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关键词:县域经济;瓶颈;突破
中图分类号:F127.52文献标识码:A文章编号:1003-4161(2006)05-0048-05
1.县域经济发展阶段:山东的经验
县域经济在由农村经济向城镇经济发展的过程中表现出一定的阶段性。以山东省2002年县域经济发展现状为基础,以GDP总量和人均GDP为标准可以清晰看出县域经济发展的阶段性。
1.1落后阶段:GDP<50亿元,人均GDP<10000元
表1说明山东2002年县域GDP的平均规模为50多亿元。在调研和分析过程中,发现当县域GDP处于低于50亿元的水平时,该县域经济基本上处于落后状态。当低于20亿元时更是处于绝对落后状态。表2中总结了2002年山东处于50亿元左右的县市的一些基本情况,它们表现出较大的共性。
经济具有突出的农村经济特征,农业占据主要地位且基本上以传统种植业为主;工业缺乏基础且不成规模;三产构成上,第一产业占的比重较大,在30%上下。第三产业的比重相对较小,约在30%以下。第二产业基本上是一些劳动密集型产业和加工业,形成时间上较晚,多数为原有国有或乡镇企业发展而来且总体数量较少;财政完全是“吃饭财政”,且收入低于财政支出,缺口较大;城镇居民年度可支配收入基本在6000元,农民年度纯收入基本在3000元以下,城镇建设落后;除在某些自然资源(如土地、劳动力、水以及矿产资源等)上具备一些优势外,没有其他吸引外来投资的优势。
1.2初步发展阶段:150亿元>GDP>100亿元,15000元>人均GDP>10000元
当县域GDP达到100亿元左右时,县域经济呈现出初步发展局面。表3总结了2002年山东省县域GDP在100亿元左右县市的一些基本情况。
县域经济的主导力量已经转化为工业,工业经济特征已经较为明显;三产构成中,第一产业的比重在20%以下,第二产业达到50%左右,第三产业的比重在30%以上;产业选择上,不仅有劳动密集型产业,而且产业的科技含量在提高;财政收入低于财政支出,且有1亿元左右的缺口,开始摆脱“吃饭财政”的困境,财政收入与地方政府承担的必须支出基本上能够达到平衡状态,超支主要体现为基本建设投资和城市维护建设等发展地方经济所需要的基础设施建设上;农民年度纯收入接近4000元;基本形成了较好的吸引外部投资的软硬环境,产业具备一定基础,城镇等基础设施正在完备中,当地环境和资源的承载力还有一定空间。
1.3相对发达阶段:GDP>150亿元,人均GDP>15000元
当县域GDP超过150亿元时,县域经济基本达到了相对较为发达的水平。表4总结了山东省2002年县域GDP超过150亿元的县市的一些基本情况。
工业在县域经济起着绝对主导的地位,存在着多个具备一定规模的主导产业和主导企业,区域经济特色较为鲜明,部分产业具备了产业集群的雏形;三产构成中,第一产业的比例下降至15%及其以下。第二产业占有绝对主导的地位,基本上达到50%以上的比例,第三产业保持在30%左右的比重,第二产业的科技含量在提高,在竞争模式上开始由基于资源的低成本模式向技术决定的低成本模式转变。农业中定单农业和有特色的养殖业占有重要地位;财政收入主要源自第二和第三产业,已由吃饭财政转变为建设财政,但财政收入继续低于财政支出,且缺口在扩大。财政支出中用于建设和基础设施投资的比重在提高,缺口也主要源自建设投资。县市所在地和其他城镇建设已经达到一定的现代化水平,城镇人口的比重在不断上升。对教育、农村基础设施和农业基本建设的投资较为充足;城镇居民年度纯收入7000元左右,农民年度纯收入在4000元以上;投资环境较为成熟,对外来投资已经开始根据区域发展定位和环境、资源的承载力进行筛选。同时也具备了一定的对外投资能力,开始进行部分劳动力密集型产业的对外转移。
