绩看,我国中小企业是出口产品的主要提供者,中小企业提供的出口产品大约占出口总额的60%以上,中小企业是反倾销案件中最广泛的涉案主体,大约占到涉诉企业的80%。以2005年欧盟委员会对我国输欧盟劳保鞋、皮鞋反倾销调查为例,涉案企业多达1000多家,当属单项调查中涉案企业最多的案例,但只有70家企业应诉。可以看出,中小企业在应对贸易摩擦时,常常表现力不能及,或者放弃,败多胜少,存在诸多的障碍和掣肘,给企业造成困局。

(一)中小企业的“囚徒困境”

对华反倾销的重灾区一直是我国在国际上有比较优势劳动密集和资本密集型的传统的产品,轻工、化工、纺织、建材等产品的出口总量在很多国别的市场上占比很大,具有绝对竞争优势,频繁遭受反倾销调查。为什么这些行业的长期贸易摩擦有增无减?排除国际上的外部因素,就国内环境来说,传统的劳动密集型产业从一开始就是民营资本投资小型和轻型企业,生产低附加值的出口产品,行业进入的门槛低,投资少,各地一哄而上,产能过剩,很快达到国内市场饱和,只能寻找国际市场。传统产品在国际市场上,具有人力成本的绝对优势,其他国家无人能比,国际竞争很快就演变成中国企业间的恶性竞争,交易过程出现低价竞销局面。广交会和网上电子商务的竞卖方式更是加剧了竞争的激烈程度。低价出口实际上反映了企业面临着“囚徒的困境”。由于企业大都从一己利益考虑,选择采取低价格出口甚至企业间恶性竞争,结果导致大家都得到较低的利益。这使得在国际上有绝对竞争优势的产品,要么退出国际市场,要么维持低价出口,面临“双反”调查。

优势产业低价策略,从大的方面来说,不计环境成本,浪费了国家的资源,给国外市场消费者提供了福利;从小的方面说,企业利润稀薄,实力长期得不到提升,企业发展缺乏后劲,不利于产品品牌建设和产品升级。再者,很多企业通过压低职工收入,违反国家法律法规,例如没有劳动安全保障措施、不投社会保险、克扣加班工资,偷逃税款等,使一线职工和劳动者长期生活在贫困线上,生活水平无从改善。低价销售是双刃剑,在开拓市场初期有用,上升时期是自我损害的方式。

如何解决这些问题呢?笔者以为最好的办法是用市场的手段来治理。企业要有全局意识,可以通过行业协会形成反低价联盟,企业自主自愿的根据国际市场的行情确定统一合理的出口价格,通过联盟的形式扩大中国产品的定价权;企业需要有更灵通的国际市场价格信息,可以借助于专业咨询机构和国际商会组织提供的国别市场的价格咨询;企业不能只看国内的供货市场,还要研究商品最终去到的国别市场,观察最终市场的售价,研究竞争对手,突破一般贸易方式,通过经销代销等方式,控制最终市场的售价;企业的产品在最终国别市场上的售价不应低于正常价值的5%,这是反倾销协议规定的允许的竞争幅度,有5%的价格空间已经足够体现竞争优势了,我们企业无需让出更多的利益。

政府有关部门除了采用有效措施,抑制部分出口产品的低价倾销外,还需要针对不同产品采取有区别的政策。比如,出口退税政策不能搞一刀切,退税政策目的是保护处于国际竞争中的弱势产品,帮助打入国际市场,退税要体现其应有的价值。优势出口产品不必要给予退税补贴,效果可能会适得其反,普遍的出口退税扩大了企业降价空间,个别公司把出口销售价格可以一路压低到成本价格,靠出口退税过活,扰乱了出口市场的秩序,也为国外对华“双反”留下了口实。出口退税的政策有利也有弊,在帮助企业抢占和保住国际市场份额对抗全球经济危机的特定环境下可以大力使用,但是也会直接导致我国的税收损失,在经济活力恢复正常之后,政府应适时取消,其长期性并不可期。

为了遏制低价竞争,在政策导向上也要做调整,不要单纯使用多年来沿用的创汇额的统计,政府在出口业绩的统计指标上要增加盈利额统计,避免养成企业片面追求数量,轻视盈利的愚蠢做法。

另外,政府在立法上加强了对劳动者的保护力度,加大了对环境的保护力度,今后国家提倡节能减排、低碳经济,迫使企业将环境成本计入生产成本,也会给企业施加成本压力,促使其企业放弃低价路线,回归到正常发展、走上可持续发展的轨道。

(二)中小企业的“应对困局”

虽然反倾销应诉中参与者很多,胜诉关键还在于应诉企业。广东省的中小企业经常受到反倾销立案调查,去年反倾销案件22起、反补贴反倾销合并调查8起、基本覆盖了钢铁、轻工、机电、化工等主要行业。涉案的公司180多家均为中小企业,能站出来应诉的都是那些为了市场和生存的生产型企业。中小型生产企业成为应诉的主力军,贸易公司大都放弃。而最终裁定结果也是对应诉的生产企业、民营企业有利,对贸易公司不利。但胜诉关键还在于应诉企业要做更多细致的工作。

从实践经验看,反倾销初期应诉困难点是完成反倾销问卷,国外机构从问卷调查中确定正常的出口价格和结构出口价格,应诉企业要争取以企业生产要素价格或平均成本为“正常价值”,使用出口国本国的正常价值确定合理的价格,或退一步尽量使用与我国相近的、对我有利的替代国价格来确定。能否达到这个目的,要看企业调查问卷的答卷水平。要顺利完成问卷靠企业优良的管理和专业的人才。这不仅涉及到企业会计核算和日常管理的统计指标与国际反倾销计法、算法相一致,还要求企业对出口国和国际价格有所掌握。多数企业的会计记载简单、核算有出入、会计档案不完整,对国外市场不关心,与进口商的沟通不够等问题。在30-40天的调查期内要完成大量的文件准备,要从日常记录中捞齐证据已经很困难,如果还要现补齐原始证据谈何容易!问卷调查中要提供原始真实的证据,要经得住实地核查。调查问卷本身就是一个一环套一环的“陷阱”,每一个问题背后都有真实意图,如果答非所问、互有矛盾、证据不足,调查部门就会视作没有提供答案,转而利用原告方所提供的信息,这对应诉方就极为不利了。问卷的回答要体现企业的市场经济地位,能用大量的事实证明其进销采购价格以及与世界其他国家同类商品价格进行对比。这些都需要企业的专业人员提供足够的信息。多数实力弱小的、管理水平低下、人员的专业水平不高的企业很难胜任。

企业在解决这个问题上,要整体提高其管理者水平,把国际化经营理念和管理方法学到手,在日常经营中引入公平贸易的风险管理,了解反倾销反补贴和保障措施相关的法律规定,在日常管理中贯彻符合国际反倾销协议的规范做法,依法规范出口行为,维护行业出口秩序,建立反倾销的会计监督核算体系,避免遭到调查时措手不及。企业不光眼睛向内还要眼睛向外,要配备专门人员关注国外最终市场的动向,加强与进口商的联系,及时掌握国际行情,也要掌握国别市场竞争对手的动向,熟练运用国际规则保护自己产品的市场。不仅学会应对反倾销,还要学会在国内、国际两个市场上主动提起反倾销诉讼,学会用国际规则的武器,打击竞争对手,抢占市场份额。

(三)中小企业的“规避困局”

如果反倾销和反补贴同时调查,企业的“双反”应诉就更加复杂、难度更大,反补贴调查问卷的回答要与政府的调查问卷一致,需要与政府有关方面的律师充分沟通。反补贴调查中,政府应当发挥主导作用,因为反补贴调查针对的是政府或其公共机构提供的财政资助、收入或价格支持,政府理所当然承担主要的应诉责任。而且政府掌握着更多的补贴信息和应诉的公共资源,只有政府才有能力承担应负的主导作用。政府应利用谈判与磋商机制,积极寻求双方均能接受的解决争议的办法,在配合调查国调查时,要积极申辩,争取对本国有利的最佳结果,最大限度地减少或避免国内产业的损失。对小企业来讲要应付以上工作,能力和资金都不足,可以依靠行会和政府,组成应对联盟共同参与应诉。

企业不要寄希望于定案后有可能规避惩罚。很多涉诉企业所采取的措施不是积极应诉,而是立即着手消除和避免惩罚性关税的影响。例如采取迁移出境、转口、产品或企业更名等,这种逃避反倾销制裁的行为并不明智,欧盟和美国已经有针对规避和吸收的行为的立法,近年来正不断加大对我国企业的审查力度。例如,2006年对我国出口的化纤布发起的反吸收调查,涉及1400余家企业,涉案产品有8个税号,涉案金额达3亿美元。今年8月欧盟立案对中国企业绕道韩国和马来西亚向欧盟出口钢索和钢缆以逃避欧盟反倾销税的情况展开了反规避的立案调查。规避是指通过某种行为和手段绕过或避开被征收的反倾销税,常见的规避行为包括:进口国组装规避、第三国组装规避、轻微改变产品规避、后期改变产品规避、销售渠道规避等,“改变”产品规避方式是指改变原产地、名称、外观、关税税目号等方法。欧美立法都规定了反规避的救济措施,调查机关无须进行严格的倾销、损害和因果关系认定就可直接扩展适用原反倾销税令,并可作出对原反倾销税加倍征收的惩罚。欧盟的反吸收做法是指在裁决征收反倾销税之后,出口商为了维护其在欧盟的出口市场,通过降低出口价格或其他形式来部分或全部地补偿欧盟进口商因被征收反倾销税而发生的附加费用,从而降低或消除反倾销税对欧盟进口商的影响。对于吸收行为,欧盟可以根据吸收幅度附加征收反倾销税,从而恢复反倾销税的作用,保证反倾销措施取得预期的效果。

三、中小企业需要思考的两个问题

应该认识到“双反”贸易摩擦不仅是各国贸易保护主义的表现,更是各国企业和利益集团争夺国际市场的战争。分析对华反倾销的申诉方可能更有启示意义。

(一)完全竞争市场上的传统产品的申诉方主要以当地行业协会为主

例如2005年之前,欧盟对中国鞋类产品启动的5起贸易摩擦调查中,申诉方均为欧洲鞋业联合会;加拿大对中国鞋类产品启动的3起反倾销调查中,申诉方均为加拿大鞋业协会;委内瑞拉对中国5种鞋类产品启动5起反倾销和保障措施调查,申诉方是委内瑞拉的鞋业联合会。11个国家(地区)针对中国出口的自行车及其零部件启动的21起贸易摩擦调查(包括反倾销、保障措施与特别保障措施),基本是当地自行车协会,欧盟对中国自行车及零部件启动的5起反倾销调查中,有4起调查的申诉方均为欧洲自行车生产商协会。

(二)垄断竞争市场上的高技术含量产品的申诉方多是具有全球性的跨国公司

近年来随着中国的高附加值、高科技含量、技术和资本密集型产品进入国际市场,在国际市场上直接遭遇了强大的竞争对手,反倾销的申诉方名单上屡屡出现实力强大的公司和跨国公司的身影,他们并非本地资本投资,反映了资本的全球配置。立案国只是战场,作战的对手可能是第三国企业,在美国市场上遭遇日本企业的打击,在欧盟市场上遭遇澳洲企业的打击。例如在美国市场上多起案件的申诉方都是日系六大财团旗下投资的日资企业。日本和韩国的财团经济在国际市场竞争中凸显了很大优势,大财团不仅在国内形成了垄断,也瓜分或渗透到了很多国家和地区,其投资的子公司孙公司像蜘蛛网一样遍及全球各个市场,拥有完整的产业和服务链,从资源到最终产品,从生产到服务到流通,众多企业交互持股,形成产业配套完整、信息互通灵便、利益相关的庞大的跨国企业联盟。一旦在某个市场上遭到竞争对手的威胁,立刻作出快速反应,并且可以形成全球多个市场的联动。其他国家也是一样,一个跨国公司可以在多个国家立案。例如中国出口的草甘膦在4个国家(地区)遭遇了5起双反调查,申诉方均为澳大利亚孟山都一个公司。这些巨无霸的企业要在全球范围内打击竞争对手,争夺国际市场份额,致使中国出口产品在多国遭遇反倾销调查。

我们的企业要从中反思,寻找自己的出路。滥用救济手段有违公平贸易的原则,但在各国贸易保护的大旗下却屡屡得手。利用贸易救济措施排挤竞争对手、强占市场,似乎成为贸易竞争的中的有效做法而难以遏制。中国企业在国际市场上大多属于规模以下的中小企业,要做大做强成为跨国公司不是一朝一夕之事,需要很长时间的积累。中小企业当务之急是先求生存再求发展,如何在贸易环境如此复杂、竞争如此激烈的环境下,谋求生存和发展的空间,可能有很多的事情要做,但至少有一个工作需要马上就做,而且可以做的,就是将公平贸易和救济制度当成企业经营者的必备常识,学会熟练的用国际规则保护自己、打击对手,掌握国际贸易中取胜的必杀器,这可能是一个必要的启示。

参考文献:

[1]本文主要贸易摩擦数据和案例来源于“中国贸易救济网”cacs.省略/.

[2]世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》.

[3]商务部《出口产品反倾销案件应诉规定》.

[4]商务部《中国对外贸易形势报告(2009年秋季)》.

[5]中国海关《中华人民共和国海关对出口商品审价暂行办法》.

第3篇：双减政策的现实困境范文

【关键词】资源型经济 经济转型 发展模式 循环经济

一、引言

关于经济产业结构的论述，罗斯托的经济增长阶段理论认为，产业结构的变化对经济增长具有重大影响，在经济发展中应重视发挥主导产业的扩散效应。现代产业结构理论也认为，产业结构演变与经济增长具有内在联系，经济发展与产业结构演变是有机统一的，结构演变是经济发展的结果，同时又是进一步实现经济协调稳定发展的动力。只有产业结构更趋于合理，经济发展模式才能得到科学、有效的改变，从而实现经济、社会的全面协调可持续发展。发展循环经济符合产业结构演变和调整优化理论的要求，能够推动产业结构合理化、生态化以及高度化，是产业结构优化调整和经济发展模式转型的有效途径。相对于传统经济单向流动的线性发展模式，循环经济具有“资源—产品—再生资源—产品”双向流动的特征，是一种资源的低消耗、低污染、高利用、高循环率的闭合发展模式，能有效实现社会、经济、环境协调发展和可持续发展，作为一种战略选择，已逐渐为现代国际社会广为推崇和实践。

循环经济发展过程中，能逐渐淘汰落后工艺、技术和设备，使高新技术和先进适用技术得到广泛应用，从而提高科技贡献率、产品科技含量以及产业效率，促进传统资源型主导产业提升改造，增强主导产业的扩散效应和带动效应，培育形成技术资本主导型产业，增强产业竞争力。发展循环经济使产业之间的关联度和耦合度增强，促进关联产业均衡发展，从而构建类似于自然生态系统相互依存的产业生态体系，实现资源充分循环利用，减少废物和污染产生，逐步将整个产业结构对环境的负外部效应降低到最低，实现产业间的“共生”，摆脱对资源、环境的依赖，完成产业结构优化升级。发展循环经济也能使产业结构系统从较低级形式向较高级形式转换，提高资源利用效率高的产业比重，实现资源优化配置，加快节能环保、高新技术等新兴产业的发展，催生新的经济增长点，从而促进产业结构的调整。

朔州以煤立市，依托资源优势实现了经济高增长，但经济发展模式的单一性、传统性、粗放性的现状没有根本改变，要实现可持续发展，转型经济发展模式，大力发展循环经济是必然选择。近年来，朔州市提出实施了“坚持把循环经济作为推进工业新型化的基本路径，培育循环经济成为全市经济发展的基本模式，坚持把工业园区作为发展循环经济和推进产业转型的主要载体。”的转型发展新战略，坚定不移推进经济结构优化和发展质量提升“两大任务”，建设循环经济集聚区，转型发展试验区，开辟出了一条资源型城市低碳发展的有效途径，创建了循环经济发展的朔州模式。本文在分析朔州市循环经济发展现状，诊断循环经济发展实践困境的基础上，提出了做大做强煤电经济，发展壮大循环经济，加速形成多元化支柱替代产业，促进经济结构提升、优化，增强经济发展后劲，推动高碳资源城市低碳转型高速发展的对策建议。

二、朔州市循环经济发展现状

（一）政府加强引导，优化循环经济发展环境

朔州市是全国首批12个工业固废综合利用示范基地，为推动建立循环经济发展模式，朔州市先后制定了《朔州市资源综合利用规划（2011～2015）》、《朔州市工业固体废物综合利用基地建设实施方案》和《关于建设工业固废综合利用示范基地，加快工业循环经济发展的意见》，出台了30条地方性支持政策，初步形成了固废利用产业和循环经济发展的政策体系。财政资金投入不断加大，固废产业和循环园区内企业、项目累计获得4亿多元财政资金支持。2012年特批了8个工业园区管委会，增加全额事业编制96个。在循环园区内，所有的公共服务平台建设全部由政府投资，并且政府从各大院校和科研机构聘请专家队伍免费为企业提供技术和服务。

