土地开发的概念精选(九篇)

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第1篇：土地开发的概念范文

2003年以来，杭州市在丁桥大型居住区土地开发建设实践中，针对当前城市土地开发管理中普遍存在的突出矛盾和问题，探索出了一条符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新模式，并取得了良好的社会、经济、生态效益。丁桥大型居住区在短短的三年时间内基本建成，成为杭州城市建设起步最晚、拆迁最快、交地最多的区域，被誉为“丁桥速度”。

“丁桥模式”，其基本经验就是城市土地开发的目标取向从片面追求经济发展转到全面、协调、可持续发展上来；城市土地开发理念及价值取向从“以利为本”转到“以人为本”上来；城市土地开发的模式从房地合一开发转到土地一、二级开发分离模式上来；城市土地开发管理的体制从多部门的条块管理模式转到以土地为主线的公共管理模式上来。

“丁桥模式”是怎么运作的?

浙江省杭州丁桥大型居住区位于杭州市区东北部江干区的丁桥镇内，规划为未来大杭州的CLD(即中央生活区)。为切实解决中低收入家庭的居住问题，2003年杭州市委、市政府及时启动了丁桥大型居住区建设计划，确定以保障性住房建设为主，并列入杭州市2003年重点工程。

在丁桥大型居住区开发建设中，针对传统城市建设和土地开发所普遍存在的问题或矛盾，特别是征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市基础设施、公建配套供给不足或建设滞后等问题，杭州市委、市政府以科学发展观为指导，对城市土地开发的理念、组织体制、运作机制和运作模式等进行了大胆的创新实践。

丁桥大型居住区一期规划用地总面积5491亩，建筑总面积350万平方米，建成区总居住人口10万人。在短短的3年内，丁桥大型居住区一期土地开发建设任务基本完成，至2007年底，已顺利完成征地4715亩，房屋拆迁65万平方米，兴建拆迁安置房35万平方米，已有1051户5000多人人住新建安置房。同时，还提供了902亩经济适用房用地和897亩中低价商品房用地，其中2006年提供经济适用房用地614亩，开工建设面积达60万平方米，占当年杭州市区经济适用房总开工面积的60％。曾经偏居一隅、乏人问津的城郊小镇，如今被现代化的安居房小区、宽阔的公路、崭新的学校以及齐备的基础设施所代替。

分析总结丁桥大型居住区土地开发与建设的成功经验，核心在于确立了一套符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新机制、新模式。

(一)贯彻“以民为先”思想，树立符合科学发展观要求的土地开发新理念

城市土地开发不只是“生地”变“熟地”、“熟地”变“建筑”的工程过程，而且涉及到政府公共利益、开发企业利益和各种经济个体利益(包含原用地企业、被征地拆迁农民、不同阶层的城市居民等)之间复杂的经济、社会关系的重新协调平衡过程。丁桥的成功实践经验，就是以科学发展观“以人为本”的核心理念为指导，率先树立“以民为先”的土地开发新理念，并通过贯彻实施“五个先”的原则加以落实。

1　实施“三个先”原则，优先保障被征地拆迁农民利益，破解征地拆迁难题

杭州丁桥大型居住区土地开发建设中，不仅在现行征地拆迁政策框架下，对征地补偿、拆迁安置等给予政策倾斜，切实维护被征地拆迁户的合法利益，而且贯彻了“以民为先”的新理念，通过实施“安置房先建设”、“10％留用地先定位”和“社会保障先落实”的“三个先”原则，来打消被征地拆迁农户对后续生活保障的疑虑，从而得到了被征地拆迁农户的赞同和支持，基本破解了征地拆迁的难题。

“安置房先建设”，是指房屋拆迁实施“先建后拆”，并在安置房建设中做到被征迁群众“三参与一监督”(即征迁对象参与安置房地块的选择，参与安置房设计方案的确定，参与安置房建筑材料的选择，参与监督安置房建设工程的质量)，从而大大缩短甚至避免拆迁户过渡之苦。目前，总用地面积329亩、总建筑面积达35万平方米的安置房建设已完工，1051户拆迁农户已入住功能齐全、环境优美的安置房。

“10％留用地先定位”，是指按照“确定先、分配先、引导先”原则对目前杭州市执行的留用地政策予以优先落实。“确定先”，即征迁之初，事先征求镇、村意见，在规划中先行将314亩留用地指标全部落实到了区位条件较好的具体地块；“分配先”，即由当地镇政府牵头，将通过审核的留用地指标分配到每个村；“引导先”，即丁桥大型居住区前期建设指挥部会同当地镇政府对留用地进行开发性建议规划，引导留用地资源有效配置与科学定位，确保居住区“三产”配套的充足与科学，从而不仅可以提供三产的就业岗位，还可以使村民从留用地的收益中获得稳定的分红。

“社会保障先落实”，是指按照杭州市现行征地农转非人员基本生活保障有关政策，在征地拆迁之初，先行核定各村被征地农民的社保指标；征地拆迁之中确保征地补偿费及时到位，确保符合参保条件的被征地农民100％参保。从而率先落实好被征地农户的基本生活保障，解除他们的后顾之忧。

2　实施基础及公共配套设施先行建设原则，既及时满足居民生活之需，又促进土地保值增值

现行的城市土地开发模式往往只将有关的市政基础设施建设予以实施，如“七通一平”等，而对有关的公共服务设施等并无强制性要求，致使实践中无论是经济适用房还是商品房项目，公共配套设施未建成或未投入运营就仓促交付的现象非常普遍，不仅使得居民生活便捷度难以提高，容易引发多方面问题，也影响城市土地价值增值的有效实现。

针对这些问题，杭州丁桥大型居住区开发建设实践中，率先提出“基础及公共配套设施先行建设”的原则，在统一规划指导下，将道路、学校、商场等公建配套设施与安置房建设一起先行建设，以尽量减少因居住区建设给征地拆迁群众带来的不便，满足当地居民和购房入住居民生活、出行等方面的需求。此过程中，不仅被拆迁居民和新购房入住居民享受到了城市开发的益处，开发商也享受到城市发展的益处。截至2007年底，区内配套道路已基本贯通；河道整治正在进行；杭州师范大学附属丁兰实验学校已投入使用；污水泵站已经建成；丁兰公园、健身公园已基本建成；居住配套中心正在建设；自来水加压泵站、11万伏变电所、公交中心

站等其他配套项目也正在抓紧实施。所有基础设施和公共服务设施等均将在经济适用房投入使用前，全面建成并投入使用。

3　实施保障性民生用地优先供给原则，保障中低收入居民居住权的实现

从贯彻落实科学发展观看，当前城市土地开发应更加重视社会公平，应将更多的眼光投向城市中大量的无房户、住房困难户等弱势群体，以实现“居者有其屋”。杭州丁桥大型居住区土地开发项目无论是项目立项、规划选址、还是供地政策，都始终树立并贯彻优先保障民生问题的理念。

首先，丁桥大型居住区建设立项的初衷，就是为了解决中低收入家庭的住房困难问题，是杭州市实施“居者有其屋”工作目标的重要组成部分，并被列为杭州市2003年重点工程计划和“实事工程”之一。

其次，在规划上，明确规定整个丁桥地块按照50％的比例建设经济适用住房和中低价格的商品房，以充分保证保障性用地的土地供给和经济适用住房的建设，切实保障中低收入阶层居住权的实现。

再次，在供地政策上，优先供给经济适用房用地。按照规划，丁桥大型居住区三年内要交付经济适用房用地902亩，规划建筑总面积150多万平方米。截至2007年底，所有经济适用房地块的交地工作全部完成，成为杭州市区经济适用房交地最快、最多的区域，丁桥大型居住区指挥部还连续三年被评为杭州市经济适用房和保障性住房建设先进单位。

(二)以土地储备为平台，构建符合科学发展观要求的城市土地开发新机制

丁桥大型居住区开发建设实践中，摒弃了传统的城市土地开发管理模式和机制，以新型的城市土地储备制度为平台，实施成片土地分级开发模式。即按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”原则，在土地出让前，通过土地储备，由政府先行组织实施土地前期开发，即实施城市土地一级开发模式。从而不仅使得政府能依法行使土地征用权、收购权，履行公共品提供的职责，而且有利于促进国有土地资产保值增值，也为优先保障被征地拆迁农民利益等“五个先”原则的贯彻落实奠定制度基础。

(三)以国土管理部门为主导，构建符合科学发展观要求的新型城市土地一级开发运作模式

如前所述，以土地储备制度为平台，实施土地一级开发将是我国新时期城市土地开发的主导模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一级开发模式显得尤为关键。丁桥大型居住区开发建设实践中，为确保“五个先”原则的贯彻落实。摒弃了传统的城市土地开发管理组织体制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一条以国土管理部门为主导，土地开发前期指挥部与政策性土地开发公司为载体，实现政府主导与市场运作有效结合、多部门多级联动的新型城市土地一级开发运作模式。

1　引人公共管理的理念，建立国土管理部门主导的新型城市土地开发管理组织体制

丁桥大型居住区土地开发实践中，率先引入公共管理的概念，以土地经营为主线，构建起以国土管理部门为主导的新型城市土地开发经营管理组织体制。

首先，在领导体制上，丁桥大型居住区一期成立了由杭州市国土资源局、建委、发改委、财政和规划各职能部门及江干区在内的丁桥大型居住区前期建设领导小组，以协调各职能部门关系，提高土地开发审批效率。

其次，建立了以杭州市国土资源局为主的丁桥大型居住区前期建设指挥部，采取“市、区、镇、村”四级合力建设、各部门协调配合、全社会共同参与的工作机制，以更好地协调处理征地、拆迁环节各项工作，更好地贯彻落实好“三先”工作。

第三，在具体运作层面，以国土资源管理部门为主导，实施城市土地开发和建设中的各项具体的事务性和经营性工作。一方面，以土地储备中心为依托，完成立项、规划、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建设指挥部作为建设单位，统一征地拆迁、统一规划设计、统一公开招标；一方面，成立附属于国土部门的国有独资的城市土地发展公司，既解决所需的大量资金问题，又能够按照公司化运作要求具体实施土地开发和建设工作。

2　组建政策性土地开发公司，实现政府主导与市场运作的有效结合

土地储备制度建立以来，作为事业性单位的土地储备机构理所当然承担土地一级开发中的事务性管理工作。而对于土地一级开发过程中涉及的融资活动、基础设施及公共设施建设等具体经营性活动，理应是开发企业的优势所在。但若完全由追求利润最大化为目标的开发企业来承担土地一级开发的所有经营性活动，又很难确保土地开发过程中的社会、生态目标的有效落实。

为较好解决企业的“赢利性”与“公共性”之间的矛盾，既提高土地一级开发的效率，降低开发成本，又能贯彻政府意图，且较好避免政企不分或企业唯利是图的隐患等，丁桥大型居住区的开发建设实践中，专门组建了附属于国土部门的国有独资性质的政策性土地开发公司――杭州城市土地发展公司。由该公司通过贷款等形式筹措开发资金先行投入，再通过经济适用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出让金及安置房部分成本回收等形式回笼建设资金，并实现自我滚动平衡，从而较好解决了城市土地开发所需的大量资金问题；同时，又在前期建设指挥部统一领导下，以该公司为主导，按照市场化、公司化运作机制，具体落实征地拆迁、基础设施及公共设施开发、安置房建设等经营性活动。从而实现政府主导与市场运作的有效结合，既确保社会目标的有效实现，又保证运作效率的提高。

“丁桥模式”的启示

城市土地开发要贯彻落实科学发展观，必须积极创新土地开发的理念、机制、体制、模式。针对我国当前城市土地开发模式普遍存在的问题及矛盾，我们认为丁桥大型居住区土地开发建设的成功经验，至少可以给我们以下的启示：

1　城市土地开发必须始终坚持科学发展观，切实贯彻“以人为本、利益共享”的理念

纵观当前城市土地开发管理中的突出矛盾和难题，主要在于征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市公共设施与基础设施供给不足问题。因此，要确保城市土地开发有序展开，在城市土地开发的指导思想和理念上，必须要从片面追求经济增长为主转向“以人为本”、“利益共享”、“和谐发展”的轨道上来。

丁桥模式的成功经验，首先在于确立了“以人为本”、“以民为先”的基本理念，更在于制定了具体的落实措施，特别是通过实施“五个先”原则，将“以民为先”的理念切实贯彻到城市规划制定、用地指标分配、政策倾斜(如对失地农民的补偿和社会保障、经济适用房建设)等方面及其征地拆迁、土地整理、供地环节等土地开发的全过程，从而真正建立起

土地开发利益共享、和谐统筹发展的良性机制。其中征地拆迁环节的“以民为先”做法，不仅对于破解征地拆迁难题具有重要的实践指导意义，对于指导我国征地制度改革创新也具有重要现实意义。

2　土地储备制度是适应科学发展观要求的新型城市土地使用管理制度的重要组成部分

从丁桥大型居住区土地开发建设的实践看，土地储备这项创新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地储备这项制度本身所致，而是发展观的偏差及现行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地储备制度恰是引导城市土地开发步入科学发展轨道的重要制度保障，理应成为科学发展观指导下的我国新型城市土地开发管理制度的重要组成部分。

从贯彻落实科学发展观角度看，土地储备的目标导向不仅仅只关注通过商品性、赢利性用地的储备、供给，以获得土地增值收益，而更应当关注社会性和生态性目标，通过土地储备运作，将土地投放于非赢利性的、或微利性、公益性的用地类型，以实现如建设保障性住房(包括村民的安置房和居民的经济适用房)等。

3　城市土地一级开发应当坚持政府主导、市场化运作模式，组建政策性土地一级开发企业的模式具有较大的优势

城市土地一级开发应当坚持政府主导，也就是说城市土地一级开发的主体应当是政府，这不仅是我国社会主义土地公有制的内在规定性，也是科学发展观的内在要求。从目前各地实践上看，由土地储备机构承担土地一级开发全过程的完全政府主导型土地一级开发模式，实践效果不尽理想，且多局限于零星地块之上。政府主导、市场化运作应是我国城市土地一级开发的主导模式。

丁桥模式通过组建政策性土地一级开发企业的模式，较好地实现了政府主导和市场运作的有效结合，较好地解决了一般开发企业“赢利性”与“公共性”之间的矛盾问题。而这种模式也是英国、我国香港、新加坡等国家或地区城市新区开发、市区重建等工作中的主导模式，并取得了很好的效果。从我国各类开发区、城市新区开发模式的比较上看，组建国有土地开发公司，在开发区管委会领导下实施土地统一规划、统一开发的模式，开发效果比较理想，比较符合我国国情。因此，我们认为杭州丁桥大型居住区土地开发实践中探索出的“政府主导+政策性国有土地开发公司”模式，具有重要的示范价值和推广意义。

第2篇：土地开发的概念范文

在土地开发整理制图的相关规范中，缺乏对土地利用专题图上图要素及其编码的明确规定，不同的设计单位和制图人员编制出来的项目图件出现重要信息不统一或信息冗余等问题。因此，笔者从科学、实用角度出发，对土地利用专题地图上图要素进行分析，建立土地开发整理上图要素分类编码体系，有利于项目专题图科学规范的编制和管理，并为数字制图提供统一的编码接口。

1分类编码

1.1分类基本要素的确定信息分类的基本要素是：分类主体、分类对象、分类目的和分类所使用的标准。依据中国土地开发整理的现状，提出了土地利用专题图分类的基本要素。

1.2分类编码的内容按信息的结构特征及其在土地开发整理专题制图中的作用，将土地开发整理专题图信息分为现状基础信息要素、现状专题要素、规划专题要素、附加信息要素。现状基础信息要素主要包括：地理格网、水系及附属设施、道路及附属设施、电力设施、地形地貌、权属界线、其他现状要素、注记。现状专题要素主要包括：项目区边界、土地利用现状布局、现状专题内容注释。规划专题要素主要包括：项目区边界、规划后土地利用布局、规划沟渠、规划管道、规划水工建筑物、规划道路、规划电力设施、其他规划要素、规划专题内容注释。附加信息要素主要包括：风向玫瑰图、项目区地理位置图、图例、图签、数学基础说明、指北针、图名标注。

1.3分类编码的原则为使编码方案简单实用，在制定要素分类编码时主要考虑了以下原则：（1）与相关分类标准统一；（2）与行业紧密结合，反映行业特点，适应土地开发整理行业的特殊要求；（3）适用性，尽量沿用习惯名称，避免发生概念混淆；（4）符合行业现行的有关规定；（5）符合制图习惯。

1.4分类编码的方法采用6位数字型代码方法，第1位代表主题类，第2位代表一级子类，第3、4位代表二级子类，第5、6位代表三级子类。例如编码120101“常年河”中“，1”代表大类“地理信息要素”；“2”代表一级子类“水系及附属设施”；“01”代表二级子类“河流、溪流”；最后两位“01”代表三级子类“常年河”。

2分类编码体系设计

2.1分类编码体系的编制根据上图要素分类分类编码的原则和方法，结合相关标准确定上图要素和分类编码体系。

2.2分类编码体系说明（1）按信息的结构特征及其在图件中的作用，将上图要素分为现状基础信息要素、现状专题信息要素、规划专题要素和附加信息要素4个主题类。（2）现状基础信息要素名称与相关标准和传统习惯相结合。专题信息要素名称采用行业通用名称，例如土地利用现状结构统计表、土地利用变更日期等。（3）对于现状基础信息要素分类，在结合传统分类方法基础上，适当提高与项目密切相关的要素的级别，降低不相关要素的级别，以突出行业特点。例如，将大车路、乡村路、小路与公路并列作为三级类；将铁路降级作为四级类，成为其他道路的子类。（4）4个主题类里面都有一个“其他要素”的一级子类，便于上图要素的扩充，体现分类体系的科学性。（5）编码方法中，由于主题类和一级子类相对比较固定且类别较少，故采用一位数编码，二级子类和三级子类都采用两位数编码。

第3篇：土地开发的概念范文

关键词：土地一级开发模式 风险问题建议

中图分类号：F301文献标识码： A

一、土地一级开发的概念及内涵

2000年12月，北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》中首次提到“土地一级开发”一词，但并未对土地一级开发的涵义做出明确界定。2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局印发了《北京市土地一级开发管理暂行办法》（京国土房管出[2002]1100号），第一次从立法角度对土地一级开发做了较为详尽权威的界定。2005年印发了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市[2005]540号），该文与前文相比，土地一级开发概念有所变化，前文提出的“一级开发”概念变为后文提出的“土地储备和一级开发”。后文中规定：“本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”土地储备和一级开发主体是政府，主要环节包括土地征购、拆迁、基础设施建设。

2006年5月，北京市国土资源局印发了《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》（京国土市〔2006〕290号），其中第七条规定“土地储备机构作为土地一级开发项目的招标人，负责组织编制土地一级开发项目实施方案、组织实施项目招标投标活动、与中标人签订土地一级开发委托协议，以及对中标人在土地一级开发过程中实施监督管理。”，且第十条中规定“拟实施土地一级开发的工作内容，包括前期手续办理、征地拆迁组织和市政基础设施建设等。”该办法表明，土地一级开发主体为土地储备机构通过招标方式确定的中标人，开发内容主要是指土地平整及前期开发。

综合有关政府部门及研究学者关于土地一级开发的定义，其内涵集中体现在以下几个方面。从一级开发目的来看，使“毛地”或“生地”变为“熟地”，达到土地出让的条件和标准，是为土地出让所做的前期准备，即为土地储备中的土地整理及前期开发环节；从土地一级开发的内容来看，主要包括前期手续办理、征地拆迁与安置、市政基础设施及套设施建设；从土地开发市场分类来看，土地一级开发市场是土地一级开发存在的前提和条件，它是以土地使用权出让为主的土地市场，并且土地一级开发主体仅仅是获得了一级土地的开发权，而非使用权或其他权项；从土地出让方式的变迁来看，土地一级开发是在土地储备制度建立后逐步提出的，土地储备制度的核心是改变由传统的“生地出让”、“毛地出让”向“熟地出让”，使传统的房地产开发由商一级、二级联动开发的模式走向政府主导一级开发模式的转变，使传统的协议出让走向市场化的招拍挂出让程序。从土地储备制度对土地一级开发的影响来看，我国土地储备制度的产生、存在及发展，意味着土地一级市场从开发主体、开发模式上发生了根本性变化，也体现出了土地一级开发主体的专业性和市场地位，将国有土地使用推进了市场化，彰显了土地交易的明了化和公平性。

二、土地一级开发模式特点

（一）政府独占开发形式

政府独占开发形式是政府指定开发企业或许以建立项目企业的方法进行土地一级开发。

此形式能够确保政府彻底操控地价，一起确保土地开发为熟地后的增值收益不丢失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府施行土地一级开发的各项业务。该形式首要缺点是政府的土地开发资金压力较大，融资途径窄。

（二）企业主导开发形式

企业主导开发形式又称一二级联动开发形式，政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照土地使用权出让协议的约好，对协议范围内土地施行包含拆迁补偿，公建配套设备建造在内的土地一级开发行为，使协议范围内土地到达建设条件，再面向市场转让土地使用权。

房地产企业经过土地一二级联动开发，取得一级开发阶段收益的一起，既确保了企业将来的可持续发展，也确保了可获取土地在将来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。但该形式不利于政府操控土地市场地价，政府宏观调控土地低价的才能使土地价值下降。

（三）政府主导商业化运作形式

由政府主导的商业化运作形式是指政府“抓两端，放中心”。“抓两端”即由政府操控土地储备方案和供给方案，“放中心”，即充分利用社会企业力量实行土地一级开发。

这种形式中，政府依据土地市场调查判断土地需求状况，以招拍挂方法将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期付出土地受让价款用于土地一级开发。政府经过投标等方法选择具有资历的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为契合土地受让人需求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府正式移送土地于土地受让人。

由政府主导的市场化运作形式既确保政府在土地一级开发中的主导地位，又能充分利用市场资源，减轻政府开发资金压力，是中国土地一级开发将来发展趋势。

三、土地一级开发风险问题分析

（一）编制计划期间

土地一级开发项目受控制性详细规划影响较深。控制性详细规划具体编制是以城市总体计划为依托。经过控制性详细规划可确切的计算出可供出让经营性用地面积及公建配套设施规模。坚持控制性详细规划的稳定性，控制政府机构因公共利益等原因减缩可供出让经营性用地面积。防止扩增公建配套设施建设规模的可能性，是企业出资土地一级开发项目意图风险办理的要点。

（二）土地报征及转用期间

政府依照城市开发计划所设定的条件，经过行政批示对农村集体土地进行征收，将集体土地性质变更为国有土地性质，完成土地所有权归属变更。土地报征环节包括农用地转用审批及土地征收批示两部分。土地一级开发项目常因新增建设用地指标配给不到位，或因获得报征批文存在妨碍而发展缓慢，影响项目开发进程。

（三）安置拆迁补偿期间

土地一级开发安置拆迁补偿环节通常采用政府主导，或政府授权委托土地一级开发企业实施。其间拆迁安置补偿方法是进行土地征收的重要前置条件之一，也是土地一级开发企业核算项目开发成本及收益的关键要素。但是，此期间土地一级开发企业通常无操控的主动权，进而缺少对项目开发成本和进程的有效操控。

（四）土地出让期间

经营性用地必须以招、拍、挂的方式出让，决定了土地出让环节市场化的特色，加之国家调控方针不断出台，方针效应逐渐闪现。如土地出让之时恰逢进入经济衰退或方针性限控期间，土地市场的动摇必将对土地一级开发企业主营业务收入发生晦气影响。

（五）还迁房及公建配套设施建设

还迁房及公建配套设施建设规模大，动辄上百万平米项目同时开工建设，建设工期较短，因而项目建造安全及质量风险度极高。

（六）收益获取期间

收益获取环节是企业出资土地一级开发项最终意图，也是企业出资土地一级开发项目风险办理的最终目标。企业出资土地一级开发项目最终收益怎么返还，“熟地”出让后，企业收益终究是不是可实现，清楚以上问题是土地一级开发企业做出出资决策的关键所在。企业应与政府明确约定土地一级开发成本返还方式及收益的额度大小，确保土地一级开发中企业的利益。

四、土地一级开发项目建议

（一）优化运作流程，提升管理才能，加强成本操控

一级开发企业在土地整治和收储过程中，触及到征地、拆迁、基建、土地出让等许多环节。同时，一级开发又是一个综合性、系统性工程，触及很多和政府对口以及和外部合作单位商洽的环节，因而，优化运作流程、提升管理才能对一级开发企业的成本操控有着重要要求。

（二）完善规划意图、提升区域潜在价值

土地一级开发的价值要素中最重要是规划。土地的特征是其一旦开发，短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功用的完善具有决定性的因素，区域功用又对区域价值有根本性的影响。

（三）掌握行业周期，操控开发节奏

在掌握行业周期方面，既要充分考虑整体宏观经济、行业局势和区域经济等要素，也要充分考虑政策要素。这就需求企业有敏锐的市场触觉及意识，而且能够与政府需求保持较高程度的一致性，做到根据市场需求来操控开发节奏，然后提升区域土地价值，最大程度的提高企业利润率。

（四）加强项目管理，保证工程建设质量安全

质量安全无小事，特别是关于还迁房这样的民生工程。为此，在工程建设过程中，要求土地一级开发企业加强思想认识，牢固树立“千秋大业，质量第一”的质量思想，加强项目管理力度和管理水平，保证工程建设质量和安全。

结束语：

综上所述，土地一级开发主要是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一征地、拆迁、居民安置、补偿等流程，并规划进行相应的市政配套基础设施建设，以促使该区域范围内土地达到三通一平（五通一平或七通一平）的开发条件，通过政府进行收储，以招拍挂形式完成土地有偿使用或流转。在此过程中，土地一级开发企业需要进行大量的资金周转，因此也就会产生大量的资金闲置，通过短期内闲置资金的有效周转，能够为土地开发企业争取更多的利润，也为土地开发提供资金支持。

参考文献：

[1]王宝玲.事业单位参与土地一级开发的常见风险及策略研究[J].现代商业,2014,03:166-167.

[2]牛明.土地一级开发领域的风险与机遇[J].法人,2014,03:55-56.

[3]李晖.浅议开发区土地一级开发过程中土地取得成本的控制[J].时代金融,2014,18:87+89.

第4篇：土地开发的概念范文

关键词：GPS，GIS，土地开发，土地整理

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：

前 言

随着科学技术日新月异的发展, 工业化和城镇化进程加快,耕地日益减少, 质量日益下降，用地需求和经济发展之间的矛盾愈来愈多。保持耕地总量动态平衡, 由粗放型向集约型转变土地利用方式, 改善土地利用结构与布局, 提高土地产出率和综合利用效益, 是缓解这一矛盾的关键因素。

在此背景下，我国土地开发整理工作迅速地开展了起来，期待以此提高耕地面积数量，实现区域内的耕地平衡与总量提升。在这一大背景下，传统的测绘与建库技术显然难以满足大规模工程的需要，而GPS与GIS技术凭借快捷性、高效率、高精度等优势，其应用得以广泛认可，为土地开发整理工作的开展提供根本技术保障。本文作者结合自己多年从事地形测绘的亲身经验，对GPS与GIS在土地开发整理中应用方法与流程进行了简要分析，对广大从事土地整理开发工作的技术人员有一定的借鉴作用。

GPS与GIS技术

GPS技术

GPS是20世纪70年代由美国陆海空三军联合研制的新一代空间卫星导航定位系统。该系统由地面控制、空间和用户装置等构成，其主要优点有：全天候、全覆盖、高精度三维定位定速定时和快速省时高效。GPS RTK测量系统主要由GPS接收设备、数据传输系统和软件系统构成。

通过应用GPs技术，具有观测时间短、精确度高等特征，可对三维坐标数据进行实时监测，提高土地整理工作效率与质量水平，具有一定应用价值。以我国土地开发整理工作要求来看，一般绘图比例尺为1：2000、1：5000或者1：10000，而GPS技术可以在特定范围内将精确度控制到厘米级，与工作要求完全相符。因此，在土地开发整理测绘工作中应用GPS技术，可对项目进行可行性研究，在项目规划、设计、施工放样等环节应用，更好地满足测绘要求，其中涉及到陡坎、地类边界、独立地物、控制点、权属边界、行政边界、道路横断面、高程点等诸多领域。

GIS技术

地理信息系统强调空问与实体关系，注重空间分析与模拟操作，它具有空间数据处理能力和空间信息分析能力强，属性数据和图形数据并存的特点，可根据用户的要求迅速地获取满足需要的各种信息，并能以地图、图形或数据的形式表示处理的结果。G IS有两个显著特征：（1）它不仅可以像传统的数据库管理系统( DBMS)那样管理数字和文字(属性)信息，而且可以管理空间(图形)信息; （2）它可以利用各种空间分析的方法, 对多种不同的信息进行综合分析, 寻求空间实体间的相互关系, 分析和处理在一定区域内分布的现象和过程。

因此，G IS 技术在土地开发整理中的各个领域得到了广泛的应用, 利用G IS可以对土地开发整理规划编制和实施过程中的数据进行采集、编辑、组织、管理、输出及更新, 为高质量、高效率、高水平地完成土地开发整理规划的编制、项目管理和实施监测等工作提供了可靠的保障。

3 总体流程图

GPS与GIS在土地开发整理中应用总体流程图如图1所示：

图1GPS与GIS在土地开发整理中应用总体流程图

4 详细流程

4.1 GPS测绘

(1) 控制测量

在土地整理项目区内GPS控制点位置应该均匀分布，GPS控制点问应通视良好，为了方便以长期利用GPS测量成果并进行重复观测，GPS控制点选定后应设置具有中心标志的标石，以精确标志点位。点的标志和标石必须稳固以利于保存和利用。控制点位置选择通常应遵循以下原则：

(1)选择易于安置仪器的地方，视场要开阔；

(2)远离高压线路和大功率无线电发射台，以免磁场对GPS卫星信号干扰；

(3)远离大面积的水域或对电磁波反射或吸收强烈的物体，以减弱多路径效应的影响；

(4)选择交通便利的地方，便于用其他测量手段联测和扩展。

结合土地整理项目特点，GPS控制点多做在项目区内固定的水工建筑物上和居民点内易于观测、永久保留的地方，但是必须满足每平方公里做一个GPS控制点且点位分布均匀。需要做标石时，可以在林边与路边处埋设混凝土标石或道班钉。测区的控制测量遵循从高级到低级，从整体到局部的原则。利用测区已有原国家二、三等点作为起算点布设GPSE级控制点作为测区首级。

(2) 可行性研究阶段

在土地开发整理项目的可行性研究阶段，可作为项目投资的基础时期。在这一过程中，对于项目的土地面积、高程等参数精确度要求较低，只需要通过常规性的图件参考即可；或者通过应用GPS技术，只需要在项目现场进行概括性测量即可，简单地了解项目规模、道路、土地权限、排灌沟渠等状况，尤其在这一阶段，没有对项目区的边界提出较高要求，只需要获得控制点坐标、经纬度坐标，这些都可以通过GPS技术轻易获得。因此，结合工程项目现场的实际情况，包括地形、地貌以及地表植被等，综合考虑各种仪器使用的优势与劣势，利用GPSRTK实行全野外数字化地形图测绘。

(3) 规划设计阶段

项目投资前期的框架性基础研究工作就是对项目进行可行性研究。土地开发整理项目规划设计阶段对项目区的土地面积、长度、高程等没有很严格的精度要求，可采用国家测绘部门提供的地形图作为工作底图，图件比例尺一般

以1：10000为宜。该阶段要求边界控制点的平面坐标及经纬度坐标，因其对项目区边界的要求较高。对项目区进行概略性的现场实测，实地测量项目区的规模、道路、土地权属界线、电力线、排灌沟渠等。GPS—RTK测量方法可以实时精确的提供各点的三维坐标，并可转换成经纬度坐标，满足可行性研究的需要。

在项目规划设计阶段对项目区各类土地的面积、长度、高程有相对较高的精度要求，对项目区地形地貌的准确性、现势性上有较高的要求。

尤其涉及项目规划方案的优劣判断、沟渠路林工程的详细设计、工程概(预)算及土方计算的准确性等，所以通常要求实测比例尺大于1：2000的全要素地形图作为设计底图。该阶段对测量数据及成果的高要求体现了GPS—RTK技术的灵活、快速、省时、省力等优点，在测量的过程中实时测点的三维坐标，可达到边测量、边规划设计的效果。

4.2 GIS数据处理

(1) 总体要求

土地开发整理项目规划设计是土地开发整理规划的要求，对开发整理规划项目进行勘测、布局规划设计，是根据中华人民共和国国土资源行业标准《土地开发整理项目规划设计规范》(TD／T 1012—2000)的要求。结合地方土地利用总体规划和土地开发整理规划，编制土地开发整理项目规划，并对具体项目地形和利用现状进行勘测与布局规划设计，制定实施计划和措施，实现资源的可持续利用管理。土地开发整理项目规划设计成果图包括开发整理项目勘界图、地形图、土地利用现状图、平面布局图、工程端面设计图。这些图件的编制，根据《规范》和实际可操作的要求，基础图件必须采用1／1000或更大成图比例尺，为了及时准确完成制图任务，我们在实际工作中，采用MAPGIS平台，通过数字测图、成果图编辑、图库集成、成果图输出4个环节，编制了4hm以上的土地开发整理项目规划设计系列数字化地图。

(2) 内业处理

数据采集回来后，首先把电子手簿数据传输到计算机指定文件夹，然后确定启动绘图处理进行展点，再是采用无码作业对地物进行编辑。一般是先展绘测量控制点，独立地物，再连接管线、道路、坎线、房屋等，同时进行地形等高线等综合编辑、图形图幅整饰。并以点、线、面文件保存文件或转换成其它矢量图形格式(如CAD、MAPINFO等)。

最后以数字测图成果图为底图，按照《规范》和GIS图形编辑手册，进行平面布局设计和端面设计，并生成设计参数、指标文件和成图。

(3) 田块划分

田块规划设计包含以下4个方面的要素：田块大小、田块方向、田块长宽和田块形状。田块大小一般由单井灌溉控制面积确定，大致在5～8hm范围内。田块方向是指田块长边的方向，往往是播种与耕作管理的方向，也是末级固定渠道、田问道和护田林带主林带的方向。选定田块方向应满足以下4个方面的要求：1)有利于作物的生长发育；2)有利于田间机械作业；3)有利于水土保持和排水；4)有利于防风。田块长宽应根据合理组织生产和有效利用农机具以及地形特点、田块面积等因素具体加以确定。在风害地区还要考虑合理配置护田林带的要求。田块形状应根据机械作业要求，必须使设计的田块至少具有一个直角和田块两个长边平行。因此，田块形状最好为夹角90。或夹角接近90。的方形。确定了以上4个因素后，利用GIS的编辑功能，很容易生成符合长宽条件的标准田块。

(4) 土地平整工程规划设计

项目区土地平整时，要考虑项目区的地形、农田灌排等水利工程设施和整理后田块适宜种植作物的特性。各田块的高程设计和土方量计算方法采用DTM分析法，利用GIS的DTM分析，生成数字高程模型DEM，然后利用GIS“蓄积量／表面积计算”功能，计算田块设计高程和挖填土方量。

(5) 图件输出

GIS输出系统可完成图件输出，为了得到高质量的输出结果，一般先将矢量数据分色光栅化处理，然后再发送到打印机，以提高打印质量和速度。打印时容易出现设置纸张大小已经足够，但打印输出图还是被分幅打印的问题，即一张图被切割打印在两张图纸上。解决这一问题的关键是在MAPGIS排版输出时要明确图纸空间、页面空间、硬件设备纸张空间这3个不同概念，只有它们的设置正确且相互匹配，才不至于产生被分幅打印的问题。

5 小 结

利用GPS与GIS技术，开展区域土地开发整理规划编制，突破了传统模拟成图的技术和方法，本文将2S技术作为新技术、新方法应用于土地开发整理当中，是信息化社会发展的一个必然结果，随着科技技术日新月异的发展，土地开发整理的要求也越来越高，而GPS与GIS技术作为土地开发整理的技术手段，也会发展得越来越成熟。

参考文献

[1] 薛连春．浅谈3S测绘技术在土地整理中的应用[J]．山西建筑，2007，33(3)：43—44．

第5篇：土地开发的概念范文

[关键词]土地利用；生态环境；影响研究

一、铁岭市生态环境特点

铁岭市属省辖市，位于辽宁省最北部。总面积1.29万公顷，其中山地丘陵占全市总面积的40%，平原占45%，河流及其他约占15%，大体是“四山半水、四分半田、一分道路和庄园”。“十二五”期间，全市森林覆盖率35.1%，城市绿化覆盖率38.7％；新增水土流失治理面积667公顷；坡耕地还林还草面积510公顷；已沙化的草地恢复和治理面积80平方公里；各类保护区与景区面积达538公顷。

二、铁岭市生态环境问题分析

1.水土流失问题分析本区东部低山丘陵区水土流失较严重，按侵蚀强度划分为中度侵蚀，属较严重水土流失区，截止目前，全市水土流失总面积约2686公顷，严重破坏了土地资源，影响水利工程使用寿命。2.土地退化严重全市土地沙化面积达1.56万公顷，占总土地面积的1.2％，主要分布在西北部风沙地区，且沙化土地面积逐年增多，土地沙化问题日益突出。3.矿山生态环境破坏严重生态恢复工作任务艰巨。其中铁煤集团矿山开采累计产生废渣3800万吨，形成矸石山13座，占用土地面积1325.6公顷。调兵山市的地表沉降比较严重，累计沉陷区土地面积为7660公顷，已治理2147公顷，仍有5513公顷土地有待恢复利用，且每年新增沉陷区面积500公顷以上。4.天然湿地面积锐减现有天然湿地面积16800公顷，占土地总面积比例为1.3％。5.农村环境问题日渐突出部分农田因不合理使用农药、化肥污染有所加重。乡村生活垃圾、污水及禽畜粪便管理利用效果不佳。

三、土地开发利用对生态环境影响分析

1.土地开发利用对生态环境的积极影响（1）增加耕地面积。通过对废弃地复垦，平整土地，开发未利用地，铁岭市每年补充大面积耕地，缓解人地矛盾。（2）减少耕地占用面积。铁岭市通过居民点、村办及乡镇企业归并，对建设用地进行挖潜利用，减少对耕地的占用面积。（3）控制水土流失。通过对一些荒坡地和坡度较大且利用率不高的土地开展平整、坡改梯、绿化和水利建设等进行综合整治，在扩大耕地面积的同时，控制水土流失、改善土地利用的生态环境。（4）提高土地质量和产出率。铁岭市存在大面积中低产田，通过土地开发整理对中、低产田的改良，将显著提高耕地质量和产出率。（5）提高耕地的集约化经营。通过土地开发整理使铁岭市原来零星的、高低不平的田块整理为田、林、路、沟、渠的标准化农田，有利于机械化操作，促进耕地的集约化经营。（6）改善土地生态环境。铁岭市通过对废弃地复垦，改良了土壤条件，提高了植被覆盖率，有效防治风沙和水土流失，改善了地表景观等。2.土地开发整理对生态环境的负面影响（1）对水资源和水环境的影响。土地开发利用中许多重要工程如水利水电工程、农田灌溉工程及梯田建设等往往改变铁岭地表水系的网络结构，从而改变水文结构，对区域内水资源分配产生影响。（2）对土壤生态的影响。在土地开发利用实施中，有些土壤理化性质和生态过程受到了破坏，使地表土层变薄,还流失掉土壤中的有机物质，使田间土壤持水量及渗透性变差、土壤质地变粗等，降低了土地生产力，阻碍了农业发展。（3）对大气及其生态过程的影响。可通过改变植被覆盖状况、地表水文结构等间接方式表现出来，比如造成大气环境中的“尘”污染等。（4）对敏感生态系统和景观组分的影响。土地开发利用实施中，往往会对一些特殊的自然生态系统和人文景观造成永久性破坏，形成巨大的经济和生态损失。

四、土地开发利用与生态协调发展的战略保障措施

1.强化土地生态经济概念，促进土地利用与生态建设协调发展从生态经济系统的综合性、整体性和协调性出发，追求综合效益最佳，才能既促进生态环境的改善，又可在生态环境的改善中促进经济的发展，达到生态经济的协调。2.地区生态建设工程的科学规划要依据区域的实际情况，确定建设的总体规模、具体类型和空间格局，其次根据各地区的条件，因地制宜，从而形成区域最佳用地结构格局。形成“全省一盘棋”的合理布局局面，实现总体利益最大化、长远化。3.加强制度建设，确保土地利用与生态建设协调发展改善不适应的生产关系，完善土地产权制度，做到“地有主、主有权、权有责、责有利”；坚持和完善“谁造谁有、合造共有、允许继承、允许折价转让”等土地政策。4.增加资金和技术投入（1）增加国家对土地生态建设的投资比例。（2）实行配套投资，在国家专项资金基础上各级财政应拿出一部分资金用于工程建设。（3）坚持以地方集资和群众投工投劳为主，国家补助为辅的方针。（4）实行减缓免税的政策。按照“开发者保护”的原则，监督开发者履行保护的责任；加大各级财政预算内资金对生态建设的投入；争取国家政策性银行和产业主管部门对全市生态项目的支持；扩大对外开放，采取优惠的投资导向政策，引导国外资金投入生态建没；争取“民办公助”、“以工代赈”、“个体承包”等多种形式，吸收社会资金投向生态建设领域。5.优化产业结构，大力发展环保产业，建立生态补偿机制一是依靠科技进步，提升改造传统工业。通过重组、兼并、技改等措施，特别是用高新技术来改造传统产业，从根本上使传统产业实现节能、降耗、低（或无）污、高质、高效，降低单位产值（或单位产品）的资源能源消耗系数。二是加快生态农业建设，大力支持发展生态农业、有机农业和节水农业，生产开发无公害农产品。三是促进乡镇企业结构调整。共同制定一个生态补偿办法，并尽快实施。征收生态补偿费的范围主要是对由于开发建设、使农田遭到破坏，生态效益丧失的采油、开矿等，征收费用于恢复植被、补充耕地，补偿生态效益损失。

参考文献：

[1]刘正义，李大润，孟国强.铁岭市土地利用分区方法研究[D].中国土地学会首届青年学术年会论文集，1992.

[2]王冬.铁岭市农村土地利用与流转中存在的问题及对策研究.中国农业科学院,2010.

第6篇：土地开发的概念范文

【关键词】 城市土地 土地储备资产 证券化 抵押贷款

土地储备是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段，是一种用地制度的创新，然而 当 前 城市土地储备遭遇到严重的资金瓶颈问题，极大地制约了土地储备机制作用的发挥。解决土地储备严重的资金瓶颈问题，是当前急需解决的课题。资产证券化是20世纪30年代以来金融市场最重要且最具生命力的创新之一，它在降低资金成本、改善资本结构、扩大投资规模等方面具有优良的品质。而作为资产证券化的基础资产，必须具备一个先决条件，就是能产生可预见的未来现金流，而城市土地资产很明显是一种天然的证券化资产。

一、城市土地储备资产证券化的概念

1、资产证券化的概念

资产证券化有狭义和广义之分。狭义的资产证券化是指信贷资产证券化，是把缺乏流动性但具有未来现金流收入的信贷资产经过重组形成资产池，并以此为基础发行证券，从而实现资金融通的过程。广义的资产证券化则是指以被证券化资产可预见的未来现金流为支撑在金融市场上发行证券的过程和技术，是被证券化的资产未来现金流的分割和重组过程，根据被证券化资产类型的不同，它具体包括现金资产证券化、实体资产证券化、信贷资产证券化和证券资产证券化。

2、城市土地储备资产证券化的概念

土地储备资产证券化是以土地收益或者土地贷款作为担保发行证券的过程。它旨在将价值量大、不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地，在不丧失土地产权的前提下将其资产化，并利用证券市场的功能使土地资本大众化和经营专业化。但是土地的证券化不但对高额资产保有者给与新的运用手段，而且对小规模投资者给与新的资产运用手段，可以维持今后购入的不动产的资产价值，并且土地保有者把土地转换成证券，使土地的利用与所有实现了分离，从而可以谋求土地的有效利用。

二、我国城市土地储备资产证券化的可行性

适合于资产证券化的资产主要有以下特征：一是资产能够在未来产生可预测的稳定的现金流；二是资产的收益分摊于整个资产的存活期；三是原资产所有者在持有期内应有良好的信用特征；四是资产抵押物易于变现，且变现价值很高。再加上具有相当规模的资本市场和适宜的制度环境，那么这种资产就可以进行证券化。在我国目前的情况下，我国城市土地资产适合于进行证券化。

1、城市土地可以产生稳定的现金流

城市土地在使用方向上具有固定性，在一个相当长的时期内，其使用方向是稳定的、不易变动的，因此其收益是稳定的、可预测的。对于城市土地储备而言，可以在土地进行储备开发后将土地出让、转让和作价入股，从而获得土地使用权出让金、转让收入和股利等收益。将这些土地收益按一定比例固定用于城市基础设施建设，就可以得到一个稳定的、递增的未来现金流，这些收益可以根据土地利用规划对其进行预测，并能够分摊于整个存活期。

2、城市土地资产有高信用保证

具有作为资产的优越性，土地基本上无风险，本身就是一种信用级别很高的资产。而且在我国，宪法规定，城市土地属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，城市土地使用受到国家法律保护。并且由于城市储备土地的公共性和政府行为特征，经过证券化后的土地债券或其他信用工具有地方政府的信用作保证，无疑提升了土地资产证券的信用级别，这在证券化这一新鲜事物实施初期显得尤为重要，比较容易得到社会的承认。

3、法律法规提供的制度保障

随着土地使用制度的改革，《土地管理法》、《房地产管理法》等一系列经济法规的颁布实施，使不动产权益主体可以在法律允许的范围内自由处分所拥有的权益，这就为不动产权益的分割及投资金融多元化打下了良好基础。而且我国金融改革进展也很快，银行法、担保法、抵押法、保险法、证券法等相继出台，为资产证券化的规范运作创造了一定的条件。

三、我国城市土地资产证券化的模式

1、土地信托

土地信托分为两种结构：第一种结构是城市土地储备机构与信托投资公司建立的信托关系。城市土地储备机构以自己的名义，将储备的土地委托给信托投资公司，成立信托关系，然后由信托投资公司作为受托人，发行信托受益凭证，负责信托土地开发的融资活动，并独立、委托或联合土地开发专业企业进行土地开发，最后通过土地公开市场交易土地，从而分享土地一级市场开发的项目收益。第二种结构是土地信托的拓展形式，其实质是城市土地储备机构以土地使用权作为从信托投资公司获取贷款的担保，由信托投资公司与投资者建立的信托关系。信托投资公司向投资者发行信托受益凭证，募集社会闲置资金，成立信托关系，然后将募集的资金以贷款的方式投入到城市土地储备中心。在这种模式中，信托法律关系的委托人为信托受益凭证的持有人及投资者，受托人是信托投资公司，信托财产为募集的资金及以该资金产生的收益，受益人为信托受益凭证的持有人即投资者或其指定的其他受益人。

2、土地投资基金

所谓城市土地投资基金，就是由政府资产管理部门及信托投资公司和其他公司设立土地投资荃金，委托土地储备中心作为基金管理人对基金进行管理和运作，土地储备中心将财政投入、银行贷款以及通过对外发行以土地的未来收益流为担保的土地收益凭证所募集的资金都纳入到土地基金，然后利用这些基金进行城市土地储备开发，在将土地的出让、出租、作价入股等所获得的收益都纳入土地基金，并根据土地收益凭证在投资者之间进行收益分配。

3、土地开发债券

发行土地债券具有一些优点：一是融资成本低。由于土地债券是直接从投资者手中融通资金，融资成本一般较低，可以为土地储备机构节省利息支出。二是具有较强的主动性。土地储备机构可以根据资金需求自主决定土地债券的发行时间，选择继续筹措还是停止筹措资金，灵活高效。三是土地开发债券可以由政府进行担保，属于中期债券，而且土地具有投资增值和稀缺性增值的潜能，这降低了融资风险，易为大众接受。四是发行机构可以回收债券，易于调节资本结构。五是突破了地域性限制。由于土地债券面向全国发行，可在全国范围内融资，有利于在全国范围内调剂资金余缺，实现资金平衡，有助于打破资金瓶颈。在债券发行形式的选择上，根据我国的国情，短期的土地开发俊券可以考虑采取固定利率的形式。对于5年以上的长期债券，可以采用固定利率加浮动利率（可以参照当年的零售物价上涨指数制定）的方式。另外，还可以考虑到各地的情况差异，考虑是否可以发行可赎回债券，它赋予债券发行人可以收回已发行而尚未到期的债券的选择权。

4、土地抵押贷款证券化

当前我国土地抵押贷款证券化的主要形式为国有独资SPV模式。在这种模式下，由一个由政府支持的国有独资公司设立SPV，商业银行将城市土地抵押贷款“真实出售”给国有独资SPV，然后SPV将购买的抵押贷款组合为资产池，以该资产池为支持，发行抵押支撑证券。其首笔注册资金由政府投资，其后可以发行公司债券以募集资金，所寡资金专门用于购买进行证券化的城市土地抵押贷款。这种模式以《公司法》中有关国有独资公司的规定为依据，即国有独资公司有发行公司债券的资格。国有独资公司发行公司债券，由国家授权投资的机构或者国家授权的机构作出决定。这一模式目前在我国发展不存在法律上的障碍。这种 模式实现了“真实销售”，真正实现了“破产隔离”。而且这种模式中，国有独资SPV由政府出资设立，它会因政府背景而具有天然的国家信用的支撑，再予以信用增级，则信用级别极高，有利于吸引投资者投资。此类SPV还能享受税收方面的优惠，使其更具有优越性。

总之，资产证券化在我国广泛发展并充分运用将是一个必然的趋势，而城市土地资产证券化则是在土地资产融资方面所进行的一种有益探索。

【参考文献】

[1] 孙书元：日本信托业中的土地信托[J].经济导刊，1999（3）.

[2] 斋膝畅宏：日本不动产金融的现状与证券化的变化[J].上海大学学报（自然科学版增刊），2001（10）.

第7篇：土地开发的概念范文

〔关键词〕地票交易；地役权；供役地；需役地；土地开发权

〔中图分类号〕DF456〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）01-0112-05

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“宅基地权利体系重构及其运行机制研究”（14BFX085）；教育部重大招标项目“农村土地股份制改革的理论探索与制度设计”（2013JZD007）

〔作者简介〕张先贵，上海海事大学法学院讲师，博士，上海201306。

2008年8月重庆市经国土资源部同意开始地票交易制度的创设和实践的试点工作。尽管此制度与“城乡建设用地增减挂钩”有着基础理念上的继承关系，但重庆市在试点前后所做的调研和设计，将其塑造成一种新的土地资源管理方式。截止2012年底，重庆市已完成地票交易995万亩，金额达198亿元。〔1〕作为农村集体建设用地管理市场化改革的一项创举――地票交易，在破解城市建设用地瓶颈，优化城乡建设用地资源配置〔2〕，推动农村集体建设用地权利资本化层面〔3〕，发挥了重大的功能。为此，有学者将地票交易视为一次“”〔4〕，即作为“探索农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的‘地票’交易，解开了‘城市发展扩张缺乏空间，农村建设用地闲置’的疙瘩”。〔5〕从目前地票交易的发展现状来看，有学者针对“重庆地票交易一级市场交易量的逐年扩大，交易均价稳步上升，质押规模也越来越大的趋势，呼吁应开放地票二级交易市场”〔6〕，以进一步推动这一土地政策的发展。因此，从这个意义上讲，地票交易的存在空间是相当广阔的。〔7〕

从法理上讲，为保障地票交易这一新事物能够顺利成长和发展，明确其法律性质，给予其合法性定位，是无法回避的基础性课题。就现有的理论研究来看，针对地票交易的法律性质尚存明显的争议，归纳起来，大致存在“指标交易说”、“土地发展权交易说”、“债权交易说”、“地役权说”、“新型权利交易说”，等等，不一而足。但是，从目前主流的学说来看，以黄忠先生在《法学》2013年第6期上发表的《地票交易的地役权属性论》（以下简称黄文）一文所提倡的“地役权说”占据上风。〔8〕黄文指出：“基于《物权法》的相关规定，宜将地票交易纳入地役权范畴，这一解释不仅明确了地票交易的用益物权属性，有助于化解地票交易的合法性疑问，同时也为实践中关于地票的登记以及转让、抵押等问题在《物权法》层面找到了一个解决方案，有利于进一步深化地票交易制度改革。”〔9〕

针对地票交易之地役权法律属性的定位，尽管目前学界尚未提出批判，但并不等于这一观点毫无瑕疵，完全正确。在笔者看来，以地役权来定位地票交易的法律属性，虽然形式层面具有相对合理性的面相，并在一定程度上为地票交易的实践运行提供规范层面的保障。但自逻辑层面观之，这一界定更多的是侧重于地票交易的法律适用，体现了偏重于结果层面，步入了实用主义的极端，而没有真正地穿透地票交易的本质属性，回答地票交易的法律性质究竟为何这一重大理论问题，进而为其法律性质在权利的逻辑平台上找到准确的定位。另外，自价值层面观之，在各种新型权利不断产生的背景下，以地役权这一具有非常包容性的用益物权来定位地票交易，易遮蔽新型权利的生成。为此，下文立足于辩证思维逻辑，从多维角度，对地票交易的地役权属性这一界定予以理性检视，以期为这一制度的法律准确适用和实践的有效运行提供助益。

一、形式层面：地票交易之地役权属性的相对合理性重述

自形式层面观之，将地票交易的法律性质界定为地役权，有其相对合理性的面相。

地役权是发源于古罗马的法律制度，属于役权的一种，本质上属于所有权的一种分担，即对有役权负担的物的所有权所进行的一定限制，但地役权不是所有权的部分权能。〔10〕对于这项始于罗马法上的地役权，在我国2007年颁布的《物权法》中得到明确规定，并将其界定为一项用益物权。“地役权”是一个中国传统民法中的用语，其中“地”是指土地，“役”是指一种负担。就其内涵而言，我国《物权法》第156条明确规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地”。与地上权（建设用地使用权）不同，地役权人并不对他人的土地进行排他性占有、使用和收益（修建建筑物等），而只是为更加方便或者更有效益地利用自己的土地而利用他人的土地，其利用方式为对他人土地增加某种负担。就其功能，有学者指出：“地役权不仅间接地促进社会财产充分利用的作用，而且对土地利用也可以起到调节的功能。”〔11〕从实践来看，地役权的种类非常丰富，涉及到不动产利用的各个方面，在农村，主要涉及到土地耕种、放牧、引水、排水、汲水等生产或者生活需要，而在城市，则更多地涉及通行、采光、通风、排水、眺望等生产或者生活需要，根据其内容，存在各种类型的地役权。

由此可见，法律虽然规定了地役权是利用供役地的权利这一基本内容，但是有关地役权的具体内容并没有规定，譬如，究竟如何利用、选择何种利用方式、利用的期限、如何支付对价等，则交由当事人通过合同的方式来约定，这主要是因为现代社会利用不动产的方式复杂多样，法律不可能对其作事无巨细的规定，只能委诸当事人根据具体情况来做相应的约定。此外，地役权与土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权存在的一个明显区别是，相对于后者，前者对不动产的利用不是基于生存利益的需要，而是为了提高不动产的效益之所需，因此，没有必要由法律对其具体内容作出事无巨细的强行性规定。可以说，“无论在大陆法系还是英美法系，相比较其他种类的物权而言，在地役权领域，物权法定原则的适用要宽松得多”。〔12〕

总体而言，传统物权法关于地役权制度的相关规定，具有以下基本特征：存在供役地和需役地两块土地，这两块土地不以相邻为必要；利用他人不动产以提高自己不动产的效用；需役地权利人对供役地权利人进行补偿等。显然，上述这些特征与地票交易甚相吻合，即，在地票交易中，涉及到两块土地：一块是农村的宅基地和集体建设用地（可称供役地）；另一块是在土地利用总体规划、城市规划范围内的农业用地（可称需役地）。这两块土地在地票交易中紧密地联系在一起。对于供役地而言，经过复垦变为了耕地，并且以后只能按照用途管制的要求用作农业用途；而对于需役地而言，可以依法转变为城镇建设用地，用作房地产开发等高经济效用的用途。不过，前一块土地是为后一块土地服务的，而正是由于前一块土地所提供的“便利”使得后一块土地的价值、效益得到了极大的提升，并且后一块土地的权利人要对前一块土地的权利人进行补偿。简言之，立足于地票交易的生成逻辑和运作机制，一旦地票落地后，通过复垦的土地权利人是不能将农用地转为建设用地从事农地非农化开发建设的，而取得地票的权利人有权在符合规划的条件下变更农用地从事农地非农化开发建设。故，地票转让人与受让人之间的权利义务关系符合地役权的基本原理和特征。由此，借助于地役权制度对地票交易予以调整，显然，在形式层面，具有合理性的面相。

二、逻辑层面：地票交易之地役权定位属于偏向结果的实用主义

将地票交易界定为地役权，虽然形式上能够借助于地役权相关规范来调整地票交易，可避免地票交易处于法外空间的运作，但自逻辑层面观之，这一界定更多的是侧重于地票交易的法律适用层面，体现了偏重于结果层面的实用主义思维，而没有真正穿透地票交易的本质属性，没有真正回答地票交易法律性质究竟是什么这一难题？简言之，地票交易之地役权定位属于偏向结果的实用主义，没有为地票交易法律性质在权利平台上找到准确的定位。

一方面，地役权适用对象的包罗万象和兜底性权利属性，决定了其并非是对地票交易法律性质的直接揭示，而仅仅是为地票交易的法律适用提供一般性的法制保障。有学者在考察罗马法和各国关涉地役权立法例之后，指出：“地役权实际上提供了一个在不动产上设立用益物权的一般权利模型，为新的物之利用方式生成为物权提供了方便。”〔13〕显然，这一方面体现了作为用益物权的地役权乃是用益物权权利序列中的一个兜底型权利，以此可以“缓和物权法定主义的僵硬性与现实社会不断发展之间的张力，并且能够兼顾私法自治和交易安全，实现财产的有效利用目标”〔14〕；另一方面由于地役权具体内容的不确定性、开放性和包容性等特点，“使得地役权拥有了纯技术性概念的外观，从而增强了它的亲和力、便利了它的普适性。”〔15〕当然，这亦同时决定了地役权乃是由一系列具体内容不同的权利组成的权利群（或者说权利束），或者说地役权乃是一系列权利组成的集合体。譬如，道路通行地役权、地下管道通行地役权、林地地役权、草原地役权、生态地役权、环境地役权、公共地役权、行政地役权等。〔16〕

正是由于上述两大特征的存在，使得地役权制度在现代社会展现出新的价值，并以此而渗透到社会生活的各个领域，作为土地管理领域的地票交易即为典型的例证，因此，从这个层面来讲，以地役权的相关制度规范资源来调整地票交易，并非是对地票交易法律性质的直接揭示，而仅仅是为其法律适用寻求一定程度的保障。从这个层面讲，以地役权来界定地票交易的法律属性，显然属于偏向结果的实用主义思维，是在没有直接准确揭示地票交易法律性质前提下的一种无奈之举。

另一方面，现有的地役权制度规范资源难以对地票交易所具有的特殊性予以一览无余的调整和规制。即使将地票交易界定为地役权，按照地役权制度的相关规范来调整和规制，存在的问题是，现行地役权制度的相关规范体系真的能够适用地票交易这一特殊现象的法律诉求？或者说真的能够对“地票”交易这一特殊现象进行一览无余的调整和规制？在笔者看来，就一般层面而言，以地役权属性来调整地票交易，确实可以为地票交易的登记和转让、抵押提供规范支撑。

但鉴于土地的资源属性特征，即土地并非一项单纯的财产，而是一个承载着社会公共利益的资源型财产〔17〕，这使得地票交易与一般的财产权交易显然存在区别，若以地役权相关的理念和内容来调整，显然难以对这一交易的特殊性予以有效的规制。譬如，地票交易适应条件为何？如何对其总量控制？以及按照何种程序运行？等等。显然，对这些特殊问题，现行的地役权制度规范体系无法予以有效地调整和规制。此外，就现行法上的地役权制度设计来看，一方面我国现行法规定得极为简陋，只仅仅就一些基本内容进行了简单的规定，体现出有学者所说的“类型法定、内容意定或者说宏观法定、微观意定”的特征〔18〕；另一方面，对于域外法中普遍规定的法定地役权，并且广泛存在于现实生活中，而我国法亦没作规定。〔19〕因此，鉴于现行法对地役权制度的粗线条规定，即使借助于地役权制度来调整地票交易制度，亦是捉襟见肘，难以奏效，无法实现应有的调整目标。实际上，地役权制度内容的不确定性、包容性、开放性以及纯技术的概念外观，恰好亦暴露出忽视对特殊现象的关注，这亦决定了其适用空间的有限性。

是故，将地票交易法律属性界定为地役权，以地役权相关制度资源来调整地票交易，并非明智的理性选择：一方面逃避了对地票权利属性的直接揭示；另一方面亦无法对地票交易的特殊事项予以事无巨细的调整和规制。换句话说，以地役权制度来调整地票交易，适用范围存在明显的有限性，只能为地票交易的法律规制提供有限度的规范保障。

三、价值层面：地票交易之地役权定位遮蔽了土地开发权的生成

由于地役权仅仅是为地票交易提供基本的法制保障，而并非是对其法律性质直接、准确地界定。关涉地票交易的法律性质究竟是什么，并没有得以明确回答，因而关涉地票交易的法律性质仍然“游离于法律思维之外，而缺乏法律技术的处理”〔20〕，另外，若勉强以地役权来笼统界定地票交易的法律性质，不仅定性出现偏差，而且亦遮蔽了新权利的生成。尤其是在社会转型期，新型权利不断生成的背景下〔21〕，这一做法显然具有负效应。

其一，地票交易宜界定为土地开发权交易。一般而言，地票交易中的“地票”是指“用地指标的票据化”，顾名思义，地票交易即为用地指标的交易〔22〕，但如果将地票交易仅定位于指标交易，亦仅仅属于对对象事实的简单揭示，而非回到权利平台层面来揭示事物的本质属性。由此，仍然需要对指标交易的法律性质予以揭示。从地票运行的实践来看，地票权利的受让人通过土地交易所取得受让地票后，即意味着有权申请按照城市规划将等量的耕地转为建设用地从事农地非农化开发建设的权利。由此，通过地票交易所取得的是一种土地开发权。在笔者看来，基于地票交易的内在属性和实践需要，宜将地票交易界定为土地开发权交易。另外，这一界定亦与域外法制实践甚相吻合，能够获得比较法上的支撑。譬如，美国的土地管理实践中就存在广泛的土地开发权交易现象，这一现象的存在对保护耕地资源、脆弱的生态资源和历史古建筑以及具有纪念的文物等发挥了重要的作用。〔23〕

其二，针对土地开发权这项新型土地财产权，在法律性质上，宜界定为一项用益物权，此外，《物权法》和《土地管理法》等法律应及时做出回应。针对土地开发权这项新兴权利，虽然我国现行法层面并没有明确规定，但对土地开发权交易进行系统性规制，有着相似的立法文本可作参考。

具体而言，从现行的文本规范配置来看，对于探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权，我国现行《物权法》对其进行了原则性的规定，即宣示为一项用益物权。而更为具体的详细规定，如关于权利取得、运行和救济等，则交由《矿产资源法》《水法》《渔业法》等各部门法来规定。至此，借鉴上述经验，可以在我国将来的《物权法》修改中，明确土地开发权之用益物权的法定地位，而关涉其交易等更为具体的规范则可交由《土地管理法》修改时规定。专门法调整并不影响《物权法》对土地开发权的原则性规定。简言之，在参照《物权法》对探矿权、采矿权、取水权以及养殖和捕捞权予以用益物权原则性规定的基础上，亦原则性地宣示土地开发权为一项用益物权，而《土地管理法》在将来修改时，应对土地开发权交易作详细的专门性规定。以通过不同部门法的分工协作共同实现土地开发权交易的有效规制。

其三，地票交易之地役权定位掩蔽了土地开发权这项新兴权利的生成。作为新兴权利的土地开发权，虽然现行的实证法层面并没有规定，但在土地管理实践中，却是普遍存在的。因此，将地票交易界定为地役权法律属性，不仅不能揭示地票法律性质这一重要的基础理论难题，反而遮蔽了土地开发权这项新兴权利的生成。

具体而言，尽管地役权内容的不确定性、开放性和包容性特征，能够很好地调整现实生活中对他人不动产利用的多种形式，并且能够为我们提供设定用益物权的一般模式，对缓解物权法定与现实社会发展之间的冲突和矛盾提供了良好的制度平台，因为，其功能和价值类似于有学者所言的，能够体现出“超越政治体制和跨越时空转换的生命力”〔24〕，“甚至可以在方法论层面上抽象地理解为一种思考工具”。〔25〕但亦同样存在这样的弊端，即可能会在一定程度上阻碍新的物权类型的生成。

显然，这对于我国这样一个私权文化和私权精神不发达的国家而言，是极为不利的。实际上，权利文化乃是一种最能体现人性和复归人性的文化，是一种最能反映生命之真的文化，我们甚至可以将它比拟成“童心文化”（而不是“童话文化”），这不同于一种单纯的“儿童文化”，它是一种经历社会与世俗历练以后的人性的自我舒展与张扬。〔26〕因此，从根本上而言，以权利义务为逻辑主线，诠释“地票”的法律性质，彰显其背后所承载的权利，乃是回归其本质的应然之举。基于这一理念，将地票交易界定为土地开发权交易，显然属于对事物本质属性的准确表达。

实际上，传统中国历来就有“立公灭私”的观念，改革开放以来，我国法制建设的一个基本内容是限制公权，保护私权。〔27〕围绕私权的保护，不断有新的权利生成并得到现行法的系统性保护。当然，现行文本层面已确立的不同类型的权利，并不意味着新的权利类型生成的终结，同样如此，任何阻碍新的权利生成的现象亦应该引起我们高度重视。就我国土地管理领域而言，长期以来，公权力过于强大，私权利过于弱小，公私之间主从支配和纵向隶属关系表现得尤为明显〔28〕，因此，从保护土地财产权人的私权利出发，将土地开发权确定为一项独立的权利，并对其予以系统性的调整和规制，乃是我国土地管理制度市场化改革，保护土地财产权人利益的内在诉求。

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第8篇：土地开发的概念范文

土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史“悠久”，但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。

一、 划拨土地使用权的取得是无偿的吗？

出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。

首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。

其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。

最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。

有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。

之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。

二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？

最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。

笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。

2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。

这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。

3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。

综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。

三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？

[案例] 国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。2002年8月双方签订了《还款协议》，约定甲于2003年1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至2003年2月，由于甲未能按《还款协议

》履行还款义务，乙遂起诉至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。

笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：

1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50—55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。

转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部2002年5月9日颁布，自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。

2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。

《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。

3、此外，甲属于国有企业，其资产属于国有资产，甲将上述抵押物抵偿给乙的行为，属于国有资产的转让。根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条的规定：“在转让国有资产时应当对资产进行评估”。该规定的立法目的在于杜绝暗箱操作，防止国有资产流失，保护国家利益。因此，从这个角度而言，由于未按规定进行评估，本案甲、乙双方的低偿行为也是无效的。

结束语：我国在确立土地出让制度后仍保留土地划拨制度的目的在于减少投资公益事业的成本，从而促进公益事业的发展。以往公益事业都是由国家投资，而目前投资主体呈现多元化，特别是越来越多的民营企业加入到公益事业的建设中。因此在法律上对划拨土地使用权的有关问题予以关注，对保护投资者的利益，促进公益事业的可持续发展意义重大。所以，在处理划拨土地使用权问题上，既要保护土地使用权人利益，又要同时兼顾土地所有权人的利益。

注：①高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。

②参见《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条。

③王小莉主编《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162页；高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。

第9篇：土地开发的概念范文

【关键词】土地一级开发 运行模式 影响因素

一、土地一级开发简述

土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。除土地整治外，政府应完成土地收回、收购、置换、征用等土地征购储备，将土地权属性质改变为国有建设用地，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项，主要包括四个方面。

1、改变土地权属性质。政府确定土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划后，对涉及的集体土地进行农转用、征收，对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式收回，改变拟开发土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。

2、确定土地规划条件、指标及市政配套要求。政府应根据城市总体规划及土地市场需求，确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件。如果说土地一级开发是形成进入土地一级市场的产品即“熟地”，那么确定土地规划条件、指标及市政配套要求就是制定“生产标准”。

3、土地平整及市政基础设施建设。土地平整，包括村民（居民）拆迁补偿与安置、宗地内地形地势的平整、拆除地上建筑物等。随着城市发展要求、技术水平以及环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电、电信、道路、天然气、供热、雨水、污水、中水和有线电视。

4、土地验收。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。

在土地一级开发中，政府身份是双重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作为土地所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利;作为土地行政管理者，实施土地一级开发的大量行为是政府的行政行为。而且土地一级开发依赖于政府相应的行政行为，政府行政行为在一定意义上也决定了土地一级开发的实施，这是政府履行土地管理职能的延伸。

二、土地一级开发运行模式的影响因素分析

土地一级开发的运行模式虽然是一种经实践检验的既定形式，是可以成为范例的运行方式，但不难发现模式中存在一系列的因素，这些因素的变动将引起运行模式的改变。其中主体的选择，以及开发运行过程中对参与企业、工作目标、利润分配方式等内容的定位将是运行模式的主要影响因素。

1、土地一级开发的目标

土地一级开发目标包括土地熟化程度（即几通一平，配套设施如何建设），开发的投资，进度，质量如何把握等。土地一级开发的目标直接决定了其工作内容，进而决定了开发实施的工作如何落实，影响开发组织，进而影响土地一级开发其他各要素。

2、土地一级开发主体的选择

土地一级开发由什么类型的主体负责实施，直接决定了开发运行模式，开发主体的选择将直接影响土地一级开发运行中的各环节如开发投资、组织结构、投融资及利润分配等内容。

主体的选择影响作用表现在：开发投资方面，土地一级开发以政府为主导实施，由于其非盈利性，开发成本较为透明;企业为主导，虽然解决了政府资金和管理力量的不足，但不易控制费用，且利润率设定不易，开发成本将大于政府主导模式;组织结构方面，从项目管理理论角度看，土地一级开发项目的业主是城市政府，各种实施主体最终都是服务于城市政府以及国家的土地利用目标，主体的选择将影响组织结构以及组织的指令来源，从而影响开发的目标;投融资及利润分配方面，土地一级开发主体的不同，将决定投融资责任主体的不同，利润分享的主体也不同，进而影响开发完成后土地开发利润的分配。

3、一级开发企业的角色定位

在政府主导的土地一级开发模式中，政府对于企业可以采取授权方式，也可以采用合作方式，以利用企业的资金和专业优势。企业主导的土地一级开发模式，企业接受政府授权，成为土地一级开发的主导方和管理者，政府起监督管理作用;非企业主导的开发模式下，企业与政府是业主与承包商的关系，企业是被管理者。开发企业是否成为主导方，也会影响土地一级开发的运行模式。 土地一级开发参与各方的职责

在土地一级开发运行过程中，在总体目标的指导下，应建立合理的组织结构，将工作分工落实到个人，清楚界定各方的职责范围，这将决定土地一级开发能否顺利实施，运行模式是否可行，开发主体的职责是决定因素，其他参与者的职责也是工作内容能否落实的保障，其各方职责的确定将直接影响土地一级开发的运行模式。

5、土地一级开发投融资及利润分配方式

土地一级开发需要投入大量资金，如资金缺乏或出现资金链断裂，将制约一级开发工作的开展，影响政府土地储备计划和城市土地供应计划的;ll顷N实施。投融资方式和渠道的选择将影响开发资金的使用，也将引入其他利益相关方，影响开发运行能否顺利推进。利润是土地一级开发的产物之一。在政府看来利润是财政收入，可继续用于城市建设和新一轮的土地开发;利润对于企业，是项目实施过程中企业的目标追求。在不同的运行模式中，政府、企业、土地使用者之间的利润分配方式不同，其利润分配方式的确定，决定了各主体问的利益流动，对土地一级开发运行模式有直接影响。

参考文献

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