在相对发达阶段之后,还有更加高级的阶段。如2002年国家统计局农调总队公布的全国百强县的前10名为广东顺德、广东南海、江苏昆山、江苏张家港、江苏江阴、江苏常熟、浙江萧山、浙江绍兴、江苏太仓、江苏吴江,其中多数GDP达到或超过300亿元,这些地区已经表现出明显的工业化、城镇化特征。不过由于山东2002年时还没有年度GDP超过300亿元的县市,所以不再进一步阐述更高阶段县域经济的表现。
2.县域经济发展过程中的瓶颈阶段
总结上述发展阶段,可以看出县域经济发展过程中存在着一个瓶颈阶段,县域GDP100亿元构成了一个门槛。
这个门槛主要表现为:(1)第一产业中传统种植业依然占据主导地位,尚没有形成稳定的具备现代农业特征的第一产业盈利模式;(2)第二产业中工业基础薄弱,几乎没有主导产业和主导企业。原有的国有和集体企业基本上陷入困境,等待输血、改制。民营企业规模较小且可持续发展能力较差。第二产业与第一产业之间的桥梁――农业产业化程度较低;(3)第三产业集中在较为初级的集贸市场和运输领域,很不发达;(4)整体上看,没有一个产业能够有效支撑地方经济发展。表现在发展思路上是处于探索阶段,要么没有清晰思路,要么在多个思路之中摇摆;(5)地方财政不仅是典型的“吃饭财政”,而且连“吃饭”都不够,根本没有能力进行建设投入,没有能力培育内部的经济增长点,社会保障体系构建十分艰难;(6)产业缺乏基础、基础设施建设落后、观念不解放,对外界投资的吸引力极为有限。
其中,地方财政入不敷出的状况是一个关键约束。依赖第一产业的财政收入,不仅总额有限,而且增长空间有限。在取消和减免农业税后,地方财政收入丧失了最为基础和常规的来源。不成规模的第二产业不仅提供的财政收入较少,而且波动性较大。与财政收入低、空间有限相反的是,财政支出却面临着诸多硬约束。至少行政经费和教师工资等是财政必须保障的支出。这些由国家法律规定和维持地方政府运转必须支付的费用,构成了地方政府支出的最低线。这是一个硬约束。县域GDP低于100亿元其财政收入基本上都不能满足支出最低线的要求。更何况县级政府还要满足各级上级政府提出的众多具有“一票否决”性质的达标要求,如计划生育、地方治安等要求,更加剧了这些县域政府的财政困难。县域政府的财政困境,一方面使其没有能力进行建设投资,改善基础设施条件和提供社会保障,更重要的一方面是,在财政困境压力下,政府行为往往会扭曲、变形,导致选择那些不利于经济发展的短期行为。如地方保护、对企业“吃拿卡要”、加重农民负担以及纵容重污染项目等,都与地方财政困境相关。这些行为反过来进一步恶化了投资环境,甚至成为激化一些矛盾(农民负担)的直接原因。此时的县域经济具有陷入恶性循环的内在冲动。
当GDP超过100亿元时上述局面和困境会大大改善,地方财政收入基本上能达到满足支付底线的水平,地方政府行为长期化的可能性大大提高。同时通过负债等方式,政府也逐渐有能力进行建设投资和对企业进行正向激励,减少对私人产权的干预和侵占行为。投资环境不断改善,不仅区域内投资旺盛而且外来投资活跃,推动县域经济进入良性循环轨道。之后,区域经济特色将越来越突出,自我发展能力不断加强。