（二）采取有效措施，推动循环经济立体发展

一是大力实施煤炭产业“升级改造工程”。通过两次煤矿兼并重组，全市地方煤矿数量由135座整合为67座，单井平均生产规模由45万吨提高到128万吨，产能由6156万吨提高到8580万吨。二是大力实施电力工业节能技术改造和“新能源”战略。全市燃煤机组耗煤量由每度380克下降到330克，每年可节约标煤120多万吨，减少二氧化硫排放1.5万吨。矸石发电、生物质能发电和太阳能发电，已建成、在建和规划项目15个，总装机容量达842.4万千瓦。2013年上半年，全市煤矸石发电完成63.1亿千瓦时，增长15%，风力发电量4.3亿千瓦时，增长1.5倍，煤矸石、风电拉动电力产业实现增加值15.8亿元，同比增长9.9%。三是大力发展低能耗、低排放新兴产业。目前，开工建设的低能耗、低排放、环保型非煤非电工业项目投资亿元以上的有70多个，共铺开现代服务业项目138个，发展粉煤灰、煤矸石、脱硫石膏等资源综合利用项目30个。四是提高科研水平，提高循环产业创新能力。与北大、清华、中国科学院等大学和科研院所开展广泛合作，建立“产学研”互动机制，已获发明专利49项，煤炭就地转化率、科技贡献率、资源循环率和节能减排率得到提高。五是加强科研基地建设。在科研投入上，朔州市先后建成4个粉煤灰综合利用研发中心，与国内16所高等院校建立了长期合作关系，自主研发的6项专利已获国家专利。与美国世纪板公司签订了13项引进粉煤灰综合开发利用技术的合作意向，在朔州建设一个服务整个亚洲地区的技术研发中心。

（三）园区带动辐射形成了循环经济新模式

在政策支持下，朔州全市以“煤炭生产—原煤和煤矸石发电—粉煤灰综合利用”为轴线的产业链破解了资源型经济发展过程中与生俱来的环境污染难题，逐步形成了四条循环产业链。种、养、加工—生物能发电产业链已形成了龙头企业带动的农畜产品加工产业集群。目前，已建成7座煤矸石电厂、12家粉煤灰制砖企业、5家百万吨以上的水泥厂等一批生产企业，形成了煤矸石、粉煤灰、脱硫石膏综合利用三大产业集群，年消化能力分别达到1600万吨、330万吨和40万吨。“煤炭生产—煤炭洗选—燃煤和煤矸石发电—电厂工业固废物生产水泥和新型材料”循环经济产业链已经成为支撑全市经济新的增长极，其产值占到工业总产值的80%左右，煤炭资源就地转化率达10.8%。

（四）依托循环经济园区，朔州市经济实力明显增强

2011年末，朔州市循环产业园区产值达到202.88亿元，对经济的贡献率达到23.7%，带动全市GDP完成855.2亿元，同比增长15.2%，增幅在山西全省居第3位，经济总量跃升到全省第8位。2012年末，贷款增量推动全市地区生产总值增长了56.9亿元，贡献率约为7.8%，循环工业园区对全市经济的贡献率达到40%，带动全市GDP完成1007.1亿元，同比增长11.1%；完成固定资产投资610.6亿元，比上年增长28.6%；全市财政收入累计完成210亿元，比上年增长20%，增幅均居全省前3位。

（五）绿色生态建设提高了循环经济碳汇能力

在“每年筹资10亿元，造林33万亩，森林覆盖率每年提高两个百分点”的建设规划，以及在矿区创造性地实施“以煤补林”、“以黑补绿”、“挖1吨煤种1棵树”工程，加大绿色生态建设，大大提高了循环经济碳汇能力，促进全市每年可多吸收二氧化碳1130万吨，多释放氧气820万吨。而且，全市节能减排指标逐年下降，特别是2008年，全市万元GDP能耗下降7.92%，万元工业增加值能耗下降9.61%，万元GDP电耗下降12.77%；2009年全市二氧化硫和化学需氧量排放量同比分别下降26.4%和20.7%，提前一年完成“十一五”减排任务，全市区空气质量首次达到国家二级标准。2012年，市区环境空气质量二级以上天数由2006年的283天提高到345天。

（六）循环经济现实经济效益和预期社会效益良好

朔州市在循环工业园区内推动非煤产业、循环产业和生态共生产业集聚发展，为产业转型和跨越发展提供了重要引擎，推动构筑起了朔州循环经济新模式。目前，八个工业园区建成投产项目152个，总资产606.39亿元；在建项目68个，总投资640.42亿元。2013年计划实施178项重点工程，当年计划完成投资784亿元。预计“十二五”期间，园区全部项目建成并投产达效后，可实现产值2687.3亿元，利税585.5亿元，初步形成集煤炭、电力、装备制造、陶瓷、新材料、化工、物流于一体的全省循环经济集聚区。特别是朔州市固废综合利用工业园区，已被国家经信委确定为全国12大工业固废综合利用基地之一，已审报国家“十二五”“双百”示范工程。

（七）金融在支持循环经济发展中作用突出

近年来，人民银行发挥职能优势，加强政策引导，多方扩充融资规模，有效促进了循环园区项目入驻和建设进度，推动了循环经济发展。2012年末，朔州市循环工业园区内项目和企业获得贷款支持63.75亿元，占人民币新增贷款的63.25%，循环园区中有40%的项目得到了贷款支持。2013年上半年，银行业金融机构对全市20个转型综改标杆项目投放信贷资金20.62亿元。5.16亿元再贷款、2亿元再贴现的合理运用，以及差别存款准备金政策和对循环企业差别利率的实施，促进了以农业龙头企业为中心的种、养殖循环经济圈的形成。银行业金融机构运用新的融资方式助力循环园区建设，2012年规模达到45亿元；2013年政银企融资合作的深入推进，促成循环产业达成融资18.95亿元；有效推动开展跨境人民币结算业务，为涉外循环企业办理业务30328万元；诚信朔州建设有效推进，推动271家中小企业获得贷款支持43亿元。区域“金融洼地”的形成，吸引异地银行机构信贷投放朔州逐年增长，2012年新增投放46.71亿元，增长35.92%；近四年来，有60%的异地银行贷款支持了全市重点项目建设和循环产业发展。

三、朔州市发展循环经济的实践困境

综观朔州市循环经济发展实践，虽初具规模，但由于发展时间短，循环经济规模小、产业链短、层次低的特征明显，存在循环经济体系建设滞后，循环产业产品市场拓展不够，全民循环经济意识淡薄，企业参与动力不强等问题，也面临政府职能、政策体系、技术支持、投融资建设、法律建设等方面的现实障碍。

（一）公众参与发展循环经济意识不够

在循环经济发展过程中，政府主导推动，并制定相关政策措施支持循环经济发展的力度逐步增强，但缺乏整体合力，全社会各部门之间、部门内部之间没有形成共识，企业和社会公众全民参与发展循环经济的意识不强，没有形成整体的循环经济发展氛围，而且由于循环经济的实施成本仍然较高，现阶段仍然无法保证各行业有充足的动力加入到循环经济的实施中去，不利于区域循环经济的发展、壮大。

（二）政府与企业的定位模糊

循环经济必须在市场经济的构架中得以实现。企业作为市场经济的主体，也必然是循环经济的主体。目前，朔州市政府宏观战略倡导，对发展循环经济规划、扶持政策制定较多，为企业发展循环经济提供了有利环境和首要推动力，但还没有形成有效的政府倒逼机制、资源约束机制和绿色生态机制，企业发展循环经济没有获得后期推动力，政府多停留在对企业的行政干预上，没有形成政府通过指导和市场调节来实现对企业发展循环经济的激励机制，造成企业发展循环经济积极性和广泛参与性不强。

（三）现有政策体系缺乏系统性

在国家法制层面，已出台了以《循环经济促进法》、《可再生能源法》和《清洁生产促进法》等多项法律，但也没有制定节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用的法律及加强环保的配套法规，在地方制定促进循环经济发展的条例和细则也不多。朔州市也只是制定了发展长期规划，出台了实施方案和指导意见，仍缺乏系统性、可操作性强的制度，缺乏促进循环经济发展的有效的激励政策，推动资源回收和循环利用的生产者责任延伸制度、再生资源分类回收、建立不易回收的废旧物资回收处理费用机制没有建立；对使用节能、节水产品和低油耗、低排量汽车及发展节能建筑等的财税扶持力度不够，对浪费资源的行为没有限制性的税收政策；反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制不健全，导致资源性产品价格不合理，许多资源性产品价格没有体现出资源和环境成本，出现了资源短缺与浪费并存的现象。

（四）发展循环经济技术保障滞后

目前，虽然我国在提高资源利用效率的技术上取得了一定的突破，但是，从总体上来看，我国循环经济科学技术的研究和应用还较为滞后，缺乏支撑循环经济发展的共性和关键技术，与经济的增长相适应的技术配套明显不足，造成了生产中能源消耗大、生产效率低的状况。朔州循环经济发展技术科研起步较晚，而且现存企业多为中小企业，由于技术力量薄弱，同时也缺乏了解相关技术信息的平台和渠道，发展循环经济的速度、效率、效益不高。

（五）发展循环经济缺乏有效的融资保障机制

在现代经济发展过程中，金融对经济的促进作用越来越重要。近年来，虽然社会公众对金融的了解程度有所加强，但对金融的了解层次不高，对金融知识、金融机构、金融市场的了解深度不够，构建经济金融互动共赢没有达成共识，金融工具、金融市场的运用程度不高，对促进循环经济发展的融资机制建设缺少统一规划、宏观管理，而且受经济参与主体信用意识淡漠，金融创新力度不强，信息不对称现象突出，融资渠道单一等因素的影响，金融促进投融资、再融资的作用没有充分体现，金融撬动经济发展的杠杆作用没有充分发挥。

四、推动发展循环经济的有效途径和现实选择

（一）加强组织领导，推动循环经济发展

一是政府要从战略和全局的高度，充分认识发展循环经济的重大意义，建立健全推进循环经济发展的工作机制，制定具体方案，采取有效措施，加强对循环经济发展的组织、协调和指导，及时解决循环经济发展中遇到的重大问题，形成层层负责、逐级落实、合力推进循环经济发展的工作新格局。

二是加强规划指导。政府立足区域实际，在确定适合的循环经济发展模式基础上，应合理编制循环经济发展长远、整体规划以及专项规划，制定近期行动计划，明确发展目标，在循环经济发展具体实践中，探索建立不同层次的循环经济模式和体系，从农村到城市、从小循环到大循环，摸索出具有区域特色的循环经济模式。

三是加强舆论引导。全民积极主动参与是国外发展循环经济的一个共同特征。政府应积极利用各种宣传手段加强对循环经济的宣传力度，通过广播、电视、报纸、网络等宣传工具，推出资源循环利用的科普知识和公益广告，以提高整个社会的资源意识、生态意识和环境保护意识，提高公众建立绿色生产、适度消费、环境友好和资源永续利用的社会公共道德意识，引导公民自觉使用再生产品、绿色产品、能效标识产品、节水认证产品和环境标志产品，促进形成节能环保的生活方式和消费模式。

（二）加大创新力度，健全循环经济发展的体制机制

一是强化循环经济法制保障。在严格遵守我国已颁布实施的法律基础上，根据朔州市情积极推进相关法制体系建设，明确政府在促进循环经济发展中的职责、强制重点企业实施循环经济和规定消费者义务。研究制订资源综合利用、循环利用、回收利用等方面的规范性文件，为发展循环经济提供法制保障。

二是完善循环经济发展准入机制。制定相关制度，优化循环经济产业整体布局，引导循环经济产业有序发展。建立有利于循环经济发展的市场准入制度，对再生资源与新能源企业、节能环保装备制造企业、循环经济研发及其相关服务企业，降低准入门槛，鼓励社会资本进入循环经济领域。加强环保准入和能效标准管理，对不符合环保、达不到能耗要求的产业、项目，坚决不予审批、核准建设。

三是健全资源要素节约集约利用机制。根据国家规定，尝试出台推进城乡的制度，探索建立低效利用土地退出机制。积极推进居民生活用水、污水处理收费、居民阶梯式电价等制度建设，制定出台超限额标准用电加价和超能耗产品惩罚性电价政策，实施和完善高耗能行业差别电价政策，提高社会公众节能减排约束能力。

四是健全污染物减排机制。全面推进排污权有偿使用和交易试点，建立健全排污许可证制度和排污权交易平台，完善排污权交易信息网络，在全市范围内开展二氧化硫交易和COD交易，并积极推动参加全国交易市场。

五是完善循环经济标准化体系。制定循环经济示范企业、工业循环经济示范园区、农业循环经济示范园区评价标准，实施清洁生产、资源节约利用、废旧物资利用和限制有害物质使用等技术标准，开展节能、节水、环保产品认证以及环境管理体系认证，促进循环经济标准化、规范化发展。

六是建立健全循环经济统计评价体系和考核制度，加大对资源消耗、综合利用和废弃物产生等循环经济指标的统计监测，并适时向社会公布；建立反映循环经济发展水平的评价指标体系和评价制度，并纳入地方经济发展评价体系和领导干部政绩考核体系。

（三）突出发展重点，推进三次产业循环发展

一是支持传统产业改造升级。推动煤炭企业标准化、机械化、信息化和现代化建设，推进实施中煤平朔“双千亿”工程、中煤金海洋“双五百亿”工程，延伸煤炭行业产业链，促进煤炭企业高端化发展。推动发展高参数大容量电厂和“上大压小、煤电一体化”等节能、环保型电力生产企业，推进风电、煤矸石发电、太阳能发电、光伏发电、生物质能发电等洁净能源项目建设。支持乳品行业龙头企业发展壮大，促进其强化新产品研发和扩大市场份额。支持陶瓷企业优化产品结构，提高市场占有率，逐步形成全国一流陶瓷基地。

二是支持工业循环产业发展。按照朔州市提出的“实施园区带动战略，构建产业新体系”的新部署，推动“循环工业园区”项目入驻和建设，增强园区承载力和创造力，推动全市争创全国循环经济的示范城市和示范园区，推进全市加快实现由单一煤电基地向立体能源基地的转变，实现煤炭资源大市向新兴产业和循环经济强市的跨越。

三是支持农业循环产业发展。支持全市新增100个省级专业村，加强“一村一品、一县一业”建设，推进现代农业循环示范园区建设。鼓励农产品加工企业整合重组，推动进入山西省“513”工程的农产品加工企业做大做强，着力打造一批销售收入上亿元、5亿元、10亿元的龙头企业循环产业集群。支持农业科技创新和关键技术的研发、推广应用，推动农业转型发展。

四是加快循环型服务业发展。积极、稳妥、有序推进再生资源综合利用建设，支持废旧物资回收利用。大力优化交通运输结构，促进低碳交通服务业的发展。鼓励培训、认证、评估、担保、投资、咨询等与循环经济相关的服务业发展，推动管理服务业、生态物流业、绿色旅游业、环境服务业、循环经济科技服务业发展。

（四）加快技术进步，为发展循环经济提供技术支撑

一是推动科技研发和技术应用。在发展循环经济的过程中，加大科技投入，加强循环经济关键技术的研发，是促进循环经济快速发展的关键。在现有与各所大学、科研机构合作加强合作的基础上，加快研究突破工业废弃物、污水污泥、城市生活垃圾和餐厨垃圾的无害化、资源化处置关键技术，生活垃圾焚烧发电有毒有害气体无害化处理技术，畜禽养殖排泄物、农作物秸秆、农村清洁能源和有机肥加工施用等综合利用技术，为循环经济发展提供技术保障。适时加快相关技术理论的发展和利用，加大技术创新力度，提高循环经济的科技含量，促进科技成果向实际应用转化，以可再生资源代替有限的自然资源，积极采用无害或低害的新工艺、新技术，降低原料能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染。

二是加大人才引进和培育力度。创新人才流动机制，制定循环经济高端人才引进特殊政策，落实有关技术要素参与收益分配政策，尝试建立技术入股、管理人员持股、股票期权激励等新型分配方式，完善专业人才培养机制，加强与高校联合，实施专业技术和技能型人才培训工程。

（五）加大金融投入，为发展循环经济提供融资保障

积极彻落实国家支持循环经济发展的投融资政策、措施和意见的同时，进一步优化全市循环经济发展投融资环境，建设节约型产业发展的多元化融资体系。引导信贷资金重点投向国家、省级和市级循环经济重点项目、示范企业、示范园区、试点基地、产业集聚区，增强对循环经济配套基础设施、公共服务平台领域的信贷投入，积极创新、开发与循环经济有关的信贷新产品、新方式，推动循环经济发展。拓宽直接融资渠道，支持符合条件的循环经济示范企业发行企业（公司）债券、可转换债券和短期融资券、中期票据，推动循环经济产业园区内的中小企业发行集合票据（债券），促进循环经济产业投资基金、低碳产业基金、低碳私募基金等股权投资基金发展，鼓励、支持资源循环利用企业上市融资。进一步发展各类金融中介和市场，提高金融体系资金供给能力和风险配置功能，为社会资金的投资提供多样化的渠道、机会和工具。

（六）建立辅助机制，完善循环经济发展的扶持政策

一是加大财政投入力度，提高资金使用效率，保障循环经济快速发展。以财政贴息、税收优惠或建立专项基金等方式，支持循环经济发展。充分发挥政府宏观调控手段在循环经济建设中的主导作用，健全生态环保财政转移支付制度，建立健全自然保护区财政专项补助、森林生态效益补偿、饮用水源保护生态补偿等机制，对不同生产方式、不同能耗的循环经济产品生产企业收取不同费用或给予相应的补贴，鼓励循环经济发展。

二是落实税收优惠政策。在落实国家、省促进循环经济发展的税收优惠政策的同时，进一步制定适合朔州循环经济发展的税收优惠措施，实行规定范围内的税收减免、抵扣、退税等政策，扶持循环经济产业发展壮大。

三是健全价格扶持机制。建立鼓励固废物利用、水资源循环利用的价格激励机制，实施鼓励可再生能源发电的价格政策，合理制定风力发电、生物质能发电以及垃圾焚烧发电项目的上网电价；建立健全新能源汽车、节能环保标识产品的补贴机制，通过价格调整，引导消费者使用节能、节水、节材和资源循环利用产品。

参考文献

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[2]俞敏.《循环经济发展的金融支持策略研究》.《上海金融》，2011年第12期.

[3]植凤寅.《发展循环经济，金融业如何出招》.《中国金融》，2008年第4期.

[4]孔晓宏.《发展循环经济是产业结构优化调整的有效途径—关于安徽产业结构优化调整问题的思考》.《学术界》，2010年第2期.

第4篇：双减政策的现实困境范文

在任何一个国家经济发展过程中，农业对国民经济运行都具有不可替代的贡献，从一定意义上讲，农业是国民经济增长的基础和经济波动的起点。在现代市场经济条件下，作为国民经济基础的农业与非农产业相比，呈现出明显的弱质性特点；在二元经济结构转换滞后的发展中国家，农业的弱质性表现得更为明显。而农业弱质性与市场风险的共同作用，恰好是我国“三农”难题形成的市场之因。

(一)农业生产经营面临着其他任何非农产业不可比拟的自然风险。

农业是以生命有机体作为生产对象的，具有自然再生产与经济再生产交织统一的生产特殊性；正如马克思所讲：“经济的再生产过程，不论它的特殊的社会性质如何，在这个部门(农业)内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起。”由此决定了自然条件与自然环境对农业生产经营活动有着至关重要的影响，从而形成了无法预测的农业自然风险。一方面，农业要利用生命有机体生长发育的自然规律来获取农产品，而这一过程中生命有机体的数量多少与质量高低和外部自然环境条件的优劣存在着直接的相关性，因此外部自然环境条件的不可预测性与不确定性，直接决定与影响到农业生产经营效率的高低。另一方面，农业中的主体部分——种植业存在显著的空间分布广延性特征，对自然环境条件的依赖性极强，特别是在科学技术与生产力水平对外部自然力控制程度相对一定时，气候条件与自然灾害往往直接决定了农业生产经营主体的命运。从现实层面来看，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，而农业物质基础薄弱，抗御自然灾害的素质低下，各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成巨大的经济损失；在各种自然灾害中，水灾与旱灾对我国农业造成的效率损失大致在80%以上，我国粮食生产每年因水灾而减产约89亿公斤，因旱灾而减产约100亿公斤。与此同时，伴随着我国社会经济的持续发展，在实现了年均8%左右的国民经济增长的同时，对自然环境资源的过度开发，不仅破坏了生态环境的平衡，而且极大地加剧了自然灾害的发生频率，从而进一步强化了农业生产经营所面临的自然风险。

(二)农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险

在传统计划经济环境中，农业生产经营几乎感受不到来自市场的挑战与风险；但是伴随着传统计划经济转向现代市场经济，传统农业向现代农业的历史性转轨，特别是中国加入WTO之后，农业生产与经营必须正面迎接各种市场经济的机遇和挑战。在市场经济运行环境中，农产品的价值实现必须借助于市场机制，因此市场供求状况与经济机制对农业生产经营效益的获取有着至关重要的影响。第一，市场经济是通过价格与供求关系的相互影响与相互作用来决定社会生产什么，生产多少以及如何生产的；由于农业生产周期长，生产决策与产品销售在时间上被人为分割，因此当农产品供不应求或供过于求时，潜在的供求均衡绝对先于市场上的供求均衡，只要这种局面存在，就必然会导致农产品的市场供求失衡；而农业生产经营主体却无法有效根据市场格局的变化而做出及时的决策调整，这样价格调节滞后性就难以消除，最终导致农业生产周期性波动与农业投入效率的流失。同时农产品流通具有很强的生产延续性；如果处理不当也会加大农产品价值实现过程中的市场风险。第二，农业生产增长受凯恩斯定律和恩格尔定律的双重约束。前者的内涵在于人们边际消费倾向递减趋势，在此背景下，农业是典型的消费资料生产部门，于是人们消费需求的相对缩小限制了农业的持续增长；后者的内涵在于人的消费总支出中用于购买食物的比重呈下降趋势，而农业提供的主导产品恰恰是食物，于是在特定条件下农业生产发展往往会跌入恩格尔陷阱。这两种约束并不能很好地调节农产品的供给总量，因此农产品市场供求失衡与农业增产不增收也就在所难免。第三，相对于非农产品而言，农产品的需求价格弹性与需求收入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性。就价格而言，由于农产品的需求量的变动对收入变动的反应相对不敏感，因此与经济发展与收入增加相适应。农产品，特别是粮食需求量的增加相对有限，而不会像对工业产品或劳务品的需求那样迅速增加，而农产品需求收入弹性不足，必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力。第四，在农产品需求弹性不足的同时，农产品的供给价格弹性却相对强劲，根据西方经济学的蛛网理论，由于农产品需求价格弹性小于供给价格弹性，于是不可避免地会出现农产品市场供过于求的状况，这在农业现代化水平提高与农业科技广泛应用的条件下尤为明显，因此增产不增收的困境便成为现实。与此同时，以家庭小规模生产为主体的经济组织形式使农产家庭在信息不完全与信息不对称的双重制约下显得无所适从，从而降低了市场效率，弱化了农民的利益谈判地位；而且伴随着中国入世与农业市场化开放程度的不断提升，农业生产经营活动在获取了更广阔的市场空间的同时，将面临着更大市场波动的风险；而农业日趋明显的边际报酬递减趋势，使农业投入产出效率的获取与提高面临着比非农业产业更大的市场风险。

(三)农业生产经营在新旧体制转轨过程中还受到制度风险的不断干扰

从本质上讲，社会经济转型既涵盖了经济增长方式的转变，也涵盖了社会制度的变迁。农村土地制度的历史变迁直接引发了我国农业的超常规增长与农业投入产出效率的迅速提升；而从1985年开始，农业生产就陷入了持续低迷与徘徊不前的困境之中，尽管对此人们有不同的解释；如果从风险分析的视角出发，其根源则在于制度风险的加剧及效应。一般而言，制度风险是指制度或改革在变迁与实施过程中，由于制度主体与制度客体对其制度结果的不可预见，导致制度绩效与预期收益发生背离的可能性。从我国现实情况看，对于传统农业体制被市场化改革所突破，而全新的农业制度体系又未能适时建立起来，于是不可避免地导致制度变迁与制度创新过程中的失衡与冲突，从而影响农业市场主体的行为选择，导致农业资源配置效率的损失；另一方面，由于农村市场经济体系本身的不完善与市场机制的不健全以及市场中介经济体系发育的相对迟缓，必然从根本上制约制度变迁的路径与制度绩效的释放，从而产生由于市场失灵导致的制度风险；值得注意的是农业发展中的制度风险往往与市场风险、技术风险等相互交织在一起，共同加剧了农业生产经营活动的风险性与不确定性。

(四)农业生产经营在市场的运作过程中还必须正视自身的弱势地位

1.农业生产经营主体素质低下，农业科技应用推广能力弱化产业科技含量是衡量其市场竞争能力强弱的主要指标，而我国这一指标仅为30%左右；究其根源主要在于农业劳动力质量差与农业科技应用水平低。一方面在广大农村由于政府公共物品提供与教育体系建设中的先天缺陷与后天乏力，导致农业生产经营主体的文化素质与科技适应能力普遍低劣。据国家统计局1997年和2001年两次抽样调查，农村中文盲或半文盲劳动比重仍占总数的8.5%，小学文化程度的为33.9%，初中文化程度的为46.2%，高中文化程度的为10.19%，大专以上文化程度的仅为1.3。另一方面，由于政府在农村科技应用与推广中的“缺位”，导致农业科技应用与农业生产发展存在总量需求严重不足与转化手段目标严重脱节的双重困境，农业生产中科技含量低，直接影响到农产品的国际市场竞争力；目前我国农业生产经营中的科技贡献率大约在30%左右，农业科技成果推广应用率只有20%—30%，远远低于世界市场水平与发达国家水平。在此社会背景之下，农业生产经营主体对现代科技与现代要素的吸纳能力普遍弱化，从而根本无法在现代化市场经济中与非农产业展开有效的规范竞争。

2.农业生产经营组织化程度低，吸纳社会生产要素能力相对缺乏我国农业生产经营历来没有规模经营的传统，农户家庭经营分散狭小，市场组织化水平十分低下，作为世界上土地经营规模最小的国家，我国这种超小型土地资源环境格局显然不利于农业市场谈判地位的强化，因此农民不可能通过自我组织力量去影响市场价格，相反只能是市场价格的被动接收主体。与此同时，由于农业产业禀赋决定了各种生产要素投入农业难以获取社会市场利润，于是在市场利润机制的作用驱动下，农业既没有能力吸纳外部生产要素的持续投入，又难以防范农业内部各生产要素的非农业外流，从而进一步加剧了农业产业的弱势格局。

3.农业比较利益提升乏力，农民社会负担居高不下由于传统二元经济结构的历史惯性与农业宏观政府投入的相对不足，致使持续低下的农业比较利益状况得不到根本改观。这种状况不仅严重制约了农业可持续发展战略的实施，弱化了农业吸收利用社会生产要素的基础与动力，而且使农业在优胜劣汰的市场竞争中处于明显的弱势地位。另一方面由于农业对国民经济贡献的持续外流与农业发展所需要素补偿的严重短缺，导致了农民作为弱势群体的社会地位难以在短期内有明显改变，其主要表现就在于农民负担的居高不下。尽管中央政府三令五申，但目前农民各项社会负担仍然占据了人均收入的50%以上，而且与城市市民相比，农民的税赋负担显然不符合国民待遇原则，这种状况严重影响了农民的自我积累与自我发展的能力。上述几个方面共同展示了农业产业弱质性的形成机理及现实表现，而从结果的视角出发，农业产业弱质性不仅加剧了其自然风险、市场风险与制度风险，而且还产生了更为严重的弱质效应，集中表现为农业生产要素的大量外溢，这种生产要素外溢大致表现为劳动力外流(不是相对于土地需要过剩而言，而是产生于劳动力投入边际效益与转弱成本的利益比较)、农业资本外流(由于农业资本投入边际生产率大大低于非农产业，因此通过投资性外流、储蓄性外流、价格性外流、迁移性外流等形式引发农业资本大量流向城市非农产业)、农村土地外流(主要是基于土地利用收益成本比较而形成的农地非农化利用、土地过度征用以及土地利用方向的不规范变更等)。农业生产要素的大量外溢，从根本上削弱了农业产业可持续发展的根基，进一步加剧了农业弱质性状况，在此格局之下，农业基础地位的巩固与发展只能是纸上谈兵。

二、制度之因——二元经济结构的转换迟滞与历史惯性

二元经济结构是西方发展经济学家对发展中国家经济发展结构的理论概括，其代表人物是美国著名经济学家——诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯，尽管在刘易斯之后不少经济学家对“二元经济结构”理论与模型进行了多个层面的补充发展，但其基本理论框架大致相似。从基本内涵的视角来分析，二元经济结构的逻辑内涵是：发展中国家或地区一般存在着传统落后的农业部门与现达的工业部门两个产业部门；由于两个部门的劳动生产率水平与劳动边际收益率的显著差异，引起农业剩余劳动力的产业间流动，最终实现二元经济结构一元化的目标追求；发展中国家一般要经历以农支工、农工协调与工业“反哺”农业三个不同的发展阶段，而在这一历史发展过程中，农业剩余劳动力的非农业转移是二元经济结构转换的核心内涵与关键环节。从国际经济发展的经验来看，二元经济结构是发展中国家工业化、市场化、现代化过程中必然出现的普遍化的经济现象；我国作为世界上最大的发展中国家，同样面临着二元经济结构的历史约束与现实困境；二元经济结构一方面为中国工业化基础的建立奠定了必要的物质基础；另一方面也导致了“三农”问题的生成与加剧。改革开放以来，传统二元经济结构受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击，但迄今为止，这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。

按照刘易斯对二元经济结构的界定，我国国民经济是一个典型的二元经济结构。从历史发展的视角来看，二元经济是我国传统计划经济体制条件下赶超型发展战略与城乡分割经济体制共同作用的必然结果；它通过中国特色的资本原始积累克服了发展中国家工业化初期资本积累短缺与有效需求不足的双重困境，在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平；但从长远发展的视角出发，这种不断强化的二元经济结构不仅导致了农业生产的长期低速增长，而且也极大地阻滞了社会经济的全面进步。为了维持这种二元经济结构，政府逐步建立了三大制度体系，即户籍管理制度、制度与统购统销制度；其中户籍管理制度一方面在农村把土地与户口相结合，另一方面在城市把户口与就业、社会保障相结合，严格限制了人口自由流动；制度则通过农村土地的集体所有与统一经营，在组织上保证了政府对农民与农业剩余的控制；而统购统销制度则借助于对农产品市场交易渠道的人为干预保障了国家工业化的粮食供应。始于1978年的农村经济改革以及社会主义市场经济体制的发育，在各个层面上对传统二元经济结构产生了程度不同的冲击，但令人遗憾的是这种改革对二元经济结构的冲击是弱化的；传统的二元经济结构在新形势下反而呈现出新的运作特征，即：城乡隔离分而治之的制度体系、就业结构与产业结构严重失调、传统经济与市场经济并存发展、乡镇企业与城市大工业对立运行。传统二元经济结构转换的相对滞后必将给我国社会经济生活带来一系列难题，其中“三农”问题便是其中的焦点与核心。概而言之，二元经济结构对“三农”难题生成与发展的影响主要通过以下几个层面体现出来：

(一)二元经济结构的存在严重阻碍了农村剩余劳动力的非农化转移

按照刘易斯的二元经济理论，在发展中国家工业化进程中，劳动力的增长、土地资源的有限性以及土地边际收益的递减共同导致传统农业部门劳动力的过剩；另一方面工业部门的资本积累与生产规模扩张反过来又会吸纳更多的农业剩余劳动力，从而实现二元经济结构的历史转换。但是我国特殊的二元经济结构及其相应的制度支撑体系，却使工业化和城市化程度的相对提升并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力，即使是涌入城市的农村剩余劳动力从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳，绝大部分农村剩余劳动力游离于现代化工业之外，农村居民转变成为城市居民的过程严重受阻。而国际经验一再表明，二元经济结构转换成功的中心在于农业部门劳动力的非农化转移，二元经济结构的转换程度与农业现代化水平与农村剩余劳动力转移水平有着显著的正相关关系。这种状况的直接后果，一方面是使城市工业化脱离农业片面推进，城市工业化与农业人口非农化严重失衡；另一方面由于农村剩余劳动力转移迟滞，导致人地矛盾更加突出，农业产业化与适度规模经营难以正常运转，以家庭为单位的传统经营模式的制度绩效与高度发达的非农产业的劳动生产率之间的差距日趋拉大。

(二)二元经济结构的存在导致产业结构调整缓慢与升级换代滞后

对照国际经验，依据我国人均GDP1000美元的标准，目前整个国民经济产业结构与就业结构是严重滞后的。主要表现为工业部门吸纳劳动力能力不足，产业结构升级缓慢，再加上城市服务功能的相对不足，共同导致了工业化一农村劳动力转移一城市化一产业结构升级之间的良性循环格局未能真正形成。之所以为此，一是由于工业自身产业结构与产品结构调整升级不力，导致以国有企业为主体的工业体系不仅没有真正从农村吸收剩余劳动力，反而形成城市中日益扩大的失业群体；二是由于城市化进程中第三产业发展的严重不足，既制约了工业与农业产业化发展速度，又制约了就业结构的相应调整与农村剩余劳动力的转移速度。这种状况的直接后果就是，从产业产值结构上看我国已经是现代工业社会，而从就业结构上看我国仍然处于传统农业社会；在经济效益层面上就表现为传统农业部门劳动的边际生产力大大低于以现代工业为代表的非农产业的劳动边际生产力，因此在传统的农业部门以较大的劳动力份额(50.1%)创造出较小的产出份额(17.7%)，而在以工业为代表的现代部门中较小的劳动力份额(23.7%)却创造出较大的产出份额(49.3%)。

(三)二元经济结构的存在导致政府制度供给在农村经济运行中的严重短缺

从实际情况来看，在我国不仅存在着以现代工业为代表的现代部门与以农业为代表的传统部门之间的经济二元结构，同时也存在着城市社会与农村社会对立的社会二元结构，这种双二元结构的历史惯性进一步加剧了“三农”问题的严峻性。具体说来就是：国有企业产权制度的缺陷导致其产出效率低下与产业结构固化，严格的户籍制度、城市劳动用工制度与社会保障制度制约了农村剩余劳动力的有效转移，城乡长期分割的鲜明界限造成生产与经营市场的严重失调，长期存在的“剪刀差”以及不合理的财税负担进一步加剧了农民收益流失，二元化的资本市场、组织结构与技术结构强化了农业的弱势地位。总之一句话，政府在改革与发展过程中制度创造与政策注入的城市化偏向于非农业倾斜，导致农村经济发展长期缺乏有效的制度支撑，不仅引发了“三农”问题的形成与强化，同时也进一步加剧了传统二元经济结构的转换困境与矛盾。

(四)二元经济结构的存在加剧了农业比较利益的低下与流失

二元经济结构的一个显著特点在于农业部门存在大量“隐蔽性失业”即农村剩余劳动力，在土地边际报酬递减规律的使用下其边际生产力很低甚至为零，正因为如此才为非农产业特别是城市工业创造了无限的劳动力供给。二元经济结构的长期存在与转换迟滞，致使大量农村剩余劳动力滞留在农业，不仅限制了农业生产单位产出效率的提高，而且阻滞了传统农业向现代农业的历史转换过程。因为二元经济的运行过程，同时也就是传统农业向现代农业的转换过程，在现代市场经济条件下，农产品的供给不是由技术产量决定的，而是由经济产量决定的；而工农城乡之间的利益结构倾斜必须使农业生产经营主体从微观利益出发，减少对农业的各种投入，缩小其生产经营的经济边界，从而不可避免地导致整个农业生产增长的缓慢；再加上二元经济结构所固有的国民收益分配生产要素配置过程中的“重工轻农”的政策制度倾向，共同导致了农业比较利益的持续流失与低下，从而从根本上制约了农村经济的持续稳定增长。

三、国情之因——人多地少的现实约束

土地是人类社会赖以生存与发展不可或缺的物质基础，国以民为本，民以食为天，食以土为根，土地在社会经济发展与进步中的地位不容质疑。作为农业发展大国的我国，农村土地问题始终是革命与建设的首要问题；人多地少的现实国情，不仅是我国社会经济发展的硬性约束，同时也是“三农”问题生成发展的基本要素。对此“三农”问题研究专家温铁军明确指出：对我国“三农”问题起制约作用的矛盾主要有两个，一是基本国情矛盾即人地关系高度紧张；二是体制矛盾即城乡分立的二元经济结构。由此可见，我国“三农”问题的凸现与“三农”难题的化解必须高度关注人多地少这一基本国情约束。

从静态层面上看，我国特有的人多地少的国情矛盾主要表现在以下几个层面：首先，土地资源绝对数量与人均占有数量之间的矛盾。我国土地总面积达960万平方公里，占世界陆地总面积的6.4%，仅次于前苏联与加拿大，居世界第三位。但由于我国人口绝对基数的制约，人均土地占有比例很小，世界人均陆地面积2.97公顷，我国人均0.827公顷；世界人均耕地面积0.32公顷，我国人均0.08公顷；在全球26个人口5000万以上的国家中，中国人均耕地占有量仅高于孟加拉国与日本，位列倒数第三；以我国目前13亿人口计算，我国现有耕地面积为130039.2千公顷，约占国土面积的14.2%，与美国的19.5%与印度的55.6%相比明显偏低。同时约有1／3的省份人均耕地不足1亩，有666个县人均耕地低于联合国0.8亩的警戒线，有463个县人均耕地低于联合国0.5亩的危险线。其次，耕地数量不足与质量弱化同时并存。一方面我国耕地总量不足，可以开垦利用的后备耕地资源相对较少，二者相加总和约占全国国土面积的14.9%。与此同时，可利用耕地质量总体较差，据全国第二次土壤普查资料显示，全国高产田占农村耕地总面积的21.5%，中产田占37.23%，低产田占41.2%；全国耕地面积中水产田占41.2%；而水土流失面积约占35%，沙漠化面积约占2%，盐碱地面积约占6%。再次，农村人口绝对增长与土地面积减少的冲突。近年来，我国人口每年以1000万左右的速度递增，而农村土地却以每年数百万亩的数量递减，从而形成我国现代化进程中所特有的人增地减的尴尬格局。据资料显示，从1980年到1995年的10年间，我国耕地净减5万平方公里，超过日本耕地面积的总和。我国现有耕地面积同历史上耕地面积最多的1951年相比，递减2.3亿亩，平均每年净减700多万亩，从而使本来已经紧张的人地矛盾更加突出。导致耕地减少的原因有自然因素与社会因素的影响，但更为主要的引发源在于人为因素，主要表现为：以开发区建设，越权批地，城镇化与非农业发展为特征的土地不合理利用与土地乱占滥用；以水土流失与过度开发为特征的耕地功能弱化与耕地面积锐减；以耕地污染与有机肥料过度使用为特征的耕地退化与肥力下降。农村耕地的锐减对农业生产的正常发展与国家的粮食安全构成了严重威胁。最后，农村土地闲置与耕地抛荒不良循环。由于受到产业利益驱动、产业结构调整、剩余劳动力流动等诸多因素的影响，近年来在我国农村不同程度地出现了耕地抛荒与土地闲置现象。据1995年清查，全国非农建设闲置土地6万公顷，其中耕地面积占45%，1996年底仅开发区占地中撂荒的耕地就达2万公顷；大量耕地抛荒现象的出现，致使耕地的生产及经济功能丧失，严重影响了农业生产与农村经济的发展。之所以出现这种状况，主要原因在于种植业比较经济效益下降、农业生产自然风险加剧、非农产业利益的诱导以及农村土地社会负担的不合理。从国情层面上看，人多地少的基本现实与人地关系的矛盾冲突，是引发“三农”问题生成的根本原因。这种国情约束对“三农”问题的影响主要表现为：第一，人多地少的矛盾严重妨碍了农村土地适度规模经营格局的生成与土地优化配置效率的正常获取。在市场化取向改革进程中，作为农村基本生产要素的土地理应按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，农村土地适度规模经营不仅是农业现代化的基本要求，而且也是农业现代化的根本标志。马克思曾经指出：“从经济观点看，大规模耕种土地比小块的和分散的土地上经营农业优越得多，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。”而我国农村目前人多地少的现实，必然使以家庭小规模承包经营的格局长期化与凝固化，致使劳动投入与土地投入都超越了可替代的合理限度，农村土地的规模效益难以正当获取，不仅阻碍了农业生产结构的调整与优化，而且阻碍了传统农业向现代农业的历史转换，最终使农业比较利益持续低下，从而使农业生产经营活动丧失了市场经济所要求的基本的利益吸拉力与效率推动力。第二，人多地少的矛盾不利于农业劳动率水平的提高与农业市场竞争地位的提升。从资源利用的技术层次上分析，由于人多地少的硬性约束，致使我国农业运行呈现出一种反常格局：土地生产率高与劳动生产率低同时并存，这在非农产业领域是不可能出现的。长期发展的必然结果只能是“土地边际报酬递减”规律作用的强化与现代农业投入数量的人为增加，致使经济学倡导的成本效益原则在我国农业生产经营活动中失去应有作用。另一方面，人多地少的现实格局如果与二元经济结构的转换迟滞联结在一起，则必将会使农村剩余劳动力大量形成并被人为积压在日益短缺的农村土地上，农村土地产出数量或许可以持续增加，但由于在科技进步过程中资本有机构成持续走低与农业劳动力人数绝对增加，致使农村土地的劳动生产效率不高；而在优胜劣汰的国内市场竞争中，劳动生产率的高低是判断与衡量产业竞争优劣与竞争地位高低的基本要素；特别是伴随着市场化与全球化发展趋势的运行，我国农业产业竞争力与农产品市场竞争力的劣势将更加明显地显现出来。第三，人多地少的矛盾不利于公平与效率双重目标的有机耦合与农民经济地位的改善。公平与效率双重目标的协调始终是社会经济进步中必须面对的两难选择，国际经验充分表明，在生产要素优化配置过程中，处理二者关系的根本原则在于坚持“效率优先，兼顾公平”。而公平与效率的矛盾一直是我国农村改革与发展的一大难题，之所以如此，根源在于中国所特有的人多地少的现实国情。在目前人地关系如此紧张的社会背景之下，无论是中央政府的制度创新还是农户家庭的行为选择，均存在着“公平”为先、“效率”为后的选择倾向；因为对于中国农民而言，农村土地首先是一种“生存资料”和“生活保障”，而不是资源优化配置的生产要素，因此人们对待农村土地经营首先追求的是生活资料的基本满足，而不是投入产出效率的有效提高，人们经营农村土地的出发点不是市场利润的最大化，而是基本生活手段稳定性；于是在农村土地资源配置过程中，公平原则高于效率原则。另一方面，由于农村土地资源配置中公平原则与效率原则的不合理错位，致使农业劳动生产率难以提高，农民在满足了基本生活需求的前提下却无法从农业产业运作中获取更多的经济利益；再加上“重工轻农”的倾斜发展战略与农村税费改革的相对滞后，致使农民的社会负担相对较重，在人多地少的硬性约束下，农民的税费负担已经占到农业产值的20%以上，这显然有失公平待遇原则，其结果只能是农民社会经济地位改善的缓慢与农民收入水平提升的迟滞。

四、政策之因——国民经济运行中的政府行为偏向

在影响与决定农业发展的要素体系中宏观经济政策居于核心地位，正如发展经济学家舒尔茨指出的那样：“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲与失误。”在我国农业发展一贯倡导的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我们认为“三靠”的中心与关键在于“一靠政策”，因为政策既是决定科技与投入能否到位的关键，又是农业人为兴衰的根源；而作为政策制定与实施主体的政府则在农业发展中扮演着十分重要的角色。无论是历史检索，还是现实分析，我们都会发现政府政策制定与实施过程中均表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向，而这恰恰是“三农”问题迟迟无法根除的宏观根源。

(一)国民经济发展中的工业偏向

根据公共选择理论，政府也是社会生活中的一个特殊利益阶层，也有其相对独立的利益目标与行为偏好，由此决定了政府利益与民众利益错位的可能性。由于我国是在严重短缺的情况下发展经济的，更由于政府与农民在产业上的分离与空间上的错位，政府的行为选择必然要在一定程度上偏离农民的利益，只有如此才能集中到足够的资源去实现工业化的既定目标。在这样的历史背景之下，国民经济发展的工业偏向更不可避免。一方面，依靠剥夺农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持，主要通过工农业产品剪刀差(隐蔽方式)与农民税费(公开方式)两种方式来进行。据统计，1950—1979年政府通过工农业产品“剪刀差”从农业取得5100亿元收入，同期农业税收为978亿元，减去财政支农支出1572亿元，最后政府从农业抽取的农业剩余净额为4500亿元，即每年农业部门为工业无偿提供资本积累155亿元。改革开放以来这种情况有所缓和，但仍然保持在一个较高的水平之上，1979—1994年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业抽取15000亿元收入，同期农业税收为1755亿元，减去财政支农支出3769亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为12986亿元，即农业部门利益流失达到811亿元；另一方面，国家财政支出过程中也表现为显著的重工轻农倾向，尽管《农业法》明文规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，以1992—1996年为例，财政支农支出年均增长16.8%，而向期财政经常性收入年均增长23%；财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降，1993—2000年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同时财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业产值在国内生产总值中的比重，前者仅仅为后者的1／2或1／3，从而与农业在国民经济中的地位与作用根本不相称。与此形成明显对照的是，工业得到政府的财政支持持续提升，在“一五”到“五五”期间政府对工业投资占总投资的比重在45%-62%之间，而对农业的财政投资从未超过8%，最少年份为3%。这种工业偏向运行格局产生的直接后果就是，农业自我积累与自我发展后劲的不断弱化，农村剩余劳动力转移不力，农业劳动生产率长期停滞不前，农民生活水平低下，从而使农业这一基础产业在垫高工业发展平台的同时，却使自身发展严重受阻，农业基础地位得不到真正落实与巩固。

(二)城乡发展中的城市偏向

这种城市偏向大致表现为以下几种形式：一是资本流动的城市偏向。由于偏斜的社会经济发展战略的影响，再加上资金流动的利润最大化倾向，长期以来我国社会资本大部分流向城市，从而使农业作为弱质产业正常发展所需要的资本支持严重缺位。二是劳动力流动的城市偏向。城乡分割的管理体制将农民严格束缚在农村土地上，阻止其自由择业，而城镇就业机会主要由城市居民来分割。尽管伴随着市场机制的发育，农村剩余劳动力开始流向城市，但由于劳动力市场统一性的严重迟滞，致使农村剩余劳动力仍然是一种体制外的暂时流动，无法真正纳入城市劳动力统一安置范围，从而形成了农村剩余劳动力流动就业的短期性与不稳定性，其直接后果就是劳动力资源市场化配置的残缺与城乡收入差异的进一步扩大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主体只能是政府，而政府在处理城乡利益关系上的主观偏好，导致城市公共物品几乎全部由国家负担，而农村公共物品的短缺却由农村居民自己负担与自主解决的不协调格局；这种非均衡的城乡公共物品供给制度一方面产生了不公平的国民待遇，另一方面则从根本上引发了农村公共物品的严重短缺，从而极大地制约了农业的可持续发展，加重了本来已不堪重负的农民负担。四是制度创新过程中的城市偏向。制度变迁与制度创造是经济增长与经济发展的重要动力，无论是回顾历史还是立足现实，我们都会发现，尽管中国的改革与创新发轫于20世纪70年代末80年代初的农村，但在整个改革过程中，各种制度创新的主战场与重心却始终在城市。由于中国渐进式改革思路的影响，制度创新必然有前有后，但中央政府在特定时期内对城乡实行的差别政策，必然影响到城市与农村的发展格局。这种由于制度创新的先后顺序特别是制度变迁的主次差别，必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失，从而使农林经济运行缺少持续有效的制度推动，这一点从近年来各种制度创新及政策安排上就可以得到充分佐证。

第5篇：双减政策的现实困境范文

“牌照”带来几多愁？

试点工作实施之后，广电总局344号文重新设定了IPTV的播控模式，①广电部门的播出机构电视台获得了IPTV集成播控权，电信部门只能和IPTV播控平台合作传输IPTV。也就是说，集成播控平台作为发展IPTV的最重要资源是由广电播出机构负责建设和管理。在外界看来，344号文无疑是再次重申和确认了广电在发展IPTV上的主导权。2010年9月，总投资超过5000万元由CNTV建设的IPTV内容播控中央总平台已经建设完成，并和许多地方IPTV播控平台实现了对接，并统一呼号为“中国广电IPTV”。

但是，这种“电信运营商+IPTV播控平台（牌照）+地方电视台”的发展模式首先打击了电信发展IPTV的积极性。也可以说，2011年IPTV用户增量放缓的主要原因就是CNTV的IPTV推广中遭遇了电信运营商的抵制。例如，在四川绵阳的IPTV内容集成播控平台与CNTV总平台对接之时，却并无电信运营商的参与，到目前也没有完成与电信方面的对接。在深圳的情况同样如此，广东广电网络有关人士指出，现在深圳电信一个月发展一万多户IPTV，称后者属于双违规，既没有落地资格，也没有传输资格。事实上，在电信运营商失去了IPTV播控权之后，对广电控制的IPTV播控平台参与的积极性明显下降。因为即便他们获得了部分电视节目内容的制作权，也仍须经过广电控制的IPTV播控平台的过滤，而且收益还需要与广电进行分成。这意味着电信运营商只能作为IPTV业务的“通路”，这让本来希望借助三网融合进入视频制作领域的电信运营商非常失望，并使电信运营商面临更加严重的管道化趋势。因而电信运营商对受制于人的IPTV业务兴趣大减，并开始着眼未来大力发展宽带网络和移动互联网，将受政策限制的视频业务缓了下来。

IPTV牌照政策不仅直接打击电信的积极性，同时也使得牌照拥有方之间的矛盾凸显出来。尤其是形成了CNTV和百视通双雄并立的局面。在新的播控平台方案之前，百视通是全国IPTV牌照的唯一拥有者，其IPTV业务主要是采取“广电+电信”合作运营模式，其中广电系统负责运营牌照、内容提供、内容集成平台和机顶盒设备，电信系统负责网络建设、维护，业务计费和用户管理，双方共同进行市场拓展业务。这种合作由来已久，方式业已成熟。而CNTV中央播控平台和地方二级播控平台的新方案出台之后，百视通在全国12个试点地区中只剩下上海、哈尔滨、大连和厦门4个城市的播控业务，其余的试点地区播控平台都由CNTV负责。电信并没有马上放弃与百视通的合作，以致在2011年7月出现了CNTV南京和广州的IPTV侵犯央视内容版权的事情。这其实是行业内部利益没有平衡的结果。另外杭州华数通过浙江电视台的转道也拥有IPTV播控平台建设权，华数的IPTV牌照是地方牌照，浙江范围内是华数的领地。这样在播控平台上就有了区域之争，CNTV、百视通、华数各执一块。这三者事实上由“上下级”关系变为了市场竞争对手。

并且，这三家牌照方在各地开展IPTV业务时，与当地的广电部门还存在利益之争，如在江苏、广东等区域为了缓解地方广电的阻力，百视通采取了“1+1+1”模式：由IPTV牌照运营商、地方广电和地方电信三方共建IPTV业务，构成“1+1+1”模式，目前这种模式逐步成为主流的IPTV拓展模式。也就是说，百视通、CNTV必须协调好和地方广电的利益分歧，做到利益均沾。否则地方无疑对发展IPTV毫无动力甚至采取不合作的态度。因而，IPTV的发展还徒增了“全国性牌照商要理顺与地方电视台关系”的困扰。

那么由此看来，牌照的颁发实在是有百害而无一利的事情――这似乎与牌照颁发的初衷有所偏离。尽管广电是否因“牌照”而获益还并未出现更多强有力的证据，但CNTV作为最大受惠方已经是不争的事实。而这种利益的绝对集中，至少使IPTV未来的发展面临两大隐患：一是内部矛盾造成了广电资源的内耗和重复建设，甚至在未来引起不必要的恶性竞争，不利于广电整体的发展。此外最大的一个隐患就是，IPTV本属于电信与广电的共同业务，但广电试图通过播控平成对IPTV的主体身份的确认和接管，这将进一步激发两大行业间的矛盾，对IPTV的发展带来不可预估的后果。

“牌照”还有几分忧？

三网融合试点方案要求在试点地区进行双向进入试点，并没有明确禁止非试点地区不得进行IPTV业务，因而给各地解读政策留下了一定的空间。

中国电信和百视通有着多年的合作关系，在利益分配所得上比后来者CNTV要高得多，CNTV试图以其垄断的牌照和政策优势拿走更多的利益，因此中国电信有意排斥对接CNTV的IPTV播控平台，并借助百视通的全国性牌照继续在各地拓展其IPTV业务，使得电信IPTV真正形成具备媒体属性的传播力量，为电信运营商的下一步产业升级转型提供必要的支撑。

同时由于在非试点地区，电信IPTV的内容不必经由广电审查，因而一些电信运营商通过购买版权节目的方式建立自己的内容库，如电信的ITV平台系统拥有百余个电视频道，其中包括六十多个直播频道，几十个电视专栏频道；6000多小时海量点播片库，上万部（集）影视剧以及互动社区、互动休闲娱乐、电子商务等各种增值服务。按说这种做法并不违背三网融合政策与精神，因为“双向准入”允许了电信开展部分音视频节目的制作与服务。随着宽带网络的进一步普及，电信有更大把握进入家庭视频业务。因而有专家分析得出，在非试点地区，会形成电信“单边独进”的局面。据悉，不少地方省份已经把IPTV纳入KPI考核之内，这也将极大有助其市场规模的进一步扩大。

而广电也试图借助有线网络的双向改造，凭借自身的内容优势，通过有线网络来单独设计、开展IPTV业务。②只是当前，这种准备还十分不充分：技术条件上不成熟，而且推广的资金成本巨大，最直接的一个后果是，在经过改造的有线网络上运行IPTV，相当于直接给自身的数字电视树立竞争对手。因为IPTV用户和有线电视用户是高度重合的，两者是一种此消彼长的关系，因而广电通过自身的网络开展IPTV也会给有线网络带来严重的竞争压力。

云南是目前IPTV业务取得突破的地方，也是广电和电信相安无事的非试点地区之一。2009年8月28日，云南电视台与中央电视台央视网在北京签署协议，合资成立云南爱上网络公司；同年10月18日，云南爱上网络公司与中国电信云南公司合作，在云南地区启动IPTV业务，云南爱上网络公司作为节目的负责方，负责承担央视和云南电视台节目的内容集成、管理、播控，云南电信负责通过电信渠道进行营销、用户推广、系统平台维护、线路传输、用户计费、收费、市场推广等工作。到2011年9月，云南省IPTV用户已经突破16万户，日均新增用户量为500―600户，IPTV节目内容可收看到103路直播频道，点播节目内容达到2万小时。

然而，“云南模式”能否在全国得以推广？或者仅仅形成一个“非牌照”的运营特区？2012年1月4日，国务院办公厅公布了三网融合第二阶段试点城市，三网融合在2012年会加大力度推动，这意味着第一批试点地区的IPTV发展模式很快将覆盖更广泛的区域，也就是说电信将依然面临运营牌照的制约和政策层面的困境。

“牌照”求解

作为最能代表三网融合的产业（业务）形态，IPTV推行得成功与否，发展得良好与否，也能反映出三网融合的整体成败。

虽然我们看到，集成播控平台的建设利于IPTV的内容、舆论控制，但忽视了作为产业本性而非单纯电视媒体的IPTV其实更需要开放、公平的外界环境。随着IPTV用户的增多和试点地区的扩大，没有运营牌照的电信机构必须要和广电开展合作、对接，这反而引起两大行业间更多的摩擦和消耗。可以说，IPTV牌照是广电的杀手锏，却也是悬在电信之上的达摩克利斯之剑。假设牌照的发放的确有利于IPTV更好更快地发展，那么可能要电信做出更多的牺牲以成全大局；而假设牌照政策依然使双方行进在资源浪费、规模建设、互相拖沓的路上，那么广电是否应该率先做出让步？如果任何一种折中的方案迟迟难以达成，何不从更高层面的国家利益出发，让其中一方完全屈从于另一方，彻底解决这种对社会财富和精力的无谓消耗？

当然，IPTV的发展不可能是无解之题。其从国内起步之际，就面临着内容、政策、产业链、终端市场等不一而足的难题，牌照的发放其实是关于IPTV产业发展的各种探索之一。按照设想，它应该捋顺IPTV发展的利益分配关系，但现在明显未能解决这一问题。因而，在“牌照”之后，还应期待有系列动作的出台和纠偏。

就在广电和电信依旧处于分工纠葛之际，互联网电视开始异军突起，互联网电视即加载互联网模块的电视机。一直以来，由于直播内容的缺失，互联网电视业务并未与数字电视业务形成正面冲突，而“数字电视接入+访问互联网内容”的模式，也使广电部门对其发展乐见其成。今后，终端的普及也将为广电“电视+宽带”双接入的业务模式提供便利。对电信运营商而言，互联网电视业务是丰富宽带应用、提升服务价值的重要手段，且不受试点区域的限制，这种增值业务的规模和前景也值得期待。因而互联网电视似乎受到了广电和电信的双重肯定，且并未引起直接的行业利益冲突。

在国内，据不完全统计，创维、康佳、TCL、海信、海尔、长虹等主流电视厂商都纷纷进军互联网电视领域，可以说，互联网电视产业链正是由终端厂商发起和推动，逐渐纳入国家监管，通过“集成服务+内容服务”的双牌照管理制度，使持有牌照的企业充当平台播控者的角色，随后吸纳更多的内容提供商、平台运营服务商参与进来，才得以形成的。杭州华数率先选择了浏览器加搜索业务模式，以视频为核心，积聚各方势能打造适合电视机呈现的多业务内容播控平台。南方传媒在取得互联网电视运营审批后，其选择了在网络视频平台运营、互联网视频内容集成、互联网电视技术上具有丰富经验的北京优朋普乐科技有限公司作为合作伙伴，共同进军互联网电视业务。这一产业链合作模式将为互联网电视产业运营服务打造新标杆，成为新的服务标准，并对视听格局和传统电视产生重大影响。

从用户的角度看，IPTV和互联网电视都是一种商品，且二者互为替代品。微观经济学认为，若两种商品有替代关系，当其中一种商品价格不变，而另一种商品价格提高时，就会导致价格不变的商品需求量增加；反之，就会引起需求量的减少。简而言之，用户群体一定会选择性价比最高的产品，以实现效益最大化。如果说“牌照”模式已经算是中国特色的话，那么有必要反思围绕IPTV的各种纠结是否是自寻烦恼？在互联网电视这种更简单、更清晰的商业模式面前，我们是花更多的心思解决既往的难题，还是以崭新的姿态拥抱新思路？从切实推动我国信息产业发展的角度来说，用互联网电视业务取代IPTV成为三网融合首选业务的可能性已经大大增加，而这绝非危言耸听。

（作者系深圳广播电影电视集团、中国传媒大学联合培养博士后）

本文责编：陈道生

第6篇：双减政策的现实困境范文

(一)环境质量和环境污染的产品性质以及环境治理模式的讨论

环境联邦主义理论的基本思想系统体现在奥茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奥茨(1998、2002、2002)以及奥茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。这些研究指出，对于某一类具体环境问题决策的责任应该由最低层级的政府来负责，因为这能够将所有的成本和收益内部化。按照这个逻辑，环境保护应该根据城市居民的偏好、实施的成本以及本地的条件来提供，相对于中央政府统一的环境标准，分权决策的环境政策将会产生更高的社会福利。对于环境质量的性质，奥茨(2002)识别了三种基本情况:

(1)环境质量是纯公共产品，因此本地的环境质量取决于所有地区排放污染物的总量，例如温室气体和臭氧层减少。对于这类环境质量，应该由中央政府统一提供。

(2)环境质量是地方性公共产品，本地区环境质量仅仅是本地区污染物排放的函数，例如汽车尾气、本地湖泊污染和固体污染物。对于标准的地方公共产品，应由本地政府独立提供，有效的供给水平应该是供给的边际成本等于所有辖区居民边际收益之和，因此，这也意味着具有本地公共产品性质的环境质量会随地区而有所差异。

(3)环境质量具有地区溢出效应，一般来说相邻地区的环境质量相互依存，这是由于一个地区的污染物可能会溢出到相邻的其他地区，因此本地区的环境质量会取决于其他地区的污染排放水平，例如二氧化硫、碳氢化合物和氮化合物等。由于环境保护的受益者在其他地区，污染排放地区地方政府对环境保护的供给比较低。因此，这需要中央政府统一出台环境保护政策。根据环境污染的产品性质，奥茨(2002)认为，本地环境污染是地方性的公共产品，因此对这类环境污染的治理应该根据分权原则由地方政府实施，而那些具有跨地区溢出效应的环境污染和具有纯公共产品性质的环境污染的治理则需要中央政府的干预。而之前环境经济学普遍忽略了环境管理分权的必要性，他们更多把环境治理视为地方政府的责任。例如，斯科特认为，大部分环境政策的影响局限在一个地理区域内，污染控制政策的利益很少被其他地区居民获得，因此环境治理主要是地方政府的责任(Scott，2000);布雷顿和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和鲁宾菲尔德(Inman＆Rubinfeld，1997)认为，可以通过地区之间的协调和合作来解决外部性问题，因而不需要中央权威就可以将外部性内部化。财政联邦理论中，研究者对于环境治理的分权模式和集权模式存在着分歧。例如，根据奥茨的分权理论，环境治理更多是地方政府的责任，因为地方政府更能了解辖区居民的偏好并提供更满意的环境治理。(这里似乎缺少内容)但是沃尔什认为，现实中根据环境污染的产品性质不能完全决定环境质量的模式，他发现实践上发生了许多中央政府提供环境质量和环境标准的案例(Walsh，1992)。但布雷顿认为，实际上，在许多国家存在着中央政府通过与地方政府的谈判系统实施随地区而异的环境政策的情况(Breton，2007)。除了公共产品地区需求异质性和外部性的性质决定了环境质量由哪一级政府提供之外，一些学者还从其他角度论述或分析了环境质量的提供主体。奥茨和波特尼(2003)认为，信息生产和扩散也会影响环境质量提供的政府主体。他们指出，由于环境信息的收集具有规模效应，并且环境信息具有扩散效应，因而在通常情况下环境信息的收集和通常由中央政府管辖的机构来完成，分权的地方政府从中央政府获取信息和相关的技术并实施环境保护。班茨扎夫和查普认为，除了传统异质性和外部性特征外，还有第三个重要的因素影响环境质量供给主体:提供公共产品的边际成本的形状(Banzhaf＆Chupp，2012)。他们以美国空气污染为例，发现:公共品供给的边际成本越凸，与地方政府相比，中央政府对空气污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共产品的边际成本是凹的，地方政府对空气质量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也发现，美国州政府对造纸和纸浆生产的管制与本地管制获得的收益有关(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，当辖区内能够获得的收益更高时，美国州政府会比联邦政府采取更严格的措施来控制空气污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一种规范研究，主要根据财政分权理论讨论环境质量应该由哪一级政府供给才能提高社会福利水平。从研究的结果来看，采用理论分析得出的关于财政分权与环境质量之间关系的研究结论比较复杂，这是因为财政分权与环境质量的关系存在许多机制。仅仅从公共产品需求异质性的角度可能无法全面揭示上述关系。因此，还需要从其他角度研究财政分权与环境质量的关系。

(二)“竞争到底”还是“竞争到顶”?在存在地区间竞争时，财政分权通常会导致地区环境质量和环境污染治理的供给水平较低。对于这种现象，最常见的解释是，在财政分权制度下，地方政府会为了留住有发展前景的企业而降低环境标准，从而放松了环境标准，纵容企业排污，导致环境质量恶化。这被称为“竞争到底”(RacetotheBottom)效应(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。传统财政分权理论认为，地方政府降低环境标准的竞争不会导致“竞争到底”的效应，反而会增加福利(奥茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出现这个结论，是因为这些模型一般建立在对政府行为理想化假设的基础上:

(1)地方政府是资本市场上价格的接受者，不会对其他竞争性政府的行为产生策略;

(2)地方政府能够有效地利用支出、税收和环境政策工具;

(3)环境政策对其他地区没有外部效应。通过这些假设奥茨和施瓦布(1988)构建了一个相互竞争资本的地区模型，资本与劳动以及污染物排放一样都是企业生产的要素，政府通过生产方法对污染水平进行管制，这会影响就业和企业利润。而且，政府可以对资本征税。在资本竞争模型的分析中，他们发现中位投票者同意对资本免征税，并实施有效的污染控制。但是他们也认为，如果资本税是正的，并且是扭曲性税率，地方政府会有动机放松环境管制标准来获得财政收入，从而导致环境质量供给上的“竞争到底”效应。另外，在现实的世界中，由于对政府行为的上述假设可能不成立，如果严格的环境标准对当地税基有负向影响，这有可能会导致当地环境保护供给水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。虽然国家之间税收竞争的结果一般会导致环境质量下降，但是，在一国内政府间层次上许多关于环境“竞争到底”效应的经验分析发现，政府竞争与环境恶化关系并不明显(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)认为，这可能有两方面的原因:一是工业化需要一定的成本用于基础设施建设以及医疗卫生等公共服务，这对于“竞争到底”的税收竞争有一定的抑制作用。二是对于许多企业来说，在选择区位时，税收减免可能并不是重要因素，当地良好的环境也可能是企业投资的重要参考，因而这会抑制环境“竞争到底”的效应。但是，当存在着国内竞争扭曲以及税收与补贴工具使用约束，因而政府只有降低环境标准一项工具可以利用时，“竞争到底”就会出现(Lal，1998)。“竞争到底”也可能来源于各地不同的环境标准导致的出口竞争，从而出现潜在的贸易扭曲所导致的环境质量恶化。例如，巴莱特(Barrett，1994)和阿尔法(Ulph，1998)的研究发现，一些地区会策略性地使用国家环境政策，通过放松环境标准来促进本地区产业的出口和产品的出口竞争力，从而导致环境质量供给水平低于有效水平。这个观点是从公共产品配置效率角度来阐述的竞争扭曲的效应。范德莱恩和奈特杰斯则主要从起点公平而非效率角度关注贸易竞争扭曲对环境质量的影响(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他们认为，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，从公平角度而不是效率角度协调跨地区的环境政策会产生更高的效率。并非所有的财政分权都会产生“竞争到底”的效应，也可能产生“邻避主义”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效应，这种效应意味着地方政府会提高本地环境标准，通过采取更严格的环境政策从而将污染物转移到其他地区而使得本地区环境质量升高。莱文森(Levinson，2003)称这种情形为“竞争到顶”(RacetotheTop)。马库森等(Markusenetal．，1995)通过提出一个两地区模型来说明“竞争到顶”效应。当一个排污企业决定是在一个地区设厂并出口到另一个地区还是在两个地区都建立工厂时，它需要在交通成本和固定投资成本之间进行权衡，而每个地区的地方政府权衡吸引企业在本地建立工厂获得的消费者剩余与工厂产生的环境污染。如果消费者剩余比较大(因为运输成本较高)，两个地区都会以较低环境标准吸引企业在本地投资，这将导致环境管制标准低于最优标准，从而产生环境污染。但是如果污染成本较高，两个地区都会试图使环境管制标准高于最优标准，并将排污企业驱赶到其他地区，后一种情况就是“竞争到顶”。格莱泽尔给出了一个联邦政府的两个地区模型(Glazer，1999)。他假设全国水平的中位投票者反对管制，而其中某些地区中位投票者对环境的偏好较高，这导致该地区就会制定更严格的环境标准，这种标准可能比中央政府的管制更严格。而且，他还证明，即使所有投票者和所有地区的偏好都相同，资本的跨地区流动能够导致比中央政府管制下更严格的环境标准。“竞争到顶”虽然会使得环境管制严格的地区环境质量较好，但可能会使得其他相互竞争的地区环境质量下降。弗雷德里克森和米利迈特对美国州政府环境管制政策的经验研究发现，每个州的环境管制政策会受到相邻州的影响(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相邻效应的影响还是不对称的。如果环境管制比较严格的相邻州再次提高环境管制标准，本州的税收减免成本(AbatementCosts)就会被拉到更高的水平，因为这会导致更多污染物排放到本州;如果环境管制比较松的州提高环境管制标准，这对相邻州的污染水平影响不大。

(三)财政分权与环境污染的溢出效应地区竞争产生的“竞争到底”或者“竞争到顶”效应一般假设不存在环境污染外部性，并且存在“脚底松”的企业或者资本，地方政府利用税收或其他财政手段对企业投资进行竞争(Glazer，1999)。在环境联邦主义文献中，如果考虑另一种外部性———环境污染的跨地区溢出效应，财政分权对环境质量的影响可能也是负的。由于不考虑相邻地区的福利，地方政府可能选择跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在经验分析中，西格玛(Sigman，2002;2005)发现，跨国河流污染程度高于一国国内河流的污染程度，美国国内跨州的河流的污染也高于州内河流的污染。这证明了环境的溢出效应使得对污染物的辖区管理是无效的，应该由更高层级的部门统一管理。其中，在对美国跨州河流污染的研究中，西格玛发现，当州政府被授权可以实施《水清洁法》(《CleanWaterAct》)时，州政府会搭便车(Sigman，2005)。被授权的州河流水质量要比其他州下降了4%;当一条河流形成两个州的边界，对其中一个州授权会使得河流水质量降低6%。对于环境污染的外溢效应，许多研究者认为，中央政府的干预可以解决外部性问题。洛克伍德发现，当公共产品具有足够大的地区溢出效应时，即使在中央立法规则下授权地方政府政府实施中央统一的环境政策来仍可能是无效的，这时集权能够产生公共产品的统一供给，降低污染的地区差异(Lockwood，2002)。(四)财政分权、政府治理和环境质量财政分权对环境质量的影响有时并不是独立发挥作用的，在某些条件下，财政分权对环境质量的影响可能与政府的治理能力有关。法尔扎尼加和梅奈尔认为，财政分权不仅仅对环境质量有直接影响，还会通过制度质量对环境质量产生间接影响(Farzanegan＆Mennel，2012)。他们认为，虽然许多研究指出，分权不利于环境治理，但是良好的制度会缓解这种不利影响。首先，在财政分权下，利益集团会更容易影响地方政府的环境政策。莫里斯认为，美国批准各州独立实施《空气清洁法》(CleanAirAct)使得各州实施有利于本地产业的环境政策，造成了各州环境政策差异更大，这意味着财政分权导致环境污染的地区差异较大(Morriss，2000)。里夫斯等认为，当利益集团的支出超出一定的阈值时，会使得中央政府的环境政策更有利于企业发展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐败程度也会影响财政分权对环境污染控制的政策。法尔扎尼加和梅奈尔估计了财政分权对本地和全球污染的影响(Farzanegan＆Mennel，2012)。他们发现，当腐败程度较低时，财政分权对环境质量有正向影响;反之，当腐败程度较高时，财政分权与环境质量有负向影响。阿塞托等考察财政分权与政治体制交互作用对环境质量的影响(Assettoetal．，2003)。理论一般预测当一个政治体系从威权体制过渡到民主体制后会促进政治和行政上的分权，并增强地方政府在政治和行政上能力的积累。由于行政和政治权力空间上的分散性，分权与地方政府政策能力密切相关。但是，从威权体制到民主体制转型的国家里地方政府在保护环境方面就不是那么有效。根据对墨西哥和匈牙利的比较分析，阿塞托等发现，民主是提高环境质量的必要而非充分条件，虽然民主能够提高地方政府对环境的责任，但是在威权体制向民主体制过渡的国家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。这个结论也佐证在民主体制不太成熟的国家，财政分权本身可能不能促进环境质量的改善。

二、中国财政分权与环境污染的研究

随着环境污染问题在中国的凸显，许多研究开始关注地方政府在实施环境政策和治理环境污染方面的作用。除了一些文献从地方政府官员晋升角度理解我国环境质量恶化外(Guo＆Zheng，2012)，还有学者分析了作为“理性人”的地方政府在面临政治激励和财政约束下的环境监管困境。财政分权是理解环境污染问题的另一个重要的角度。多数研究认为，分权程度的提高会加剧环境污染，降低环境质量。在追求GDP增长的激励下，地方政府会选择放松环境管制等手段展开竞争，以环境资源换取经济增长。理论上，由于中国财政分权产生的“块状竞争”与政治集权产生的“条状竞争”相结合，使得地方政府现任官员面临放松环境监管的激励以吸引企业投资，而不用承担破坏环境的后果，这导致环境污染加剧(王永钦、张晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)认为，环境质量需要中央政府进行机制设计，一方面把经济增长方式转变的内在要求转化成为地区经济增长行为的变化以及地方政府经济职能的变化，另一方面通过完善区域之间、中央与地方之间的转移支付，为缓解欠发达地区的GDP冲动提供物质激励，更有效地和更加激励相容地实施减排。国内许多经验研究也支持了上面的结论。杨瑞龙等(2007)首次考察了中国式分权对环境质量的影响，他们采用动态面板数据模型，利用中国1996－2004年省级面板数据，检验了财政分权和环境质量之间的关系，并发现财政分权程度的提高对环境质量具有显著的负面影响，分权改革可能降低了地方政府环境管制的努力。同时，地方自身特点和公众偏好等因素也会对地方政府的环境政策产生影响。李猛(2009)运用联立方程系统对环境污染与人均财政收入的反馈机制进行估计，考察了财税收入对地方政府环境监管行为的影响，发现中国环境污染程度与人均地方财政能力之间呈现显著的倒U型曲线关系。由于现阶段几乎所有省份的人均财政能力与倒U型曲线拐点值相去甚远。面对这种情况，需要中央政府改善财税激励以优化地方政府的环境监管行为，实现经济发展方式的顺利转变。闫文娟、钟茂初(2012)对工业废气、废水和固体废物排放的经验研究发现，中国式财政分权增加了外溢性公共物品(如废水)以及覆盖全国的纯污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放强度，但并没有增加地方污染公共物品(如固体废弃物)的污染排放强度。另外，他们将环境污染和地方政府收取的排污费联系起来，但是由于排污费收取的人为因素较大，排污费政策对污染物排放的抑制效应不明显，排污费不能有效降低污染物排放，尤其是对废气和固体废物排放来说，排污费征收反而增加了企业的废气和固体废物的排放。这意味着地方政府在环境治理上有“骑翘翘板”的策略，即针对不同的环境污染采取不同的策略。排污费从某种程度上是地方政府增加财政收入的一种手段，地方政府对产值大、利税高的排放二氧化碳和固体废气的企业放松管制。这是因为财政分权体制下地方政府有选择地放松了一些上缴税收高的工业企业的二氧化硫以及固体废物排放的监管，这样便呈现出污染物在不断增加，排污费的收入也在不断增加的局面。郭志仪、郑周胜(2013)从财政分权和政治晋升激励的视角系统分析了我国的环境污染问题。以1997～2010年我国30个省(市)“三废”(废气、废水和固体废弃物)污染的面板数据为样本，探讨了财政分权和政治晋升对环境污染的影响。研究结果表明，财政分权程度越高，地方政府从经济增长过程中所享有的收入越多，则工业“三废”排放量也就越大。他们还发现政府与企业之间的寻租交易将增加地区工业“三废”的排放量，这意味着地方政府越腐败，环境污染越严重。薛刚、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省级面板数据，对中国财政分权与污染物排放规模之间的关系进行了实证分析。与以往研究不同，他们同时检验了收入分权和支出分权对工业“三废”和二氧化硫排放的影响，研究结果表明:以支出分权程度衡量的财政分权指标与污染物排放规模负相关，而且实证结果具有稳健性;以收入分权程度衡量的财政分权指标与污染物排放规模的关系从实证的角度来讲不确定。上述研究主要关注财政分权对工业“三废”排放的影响，较少关注其他类型的环境污染。张克中等(2011)利用1998—2008年的省级面板数据，从碳排放的角度考察了财政分权与环境污染之间的关系。他们发现分权程度的提高不利于碳排放的减少，分权可能会降低政府管制环境的努力。他们还发现，财政分权对碳排放的影响在不同能源消费结构、不同地理区位、不同环境政策的省份之间存在显著差异。例如，全国7大耗煤大省中，财政分权对人均碳排放减少的不利影响显著高于其他耗煤量相对较小的省份，但在石油消费较大的省份财政分权对碳排放的影响与其他省份并没有显著不同;实施“双控”(酸雨控制区和二氧化硫污染控制区)的省份，财政分权对碳排放的影响较小，这说明“双控”有利于抑制碳排放;东部地区财政分权对碳排放的不利影响较小，中西部不发达地区财政分权对碳排放的不利影响较大;财政分权对第一产业碳排放的影响不显著，但对第二、三产业影响较大。上述研究大多关注财政分权与环境质量的关系，发现分权程度的提高可能降低地方政府管制环境的努力，使得污染加剧，因此，这个角度主要是从环境管制角度来分析的。国外的许多研究指出，地方政府的环境保护努力下降也可能是财政分权导致环境质量恶化的原因。目前国内这个角度的研究比较少。闫文娟(2012)利用中国省级面板数据对废水、废气、固体废物投资治理的经验研究发现，财政分权显著降低了地方政府对环境的治理投入，另外，她还用财政分权和政府竞争变量的交叉项刻画了财政分权和政府竞争的交互作用，结果发现该交叉项显著为负，这意味着政府竞争加剧了财政竞争对环境治理的负面影响。因此，她认为，财政分权并不是环境治理投资偏低的主要原因，关键是由于政府竞争，财政分权对环境治理投资的负面影响被明显放大了。刘琦(2013)同时检验了财政分权对环境污染和地方政府治理污染投资的影响。实证结果发现，财政分权对污染排污量的影响是正的，经济增长会恶化环境质量，工业化进程和城市化以及人口增长会恶化环境质量。对环境投资和东中西区域的稳健性分析表明，财政分权会降低地方政府对环境治理的投资，因而更加重了环境的污染。他认为，环境问题的改善需要相关部门对地方政府考核机制作适当调整，地方政府应在其中发挥更为积极的作用。

三、已有文献的不足和进一步研究的方向

第7篇：双减政策的现实困境范文

进行农业可持续发展的研究与实践,一直是云南省国民经济实施可持续发展战略的一个重要组成部分。农业推行循环经济是云南省整个国民经济社会体系实施全面的可持续发展的关键性基础环节。发展循环经济,有利于推动农业可持续发展,没有农业的循环经济,就不可能建成整个社会的循环经济,更谈不上建立循环型社会。[2](P90)因此,发展农业循环经济具有十分重要的意义。

第一,这是云南国民经济可持续发展的必然选择。云南是一个以“边疆、民族、山区、农业”为基本特征的省份,云南有77%的人口在农村,75%的国民收入、70%的财政收入、60%的创汇收入和80%的轻工业原料都直接或间接地来自农业,云南农业是全省国民经济的基础产业。农业和农村的发展状况,在云南整个国民经济社会发展中占有举足轻重的作用,没有农村的小康,就没有云南人民的小康。

第二,这是云南农业经济发展模式战略转型的必然趋势。云南是资源大省,长期以来,实施的是典型的资源依赖型经济发展模式。随着社会进步及科技发展,仅仅依赖资源发展成为欠发达地区的共同特点,云南省的资源比较优势将有可能丧失。总结多年农业经济发展的经验和教训,云南农业经济的发展必须尽快实现经济增长从粗放型向集约型的转变;资源开发对象从全面推进向突出特色、优势和绿色资源转变;开发方式从高投入、高消耗、低产出、低效益向更多地依靠科技进步,实现资源的节约和永续利用以及经济良性发展转变;经济增长目标从注重短期效益向更加注重长期、生态、环境效益转变。可以说,发展循环型农业是云南农业经济发展的重大转变,是农业可持续发展的必然趋势和根本保证。

第三,有利于从根本上解决“三农”问题。解决农村发展、农业增效、农民增收问题的根本出路是发展经济。从可持续发展的角度来看,发展以循环经济为中心的农业可持续发展模式[3],才是解决“三农”问题根本的现实的可行途径。20世纪90年代中后期以来,云南省同全国一样,随着经济的发展,农业、农村、农民问题逐渐凸现出来,成为制约经济、社会持续发展的瓶颈。主要表现为城乡收入差距拉大,农民收入低,农村贫困面大;农业综合能力和抵御自然灾害的能力低;农民科技水平不高,农业投入高、农产品加工业不发达,农业经济效益不显著;农业和农村经济结构调整有待完善,农产品区域布局存在其不合理性。

第四,这是提高农产品质量,改善人民生活质量的根本保障。2003年下半年,有关部门委托农业部农产品质量监督检验中心,对云南省18种水果样品进行了农药残留、重金属含量和亚硝酸盐含量进行抽样检测。结果表明,云南水果农药残留超标问题较为严重。据农业部农产品质量监督检验中心介绍,云南省畜禽产品质量存在以下问题:畜禽产品中存在磺胺类超标情况;腌制品中亚硝酸盐超标比较普遍;水发产品中的汞、甲醛超标现象严重。2003年,农业部对37个大中城市蔬菜农药残留进行了定点抽样监测,昆明市的蔬菜质量处于37个大中城市的下等水平,农残超标形势依然严峻。当前,国际市场正在进行以提高产品质量和标准为标志的“升级换代”,而我国却长期采取数量优势和低价战略应对日益激烈的国际市场竞争。

2002年1-5月.我国对欧盟的农产品出口同比减少了23•3%,食品安全问题成为发达国家阻碍我国农产品进入其市场的主要借口,绿色壁垒越来越成为困扰我国农产品出口的最大障碍。随着国内居民生活质量和消费水平的不断提高,国人对于食品的安全问题也会更加重视。因此,注重农产品质量,保障食品安全已成为当务之急。提高农产品质量的关键就是要改变传统的农业经济发展模式,按照循环经济的要求来组织生产。提高农业产业化程度和清洁生产水平.只有这样才能尽早实现我国农业国际化的目标并为市场提供优质、安全的产品。第五,是解决现代农业困境,降低人口、资源、环境压力的必然选择。随着现代农业的发展,云南省人口、资源、环境压力日益严峻。主要表现为人地矛盾明显突出;可用水资源短缺,但农业生产对水资源浪费十分严重;自然灾害频发、自然灾害造成的农业损失严重。许多国家发展循环经济的经验证明,现代常规农业所面临的环境污染、生态破坏、资源耗竭的问题有待于运用循环经济原理与方法来解决。。

二、云南农业循环经济的发展思路和模式

运用可持续发展思想和循环经济理论,以“减量化、再利用、再循环”为基本原则,围绕促进农业经济可持续发展、改善农业、农村环境、提高农业资源(包括农业废物)高效利用率、实现农村社会和谐安定总体目标。以农业结构调整为主线,以建设“循环型农业产业经济”和“循环型农村经济”为云南省循环型农业的核心,依靠科学技术、政策手段,开展并加强农业循环经济技术、政策、市场体系建设。在农业经济发达区和农业污染严重区域选择优先区域,结合农业优先领域的发展,从农民家庭、村镇、生态园(区)、区域等4个不同层次,开展农业循环经济发展典型模式研究,建立农业循环经济示范区,逐步推进云南省传统农业向资源高效型、环境优美型和质量优质型农业发展,使循环型农业成为全省国民经济发展中的重要支柱产业,促进全省农业生态效益、经济效益、社会效益的协调统一。循环农业作为一种新型农业发展模式,比之于常规农业发展模式,显示出巨大的发展潜力。根据云南省已开展的生态农业[4]示范经验以及各地区的特点,结合传统农业中具有循环理念的技术和措施,应用循环经济的理论和方法,提出4种典型的农业循环经济发展模式。

(一)家庭型循环经济模式

由于农村家庭是一个相对独立的经济单元或生产单位,因此,家庭型循环经济模式更适合于广大农村的千家万户。这对于节约家庭能源支出,实现农村废物的高效利用具有重要的现实意义。云南省的农业,自1998年农业结构调整以来,产业化得到不断推进和发展,促进了农业和农村经济的组织化与规模化经营。但目前云南农业发展现状仍以小规模分散化的家庭经营为主体,因此倡导家庭型循环农业,对提高家庭经济的运行效率、改善农村环境仍不失为一种长效机制。以农村家庭为循环实施主体,家庭经济来源以种植或养殖为主,具有规模小、点多、面广、涉及千家万户的特点。该类型家庭循环经济以构建家庭内部种植-养殖-家庭生活循环链为主,目的是以资源化和减量化解决产生的固体废物、生活污水。循环体系中以堆沤肥、沼气或生态旱厕为纽带,把养殖-沼气(生态旱厕)-堆沤肥-种植-农民生活5个不同的子系统组合成为一个有机的物质能量循环体系,有助于减少种、养殖业投入,增加产出,提高资源、能源利用率,减少废物,提高经济效益,改善家庭环境卫生状况。该模式适用于以家庭承包责任制为经营主体的广大农村和农民。

(二)优美村镇型循环经济模式

村镇型循环经济是在家庭型循环经济模式基础上,结合村镇一级农村环境整治,将农户生活垃圾中现阶段无法堆肥使用的少部分垃圾由村镇集中收集,送卫生填埋场,进行无害化处理,农户生活污水集中收集至村镇生活污水处理厂处理后进入农田灌溉系统。该模式是家庭型循环经济模式的升级。目前,滇池流域,以种植业为主要经济收入的部分农村,如呈贡县大渔乡中和村农民应用“双室堆沤肥系统”和“卫生旱厕”,村落生活污水采用竖式兼氧村镇污水处理系统,已经基本上实现了以家庭+村落二级为实施主体的农业、农村循环。该模式可以处置大量外来养殖业废物,生产高效有机肥。实践证明,应用此类高效有机肥,可以明显减少农药、化肥投入,所产的农产品与常规施肥的相比,农药残留明显下降,同时也减少了对昆明滇池的污染。

(三)生态农业园(区)循环经济模式

生态农业园(区)模式强调规模化生产,利用农业产业模块之间的链接关系来实现对能量与物质的高效循环利用。这种循环模式可以具有较长的产业链接,资源循环呈现多层次的特点。特别是种、养初级产品通过农副产品加工企业加工,多层次利用,使产品多次升值,提升农产品生态经济效益。该循环模式的实施主体可以是一个公司,也可以是多个公司或公司+农户。该模式可以成为家庭型循环经济模式和优美村镇循环经济模式产品输出的接受体。该模式由于实施主体的不同,更容易开展生产过程中的清洁生产和产品的标准化认证,进行较为彻底的物流、能流循环控制。该模式是农业循环经济进一步发展的必然趋势和归宿。生态农业园(区)循环经济模式,在实施过程中,结合当地农业生产特点,又可具体分为三种典型模式:

典型模式Ⅰ———种—养—加生态模式。以养殖业为主体,以大型沼气工程为纽带,种、养、加相配套的生态农业园模式。该模式实施主体单一,类似工业企业内部的循环经济形式。生态农业园内的废物已经在内部形成封闭循环利用。由于该生态农业园的产品将经过无公害农产品认证,因此,该模型的外来物流除优质良种外,农药、化肥和精饲料的投入比常规农业生产减少30%以上。

典型模式Ⅱ———加—养—种生态模式。该模式以农产品加工企业为龙头,实施主体为公司+公司或公司+农户,产业链为加工业+种植业;加工业+养殖业;加工业+养殖业+种植业。典型模式分别以绿色糖或有机糖生产、无公害奶或肉类加工为例。制糖企业需要对原材料质量提出要求,并提供优惠措施,促使甘蔗种植户按绿色农产品或有机农产品生产规范清洁生产,从品种、土壤、灌溉用水、肥料、病虫害防治、大气环境等方面实行全过程控制。制糖企业内部也按照绿色糖或有机糖生产规范实行清洁生产和产品认证。针对云南省丰富的牧草资源,在半山区大力发展草、林、牧立体种植和养殖。在围绕林草植被恢复和保护的基础上,采用一年二茬鲜草结合玉米秸秆青贮、氨化处理技术,改单一牧草为混合型全价优质绿色牧草.生产系列化牛羊复合饲草;积极稳定推行设施养殖,发展舍饲养羊、高产奶牛示范区、肉牛育肥示范场,形成设施规模养殖经营格局,通过畜产品加工企业,生产绿色畜产品。畜产品加工企业是该模式的核心,企业内部实行清洁生产,产品实行无公害认证,对原材料(肉用牲畜、奶等)生产全过程包括饲料种植、堆沤肥技术、疾病防治等进行规范,以确保加工产品的质量。

典型模式Ⅲ———以种植大户为龙头模式。以种植业大户为龙头的模式,实施主体为公司或公司+农户,产业以种植业为主,通过节水、节肥、减药、大蓬、平衡施肥以及规范生产,减少从事一产的农民等设施和措施,降低成本,生产无公害、绿色或有机经济作物。该模式的特点投入少,废物利用率高、功效显著,产品品质好,售价高,由于设施农业的开展,整个种植区域能够很好地控制生产资料投入,生产废物管理,几乎不对环境产生污染。

(四)区域循环经济模式

传统区域经济发展战略强调不同产业之间的集聚或集群,旨在通过“簇群式”发展谋求推进区域经济整体水平的提升,却相对忽视不同类型产业之间的产业链与生态转换关系,这在一定程度上抑制了区域不同产业规模发展壮大的空间。区域循环发展模式则从循环经济的角度,依据区域布局优化与分工优化的原则,通过建立健全区域生态整合机制与产业共生机制,实现全区域社会经济增长与生态保护的动态均衡。应根据分工原则,以区域资源优势为导向,以特色农产品和主导产业为中心,打通第一、二、三产业之间联结,实施以发展生态农业为主的区域型循环经济[5]发展模式。该模式适合于以农业为主的县域循环经济。

三、云南农业实施循环经济发展的支撑条件

由于循环经济是一种先进的经济发展模式,对政策制度、经济发展水平和科学技术进步的程度依赖性强,推进循环农业发展必须从制度建设入手,实施一系列相互配套、切实有效的法律、法规、政策和技术支撑体系。

(一)完善循环型农业保障体系和社会化服务

循环型农业的保障体系主要有政策保障体系、法律保障体系、组织保障体系和环境管理保障体系。从国外推行循环经济的成功经验来看、农业发展循环经济的相关保障体系是循环型农业发展的关键环节。因此,国家和政府应大力推进制度创新,完善有利于循环型农业发展的政策和法律体系,增加对农业的财政投入,推动农村金融市场化改革,建立循环型农业推进组织,加强农业基础设施建设和农业环境管理,为循环型农业提供一个良好的发展环境。社会化服务的内容较为广泛,其中应重点做好农业咨询和市场调节两项服务。通过广大农民自身的人口、资源、环境意识和劳动力素质的提高,并能及时掌握农业技术和市场动态,有利于推动循环型农业的实施。

(二)建立促进农村循环经济发展的政策激励与监督机制

应当组织力量充分总结以往生态农业发展的基本经验与教训,并根据当前农村改革的需要和“三农”问题的解决,全面建设小康社会和建设和谐社会的总目标与总要求,从政策上帮扶、资金上支持、技术上指导、价格上倾斜,以提高农民利用循环经济模式发展生态农业的积极性,真正实现生态农业产品的无害化、资源利用的循环化和区域经济发展的良性化。

(三)加强农业高新技术的研究开发和技术成果的推广和转化

研究开发环境友好、经济效益高、可操作性强的农业高新技术是实施循环型农业的基础,而加速这些技术成果的转化则会极大地推动循环型农业的发展。当前,要大力开发和建设包括环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术[6]等在内的“绿色技术”体系。重点加强对节能技术、节水技术、链接技术、新材料技术、生物技术、“数字农业”技术的研究开发,促进技术进步和科技成果的转化。要组建专门从事农业资源节约科技研究和开发的机构,推动农业资源和环境保护技术进行革新和升级,建设农业循环型社会。

(四)加速农业标准化体系和监测体系建设

农业标准化是运用“统一、简化、协调、优选”的原理,对农业生产种植(养殖)、加工的全过程。通过制定标准与贯彻实施,促进农业科技成果和经验的推广应用,促进农产品流通和对外贸易,指导生产,引导消费,注重经济、社会和生态效益的协调和可持续发展,使农业生产达到高产、优质、高效的目标,为人类提供安全可靠的食品。要充实、完善省级和大中城市质检机构,优先考虑种子及农药、化肥、饲料、农机具等主要生产资料和粮、油、蔬菜等农产品检验的需要。地方检验、检测机构,要结合各地农业生产需要,以贴近农业、贴近生产单位、贴近用户为主要原则,进行完善和补充。重点围绕“米袋子”、“菜蓝子”工程,加强有关农药残留量、农机配件等的检测手段,以保证人身安全健康和农业生产的需要。对一些重要的农业生产资料市场,要逐步建立商品质量监督机构,以确保农资商品质量。完善农业生态环境监测机构,重点围绕农业土壤肥力、环境污染检测、病虫害、气象及灾情预测预报等方面的工作需要。

(五)积极推进农业产业化经营

农业产业化是我国农业和农村发展的根本取向,也是发展循环型农业的重要途径。农业产业化经营有利于清洁生产技术和废弃物资源化技术在农业中的广泛应用,便于区域内相关产业之间的耦合。同时,循环型农业的发展也会加快农业产业化升极,两者相互间协同发展,必将促使我省农业真正走上可持续发展的道路。农业产业化的关键是多渠道、多形式的筹措发展资金,并结合当地资源优势,重点培育龙头企业和优势产业,以此带动千千万万农户。同时,加快农村土地制度改革,推进农业现代化。坚持有偿流转、充分尊重农民的意愿、流转收益归农户所有的基本原则,合理、有序促进土地承包经营权稳妥流转,促进土地适度规模经营,实现规模化、集约化种植,提高农业劳动生产率,推进农业产业化发展。

(六)强化发展农村循环经济的能力建设

一是决策层的能力建设。这需要对提高循环经济在促进农村可持续发展方面重要性的认识,以制定促进农村循环经济发展的适宜政策。二是业务人员的能力建设。实施农村循环经济的管理人员应逐步成为掌握农村循环经济基本理论、方法,并具有管理技能和所涉及各门学科知识的通才和复合性人才。三是农业技术人员的能力建设。通过脱产与不脱产培训,使广大技术人员迅速获得农村循环经济发展中的最新技术和知识。四是农民的能力建设。要始终牢记农民是农村发展与建设的主体,应当对农民包括牧民、渔民、果农和其他土地与水体的使用者等给予适当的支持。通过示范、培训和经验交流,促进农村循环经济知识和技术的传播。在可能的情况下,充分发挥公共媒体的作用,例如电台、电视、报纸甚至网络等,都将对能力建设起到积极的作用。

第8篇：双减政策的现实困境范文

在我国城市化进程中，农民工作为一支不容忽视的力量已逐步形成为一个新兴阶层，其社会保障权益也同样受到社会各方面的广泛关注。2006年国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，逐步解决养老保障问题。于是，建立符合农民工特点的社会养老保险制度，不仅是农民工自身权益的直接诉求，更是各级政府需要迫切解决的问题。

(一)农民工的身份厘定

农民工一词并不是一个正式的法律概念，学界和法对于农民工的内涵也没有定论。在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。在我国现阶段，农民工群体呈现以下特征：第一，身份双重性。农民工持有农村户口但在城市、乡镇企业工作，其主要收入来源已是非农业收入。这使得农民工处于城镇与农村的边缘状态。第二，流动性。由于农民工与其工作单位基本没有建立相对稳定的劳动关系，其工作会频繁变动，他们中的绝大多数处在城市和农村间的双向流动过程中。第三，年轻化。当前农民工队伍日益呈现年轻化。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，其中30岁以下人口占农民工总数的51.14％，45岁以下的人口占到农民工总数的82.17％。第四，廉价性。农民工普遍文化层次比较低，社会地位比较低，他们不仅缺乏自我保护的能力和知识，也缺乏表达自己意见的机会和途径，在城市中受到不平等地位对待，使农民工在城市获取的工资收入水平远低于城市居民。

由于农民工自身身份的特殊性，其却正处于一个尴尬的领域。据统计，中国农民工人数目前已达到1.3亿，如果加上在乡镇企业打工的，目前农民工的总数应该是2.5亿。但是，在这个2.5亿庞大的群体中，建立拥有养老保险的却不超过3,000万人。可见，农民工养老保险制度的缺失严重侵害者农民工切身利益，已成为建设和谐社会的不和谐之音。

(二)农民工养老保险现状剖析

1、农民工养老保险的现有政策。一方面，中央出台了有关农民工社会养老保险的政策。2001年12月，劳动和社会保障部了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。按照《通知》规定，城镇职工的社会养老保险，按照社会统筹和个人账户相结合的办法由用人单位和个人共同缴费，当农民工达到退休年龄，并且累计缴费年限满15年以上的可以按规定领取基本养老保险金。个人账户部分可以有条件的接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付给本人，但中央不允许城镇职工的个人账户在退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分，这实际上是不利于农民工养老的。但统筹部分必须达到退休年龄和缴足缴费年限后，方能获得，否则就无法获得。

另一方面，地方出台了有关农民工养老保险的政策。各地方都对农民工养老保险出台了相关政策，以北京、深圳为例进行阐述。2001年8月，北京市颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》。北京农民工实行的是缴费筹资的非等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，分别为统筹部分和个人帐户部分，而城镇职工实行的是缴费筹资的等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，两者的区别在统筹部分，两者都是高低收入者缴费的数额不同，高收入者缴费多，低收入者缴费少；但是他们退休以后存在差别，等额养老金计划退休后所有职工领取的基础养老金相同，而非等额养老金计划退休后缴费多的领取得多，缴费少的领取得少，完全与缴费相关联。2000年12月，深圳市颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)》，2002年7月颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例，若干实施规定》。深圳将所有参保对象分为本市户籍员工和非本市户籍员工两部分，采取区别对待的地方保护主义政策。农民工自然是非本市户籍员工的一部分。在缴费方法和基本养老金的发放方法上二者是相同的，但是有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工和非本市户籍员工是否享受一次性生活费的差别、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。

2、农民工养老保险的现实状况。农民工就业不稳定，流动性强，这与基本养老保险区域统筹存在矛盾，呈现出“一低一高”的局面。一方面，农民工参保率低。据调查，当前有80％的企业主不愿为农民工购买养老保险，83.2％的农民工自己也不愿购买养老保险，有90％以上的农民工根本就没有买养老保险。由于农民工群体数量庞大，各地虽然都将农民工作为城镇职工基本社会保险制度扩大覆盖面的主要对象，但农民工参保率依然偏低，养老保险的总体参保率仅为15％，拥有养老保险的不会超过3,000万人。这些进城务工人员年老后，届时不想种田、没有田种的老工人就会成为新的救济对象。这不仅会加重国家财政负担，而且将造成社会安全隐患。另一方面，农民工退保率高。据新华社2006年2月15日报道，福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。据广东报道，广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但1年内就有40万人“退保”，基本上都是外来务工者。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的平均退保率已达到40％。

二、利益诉求：解析农民工养老保险制度的应然性

(一)构建农民工养老保险制度的理念支撑

1、社会公平理念。《宪法》赋予所有劳动者的一项基本权利是在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。这就意味着国家对包括农民工在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民提供与其他公民同等水平的社会公共服务，建立农村社会养老体系是政府的责任。亚里士多德认为公平就是穷人和富人“处于相同的地位，谁都不做对方的主宰”。比例是当时法哲学大师佩雷尔曼提出了“凡属同一范畴的人应受同等待遇”的形式公平正义原则。可见，公平是法永恒的价值命题。公平的意义就在于其保障社会和谐、高效运作所需的社会环境。但公平的内容也随着时代的变迁而常新。21世纪的今天，社会公平已成为社会主义社会的核心价值理念，是社会主义优越性的重要体现。社会的公平与否，直接关系着民众对政府的认同，关系着社会的和谐与稳定。养老保险作为收入再分配的一种重要形式，其功能是促进社会公平。但在中国，农民工作为一个防御风险能力更弱的群体，作为一个上缴各种税费直接为国家财政作出巨大贡献的群体，在生病、年老以及丧失劳动力后却并没有得到国家对城镇人口同等程度的关怀。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，对农村的社会保障工作却投入很少，形成了“城乡分割”的社会保障格局。因此，在社会本为和实质公平的前提下，切实解决我国农民工的养老保险问题，具有非常重要的意义。

2、人权保障理念。人权有基本权利和非基本权利之分。从狭义上说，基本人权包括生存权、发展权、平等权和自由权。生存权和发展权是首要的人权，是人权概念的核心内容。生存权和发展权是人们求生存求发展的要求。认为，生存权是享受其他权利的前提和基础，而发展权又是人的一项不可剥夺的权利。但由于我国当前二元化户籍制度的刚性限制等多重因素，使得农民工养老保险政策存在偏见，其制度呈现缺失，也使得农民工无法得到与城市居民享受同等的待遇，因而其养老保险也就相应得不到保障，对农民工的生存权、发展权造成威胁。保障这些基本权利是对农民工作为人的价值和尊严的承认和尊重。面对数以亿计的农民工群体的权利无法得到有效保障的现实，尤其是在我国加入WTO以后，劳动者权利保障必须引起足够的重视和关注。

(二)构建农民工养老保险制度的应然考量

1、人口老龄化推进农民工养老保险制度的构建。

人口老龄化就是老年人口占总人口的比重不断上升的过程，也是人口年龄结构老化的过程，是近代人口再生产过程中所出现的一种人口现象。我国老年人口规模大，老龄化发展迅速。我国人口老龄化开始于20世纪70年代初，老龄化速度逐渐加快，将在2020～2030年间迎来人口老龄化高峰期。又由于经济发展水平和城乡二元经济结构的制约，政府和社会对养老资源的供给有限，这与养老的大需求量产生尖锐的矛盾。因此，构建一个专为农民工设计的系统有效的养老保险体系相当迫切。

2、农民工养老保险制度是实现农民工养老社会化的需要。

由于农产品经济附加值和市场价格的降低，农村家庭规模的小型化，以及农民工低收入的现实，使得传统养老方式的保障功能大大削弱。这样，在自给自足、自我保障的模式无能为力的情况下，农民工养老社会化就成为惟一可行的道路。农民工养老社会化是农民工待遇和保障制度的组成部分之一，必然要伴随和适应整个农民工制度体系和制度环境的变化与发展。因此，农民工社会养老保险制度的构建则成为实现农民工社会化的有效途径。但农民工养老保险制度并非大道坦途，是一项艰巨而系统的工程。

3、建立农民工养老保险制度是实现城镇化的可靠保证。

在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，对土地依赖程度普遍较低。正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临各种风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，建立农民工社会养老保险制度，将其纳入新的社会保险体系，则是推进城镇化最重要的制度保证。

4、建立农民工社会养老保险制度是解决“三农问题”的根本。

我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。

三、制度磨合：农民工养老保险制度的现行模式剖析

(一)实践评估一国内三种典型养老保险模式之绩效评价

目前，由于我国没有专门的农民工养老保险制度，农民工如何参加养老保险很大程度上取决于各地政策。然而，各地关于农民工养老保险的探索尚无一个成熟的模式，在维护农民工切身权益上还存在纰漏和缺陷，有必要对典型地区的农民工养老保险模式进行可行性分析。

1、综合保险模式。综合保险模式在上海、成都都有实行，是指与商业保险公司合作，为农民工建立一套独立的制度，包括养老、工伤、住院医疗三项保险，以社会统筹为基本模式，衣民工个人不缴费，由单位按上年度所在城市职工平均工资60％的12.5％(其中7％为养老补贴)缴纳，费率仅为城镇职工的1／4，为农民工提供企业所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。农民工返乡时可以随同带走一份商业保险同，由商业保险公司按照合同履行商业赔付义务。综合保险模式的出现适应了农民工收入水平较低的特点，强调了医疗和工伤保险，为工伤事故发生较频繁、收入微薄的农民工提供了保障。但保障水平也较低，而且农民工返乡后，由于这种方式与城镇养老保险模式差异较大，两者衔接形成壁垒。此外，该模式下的缴费比例与本地居民相差悬殊，难以给农民工的市民待遇，更难以实现将来的社会保险省级统筹甚至全国统筹。

2、“统一纳入”模式。该模式是以建立全社会统一的社会养老保险制度为出发点，将农民工完全按现行城镇养老保险制度纳入，要求养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种“捆绑”在一起参加，实行同等缴费、享受同等待遇。2000年12月深圳市出台的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》就把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业职工的基本养老保险制度。“统一纳入”的社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端，但如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60％的，按本市上年度城镇职工月平均工资60％计征养老保险费”，对于每月收入甚微的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担。而且同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，一方面养老待遇要缴够15年且几十年以后才能领取，另一方面养老保险关系不能转移，农民工返乡只能选择退保，终结养老保险关系，这不仅难以真正维护农民工养老保险权益，而且企业反映强烈。

3、“双低”模式。该模式将农民工纳入城镇职工养老保险体系中，但与城镇职工养老保险又略有差别。最为典型的就是所谓的“双低模式”，如2003年7月浙江省颁布的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》中规定，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12％和4％。尽管“双低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策实践上却千差万别，是一种在缴费基数、缴费比例、领取待遇的标准上都缺乏统一性、可持续性的制度模式。

(二)经验移植：国外土地转让制度对我国农民工养老保险制度启示

对于养老保险而言，农村土地转让制度的限制成为农民工和城镇职工实行统一的养老保险制度待遇一大障碍。一些国家在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法，值得借鉴。在资本主义发展的历史进程中，许多人多地少的国家向农民提供社会保障制度以鼓励农民提早退体、促使农民在退体后自愿转让土地、促进土地集中。我国应借鉴国外经验，深化农村土地转让制度改革。

一方面，日本1971年实施农民年金基金制度。农民年金分老龄年金和经营权移让年金。经营权转让是享受经营权移让年金的条件，日本农民要想获取经营权移让年金，必须在60～65岁期间实际转移了农地经营权；而且国家为鼓励农地从老一代向年轻一代转移，规定经营权移让年金金额的一半由国库提供，自1991年起，又有追加。同时，农民年金基金除了办理农民年金业务外，还采取多种办法，促进农地流动。

另一方面，法国对放弃耕地的老年农民给予补助，为农民养老提供了一定的补充保障。为防止土地因继承而细化，1962年，法国立法设立“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退体金的人放弃经营农业的补助，平均每人每年可得1500法郎。那些已经领取退体金但仍在从事耕作的老年农民不能享受补助，以鼓励他们将土地转让出去。20世纪70年代后，对60-65岁接近退体的农民也发放“非退体者的补助金”，鼓励他们在达到退体年龄前的几年交出土地。法国对于那些转移了土地的老年农民，发放额外的养老金补助。

由于我国和国外国情的差别，立足我国，可以在把农民纳入社会养老保险体制的同时，注重建立社会养老保障与土地保障之间的替代关系，强迫或诱导已经被纳入社会养老保险体制的农民放弃土地保障，从而促进农地转让，防止土地细碎化。

四、模式回应：弹性养老保险制度的良性构建

(一)现行农民工养老保险制度的实然困境

社会养老保险之所以无法提高农民工的积极性，关键是现行制度与农民工特点不相适应。其一，各地农民工养老保险政策不统一。国家虽然对农民工养老保险有一些原则性的规定，但目前在各地范围内政策缺乏统一有效的法律和法规政策指导，使得各地在制度设计、机构建立、基金管理等方面支出较大，制度成本相当高。其二，农民工养老保险关系转接困难。现阶段社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。一方面，要求农民工必须在某地固定工作15年方能按月领取养老金，这种累计缴费15年的门槛难以逾越。另一方面又规定与企业终止劳动合同时，经本人申请可以一次性退回其养老保险个人账户中的个人缴费部分，终结养老保险关系。因而促成很多农民工基本上采取每年一次或分次退保的办法，将其个人账户资金取出用于当期的消费，却使得被计入统筹基金的那部分单位缴纳的费用留在当地，使退保的农民工失去享受统筹基金的权力，使得农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。其三，农民工养老保险缴费金额过高。对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。

(二)弹性养老保险制度的优势所在

弹性养老保险制度较当前城镇养老保险制度更为符合农民工的身份特殊性，也更能切合农民工自身的利益，保障其合法权益的实现。一是费率适度性。弹性养老保险制度是根据不同承受能力制定相应的弹性区间，适合不同的收入状况。弹性的缴费标准，可以满足农民工这一低收入、高流动群体对养老保险的基本需求。二是操作灵活性。采用全国统一的个人账户，又以专项调剂基金账户作为财政补贴的重要形式，既可适应农民工低收入、高流动的特点，使制度简便易行、便于操作、保障水平适度。三是权益透明性。采用完全储备积累的个人账户，权益可累计计算，透明度高。一方面有利于调动参保人的积极性；另一方面，有利于保险关系的跨地区转移和接续，利于制度的进一步推广。四是制度并存性。弹性养老保险制度是与城镇养老保险制度相衔接的。由于现在农民工群体数量庞大，其中参保人参保率却极低。建立与现行城镇职工基本保险制度相衔接的弹性养老保险制度，对社会和政治影响较小，改革的机会成本较大。五是身份确定性。弹性养老保险制度的建立有利于加快城镇化进程，促使农民转化为市民，而且对“三农问题”解决也开辟了一条新路经。建立适合农民工等参保人特点的社会保障制度，是降低农民工城镇化成本，为农民工城镇化提供制度保障的有效政策措施。

(三)弹性养老保险制度的制度设计

从我国城镇化的实际出发，制定与城镇养老保险制度相衔接又适合农民工特点的“低门槛准入、低标准享受、职工可选择、制度可衔接”的弹性养老保险制度。该制度主要针对非正规就业的农民工，即从事非农产业的农村户籍劳动者、不具备加入城镇职工基本养老保险制度的城镇居民和小城镇农转非人员。

在账户设立上，统一个人帐户，实行分类管理。弹性养老保险制度按参保人身份证号码在中国农业银行建立全国统一的实名个人账户，实行缴费确定型的完全储备积累的制度模式。政府对农民工实行分类管理。外地农民工只建立个人账户；本地农民工在建立个人账户的同时，有条件的地区可以为其缴费提供一定的财政补贴，按实际缴费时间及时累计，按略高于银行存款利率分段计息的同时，将高于计息标准的收益计入政府待遇调整专项调剂基金账户，主要用于养老金待遇的调整和长寿者养老金的缺口。而且，养老保险费用的缴纳主体是用人单位和农民工的共同行为，以企业缴费为主，对于无用人单位的农民工则由个人缴费。

在缴费标准上，降低准入门槛，合理缴费标准。弹性养老保险制度遵循低费率，广覆盖的原则，降低准入门槛，合理确定缴费标准。建立缴费增长机制。在全国统一的基本制度框架下，缴费基数、费率或缴费额可规定在一定的范围予以选择。弹性的缴费标准可根据不同年龄阶段、不同经济发展时期、不同区域发展水平等的差异，对账户累积额规定较大的弹性空间，将单位和个人缴费全部记入个人账户，明确所有权，账户可随人员流动做相应转移。这种弹性规定比较适合农民工收入偏低、流动性强等特点。在用人单位必须强制参保的前提下，农民工可在城镇养老保险制度和弹性养老保险制度之间根据自己的承受能力自由选择不同的制度和不同的缴费标准，可自由选择在输出地或输入地缴费，也可自由选择按年、季、月缴费。这样的弹性设计，有利于不同地区、不同群体、不同个人的参保，具有广泛的适应性和可操作性。

在缴费方式及领取上，明确缴费机构，确定领取年龄。用人单位和无用人单位的农民工应当自办理农民工养老保险登记手续当月起，向登记地经办机构缴纳养老保险费。对于参保农民工开设的个人养老金账户，农民工到达领取年龄后，按照城镇企业职工基本养老保险个人账户计发办法计算养老金待遇，按月发放养老金。在农民工到达领取年龄前予以锁定，只能存储养老金，不能领取。但在养老金待遇达到个人账户积累总额的一定比例时，可提前或者推迟一定年限领取养老金，但没提前一年减发一定比例的养老金，每推迟一年增发相同比例的养老金。此外，在坚持不允许退保的原则下，允许农民工在发生危及生命的重大疾病难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核，可以借支部分或全部保险费积累余额。

第9篇：双减政策的现实困境范文

[关键词]环境执法依法行政存在问题对策

一、环境执法工作的形势

近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

联合执法行动有力地推动了执法工作。2001和2002年连续两年开展了“严查环境违法行为遏制污染反弹”专项行动。2003年，国家环保总局、发改委、监察部、国家工商总局、司法部、国家安监局六部门联合开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”，查处了一批大案要案，解决了一批突出环境问题，震慑了环境违法行为，促进了地区性产业结构调整和局部地区环境质量改善。

总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。

一是粗放型经济增长方式造成的危害越来越严重。2003年，GDP增长速度达到9%，但主要原材料消耗却增长10-20%，超过国民经济增长速度，出现了电力、煤炭、石油等基础能源的供应短缺02003年全国GDP占世界的不到4%，消耗的钢材和煤炭约为30～33%，50%的水泥在中国消耗，对固定资产的过度投资，给环境执法工作带来新的压力。

二是企业片面追求经济利益。大企业故意偷排偷放，小企业连片污染反弹，违法排污导致严重危害群众生产生活的环境污染事件屡屡发生。四川化工厂违反“三同时”规定强行开车违法排污，导致沱江沿线100多万人喝不上水，直接经济损失3亿元以上；重庆天元化工厂有毒气体泄露事故造成数万人紧急疏散，9人死亡；北京怀柔有毒化学品泄露事故造成3人死亡。这些严重的环境问题，不仅使人民的生存环境遭到破坏，连起码的生命安全都得不到保障。

三是环境执法和短期行为的冲突不断加剧，不法分子以身试法、艇而走险，去年山西忻州市连续发生3起暴力抗法事件，恰恰说明了这一点。

四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护环境权益的意识普遍增强。群众对环境问题的投诉以每年近20%a的速度递增，环境问题已经成为群众、上访的8大热点之一。

二、当前环境执法工作中存在的问题及其成因

当前，我国的环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

（一）消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。一些地方的环境监察队伍对群众反映的环境污染间题熟视无睹、不闻不问，群众意见很大，以至于越级上访者有增无减。一些地方放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，工作陷人被动。最近国家环保总局派出5个检查组、分赴5省、市，检查了124家造纸、化工企业、医疗单位和污水处理厂，全部超标排放，其中21家属应淘汰落后生产工艺，95%的企业用治理设施作挡箭牌，50%的企业编造监测数据，偷排偷放。许多企业的治污设施常年停运，锈迹斑斑。这些情况，当地环保部门能不知道？有的企业前几年就查处过，又恢复生产、超标排污，严重影响环境执法形象。一些地方的环境监察队伍管理松懈，12369举报热线无人接，上班时间松松垮垮，常年不下现场。一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义影响，消极保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍存在“查了也处理不了”的顾虑，对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不是在加强执法，而是千方百计对付上级检查，替企业说情。一些地方环保局不愿上报环境信息，瞒报环境污染事故，造成工作被动。有的地方政令不通，要求查办的案件、上报的情况，三番五次催不上来。在这样的情况下，往往是站得住的顶不住，顶得住的站不住，最终，顶不住的也站不住。

（二）缺少技术规范。依法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某一行为施行多种行政方式的屡见不鲜。如：建筑工地噪声的超标排污费征收，有的区县只征收夜间的，有的区县白天、夜间都征收；有的按标准正收，而有的则加倍征收，甚至有按每天200元计算、征收排污费的。又如：在夜间施工审批中，钻孔灌注桩究竟钻多少深度可同意夜间施工，浇捣混凝土究竟需要达到多少立方，需到环保部门申请报批等，各区县把握尺度不一。因而出现有的施工单位出土在A区可申报夜间施工，在B区则予禁止的情况。均属本市管辖，却发生如此执法不统一的现象，极大地损害了现场执法的严肃性与权威性。

造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，由此无端造成施工单位投诉。因为施工单位在全市是流动作业的。类似的还有餐饮业建设项目审批中，多少经营面积必须有多少立方的隔油池或油水分离器匹配，多少尺寸的集气罩必须有多少块过滤网板或多少功率的静电除油烟装置匹配等，均无明确的执法标准，致使各地区各自掌握，各自决定。

（三）行政处罚不规范。较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼、批条子时，往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。另外，处罚委托程序不完善。常常以"特事特办"或"办公会议"的形式，直接将行政处罚中的某个程序安排到区县环保局代为办理的问题以及缺乏执法技术规范，导致处罚幅度难掌握，人情难推却，执法难到位。甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，市环保局和区县环保局之间、特别是区县和区县之间，处罚尺度的明显不一的现象。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的，更时有发生。行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科学性与准确性，应引起我们的高度重视。

（四）环境执法队伍素质仍需进一步提高。以情代法、以罚代法的现象较为普遍，吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信、申通违法等问题依然存在，一些地方环境监察部门已经发生违风廉政建设的典型案件。

产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想政治、道德品质、理想信念方面的教育，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造，利欲熏心，腐化堕落。

（五）地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡薄，重经济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易、治理难，关停更难的困难局面，对环保执法工作不支持，甚至干预执法，辖区环境污染问题久治不愈，环境纠纷不断。

问题的根源就是一些地方政府的重要领导环保意识淡薄，只追求政绩，不考虑对环境的损害，表面上经济指标上去了，实际上给当地环境造成了无法估量的破坏。

（六）对企业管辖权的问题。一个中央级企业或者省属企业出现了环境违法行为，其所在地的政府以及环保部门却没有权力进行处罚；在西部大开发中，一个国家投资的重大建设项目的环境影响评价报告，当地环保部门连看一眼都不行，工程对生态环境造成了破坏，地方政府、环保部门却不能勒令制止。这个尴尬的执法困境已经成为一个突出的问题，在很多地方不同程度地存在着。这些驻地方的中央级企业或者省属企业本身及其领导者都是有行政级别的，有的属于省部级，有的属于地厅级，高于企业所在地的政府和环保部门。在我国，行政级别高，意味着权限大，行政资源丰富。由于有这样的级别距离和权力限制，地方政府官员、环保执法人员跟他们连平等对话都做不到，更谈不上监管执法了。

三、影响环境执法工作的主要因素

环境执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。目前，环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素

不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。有的经济落后县面对层层下达的招商引资指标，只能引进“十五小”污染企业。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助专门机构不让查，出台土政策不让查，为企业挂牌保护不让查。基层环保局由此产生不敢查的顾虑：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。一些县环保局不是加强执法，而是对付上级检查，通风报信。

（二）企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因

决定生产力发展水平的人（企业法人环境意识和法律观念淡薄）、工具（技术装备和污染防治水平落后）、生产资料（资源、能源消耗水平是发达国家的数倍）三大要素，是当前环境执法面临的现实基础。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。具体表现在：一是土小企业连片反弹，屡禁不止。在“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”中查处的违法企业中，采用国家淘汰工艺和“十五小”、“新五小”的企业占了51％。二是大企业将违法排污作为降低成本、追求利润的“捷径”，这里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法排污的不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是结构性污染依然突出。一些地方的制革、化工、电镀、造纸、印染、冶炼、水泥等重污染工业群，经多次整顿仍未从根本上解决问题。

（三）体制、机制、法制、能力方面的障碍是影响环境执法的主要因素。

在体制方面，执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题。目前，我国现有的4.5万人环境执法队伍中，有3.8万人在县（区）一级。受“位子”、“票子”的影响，往往造成站得住的顶不住，顶得住的站不住。

在机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。二是部门联动没有形成长效机制。这次“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”实行六部门联动，在对下发动和增强行动效果方面取得较好效果。但在日常执法中，还没有形成联动制度。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。

在法制方面，一是行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。三是限期治理、停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

在环境监察能力方面，一是环境监察队伍缺乏主体资格，没有法律授权，对下级开展行政稽查也缺乏法律依据。二是力量弱。全国4.5万环境监察人员要对23万家工业企业、70多万家“三产”企业、几万个建筑工地进行现场检查。生态环境监察、农村环境监察工作量更大。三是执法能力差。全国平均每个环境监察机构执法车辆仅1.3辆，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。四是人员素质不适应执法工作需要，仍有相当一部分环境监察人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉。

四、针对上述问题应采取的对策

虽然，当前环境执法方面还存在着一些问题，有的还较为突出，但是整体趋势是好的，国家已经意识到了这些问题将对我国环境造成的严重后果，并在逐步加以解决。笔者认为，要解决这些问题，应从以下几个方面入手。

（一）加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作。

按照环境法律，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题一票否决制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决。

（二）逐步完善环境法制，强化执法手段。

尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。

（三）理顺执法体制，加强环境稽查。

建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制。对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。地方环境保护行政主管部门的主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强国家和省级环境监察部门执法力量。国家可考虑设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门也可以根据需要在重点地区设立环境监察派出机构。三是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。四是建立刚性的环境警察制度。可借鉴国外成功经验，如美国联邦环保局设有专司侦查、职能的执行处，50个环境检察官办公室和200多名环境检察官，建立中国环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环境警察队伍。

（四）建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系。

充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。

（五）加强能力建设，提高环境执法水平和能力。

按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光下执法，坚决查处违法违规的典型案件，提高人员素质，建设一支政治素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。争取国家财政向西部地区环境执法标准化、规范化建设倾斜，尽快扭转西部地区环境执法的被动局面。

参考文献资料：