因此在县域GDP达到100亿元前,县域经济整体上在县域财政压力下具有陷于恶性循环的潜在趋势。而在超过100亿元后,随着县域财政压力的缩小(甚至消除),县域经济将走入良性循环的轨道。也正是在这个意义上,判断说GDP100亿元是县域经济的一个重要门槛,是县域经济发展过程中的瓶颈所在。
3.县域经济发展瓶颈的突破
那么,如何突破瓶颈,顺利跨越发展门槛?总结2002年山东县域GDP已经超过100亿元(尤其是150亿元以上)的县域经济的发展经验,发现这些县市基本上利用本县市固有优势作为突破瓶颈的着力点。这些优势,主要是天然优势,如区位(威海的县市、青岛的几个县市)、矿产资源(招远、邹城、兖州等)。
3.1利用外向优势进行突破
山东沿海的烟台、威海地区的百强县典型地表现为这种模式。烟台、威海两市的县区2002年进入百强县的就有龙口、招远、莱阳、莱州、蓬莱、乳山、荣成、文登,占山东百强县的1/3还多。它们的共同模式是大力发展外向型经济,利用沿海优势,借助于海洋经济和外商投资突破制约。主要特点有:
3.1.1外商(主要来自日韩)投资多、产品出口多、对外贸易多。蓬莱市2002年共引进项目298个。合同利用外资2.64亿美元,实际利用外资1.2亿美元,出口创汇达到1.46亿美元。2003年,乳山市实际进出口总额为28689万美元。荣成截止2003年年底,共吸引来自韩国、日本等近20个国家和地区的外商直接投资项目1141个。2003年完成进出口总额6.75亿美元。
3.1.2经济增长的主要动力源自外商投资和对外出口。2003年,在乳山市全年实现的工业增加值59.7亿元中,港澳台和外商投资企业就实现了11.5亿元。2002年,莱州市完成进出口总额27699万美元,外贸依存度为14.1%。文登市截止2000年底,共开业三资企业303家,完成工业产值112.5亿元,销售收入90.6亿元,实现利税1.01亿元,实现自营出口创汇1.3亿美元。
3.1.3充分利用沿海优势,具有海洋、外向型经济特点。荣成市是全国重点渔业市,年水产品产量、渔业总收入等主要指标连续20年位居全国县(市)级之首,渔业是全市国民经济的重要支柱。威海市截止到2002年底,渔业“三资”企业近200家,累计实际利用外资超过1亿美元,水产品进出口贸易活跃。2002年该市共出口水产品23.5万吨,创汇3.14美元。
3.2依托大都市进行突破
青岛市下辖的胶南、胶州、即墨、平度、莱西和济南市的章丘都呈现为这个模式。其主要特点都是依托所属城市,借助于它们的辐射和带动进行发展。
3.2.1经济增长动力源自大都市的带动力、辐射力。青岛市是山东省经济发展最好的城市,良好的经济基础对周围县市经济发展提供了强大的带动力。在第三届全国县域经济基本竞争力百强县市中,青岛市郊五市胶南、胶州、即墨、平度、莱西全部上榜。在山东省确定的县域经济30强县市中,市郊五市再次悉数入围。
3.2.2充分利用临近都市的区位优势,承接都市城区产业、服务扩张需要,主动融入大都市圈。胶南市抓住青岛市“挺进西海岸”的构想,确定了“东接、北扩、南展”的城市总体发展思路,重点开发建设青岛临港产业加工区,为青岛西海岸的临港经济搭建了新的发展平台。胶州市则把工业发展和城区建设的重心,转向沿通往胶州湾海岸一带的十几公里大道两侧,还进一步规划一个更大的“东部工业区”,不断拉近与胶州湾的距离,拉近与核心城区的距离。章丘市抓住济南“城区东扩,产业带东移”的机遇,打破了过去城市渐进发展的模式,采取“板块式规划,组团式开发”,力促城区大跨度向西推进,加快与济南对接。
3.2.3辅助都市、借助都市,共同发展。这些县市都把辅助都市作为其战略构想,充分发挥临近都市的优势,发展县域经济。平度市将平度建成青岛大工业体系的配套基地和后方车间作为核心选择。即墨市提出“面向青岛、依托青岛、融入青岛、服务青岛,抢抓五年战略机遇期,建设大青岛都市新区”的战略构想。
3.3借助于资源优势实施突破
招远、邹城、兖州等属于这个模式,主要是以当地的自然资源作为经济腾飞的动力,以资源来拉动产业及相关链条,带动区域经济发展。
3.3.1经济增长的主要动力源自本地的自然矿产。兖州煤炭资源丰富,为全国煤炭开采区之一。电力供应充足,邹县电厂和济宁电厂是其主要电力来源,工农业及生活用电一年四季充足。兖州建有一处大型石油库,动力燃料有充分的保障。并且兖州还是山东省三大富水区中地下水唯一尚未大量开采的地区。
3.3.2以矿产资源为基础的产业是当地的主导产业。招远依托丰富的黄金资源,牢固树立“大黄金”的发展观念,不断赋予黄金工业发展的新内涵,大力发展黄金相关产业,拉长产业链条,已形成集黄金勘探、采选、金银制品加工、黄金交易及黄金机械、黄金化工、黄金旅游、设计研究等于一体的综合性产业体系,并逐步带动其他产业的发展,实现了经济增长。
3.3.3国有经济力量比较强大,并保持了传统优势。兖州2002年有工业企业1500多家,其中中央、省属大中型国有企业30多家,形成了农副产品加工、林纸一体化、机电一体化、煤化工、医药等五大工业体系,主导产业的销售收入占全市工业销售收入的85%以上。邹城是国家级历史文化名城,新兴能源工业城市。境内藏煤面积375平方公里,地质储量41亿吨以上,煤炭、电力和煤化工等是该市的支柱产业,全国特大型企业――兖矿集团、里能集团和全国最大的坑口电厂――邹县发电厂等国有企业是邹城的核心企业。
3.4平衡发展、实施突破
寿光、诸城、桓台等县市属于这个类型。这些县市的农业、工业发展比较均衡,共同带动了县域经济的发展。
3.4.1农业、工业等均衡发展。寿光是北方著名的蔬菜基地,其蔬菜供给量和市场覆盖范围是北方最大的,也是山东农业产业化的典型代表县市。同时以晨鸣纸业集团、巨能电力集团等为支柱的工业在全国和山东都有一定的市场地位,尤其是晨鸣纸业集团是中国纸业的龙头。农业和工业的平衡发展是寿光的突出特征。桓台是山东省粮食集中产区之一,素有“鲁北粮仓”之称,形成了高产、优质、高效、生态创汇农业。林业是桓台县新兴产业,到2003年为造纸企业、人造板企业配套的速生丰产林已达10万亩。全县拥有较大规模的工业企业760家,形成了以造纸、轻纺、机械、化工、家具、建材、农副产品加工为主的,门类较为齐全的工业体系。
3.4.2工业主导产业主要源自内部培养,而不是外来投资。在农业产业化经营方面,诸城采取的是“农工贸一体化”战略,以国际国内两大市场为导向,以农产品加工经营企业为龙头,以千家万户的家庭经营为基础,通过社会化服务和利益吸引,使农工商贸结成风险共担、利益均沾、互惠互利的经济利益共同体。通过一体化战略,不仅推动了农业的现代化,而且培养了大量本地企业。本地企业成为县域经济发展的主体。
3.5发展主导企业突破制约
邹平、高唐等县市属于这个模式。主导企业构成了县域经济的主要来源,其形成的产业链条有效地带动了县域经济的发展。
魏桥纺织集团是邹平的支柱企业,2003年总资产达30亿元、织机9300台,是一个集棉纺、织、染、整于一体的大型综合纺织企业,生产规模和经济效益居全国同行业首位。在魏桥纺织集团的带动下,纺织业成为邹平的第一支柱产业。2002年邹平县的纺织业产值已占全县工业产值的91%。
时风集团是高唐县的支柱企业,连续三年居中国农机工业100强第1位。泉林纸业集团是高唐的另一个支柱企业,是山东省百强重点企业集团和国家高新技术企业之一。这两个企业创造的税收和产值构成了县域经济的主体,并带动了其他产业的发展,推动县域经济突破瓶颈。
3.6实施农业产业化突破制约瓶颈
莱阳是该模式的典型代表。
3.6.1增长主要动力源自拉长农业链条,农产品加工企业是当地的主导产业,是GDP的主要贡献者。莱阳的农业产业化的道路,一是培育壮大骨干龙头企业。通过推行股份合作制、吸引外资等形式,对食品加工企业进行嫁接改造,发展出龙大、鲁花、天府、春雪、鸿达等省级大型企业集团;二是抓好原料基地规模化建设。积极推进农业标准化生产,采取“公司+农场”的生产模式,大力组织专业化生产、规模化种养,发展紧密型基地。
3.6.2农业生产的组织化和标准化程度较高。莱阳有组织地推行农村专业合作社,为农民和市场架起桥梁,提高经营的组织性,也提高了农户的收入和交易地位。同时其农业生产的标准化程度也很高。果蔬生产中农产品质量监测体系、监督管理体系和示范体系建设,顺利通过了国家级无公害农产品生产示范基地县验收;渔业生产推广了立体高效养殖,水产品总量达到1.9万吨;畜牧业推行了畜牧标准化生产。
3.7突破模式的总结
总结上述突破方式和路径,可以清晰地看出外向优势、依托都市优势、资源优势的形成具有强烈的外生性,当地政府主要作用在于把潜在的优势加以利用和发挥,这些潜在优势外地政府难以复制和模仿。工农业平衡发展、发展主导企业和农业产业化虽然在一定程度上具有内生性,与当地政府的发展战略能力和努力水平有较为直接的联系,但是这些突破路径的形成也是建立在一定基础上的,除去高唐,寿光、诸城、桓台、邹平、莱阳等县市在历史上就是经济发展较好的地区,其农业和工业都具有相当的基础。因此,上述这些优势的形成,虽然不能说与地方政府没有关系,但其中有地方政府所不能左右的因素,如资源基础、区位、经济基础等,发挥了更大的作用。地方政府的作用主要体现为:在机会出现后,能否认识到机遇来临以及能否抓住,而不是创造机会。进一步的推论是:如果缺乏这些潜在优势仅靠县域政府自身的努力基本上难以突破瓶颈,需要借助于外力的支持和推动才能实现突破。
也就是说,对于缺乏上述优势的县域来说,要靠自身力量实现瓶颈突破十分困难。而这恰恰是后进县市面临的普遍问题。所以对后进县市来说,发展县域经济,不仅要靠自身深入挖掘具有的潜在优势,更关键的是建立外部支持系统,推动其由恶性循环进入良性循环的发展轨道。外部支持系统的建立可以通过多个渠道进行,核心是培育落后县域形成自我发展能力。其中最为关键的是――着力改变县域财政入不敷出的局面,减缓财政压力,使地方政府有能力担当公共产品供给责任,为发展地方经济进行基础建设投资。改变县域财政状况的渠道主要有两个方面:一是减少县域政府责任,二是给予县域政府更多的财政支持,总之是要改变目前中国财政体制“财权上收、事权下放”的现状,使县域政府的职责和财力相匹配。社会主义新农村建设的一个重要作用就在于,通过对县域政府提供公共财政支持帮助其突破发展瓶颈。
除借助于新农村建设的支持外,上级政府还可以利用政策导向鼓励先进县域向落后县域进行产业和投资转移。如前所述,GDP超过150亿元后县域经济在客观上具有对外投资的内在趋向,部分产业在调整过程中有着向外传递的需要,所以上级政府可以鼓励先进县域向后进县域在自愿和科学决策的基础上进行投资。并在国家政策和法律许可范围内营造县域经济发展的“政策特区”,为后进县域经济的发展提供强有力的外部支持,推动其早日进入经济发展的良性循环。
参考文献: