政策分析精选(九篇)

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第1篇：政策分析范文

关键词:财政政策;四万亿;效应分析;次贷危机

一、次贷危机背景下中国财政政策的新变化

2007年以来,世界经济形势和国内经济形势有了新变化。2007年年中开始,美国国内空房率不断攀升,随后即爆发了席卷全球的次贷危机。为应对危机,美联储从2007年9月18日开始连续降息,从5.25%降至2008年10月31日的1%,降至50年来最低点。次贷危机的负面影响持续蔓延,逐渐波及到美国实体经济,致使美国经济下行,开始衰退。受美国次贷危机影响,中国经济增速也开始回落;全球经济形势正处于由上升期转入下行期的关键调整阶段,国际经济形势整体不容乐观。

各种不利因素是催生中国此次政策组合出台的直接原因,这一政策的出台也标志着中国”双稳健”政策搭配的2009年3月30日落幕。可以说本次政策组合是在国际国内新的经济形势下中国前期财政政策和货币政策的动态延续,但相较之前所实施政策组合,本次的政策战略眼光更长远,迈出了中国依靠出口和投资拉动型经济增长模式向内需推动型增长模式转变的关键一步。从目前的情况分析,本次财政政策与货币政策的调整达到保增长的目标并不难,然而,是否可以从根本上拉动内需、转变经济增长模式,尚难定论。

二、次贷危机背景下财政特点及效果预期

次贷危机背景下中国财政政策新特点及效果预期此次的积极财政政策着力点与十年前基本一致,尽管有些政策属于“新瓶装老酒”,但力度要大很多,而且出现了几点明显的不同:首先突出强调民生工程和基础设施建设;其次对农民和城乡低收入群体的关注程度更高;明确强调了促进社会事业发展的重点领域在于“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程建设等;最后强调节能减排,促进环保和资源合理利用。

这体现出政府对导致内需长期不足的深层次矛盾把握更加准确,通过采取提高广大低收入群体收入水平的政策,同时辅之以民生工程和基础设施建设的开展、各项社会事业的完善以及环境的改善。

三、在落实财政政策政策中需注意的问题

1.挤出效应

财政政策的起初效应是这次四万亿的经济刺激方案中所不可忽视的一部分,对民营企业的歧视是上次财政政策中没有解决的一个问题,在本轮的国债重点使用领域,应该放宽对民营企业的限制,鼓励和支持更多的私营企业能够分享这块蛋糕,一个更强大的中国需要私营企业的经济活力,一个更具有创新和进取精神的民营企业的能极大增强国家总体经济实力,应而本轮的财政支出应该更多的考虑到提高民企的总体实力。

2.产能过剩

本次的积极财政政策应当警惕这一现象,高污染、高能耗和资源性产业有可能借助四万亿的振兴计划死灰复燃,在国家发改委去年年底公布的数据中,”十一五”前两年全国单位GDP能耗累计下降5.38%,仅完成规划目标的26.9%;二氧化硫和化学需氧量排放总量,分别完成规划目标的32%和22%。中国原本计划到2010年时,单位 GDP能耗比2005年降低20%。这意味着,”十一五”期间完成节能减排任务将相当艰巨。显然,在未来三年内,地方与中央将在保增长与节能减排上进行新一轮的较量。

国家应该从根源上作好项目审批,从宏观和长远角度出发,杜绝”头痛医头、脚痛医脚”,以避免再次以资源环境作为代价来换取GDP的提高。

3.投资体制

投资体制改革虽然已经有了一定成效,很多审批项目改为审核和备案制,但是大的格局仍未明显改变。各地方政府”跑部钱进”的思维模式没有转变,发改委门庭若市的场景依旧。这种投资体制若不彻底转变,势必会影响财政资金的统一安排和建设项目的统筹规划,很容易造成资源分布不均、项目重复建设、资金大量浪费。要做到尽可能减少本次以及未来政策落实过程中的寻租和浪费现象,投资体制仍需完善。

4.地方政府

涉及地方政府的主要有两点需要格外重视:一方面,出于对GDP的追捧、对政绩的热衷,地方政府长久以来都对基础设施和能源等重化工项目格外青睐,而对于民生方面的投资则十分有限。这种政绩观往往催生了扶摇直上的数字GDP,而普通民众的生活改善程度却十分有限,长此以往中国经济可能永远无法摆脱对投资和资源的过度依赖,不久的将来必然会穷途末路;另一方面,一些地方政府财力有限,尤其是中西部地区尤甚。以2007年财政部安排的35亿用于中西部地区廉租房的补贴为例,这笔补贴无法按时落实就是由于地方政府的相关配套工作和资金无法到位造成的。因此,尽管本次积极财政政策在实施过程中突出强调了民生工程、生态环境建设和灾后重建,但在实施过程中如何扭转地方政府的政绩观、消除地方政府财力不足因素带来的制约,进而确保政策的落实效果,需要相关政府部门给予高度重视。

参考文献:

[1]蔡海东:《南方周末》,2009年3月5日

[2]:《2009年政府工作报告》,2009年3月17日

第2篇：政策分析范文

一、公共政策的主体分析

公共政策的决定以及政策制定的合法化的基础和前提，必须是理性和科学的思维和决策。一般来讲，公共政策的制定和运作中涉及的主体为国家公共的法权主体。也就是说，公共政策的主体是指公共政策的制定主体以及参与主体，具有广泛的涉及和影响范围，具有严格的公共性，这种公共性体现在三个方面，主要是公治性、公有性以及公享性。

公共政策公有性是指为每一个公民的权益以及意愿设立，是政府为了管理国家事务，维护社会稳定和发展的方式，并非某些精英或者某一个精英集团所独有。

公共政策的公治性是指公共政策的制定和运作是需要每个公民的力量和智慧，也就是说是依靠公众共同来治理，并不是说公共权力机关自己的权利和义务，其实，每一位公民或者政策的权益涉及者都是公共政策制定实现过程的主体，每一位公民和政策权益涉及方对公共政策实现都有不可推卸的责任。

公共政策的公享性是对于公共政策的效果来说的。社会的每一个政策的制定都需要达到一定的效果和效益，所以说，公共政策所带来的效益是被全体社会公众和利益涉及方所共享，惠及了全体公民，体现社会公会的意愿。

另外，无论是直接地参与公共政策或间接地参与公共政策运作的主体，主要是指国家法律意义上的公共权力者，主要包括国家法定的公共权力者、政治权力者和非法律权力者。公共法权者指那些具有一定的法律认可的权力机构或者获得法律的承认、享有一定的公共权威影响力的精英或者精英团体，他们是公共机关和具有官方性质的决策者，可以称为公共政策的直接制定的主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称为体制外的政治力量，可以称为公共政策的参与主体。

二、公共政策的公共性分析

公共政策的公共性，可以体现在以下的三个层面意义上：

首先，公共政策的公共性，是不同于传统意义上的公共政策。公共政策主体的公共性必须具有合法地位，因为公共政策是要求获得公众全体同意或者支持的，这就是说公共政策涉及的是全体公众的利益以及权利。其中，公共权力机构是用来维护我国社会公正同时弥补市场经济造成的制度缺陷。与此同时公共政策的制定、实施全程都要求公众来一起参与其中，公共政策主体的公共性体现在除了传统意义的公共权力组织外，公共政策制定实施过程的主体是每一位公民。

其次，公共政策价值观的公共性有别于市场机制追求的效率优先，公共政策是一种用来弥补市场不足造成的缺陷的制度，公共政策的目的是追求社会公平、正义、民主并且承担社会责任。其中，公共政策价值观的公共性表现在社会公共利益上，它关系的是全体公众的利益，是公众的选择，而不是个别的团体或者组织的谋私工具。

再次，公共政策手段的公共性，公共政策的实施和公共政策的执行都依靠的是公众的权力，并且通过国家强制性来实施与执行。它在一定程度上凝聚了公共意识的力量和体现出公共意志的力量，是“公意”的表现，而不是个别人或者利益集团实现自身利益的工具或者手段。因而从某种意义上来说，凌驾于社会之上的精英运用的公共权力的私有化严重地影响了公共政策的公共性的特征。

第3篇：政策分析范文

关键词:“家电下乡”;政策;效果

中图分类号:F323.89文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0049-02

1 “家电下乡”政策的简要概况

为了扩大内需,打开农村市场,鼓励农民消费,促进社会主义新农村建设,以提高农民生活水平的指示精神,国家提出了以财政补贴促进“家电下乡”的政策思路。财政部、商务部从2007年12月起,在农村人口最多的山东、河南和四川三省,选择冰箱(冷柜)、彩电和手机三类产品开展“家电下乡”试点工作,国家对购买试点家电产品的农民给予产品销售价格13%的财政资金补贴。在试点工作取得显著成效的情况下,国家从2008年12月1日起将政策实施地区扩展到12个省市,并从2009年2月1日起推广到全国,推动企业开拓农村市场。同时把洗衣机、电脑、空调和汽车等产品列入“家电下乡”政策补贴范围,由各地根据需求从中选择增加补贴品种。“家电下乡”政策已在全国范围内全面铺开,工作取得喜人的成绩,被称为“农民得实惠、企业得市场、政府得民心”的好政策。

2 “家电下乡”政策执行的效果分析

(1)提高农民生活水平,加速农村现代化,促进城乡协调发展。

家电普及程度是现代化程度的重要表现,中国现代化进程中遇到的最大症结,就是如何实现农村现代化。长期的城乡二元结构以及由此形成的主要供给城市的工业生产体系,导致城乡供需不对称,中低档耐用消费品在绝大多数城镇居民家庭趋于饱和时,却难以进入大多数农村居民家庭。近几年各项支农惠农政策的实施,农民收入增长较快,农民对购买家电的愿望也很强,市场潜力巨大。

(2)带动国家经济增长,实现国家生产增长战略的转变。

家电产品是我国贸易顺差的重要来源。近年来,我国家电产品在欧、美市场上受到不同程度的限制,贸易摩擦频发。实施“家电下乡”,直接提高农民消费能力,把农村潜在的巨大消费需求转化为现实购买力,从根本上实现从拉动外需变为扩展内需,缓解顺差过快增长,减少贸易摩擦,减小我国消费品对国际市场的过度依赖的市场风险,为我国的强大生产力提供有力支撑,为国民经济提供持久拉动力,将对我国经济增长战略由外向型到内需外需协调发展的转变具有重大影响。

(3)为家电行业打开农村市场,建立起面向农村市场的工业生产和流通体系。

目前我国农村有8亿多人口,2.1亿多个家庭,农村家庭占我国家庭总量的67.6%,是我国最大的消费群体,扩大农村需求一直是扩大国内需求的重点。我国家电产品的产能很大,农村市场潜力巨大。家电市场竞争日益激烈、城市市场日趋饱和、国际市场挺进难度加大。通过“家电下乡”,将出口退税的13%的刺激转给补贴农民,鼓励农民消费,促进家电生产、流通和农民需求的有机对接,拓宽销售市场,能够消化家电产品的过剩产能。中标企业设计了适合农村市场的产品,制定适当的价格,建立了广泛的服务部和维修点,能够第一时间为包括农村消费者在内的所有客户提供快速、高效的服务,引导家电企业形成以农村市场为导向的工业生产和流通体系,使工业供给和农民需求进行对接,从而形成良性互动,促进城乡经济协调发展,对未来家电企业,行业及农村市场的发展都具有极大的促进作用。

此外,政策的执行有利于落实国家节能减排的方针战略。按照中央提出建两型社会,增强可持续发展能力的要求,“家电下乡”在产品标准别强调了节能,使“家电下乡”产品成为家电节能减排的先导和示范。其中,“家电下乡”冰箱、冷柜、彩电比市场同类产品节电20%以上。以上几点看来,“家电下乡”政策的全面推广具有重要的效果,对国家的发展具有深远的意义。

3 政策执行过程中的问题

(1)准入机制有待健全。

“家电下乡”的招标门槛过高,要求投标人必须是国内注册的生产企业,具有规定的认证证书,产品必须是国家免检产品。结果可想而知,所有中标的企业均为国内知名品牌,产品质量过硬的中小家电企业只能望门兴叹。长期以来由于知名品牌注重开拓城市市场,中小家电企业则避开竞争,在县乡级市场形成了一定的网络规模,但仅一项政策,市场突然就失去了。政府出钱补贴少数中标企业的行为,可能会人为造成被补贴企业的垄断地位。这些行政手段,不仅无助于企业之间的公平竞争,不利于农村消费者的自主选择,对中小企业的生存和发展产生了重大的影响。

(2)农村特点使“家电下乡”任重而道远。

企业对农村市场的开拓过程也是他们克服困难的过程。农村市场需求的产品、销售渠道、营销策略都远不同于城市市场,存在分散性和差异性,很多地区交通不便,营销运输极为困难,服务成本也会增加,物流配套更加麻烦。这是农村市场开拓的难点和重点。而且,农民对产品价格的浮动较为敏感,希望能买到既便宜又实用的产品。如何进行有效的渠道布局,使家电产品顺畅地送到农民家里,进行保障售后服务,是“家电下乡”中家电制造商、经销商面临的挑战。

(3)低端、滞销产品浑水摸鱼带入农村市场。

“家电下乡”是农民、企业、国家三方共赢,然而这是一个复杂的工程,任何层面、环节都可能出问题。部分厂家将农村市场当作清理库存积压,淘汰换代产品的好地方,甚至有些厂商将劣质商品倾销到农村,售后服务更是远远不够。要真正有序、积极推进“家电下乡”,发展农村家电消费市场,需要政府、部分行业协会的政策引导,质检系统加大监督和查处力度,也需要媒体舆论引导,更需要家电厂商抱着诚信务实的态度去经营,使产品有质量、渠道和品牌上的保障,以及使农民放心的售后服务。

(4)补贴资金的发放效率有待提高。

政策要求,农村居民购买家电后,“家电下乡”补贴资金在其提出申请的15个工作日内将拨付到农民账户,要切实做好补贴资金的监督管理和发放工作,决不能以任何理由拒绝、延迟农民购买家电的补贴申请。但是在实际执行中,由于各个部门的衔接出现缺失,导致部分农民朋友不能在规定的时间内拿到补贴款。这就要求一方面,各地做好与销售信息管理系统的衔接,另一方面,各地财政部门要对补贴资金实行专户管理,严禁挤占和挪用,并跟银行机构做好发放的衔接工作,进一步提高补贴的发放效率。

“家电下乡”政策在全国范围内全面推广,虽然政策在实际执行中也出现了一些问题,但通过一定时间完善和调整后,会逐步趋于成熟,将不断扩大农村消费,提高农民生活水平,逐步缩小城乡发展差距,实现农村经济社会全面发展。对于家电行业,政策将使我国家电市场消除产能过剩,为企业调整产品结构、促进行业健康发展,内需外需协调发展拓展了空间,使我国的家电产业进入持续快速增长期,对于我国家电行业甚至整个国民经济的长期持续发展和农民生活质量提高具有重要的意义。

参考文献

[1]王巍栋.“家电下乡”任重道远[J].现代商业,2008,(4):24-27.

第4篇：政策分析范文

摘 要 1993年，随着《马斯特里赫特条约》的正式生效和欧盟的诞生，欧盟共同外交与安全政策也宣告诞生。该政策包括了广泛的政策目标，而要实现这些政策目标则要辅之以有效的政策工具。2009年《里斯本条约》之前，共同外交与安全政策的核心政策工具是共同立场和联合行动，2009年之后该政策的主要政策工具是决定。本文统计了2000―2009年该政策产出的共同立场、联合行动和决定的数量和地域分布，还统计了《里斯本条约》后2010―2012年新的综合性的政策工具决定的数量和地区分布。在精确的数据统计的基础上，本文对共同外交与安全政策的政策产出进行了定量和定性的分析。这一分析有助于我们细致、全面地了解共同外交与安全政策的具体实践。

关键词 欧盟共同外交与安全政策 政策工具 共同立场 联合行动

欧洲是资本主义的发源地和现代民族国家的诞生地。近几百年来，西欧大国一直是国际政治、经济和权力舞台上的核心角色。民族国家间的权力角逐也使欧洲成为人类历史上仅有的两次世界大战的发源地。第二次世界大战的结束宣告了欧洲世界中心地位的丧失。但二战对欧洲国家来说既是巨大的灾难，又是巨大的契机。二战后，欧洲国家痛定思痛，决心抛弃战争的恩怨，走共同发展的一体化之路。从1952年《欧洲煤钢共同体条约》的正式生效到现在，欧洲一体化已经走过了60多年的历程。欧洲一体化是以经济一体化开始的，但从其发端起就有明确的政治目标，欧洲走了一条“先经济、后政治”的发展道路。随着经济一体化的推进，政治一体化也提上了议事日程。二战后，欧洲曾产生过雄心勃勃的政治、外交和防务合作的计划和初步实践，但都以失败告终。但是，欧洲各国推动政治一体化的努力从来没有放弃过。1970年，欧共体6国通过了“卢森堡报告”，该报告被认为是“欧洲政治合作的创始性文件”，宣告了“欧洲政治合作”（EPC）机制的确立，这是欧共体国家在外交和安全领域的第一个合作机制。1986年通过的《单一欧洲法令》第一次对欧洲政治合作给予了法律上的支持。1993年11月，旨在建立欧洲联盟的《马斯特里赫特约》（简称《马约》）对原有的“欧洲政治合作”机制进行了扩展、强化和提升，并最终建立了“共同外交与安全政策”（Common Foreign and Security Policy，简称CFSP）。1997年10月，《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）对有关共同外交与安全政策的条款进行了修改。后来，《尼斯条约》又进行了大的机制修订。2009年，随着《里斯本条约》的生效，共同外交与安全政策迈上了新的台阶。如今，经过20年的发展，共同外交与安全政策取得了很大进展。欧盟的共同外交与安全政策的成就，有赖于该政策设定了明确的目标，并辅之以切实有效的政策工具来实现这些目标。从1994年到2009年，共同外交与安全政策的政策工具主要包括五种，其中比较核心的是共同立场（common position）和联合行动（joint action）。2009年《里斯本条约》之后，共同外交与安全政策将几种政策工具合并并简化为一般指导原则（general guidelines）和决定（decision）。本文的主要内容旨在对欧盟共同外交与安全政策的政策工具和政策产出（政策工具的应用）进行定量和定性的分析，从而丰富对欧盟共同外交与安全政策的实践的认识。

一、 欧盟共同外交与安全政策的政策目标

欧盟共同外交与安全政策的政策工具是实现其政策目标的重要手段。1993年生效的《马约》的前言宣布，成员国“决心实施一项共同的外交与安全政策”，《马约》还在第J.1条中进一步列举了共同外交与安全政策的五项具体目标，之后的《阿约》又做了适当补充。概括起来，这些目标包括：第一，捍卫联盟的共同价值、根本利益、独立和完整。第二，通过各种方式加强联盟的安全。第三，按照《联合国》和《赫尔辛基最后文件》的原则和《巴黎》的目标保卫和平，加强国际安全。第四，促进国际合作。这主要包含两方面具体的内容。一是发展合作，即欧盟对发展中国家的发展提供协助；第二个方面则是指“与所有国家发展友好关系”。第五，发展和巩固民主、法制、尊重人权和基本自由。

可以看出来，《马约》对欧盟共同外交与安全政策范围的界定有以下几个特点：其一是非常全面和宽泛，目标一和目标二主要是欧盟在国际上所要维护的自身利益，目标三、目标四和目标五是欧盟共同外交与安全政策要促进的国际利益。具体而言，这些目标不仅涉及外交、安全与防务领域，还囊括了保障人权、基本自由和巩固民主等。“也就是说，《马约》的条款事实上将欧盟外交、安全与防务政策几乎所有的领域都无所不包地纳入了共同外交与安全政策的范围。”陈志敏、古斯塔夫・盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化――不可能的使命？》，时事出版社2003年版，第189页。通过目标四可以看出，共同外交与安全政策的范围甚至还不排斥对外经济政策，《欧洲联盟条约》也允许在共同外交与安全政策的框架下实施某些对外经济政策。第二是模糊性和不易操作性。比如对目标四的“促进国际合作”并没有详细的界定，只能通过欧盟条约的有关规定和欧盟理事会的有关决定来推理和分析。而促进人权、民主、法治等目标绝对不是仅仅靠共同外交与安全政策就可以实现的，这些模糊和宽泛的目标的实现必须要调动更为广泛的资源和手段。第三是超前性。《马约》囊括了“涉及外交与安全政策的所有方面”（第J.1条）和所有“可能的范围”，这使得它天然地具有超前性，“其确切范围和内容是不断变化的，总体而言，将随着成员国能够达成一致的对外政策领域的增加而可能不断扩展”。房乐宪：《欧盟共同外交与安全政策及其运作》，载林张茂明、罗天虹主编《欧盟共同外交与安全政策与中国-欧盟关系》，法律出版社2002年版，第49页。后来的《阿约》、《尼斯条约》对这些领域的规定修改不大。

二、 欧盟共同外交与安全政策的主要政策工具

欧盟共同外交与安全政策具有宽泛的政策目标，而要实现这些目标则需要辅之以切实有效的政策工具。根据《阿约》的规定，欧盟共同外交与安全政策主要有五种基本的政策工具：共同立场、联合行动、决定、声明和共同战略。

（1） 共同立场（Common Position）。共同立场是欧盟构筑共同外交与安全政策的基础，没有共同的立场，就谈不上外交合作和军事合作。《马约》第J.2条规定：“凡理事会认为必要之时，它应确定一共同立场。成员国应保证本国的政策与共同立场相一致。”“在国际组织中和在国际会议上，成员国应协调它们的行动。它们应在此论坛上维护共同立场。”《阿约》规定：“理事会应采取共同立场。共同立场应确定联盟对某一特定的地区性事项的解决办法。各成员国应保证本国的政策与共同立场相一致。”这项规定界定了共同立场的使用范围。同时《马约》和《阿约》对成员国与共同立场的关系的界定也意味着一旦确定共同立场，则该共同立场对成员国具有国际法的约束力。笔者的统计显示，在2000―2009年间欧盟平均每年要通过29项共同立场，这些共同立场主要涉及四大类：对第三国有关政策的决定；对特定国际问题政策的决定；对第三国实施制裁的有关决定；对已有的共同立场的扩展或者修正。

（2） 联合行动（Joint Action）。共同外交与安全政策中的联合行动则是将共同立场付诸实施的具体表现。《马约》当中第五编第J.3条总共7款，全部是对“联合行动”的相关规定。这其中包括：第一，依据欧洲理事会的总方针，理事会决定某事务应纳合行动。理事会确定联合行动的特定范围、特定目标、行动期限、联合行动的手段、程序和条件等。如有必要，理事会还应规定此项行动的期限。第二，联合行动将规约各成员国所采取的立场和所进行的活动。第三，当成员国拟议按照联合行动确定本国立场或者采取本国行动时，该成员国应当及时通报情况。第四，在形势变化急需采取措施而理事会未能作出决定的情况下，经考虑联合行动的总目标，成员国可紧急采取必要的措施。联合行动和共同立场的主要区别在于，共同立场更多地涉及欧盟对某一问题或者某一国家的立场和政策目标，以及为实现这一政策目标各成员国需要在国内采取的行动，如对相关法律的调整、改变与第三国的经济和财政关系、实行武器禁运等。而联合行动更多涉及必须动用欧盟资源在国外开展的操作性行动。笔者的统计显示，欧盟平均每年采纳33项联合行动。尤其是2005年以后，随着欧盟更多地参与冲突预防和危机管理行动，与此种事务相关的联合行动呈现出大幅度的增长。

（3） 决定（Decision）。一般而言，共同外交与安全政策中的“决定”是部长理事会就该政策的机构方面的事务所做的规定。部长理事会可以通过对成员国有约束力的有关共同外交与安全政策的决定（见《欧盟条约合订版》第23条）。2004年后，除了有关机构方面的事务外，欧盟更经常用“决定”这一政策工具处理共同外交与安全领域的问题。从2000年到2009年，欧盟共同外交与安全政策通过了403个决定（年均40个）。2010年后，决定取代共同立场和联合行动，成为主要的政策工具类型。关于决定的具体情况和量化的分析，笔者将以2009年为分界，在后面进行详细分析。

（4） 声明（Declaration）。声明是欧洲政治合作机制最频繁使用的政策工具，用来表达欧盟对欧盟外国家和国际问题的立场、要求和期待。声明的表达措辞一般是方向性的、宽泛的，它只代表一种政策方向而不包含具体的行动。声明的目的也仅仅是对国际问题表达欧盟的看法，一旦声明发表，这一目标就得到实现。1972年，欧洲政治合作机制仅仅发表了两项声明，这也说明在20世纪70年代欧共体“用同一个声音说话”是多么困难。欧共体发展成欧盟之后，声明并不是欧盟几个主要条约中明确规定的共同外交与安全政策的政策手段，但这并不妨碍欧盟频繁地使用声明。《马约》签署后的1994年，欧盟使用了110项“声明”，后来，欧盟对声明的使用达到了平均2―3天一项的频率。近些年，由于声明的使用太过频繁和缺少实质性内容，欧盟对这一政策工具的实质性关注并不太多。欧盟的官方文献显示，2004年后，《欧盟活动年度总报告》不再详细罗列出年度所有声明的内容，而用共同外交与安全政策也发表了“为数众多（numerous） 的声明”一语带过。当然，这并不意味着声明在共同外交与安全政策中是可有可无的。这其实从另外一个方面说明了，欧盟共同外交与安全政策合作的制度化已经达到很高的水平，它更多地关注操作性比较强的共同立场和联合行动。所以，声明相对而言就没那么重要了。

（5） 共同战略（Common Strategy）。共同战略是 《阿约》新增加的共同外交与安全政策的政策工具。《阿约》规定：“在成员国有重大利益的领域，欧洲理事会应决定共同战略，由联盟负责实施。共同战略应规定其目标、期限以及联盟成员国可资使用的手段”。“理事会应向欧洲理事会推荐共同战略，并将之付诸实践，特别是通过采取联合行动和共同立场来实施。”（《阿约》第13条）。共同战略由理事会向欧洲理事会推荐，由欧洲理事会以全体一致方式议决。欧洲理事会制定共同战略之后，将由欧盟理事会根据特定多数表决程序制定共同立场和联合行动来加以实施。

在以上五种政策工具中，声明是欧盟共同外交与安全政策最经常用的政策工具；共同立场和联合行动是最具有实质意义和最具操作性的政策工具；决定的使用虽然范围扩大了、频率提高了，但或许是由于习惯的原因，它在共同外交与安全政策中的重要意义始终不如共同立场和联合行动。共同战略的使用则更少。

三、 对共同外交与安全政策的政策产出的定量分析

欧盟共同外交与安全政策的政策工具主要有共同声明、共同战略、共同立场、联合行动和决定等。共同声明是欧盟共同外交与安全政策最常用的政策工具，但由于其太过宽泛和缺少实质性内容，在近些年，它并没有受到太多关注。由于数目太少，对共同战略的分析也意义不大。所以，笔者不打算对声明和共同战略单独作分析，只是在必要时涉及它们。本部分笔者分析的主要是共同外交与安全政策最核心的两种政策工具，即共同立场和联合行动。同时，作者还将分析产出数目众多，但在2009年《里斯本条约》前并未被共同外交与安全政策充分重视的另一政策工具，即决定。作者将根据欧盟官方网站的一手资料，详尽地统计2000年到2009年欧盟共同外交与安全政策产出的共同立场、联合行动和决定，并根据统计数据做出相关分析。为了分析问题方便，作者把以上每个政策工具运用的成果称作“政策产出”。比如2008年欧盟运用了48次联合行动这一政策工具，作者就称为48项联合行动政策产出。

1. 对共同立场和联合行动的定量分析

作者首先统计了2000年到2009年欧盟共同外交与安全政策采纳的所有的共同立场和联合行动的数量（见表1）；然后，根据这两种政策工具针对的地区，又进一步做了分类（见表2）。

根据对表格的分析，可以看出：

（1） 从数量上看，共同立场和联合行动的数量总体呈现上升趋势。从2000年到2009年，共同外交与安全政策年均确定共同立场和联合行动的总数大约是62个，其中31项共同立场、31个联合行动。每年的共同立场和联合行动的数量总体呈上升趋势，数量上升的速度在2005年后明显加快。

（2） 从共同立场和联合行动的数量对比来看，2003年之前，共同立场的数量一直多于联合行动的数量；2003年之后，联合行动的数量则明显多于共同立场的数量，差距较大的2007年欧盟确定29个共同立场，而采纳了48个联合行动。这其中最有可能的解释是，2003年欧盟通过了《欧洲安全战略报告》，该报告之后共同外交与安全政策（CFSP）框架下的共同安全与防务政策（ESDP）得到了突飞猛进的发展，这使得更具有实质意义和实践性的联合行动的数量大幅度增长。

（3） 从共同立场和联合行动数量的地域分布上看，数据的统计表明：

首先，欧盟共同外交与安全政策最关注的地区是非洲地区。从2000年到2009年，欧盟在巴尔干地区的共同立场和联合行动的总数量是145个，年均145个，占年均共同立场和联合行动总数的近25%。

其次，共同外交与安全政策第二关注的地区是巴尔干地区。从2000年到2009年，欧盟在非洲地区的共同立场和联合行动的总数量是119个，年均10个，占年均共同立场和联合行动总数的20%。

第三，数据显示，共同外交与安全政策关注的其他地区依次是：亚洲地区、中东地区和东欧地区。

第四，值得注意的是，数据还显示，2006―2008年间，欧盟的共同外交与安全政策扩展到了拉美地区和印度洋地区。在其他问题上，共同立场和联合行动的数量也在2006年后突然增长。

上面的数据和分析说明，欧盟共同外交与安全政策关注的地域选择性非常强，地域分布差距很大、很不平衡。它最关注的是与其安全利益关系最密切的近邻巴尔干地区和其原属于欧盟国家殖民地的非洲地区。针对这两个地区的共同立场和联合行动占了总数的45%。显然，欧盟的共同外交和安全政策在实质上还缺少全球性的抱负和能力。但2006年之后在拉美地区、印度洋地区和其他问题上的新发展说明，欧盟正在朝这一方向发展。

2. 对决定的分析

对于“决定”是否是欧盟共同外交与安全政策的政策工具这一问题，学术界一直有争论。有学者认为，“决定”不是共同外交与安全政策的政策工具。因为，首先“决定”是部长理事会就该政策的机构方面的事务所做的规定，原则上不涉及具体事务；其次，决定这一政策工具也一直没有得到充分的重视，2004年之前，委员会的《欧盟活动年度总报告》中的共同外交与安全政策部分总是列出一年中所有共同立场和联合行动的详细情况，而在最后仅仅提到，欧盟“也采取了几个（several）决定”，而几乎不列出这些决定的名称和数目。这说明，欧盟官方层面没有充分重视决定。

而作者的统计（见表1）发现，2003年之后，决定这一政策工具开始被大量使用。从2000年到2009年共同外交与安全政策采纳决定这一政策工具的数量总体上要多于共同立场和联合行动。另外，决定的具体内容也不仅仅是共同外交与安全政策的机构事务。实际考察后发现，在具体使用上，决定的使用往往比较灵活。这种灵活性表现在：

（1） 有时决定的形式和功能类似或者等同于共同立场。2007年3月23日，欧盟确定了一个关于对伊朗的限制性措施的共同立场（2007/140/CFSP）。之后，2008年6月和8月，欧盟相继通过两个共同立场来对它进行补充和修改；2008年12月，欧盟通过了一个“决定”，对其进行第三次补充。Council Common Position 2008/479/CFSP of 23 June 2008，amending Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran， Official Journal of the European Union，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：163：0043：0049：EN：PDF.

Council Common Position 2008/652/CFSP of 7 August 2008，amending Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran，Official Journal of the European Union， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：213：0058：0070：EN：PDF.

Council Decision 2008/842/CFSP of 10 November 2008，amending Annexes Ⅲ and Ⅳof Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran，Official Journal of the European Union， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：300：0046：0054：EN：PDF.

这说明，在具体使用上，决定和共同立场往往难以区分到可以通用。

（2） 有时决定的形式和功能类似或者等同于联合行动。比如，2008年“有关任命欧盟对刚果安全部门改革咨询与援助行动（EUSEC RD Congo）长官的决定”是以决定的形式出现的。但对欧盟共同外交与安全政策的各种联合行动分析后，笔者发现，欧盟的惯例是，类似这种“任命”都是以联合行动的方式作出的。如果按照惯例，2008年“关于在乍得和中非共和国开始军事行动的决定”一般应该是以联合行动的形式出现的，但同样也是以决定形式决策的。

（3） 对2006年、2007年和2008年的决定的考察。考虑到决定有时类似于共同立场，有时类似于联合行动的。笔者对2006年的45个决定分析后发现，其中14个类似于共同立场，31个类似于联合行动；2007年的42个决定中， 有14个类似于共同立场，有28个类似于联合行动；2008年的60个决定中，20个类似于共同立场，40个类似于联合行动。对这三年中的决定的内容和功能的分析可以得出结论：本质上来说，决定不是一种完全独立的政策工具，因为它没有非常清晰的使用范围，它有时类似于共同立场，但大多时候，它类似于联合行动。或许正是因为它的灵活性，导致在实际上频繁使用的政策工具却没有得到足够的重视。

四、 对共同外交与安全政策的政策产出的定性分析

（一） 反应型（Reactive）、积极型（Active）和行动型（Operative）政策工具

1985年，维勒在一个题为《欧洲外交政策的机构和机制的演进》Weiler， Joseph H.H， “the Evolution of the Mechanisms and Institutions for a European Foreign Policy”， Florence： European University Institute Working Paper ，No.202，1985.

的工作报告中将欧洲政治合作机制（EPC）政策产出分三种类型：反射型（reflexive）、反应型（Reactive）和积极型（Active）。反射型政策产出只是为了宣示某些共同立场。反应型政策对特定事件作出反应并期待能够影响这些事件。积极型政策产出往往设定政策目标、辅之以实现这些目标的手段并期待能够达到特定目的。

维勒的分类方法对我们的研究有一定借鉴意义。但是，如果完全沿用20世纪80年代维勒分析欧洲政治合作的方法来分析共同外交与安全政策，则显然是行不通的。作者认为，欧盟共同外交与安全政策已经超越了反射型政策产出的阶段，也即是说，基本没有非常被动的反射型政策产出了。作者将共同外交与安全政策的政策产出大致分为反应型（Reactive）、积极型（Active）和行动型（Operative）。从反应型（Reactive）到积极型（Active），再到行动型（Operative），共同外交与安全政策政策产出中成员国合作的程度和制度化的程度依次提高。

如果要把常用的共同外交与安全政策的政策工具分类的话。作者认为，大致来说，声明是反应型的政策工具，它的主要内容是对某一国际问题表达欧盟的立场并且提出要求和期待。共同立场是积极型政策工具，它重在“确定对某一特定地区性或主题性事件的解决办法”。联合行动是行动型政策工具，它重在“处理联盟的军事行动据信为必要的特定情势。联合行动应规定其目标、范围、联盟可资使用的手段和实施条件。如有必要，还应当规定行动的期限”。从目前来看，作为反应型政策工具的声明虽然每年使用的次数非常之多，已经接近或者超过200次。但《欧盟年度活动总报告》中近几年声明详细资料的空缺其实也反应出它的作用及其欧盟对它的重视程度都在下降。从共同外交与安全政策创立以来，共同立场和联合行动的数量一直在持续增长，并且在大多年份，欧盟的共同立场要多于联合行动。但2005年后，联合行动的绝对数量和增长速度开始大大超过共同立场的数量和增长速度。也即是说，欧盟的行动型政策产出的绝对数量和增长速度开始大大超过积极型政策。总之，在共同外交与安全政策中，反应型政策工具（声明）、积极型政策工具（共同立场）和行动型政策工具（联合行动）同时存在。但显然，欧盟共同外交与安全政策的合作重心正在逐渐地向行动型倾斜，这也说明了欧盟共同外交与安全政策的合作在深化，合作的质量在提高，制度化的程度也在逐渐提高。

（二） “低成本”（lowcost）、“中等成本”（mediumcost）和“高成本”（highcost）的政策工具

作者认为，还可以把欧盟对外政策产出分为“低成本”（lowcost）、“中等成本”（mediumcost）和“高成本”（highcost）的政策产出三类。声明是“低成本”的政策工具，因为不需要动用欧盟过多的资源；共同立场是“中等成本”的政策工具，它需要在欧盟层面提出解决办法，并要求成员国国内采取与之相符合的政策；而联合行动则是“高成本”的或者说高成本的政策产出，它规定行动的目标、范围、手段、资源等等。声明只是用来表达立场、提出要求和期待，是典型的“低成本”政策。

共同立场是中等成本的政策产出，以2008年2月欧盟有关对利比亚采取限制性措施的共同立场（2008/109/CFSP）为例Council Common Position 2008/109/CFSP of 12 February， concering restrictive measures imposed against Liberia， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：038：0026：0027：EN：PDF.

，该共同立场主要包括两部分：第一，确定共同立场的法理来源。第二，共同立场的主要内容。这部分内容包括五条条款：条款一，禁止成员国向利比亚销售、提供、运输或者出口武器、弹药、军事设备和备件等，也禁止对利比亚相关的财政支持；条款二，条款一的例外情况；条款三，成员国需要采取的具体措施；条款四，共同立场的生效日期；条款五，该共同立场将在欧盟官方文件中出版和。

联合行动是高成本的政策产出。以2008年9月15日欧盟“关于对格鲁吉亚监督任务（EUMM Georgia）”的联合行动为例。Council Joint Action（2008/736/CFSP） of 15 September ，on the European Union Monitering Missions in Georgia，EUMM Georgia， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：248：0026：0031：EN：PDF该联合行动也包括两部分：第一部分，采取该联合行动的欧盟条约依据和法理来源；第二部分，联合行动的具体内容说明。这部分包括非常详尽的19条条款：条款一，联合行动的名称（EUMM Georgia）和开始时间；条款二，对该联合行动的基本说明；条款三，联合行动的任务，包括稳定、正常化和信心重建等；条款四，有关该任务的机构安排；条款五，任务的民事行动指挥官及其职责；条款六，任务的首席长官及其职责；条款七，任务的人员组成；条款八，任务和工作人员的地位；条款九，任务的指挥系统；条款十，任务的政治控制和战略指导系统；条款十一，欧盟外其他国家对该任务的参与；条款十二，任务的安全保障；条款十三，对该任务监督功能的启动；条款十四，对该任务的财政安排；条款十五，合作；条款十六，任务中秘密情报的；条款十七，对任务的简单回顾；条款十八，任务的起止日期；条款十九，该联合行动在欧盟官方文件中的出版和。通过对这个比较全面和典型的欧盟联合行动的考察可以看出，联合行动涉及对任务的目标、范围、组织系统、领导机构、财政安排等全方面的安排，它需要动用欧盟更多的人力、物力、财力和资源，比起声明和共同立场，它是名副其实的高成本政策产出。

综合以上分析，可以得出结论：声明是低成本的反应型政策工具，共同立场是中等成本的积极型政策工具，而联合行动是高成本的行动型政策工具。在不同的问题上，或者一个问题的不同阶段，欧盟用声明、共同立场或者联合行动等不同的政策手段。最近几年的例子和数据表明，欧盟共同外交与安全政策中联合行动的产出出现了大幅度的增长，这是共同外交与安全政策合作质量大大提升和制度化程度提升的重要表现。

五、 《里斯本条约》后共同外交与安全政策的政策工具变化

2007年12月13日，欧盟成员国首脑在葡萄牙首都里斯本签署了欧盟新条约《里斯本条约》，以取代《欧盟宪法条约》。2009年12月，《里斯本条约》正式生效。在政策目标上，该条约在原来的目标上新增了一些目标，如促进发展中国家经济、社会的可持续发展；消除贫困，鼓励所有国家融入世界经济；向受自然或人为灾害的人民、国家及地区提供援助；推动基于多边合作及全球良治的国际体系。另外，该条约对欧盟共同外交与安全政策进行了制度性的变革，主要如：再一次明确了共同安全与防务政策与共同外交与安全政策的关系，并大大强化了共同安全与防务政策；调整欧洲理事会，设立欧洲理事会常任主席，任期两年半，可连任一届；设立了欧盟外交与安全政策高级代表等；设置了专门的“对外行动署”（European External Action Service，EEAS）。

《里斯本条约》对欧盟共同外交与安全政策的政策工具也做了重大的改革。该条约规定共同外交与安全政策的政策工具主要有两种类型：其一是一般指导原则，其二是决定。决定“用于确定联盟的行动、立场、上述决定实施的安排以及加强成员国在政策行为（conduct of policy）方面的系统合作”程卫东、里靖超译：《欧洲联盟基础条约――经里斯本条约修订》，社会科学文献出版社2010年版，第24页。。可见，决定取代原来的共同立场和联合行动而成为欧盟共同外交与安全政策的主要政策工具。这其中的原因主要有两个：其一，在2009年前的两种核心政策工具中，共同立场重在表达立场，联合行动重在将共同立场的内容付诸实施，这使得共同外交与安全政策在实践中有某种程度的“分裂”。而如上文分析，决定则兼具共同立场和联合行动的共同特点，它可以将二者统一起来，加强成员国的“系统合作”。其二，通过对2000―2009年的决定的分析，作者发现，虽然在2009年之前的政策工具体系中，决定没有受到足够的重视，但它具有巨大的灵活性，有时类似于共同立场，有时类似于联合行动。也就是说，其实在2009年《里斯本条约》之前，决定已经具备了取代共同立场和联合行动的“潜力”，或者说它实际上已经在慢慢取代了共同立场和联合行动而成为一种更具综合性的政策工具。

作者还统计了2010年以来决定的情况。2010年，欧盟共同外交与安全政策采纳的决定有124个，2011年是197个，2012年是159个。这些决定的地区分布如下（见表4）：

第5篇：政策分析范文

摘 要：2004年以后，我国房地产行业有了一个快速发展的阶段，使得房地产业成为国民经济新的增长点。然而，新的行业必然会出现新的问题，所以这期间国内外政府在不断的探索和实践中实施了一系列的房地产政策措施促进房地产业的持续健康发展。其中，针对特殊群体中低收入家庭住房问题的住房保障政策是国民聚焦的热点问题。国内外根据自身国情和房地产业发展状况都推出了不同的住房保障政策，通过对比分析得出对我国住房保障制度有利的启示。

关键词 ：房地产 住房保障政策 国内外对比分析

一、住房保障政策的重要性

住房问题是每个公民都关注的重要民生问题，它对社会稳定起着至关重要的作用。近些年，我国房地产行业飞速发展，房价也持续维持在较高水平。社会中的低收入人群无法承担过高的房价，没有能力解决自身的住房问题。这样，他们就希望通过政府的保障途径来满足自身住房的需求。因此，完善的住房保障政策对于国家发展有很大的帮助，能够促进社会的和谐发展。

二、国外的住房保障措施及其效果

（一）英国的住房保障措施

2004年底英国政府通过了《2004年住房法》。这项法律就如何保障建有足够的低收入家庭买得起的公共保障性住房、创建一个更加公正和有序的住房市场做出了一系列行之有效的方案规定。

“分享式产权购房计划”是英国政府实施的一项切实可行的保障性住房政。“分享式产权购房计划”的成功之处在于可以帮助租住公共住房者，没有房屋居住者或者第一次购买房子的用户购买住房，并为其提供一个积累财富的机会。该计划预计能够帮助至少10万家庭解决住房问题。计划中有三种分享式产权购房产品:一是现有公房的实际租户用较低的价格购买其承租公房的部分产权；二是新的购买者出售新建公房的部分产权;三是公开市场购房,通过产权贷款的折扣，使得用户用折扣过的价格购买商品房。买房者和售房人共享房屋的产权。

（二）日本的住房保障措施

日本住房保障措施主要有廉租房保障制度，城市低价出售住房制度，住宅金融公库建房和住房保障支持政策。日本政府的保障特色在于不仅重视其本身住房的发展规划，而且重视住房建设的划区管理。都市型标准房和一般型标准房就是因地制宜的规划住房建设的成果。日本的住房保障措施的组织形式为土地由地方政府提供，资金由国家财政支持。地方政府负责保障房的组织筹备和运营管理，并以出租的方式提供给满足条件的居民。此外，日本政府对于保障性住房的资格审查很严格。比如必须满足入住条件中规定的收入范围。并且，规定入住3 年后将再次调查入住者的经济收入情况，对不满足规定要求的住户提高房租或退房。

三、我国的住房保障措施及存在的问题

（一）我国的住房保障措施

中国的发展重心逐步向城市化靠拢，大量的农村人口涌入城市，而他们在经济上处于弱势，不能满足自身的住房需求。是否能够处理好这部分人群的住房问题将影响到社会的安定和和谐发展。因此，政府实行了一系列住房保障措施，包括住房公积金，住房货币补贴，经济适用住房，廉租房，二限房，公共租赁住房。

（二）我国住房保障制度存在的问题

1、当政府集中注意力于低收入家庭的住房问题时，往往容易忽略中等收入的家庭，他们也是住房问题上的弱势群体，但却不能享受政府推出的相关政策，这其中工薪阶层尤为突出。2、保障性住房稀少。虽然国家正在努力推行保障性住房的建设，但真正的落实还是阻力重重。其中最大的阻力就是政策性住房的建设项目受到来自商品房的压力，导致保障性住房的建设进度拖延。3、保障性资金紧张。商品房的开发将给地方政府带来收益，而保障性住房不仅不能带给政府收益，还需要政府给与相应优惠措施。相比之下，地方政府更愿意给商品性住房提供土地和政策和资金上的支持。4、保障性政策难推行。中央政府大力推行保障性住房，但是各级政府对保障性住房的组织建设力度大打折扣，惠民利民政策得不到根本性的重视。廉租房和经济适用房建设的步伐缓慢，准入标准界定不清晰，实行时存在腐败现象。5、保障性机构弱化。由于住房保障制度的推行举步维艰，相应工作无法推行下去，导致从事相关行业的人员没有相关业务。住房保障机构从业人员被削减，形成恶性循环。

四、国内外对比分析后对中国住房保障制度的启示

1、尽快完善住房保障制度的相关法律法规。政府作为实施保障性住房措施的主题具有绝对的主体作用，完善相关法律法规可以为政府实施相关政策提供有力的法律保护和法律支持，提升政府在实施相关措施时住房保障制度作为一项重要的社会政策,需要有效的法律支持。英国的住房保障措施的实施效果尤为突出，英国公民的居住水平在欧洲处于较高水平的很大一部分原因是英国完善法律的支持。反思我国在实施过程中出现的一系列问题，参考英国的成功案例，我国保障体制存在的问题是缺少一部专门的法律对住房保障措施实施过程中的问题提供法律依据和进行法律约束。有了法律强有力的约束，即使地方政府追求自身的税收利益也不能耽误住房保障措施的组织建设步伐，有效地避免了中央政府推行的政策打折扣实行。这将有效地保障建设廉租房等保障性住房的资金支持，分散政府资金，减少面子工程数量。

2、借鉴分享式产权购房计划的经验,我国可以实施原理一致，类似的保障性住房政策来解决我国的住房难问题。为此,我们可以设计了三种分享产权形式的购房产品:经济适用住房出售、廉租住房出售和置业资助贷款。出售方式都不是传统意义上的全部产权的出售，而是部分产权，这样的价格会相对比较低廉一些，等购房者经济条件稍好一些后可以逐步买下剩下的产权，相当于另一种方式的分期付款。

3、成立专门负责实施保障性住房的组织建设及有关保障性住房的资金链筹集的机构。借鉴国外的经验，可以将从事住房保障部门的这些相关部门隔离出来，进行重组，形成新的专门实施社会保障制度的机构。此专门机构将具有金融职能，并且可以根据自身业务的特点制定相应的运营模式，更好地适应市场，满足住房保障措施实施的需求。

参考文献

[1] 钱瑛瑛.《中国住房保障政策研究》，《中国房地产》2003 年第 8 期，P57-P60.

[2] 孙淑芬.《日本、韩国住房保障制度及对我国的启示》，财经问题研究，2011，第 8 期.

作者简介：

第6篇：政策分析范文

在全国政策文件中有8份文件是专门针对退耕还林补助中的粮食补助和补助现金等方面的，占到17.78%，表明国家退耕还林政策非常注重补助问题，因为补助是农民失去耕地后国家补偿给他们的主要经济支撑，不能因为保护环境退耕，使得农民陷入生活困难的地步。补助的发放直接关乎着退耕还林工程能否顺利开展和实施，以及农民退耕还林的积极性和退耕还林工程实施的成败。

二、种苗管理

国家在2001年出台了专门针对种苗的管理办法，即国家林业局的《退耕还林还草工程建设种苗管理办法(试行)》。1、加强退耕还林还草的种苗基地建设，做好种苗生产和供应工作。2、加强种子、苗木检验检疫工作3、加强种苗调剂，调运等工作4、加强种苗市场行政执法力度“种苗”关键词在全国政策文件中，有15项涉及到，占到33.3%。关键词的相关性分别为2000年的3%、3.6%；2001年2.6%、6.6%；2002年的2.7%、2.6%、3.9%和3.7%；2003年的2.3%、2.9%和3.1%；2005年的2.7%；2007年的2.2%。由此可以发现“种苗”的关注度经历了由高到低再到高再到低的过程，表明了在退耕还林工程实施初期和中期对种苗问题的高度关注，这事因为在初期，种苗的供应和质量直接关乎退耕还林工程实施的成败，是影响工程质量和效果的最直接因素；到了中期，2002年在全国范围全面实施退耕还林，在这一年就有5个的政策文件中都提到了种苗问题，退耕还林在全国开展开来，国家以明确的种苗政策作出管理规定，能够有效保障退耕还林的顺利实施；从2004年《国家林业局关于进一步做好退耕还林成果巩固工作的通知》开始，退耕还林进入了成果巩固期，在这个时期种苗问题不再是主要问题，因为经过前几年的发展，种苗的生产、供应、管理等已相对成熟稳定，而成果巩固成为了主要问题。

三、监督和检查

（一）强化和规范工程实施的管理，强化检查监督和实绩考核，对工作进行检查、核查和稽查。

（二）实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省。通过自查、抽查、核查，认真落实验收工作。2001年国家林业局通知，要求全国开展退耕还林工程建设省级复查工作，并于2001年11月26日了《退耕还林工程建设检查验收办法》，详细规定了技术标准、县级检查验收标准、省级和国家级检查验收标准。从2002年起，国家林业局在开展退耕还林造林实绩核查工作的同时，决定开展退耕还林管理实绩检查工作。为提高退耕还林工程管理水平、确保国家政策兑现到位国家林业局于2003年1月31日通知要求做好退耕还林工程档案工作。为加强和规范退耕还林工程管理，国家林业局《退耕还林工程建设监理规定（试行）》。为了及时、准确地反映退耕还林工程对生态状况变化及经济与社会发展的影响，科学、全面地评价工程建设成效，国家林业局于2004年3月26日通知要求做好退耕还林工程效益监测工作。2006年开展了退耕还林还草核查工作。2007年开展了退耕还林自查整改工作。2008年开展了退耕还林工程管理实绩核查工作和退耕还林阶段验收工作。有全国政策文件中有11个文件是专门针对退耕还林监督检查方面的，占到24.4%。对“监督”或“检查”，这个关键词的每一年份的相关性取平均值，则为2000年的2.7%；2001年的2.3%；2002年的3.2%；2003年的2.8%；2004年的2.73%；2005年的2.83%；2007年的2.78%；2008年的2.94%。由此表明，“监督”或“检查”的关键词出现的概率大致相同，它们之间相差不大，并且由于2006年的政策是关于退耕还林还草的核查工作，核查和检查意思相近，所以在每一年的全国政策文件中都会提及“监督”或“检查”问题，表明国家重视对退耕还林工作的监督和检查，因为这种措施能够保证切实的了解退耕还林工作的进展情况和出现的问题，并在问题出现之前有效防止问题的发生，和在问题出现之后有效的解决问题。

四、巩固成果

（一）落实退耕还林各项配套措施1.退耕地还林的农业税征收减免政策2.生态移民、封山绿化3.开展农村能源建设4.封山禁牧、舍饲圈养5.加强川地、缓坡耕地的农田基本建设6.调整农村产业结构

（二）林权登记

（三）退耕还林培训国家林业局于2002年1月30日了《国家林业局关于做好2002年退耕还林工作的通知》，在该通知中首次提到退耕还林建设成果的巩固问题。2004年8月20日，国家林业局《国家林业局关于进一步做好退耕还林成果巩固工作的通知》，表明此时，退耕还林工程的重心逐渐转移到了巩固成果方面，因为截至通知时间，退耕还林已完成工程建设2.27亿亩，如何确保质量和最大限度地发挥生态经济效益，成为一个十分艰巨的任务和重点。2005年《国家林业局关于进一步加大退耕还林工程有关问题查处力度，切实巩固退耕还林成果的紧急通知》中首次提到“要把退耕还林工作重点转移到成果巩固上来”。因为通过退耕还林工程的实施，造林地面积大量增加，有的已经郁闭成林并开始发挥其应有的效益，所以当前和今后的一项重要任务就是确保已有的退耕还林成果得到巩固。2005年国务院《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》，将成果巩固工作推向一个新的。“五个结合”，即把退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等配套保障措施结合起来。实质上都是关于退耕还林的各项配套措施，而配套措施的完善可以确保退耕农户长远生计得到有效解决为确保退耕还林成果切实得到巩固、确保退耕农户长远生计得到有效解决，2007年8月9日国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）（以下简称“《通知》”），并研究制定了《巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法》。中央财政在一定时期内安排的专项用于巩固退耕还林成果、解决退耕农户长远生计的资金，由此表明中央不仅从政策上，而且从财政上，将重点转移到巩固成果和解决农户长远生计的问题上。2007国务院《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，该通知首次从国务院的高度将退耕还林的目标任务转变为确保退耕还林成果切实得到巩固和确保退耕农户长远生计得到有效解决在全国政策文件中有16项文件提及“成果巩固”这个问题，占35.56%，表面了国家政策对退耕还林成果巩固的重视。“巩固”这个关键词的每一年份的相关性取平均值，则2002年为2.3%；2003年为2.45%；2004年为3%；2005年为3%；2007年为3.3%，2008年为2.95%。由此可以看出“巩固”这个关键词的出现频率是越来越高的，特别是在2004年,2005年和2007年达到了最高的3%，这事因为国家政策从2004年开始逐渐将工作重心转移到了退耕还林的成果巩固，并在2007年正式将退耕还林工作的任务和目标确定为成果巩固，并进而解决农户长远生计的问题。

五、结论

第7篇：政策分析范文

关键词：财政政策国债投资经济结构减税

根据目前中国经济社会发展的现状，近年来，积极的财政政策仍然是必然的选择。但是，若这种政策只是靠增发国债来带动政府投资的扩张，财政债务风险会不断加大。所以，寻求化解财政风险和解决需求不足的有效措施和研究积极财政政策创新问题，至关重要。

积极财政政策取向

当前，我国国民经济发展正处于一个重大的战略调整期。2003年GDP增长9.1%，从拉动经济增长的因素看，主要是投资和出口。在9.1%的经济增长率中，投资拉动的贡献为70.95%，远远高于2001年的49.3%和2002年50%的水平。投资增长过快的主要原因是有些地方盲目上项目，低水平重复建设投资过多。2003上半年中央安排的固定资产投资项目总额同比实际下降了7.7%，而地方政府的投资额同比增长了41.5%。以房地产为代表的一些行业已经出现投资过热，连续三年增幅均在20%以上。2003年外贸进出口总额达8512亿美元，增长37.1%，其中出口4384亿美元，增长34.6%，进口4128亿美元，增长39.9%，有力地拉动了经济增长。在强劲需求拉动下，价格总水平开始上升，通货膨胀的压力开始凸现。面对中国国民经济运行过程中出现的新问题，今后一个阶段内，国家宏观调控的重点是在控制总量的同时，根据国际和国内形势的变化，从调整结构入手，适时适度地调整积极财政政策的着力点和实施的力度。财政政策应由政府直接投资拉动经济增长转变到解决长期性、战略性、结构性的问题上来。

首先，根据客观经济形势的发展变化，在继续实施积极财政政策，保持宏观经济政策连续性和稳定性的同时，适当地减少长期建设国债规模，并逐年适度增加中央预算内经常性建设投资。

其次，按照建立和完善公共财政的要求，紧紧围绕“五个统筹”，把机制创新作为积极财政政策调整的重心。主要是通过改革财政投入机制，拓宽积极财政政策来支持国民经济发展的思路。财政政策要更多地发挥税收、贴息、政府采购、转移支付等多种财政杠杆，随着改革的深入，积极财政政策将逐步融于公共财政政策中去。

加大经济结构调整力度，增加有效供给

目前，我国经济结构存在的主要问题是：农业基础十分簿弱，现代化程度低，劳动生产率低下；工业和建筑业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后。在这种状态下，增加需求仅仅依靠积极财政政策肯定是很难凑效的，必须通过调整经济结构来实现。

要加大对农业的投入，着力解决“三农”问题

首先，用长期建设国债进行农村的水、电、路等基础设施建设。农村的基础设施建设具有投资少、工期短、见效快、经济和社会效益好的特点，它不仅可以创造农村劳动力就业机会，增加农民收入，启动农村消费市场，而且是调整农村产业结构的最佳路径。其次，加大防灾、生态保护的投入，加强生态建设和农村公共卫生体系建设，这些项目社会效益好，主要靠财政投资。再次，增加农业科技投入。农业劳动生产率的提高，要依赖于农业科技的进步，科学技术的推广和农户教育水平的提高，国家应尽早启动农村教育扶贫工程。这是公共财政支出的重要内容。最后，利用财政补贴，财政贴息等手段来引导和扶持那些既有经济效益又有社会效益的农业投资项目。积极深化粮食流通体制改革，加大对种粮农民的直接补贴，提高农民收入水平。

对第二产业传统部门的产品升级换代，杜绝低水平重复建设

调整结构，保证重点。按照经济结构调整目标，除了保证国家重点基础产业的投资外，还应支持工业战略改组、优化与升级，进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战略，使其尽可能从一般竞争性领域退出，让位于具有更高效率的其他企业。这不仅是国有企业自身和国民经济整体发展的需要，而且也是集体企业、个体企业、民营企业、私营企业和混合所有制企业发展的需要。对那些经战略性改组后有必要续存下来的国有企业，除少数关系到国计民生的重要企业继续保持独资外，对大多数国有企业都要进行规范化的股份制改造，以建立现代企业制度，强化国有企业作为市场主体的功能。当然，在结构调整与升级过程中，财政增量投入总是有限的，重点是盘活存量资源，使存量资源在不同产业、地区之间流动，而存量资源的流动是资本重新优化组合的结果。关键问题是目前我国一方面缺乏资本退出的必要条件即产权的市场化；另一方面又缺乏资本补偿的机制。在市场经济条件下，与结构调整和升级相联系的资本补偿就需要财政政策支持。财政可以通过发行长期专项国债来收购、封存或淘汰那些生产能力过剩的资本，使过剩领域的资本得到全部或部分补偿。

采取措施治理一些地方低水平重复建设问题。首先，要严格市场准入制度。尽快制定完善并严格执行行业准入的环保、安全、能耗、技术、质量等标准，不达标的一律不准开工建设，对在建工程进行清理整顿，对未达标的，责令限期改造达标。其次，要严格土地审批制度。对省以下土地实行垂直管理。凡是不符合行业规划和产业政策的建设项目，一律不得批准用地。再次，要加强监管，严格控制银行贷款。银监会要加强监管，中央银行要强化窗口指导，商业银行要增强风险意识，严格贷款审核，对盲目投资，低水平重复扩张的行业，要从严控制贷款。最后，要加强税收执法力度，禁止任何地方和部门擅自出台各种税收优惠政策，不得越权减免税收。要大力发展新兴产业，促进产业结构的优化、升级

产业结构调整使我国经济进入一个新的重工业化时期，此次经济的重工业化是消费结构和出口产品结构的升级以及政府政策引导的结果。今后我国扩大内需的重点应该从直接投资转向扩大消费，充分发挥消费结构升级对社会消费的促进作用，财政政策应侧重于支持汽车、通讯、旅游、文化、体育、教育、医疗服务等新兴消费产业的发展，特别是重点扶植高新技术产业、生物工程产业、教育产业以及旅游产业的增长；大力发展第三产业，减少对第三产业的准入限制，向民间资本开放第三产业投资领域，鼓励民间资本进入，使各种各类民间投资主体在优化产业结构中发挥重要作用，同时，形成有效竞争的格局，以全面提高第三产业对GDP的贡献率，切实增强第三产业的有效供给。

要合理运用政府采购，促进产业结构调整

产业结构的核心问题是资源、劳动力、投资等生产要素的合理流动，政府采购作为市场中最大的购买者，它可以引导生产要素向产业结构的合理方向流动。通过有计划有目的政府采购，使得需求结构处于引导产业发展方向的态势。目前我国房地产，汽车等投资增长过快，如果政府采购在一定时期内不抑制这些耐用消费品的需求，必然促使生产资料价格上涨，在目前内需不足的情况下，就可能产生通货膨胀的危险。当然，在短期内，政府仍然需要有计划地适量增加投资过热的产业的消费需求，来消化投资过热产业的投资产品。否则，会导致生产产品过剩，很有可能形成经济滞胀。

建立健全社会保障体制，启动消费

连续实施六年的积极财政政策，虽然保持了经济的较快增长，但消费需求不足的现象仍然突出。其主要原因是居民的社会经济预期对供求关系的影响力加大，居民的低收入、高支出预期，已成为扩大即期和中远期消费需求的障碍。因此，近期需要进一步加大财政政策对启动消费需求的支持力度。一是尽快建立健全城市和农村的社会保障体系，适时开征社会保障税，建立社会保障预算，增加社会保障支出，消除大多数居民增加消费的后顾之忧，提高消费信心和消费水平，促进经济良性发展。二是稳定居民的收支预期，增加城镇中低收入者的收入。继续贯彻执行企业“两个确保”和城市“低保”政策，加大对困难群体的财政扶持力度。三是进一步深化农村经济体制改革，选择可行措施来解决“三农”问题。切实提高农民收入水平，有效地解决农村消费不足的问题。四是消除限制消费的体制性、政策，改善消费环境，启动居民消费，拉动经济增长。

深化税制改革，促进投资和消费的良性循环

对消费行为减税，以刺激消费

当前，一般性消费品已在我国城市家庭趋于饱和，城市居民的消费结构发生了很大变化，城市居民的消费倾向已开始向汽车、住房、教育等更高级的消费升级。借鉴美国等发达国家的做法，为了培育新的经济增长点，可以将减税政策与银行的消费信贷结合起来。对政府鼓励的特定消费行为如居民购买住房、汽车、教育等消费贷款利息允许抵免个人所得税。因此，建议政府应尽快制定消费贷款利息允许抵免个人所得税的优惠政策，以达到扩大内需，引导社会生产结构的调整与升级的目的。

对投资行为减税，鼓励投资，特别是吸引民间投资

为了鼓励企业不断引进新技术新设备，可以将减税与扩大投资需求结合起来。

进一步扩大企业所得税的抵免范围。对企业引进新技术新设备和国产设备进行技术改造的投资都应按一定比例允许抵免企业所得税，以鼓励企业投资，推动国内企业技术装备的进步，提高其竞争力。

逐步推进增值税制改革，由生产型向消费型转变。我国现行的增值税是从1994年起实行的一种生产型增值税。这种生产型增值税使得企业外购设备的投资越多，不能抵扣的税金就越多，这样就抑制了投资和设备更新及技术进步，导致基础产业和高新技术产业税负重。而且生产型增值税存在一定程度的重复征税，使得国内产品税负重于国外产品，税负不公，不利于公平竞争。改为消费型增值税后，进行固定资产投资缴纳增值税允许抵扣，不仅可以鼓励企业投资，带动民间投资，增强企业自主投资的动力，逐步形成社会自我投资的增长机制，而且可以鼓励企业进行技术改造和设备更新，提高企业的供给水平。增值税转型后，应尽快对纳入抵扣的固定资产的范围做出严格的限定。

继续完善农村税费改革，改善农村消费环境，

一是全面推进农村“费改税”工作，取消不合理收费，进一步规费收费。二是逐步从以税代费改为费税全免。为了从根本上减轻农民负担，应逐步降低农业税率，直至取消农业税，实行城乡统一的税制，即对从事农产品生产和交易的农民只征增值税和个人所得税，不征农业税。三是对农民个人和个体工商业户缴纳增值税、营业税和个人所得税时，进行适当地税收减免照顾，促进农民增加收入，启动农村消费市场。

参考资料

1.刘立峰，《国债政策可持续性与财政风险讨论会综述》，《宏观经济研究》，2001年第5期

第8篇：政策分析范文

【摘要】现行财政体制的诸多内容仍不能适应市场经济体制的要求,重要表现就是财政制度的内容与市场经济内在的公平竞争原则相悖。今后,产业政策、区域经济政策等宏观经济政策的制定,应充分考虑宏观经济政策对公平竞争所造成的危害,应充分考虑这些政策的实施是否能收到预期的收益及这些收益能否弥补因公平竞争原则受损而导致的社会福利损失。

【关键词】财政体制；财政政策；竞争；冲突；协调

【正文】

一九九四年财政体制改革的功效不容否定。但同样不容否定的是,现行财政体制还存在许多亟待解决的问题:如财政收入占GDP的比重过低;财力不足,预算外资金过多,管理不规范;政府采购制度与国际惯例相差较大;转移支付制度不规范、不科学;财政法制化程度不高,缺乏一个完整的法律体系。[1]针对如上缺陷,近几年学术界就如何完善财政体制进行了认真探讨:既有从宏观层面对财政体制改革的总思路如改革的指导思想、基本原则、目标和任务等进行勾勒的,也有从微观层面就单项财税制度如财政转移支付制度、所得税制度等进行具体而微设计的;既有对发达国家的财政体制进行研究,为我国财政体制改革提供借鉴经验的;也有从国际惯例、从“入世”角度对我国财政体制的完善提出具体对策的。本文拟从竞争法的角度对财政体制的缺陷作一反思与检讨,并以此为基础,就如何完善现行财政体制提出一管之见。

一竞争法是调整竞争关系与竞争管理关系的法律部门。竞争关系,即市场主体间在竞争过程中形成的社会关系,而竞争管理关系则指国家职能部门在依照职权监督、管理市场竞争过程中所形成的社会关系。财政体制是一国财政制度的总称,它由各项具体法制制度如税收法律制度、政府采购法律制度及转移支付制度等构成。从法律层面考察,这些制度属于财政法范畴。财政法属于宏观调控法,与作为市场规制法的竞争法没有必然联系。

但将财政法与竞争法置放于健全社会主义市场经济体制这样的历史背景考量,我们发现,两者间的联系客观存在。系统论认为,“什么事情都是一个系统,而且有一个结构。而这个结构之中存在着相互作用”。“处理一个问题,必须把这个问题有关的部分联系起来考虑”。[2]竞争法与财政法虽属于两个不同法律部门,但它们同属于经济法,同属于市场经济法律体系的组成部分。竞争法以排除、限制、禁止不正当竞争和垄断,保障优化资源配置所必需的公平竞争秩序不被任何强力破坏为己任,而财政法则以规范国家财政收入、支出及财政管理活动,确保国家财政收入分配功能、宏观调控功能、监督功能的实现为己任。两者相辅相成,共同为市场经济体制的建立与完善服务。但比较而言,竞争法在市场经济法律体系中更具有基础法地位,这是由竞争机制在市场经济中的地位与作用决定的。市场经济是竞争经济,市场对资源的优化配置只有通过竞争机制和价格机制的作用才能实现。如果竞争机制不完善,那么,市场经济就不可能真正建立起来,市场配置资源的功能优势也就无以发挥。竞争法的基础法地位,要求其他法律制度特别是保障政府干预的宏观调控法如金融法、财政法、产业法等不得含有严重违犯竞争法原则的内容。

二根据竞争法基本原则尤其是公平竞争原则,对现行财政法律制度的内容予以考察,不难发现,许多内容不符合公平竞争原则的要求。

第一,差别税率不符合公平竞争原则的要求。差别税率,即国家对同类纳税义务人设定不同的税率。我国税收法律制度的差别税率大致有四种:不同所有制企业的差别税率;内资企业与外商投资企业的差别税;不同地区企业的差别税率;不同行业或不同产业的差别税率。第一种差别税率在1994税制改革以前较普遍,税制改革后,随着内资企业所得税税率的统一,已基本消除。当前税制中的税率差别主要是后三种,其中又以内资企业与外商投资企业的税率差别和不同地区间企业的税率差别较常见。《外商投资和外国企业所得税法》(1991)对外商投资企业给予了许多税收优惠,如减半征收所得税、“二免三减”、再投资优惠等。这是外商投资企业与内资企业税率差别的主要例证。不同地区企业的税率差别,可从《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(2000)中略见一斑。该《通知》规定,设在西部地区的企业可享受下列税收优惠政策:对国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业,在一定期限内,减按15%的税率征收企业所得税;民族自治地方的企业经省级人民政府批准,可以定期减征或免征企业所得税;新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业,企业所得税实行两年免征,三年减半征收。税率差别有某些合理性,如给外商投资企业税收优惠可低成本、低风险吸引外资;对设在西部地区的企业给予税收优惠,可吸引投资者到西部投资,从而促进西部地区经济、社会与文化的发展,缩小东西部地区的差距;对不同行业或不同产业给予税收优惠,可以优化产业结构、提升产业国际竞争能力等等。然而差别税率的缺陷也非常明显。公平竞争原则要求一切市场竞争主体享有同样的权利,承担同等的义务。税收是企业承担的最主要义务,按公平竞争的要求,所有企业担负的纳税义务应该是平等的。体现在税率上,就是税率的统一。如果税率不统一,就违犯了公平竞争原则。

第二,建立在基数法基础上的过渡期财政转移支付制度,不利于异地间企业的公平竞争。财政转移支付制度是现代市场经济体制中用于处理中央与地方政府财政关系的基本制度,其主要功能是平衡中央与地方政府间、地方政府间的财政收支不平衡和发展差距。从本质上说,财政转移支付制度与公平竞争原则并不相悖,相反,它在一定程度上还具有促进企业公平竞争实现之功能。尽管这种功能并非由制度创制者刻意设计,但它客观存在。因为财政转移支付制度能促进欠发达地区交通条件、教育条件、医疗卫生条件的改善,促进政府公共服务水平的提升,从而使欠发达地区的企业能享有与发达地区的企业基本相同的生产经营环境和生产经营条件,使自然条件、历史条件等客观因素引致的欠发达地区与发达地区企业竞争不平等的现状得以改变。

现行财政转移支付制度是以基数法为基础的过渡期转移支付制度。这种制度非但没有促进地区之间的发展平衡,反而使地区差距不断扩大。原因在于:(1)税收返还的依据是以1993年度地区财政收入为基数,而不是采用世界各国通用的因素法(即根据经济发展水平和财政能力等因素确定),形成“富者多返还、贫者少返还,一省一率,一省一额”,加大了地区差距。(2)实施分税制后,消费税、增值税增量的大部分上缴中央,增量的30%留给地方,这一措施的目的在于要逐步增强中央财力,同时也鼓励地方开辟税源财力。问题的根源在于地方财政支出增长部分是否有相应潜在收入增长做依托。由于发达地区过去征税存在“藏富于地方”的普遍作法,其潜力之大自不成问题,而落后贫困地区则相反,其财政自给能力较低、财政缺口较大。在中央拿走增值税增量大头后,地方财政更是捉襟见肘。与原有包干制相比,地区自有财力相对下降。同时,随着时间的推移,中央财政对不同地区在财力上的倾斜和照顾呈递减趋势。[3]这使东西部地区的发展差距进一步扩大。

地区差距的拉大,导致生产要素尤其是人力资本和资金在地区间不均衡的流动,即导致人才和资金大量流向财政净受益较高的地区。这种情势将使不同地区的企业的产品在技术含量与生产成本等方面产生较大差异,使欠发达地区的企业在与发达地区企业的竞争中处于明显不利的地位。

第三,事权划分不清及按所有制性质与行政隶属关系划分收入的办法,导致财政直接投资于民间产品或行业,违犯了公平竞争原则。明确的事权划分是健全财政体制的基础。根据国家与市场关系的一般理论,市场经济条件下的国家,其事权范围应严格限于“市场失灵”领域,即限于提供公共物品、保护宏观经济稳定、使经济外部性内在化、限制垄断、调节收入和财富分配、弥补市场的不完全性和信息不对称性等方面,而不得投资于竞争性行业或产业,与民夺利。中国情况比较特殊,国家事权范围比市场经济发达国家要宽些。根据中央十四届三中全会的决定,中央政府管理经济的职能主要是:(1)制订和执行宏观调控政策;(2)搞好基础设施建设;(3)创造良好的经济发展环境;(4)培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争;(5)调节社会分配和组织社会保障;(6)控制人口增长;(7)保护自然资源和生态环境;(8)管理国有资产或监督国有资产经营。显然,投资于竞争性行业或产业,也不应是中国政府的职能。但因现行财政体制事权划分不清,结果该管的事情没有管理好,不该管的事情又管了很多。同时,当下实行按企业所有制性质和行政隶属关系划分中央与地方企业所得税收入的办法,这更加刺激了地方财政资金投资于竞争性行业或产业的积极性。政府投资于竞争性行业或产业与公平竞争原则是不相容的,因为在竞争性活动中,政府只能是竞争规则的制定者,竞争活动的裁判员,它是不能作为运动员参加比赛的。如果裁判员又充当运动员,就违反了游戏规则。

三财政制度严重违背公平竞争原则,必然会对一国经济产生某些消极影响。从经验层面考察,这种消极影响主要表现在两个方面:一是外商投资企业在中国市场上不断做强做大,内资企业严重亏损、甚至破产;二是导致地区封锁。

因内资企业与外商投资企业税负差别显著,因此内资企业在竞争中很难与外商投资企业处于同一起跑线上。两者竞争必须会产生如下结果:外商投资企业在中国市场上做强做大,在许多行业如化妆品、通讯器材、电脑等占据优势,甚至形成独占地位。而内资企业要么通过“寻租”渠道享受外商投资企业待遇,要么接受不平等的竞争条件,在残酷的市场竞争中走上破产或被兼并的道路。地区间差别税率的存在,使异地间企业不能展开公平竞争。以基数法为基础的财政转移支付制度导致地区差距扩大,恶化了欠发达地区的投资环境,降低了欠发达地区的投资吸引力,这些因素反过来进一步降低了欠发达地区财政收入和支出能力。按所有制性质和行政隶属关系划分企业所得税收入加强了地方财政投资于竞争性行业的激励。为了阻止本地资金、资源流向外地市场,为了阻止外地企业产品进入本地市场与本地企业竞争,确保本地财政收入,各地方政府采取了一种使令“亲者痛、仇者快”的手段———实行地区封锁。

现行财政制度之所以存在诸多与公平竞争相冲突的内容,并导致一些原初不曾希望发生的后果,原因有多方面。最关键的原因是财政制度的创制者缺乏公平竞争理念。前文已然指出:“市场经济是竞争经济,完善的竞争机制是市场经济优化资源配置赖以实现的前提条件;公平竞争是市场经济的基本原则,国家的各项法律制度不能违反这一基本原则。虽然不能强求国家的各项法律制度不得越“雷池”一步,虽然本文也承认国家出于履行优化产业结构、解决地区发展不平衡等职能的需要,不可避免地会制定一些与公平竞争相冲突的财政政策或制度。但笔者仍坚持以下主张:即使是为了优化产业结构或解决地区发展不平衡的需要,财政制度的制定和实施也不能将公平竞争原则完全置之不理。相反,立法机关在制订产业政策或区域经济政策时,应充分考虑这些政策对公平竞争所造成的危害,充分考虑这些政策的实施是否能收到预期的收益及这些收益能否弥补因公平竞争受损而导致的社会福利损失。唯有如此,才能使市场经济体制健康发展。

基于对公平竞争在市场经济中基础地位的认知,本文认为,中国的财政体制改革整体上应坚持公平竞争原则,各项具体财政制度的创建与完善,应有利于促进市场主体间包括政府间及企业间的公平竞争。

首先,税收法律制度的建立与完善应有利于市场主体间的公平竞争。公平原则是各国税收法律制度的基本原则之一,其内容包括社会公平与经济公平两方面,社会公平原指每个纳税人都应缴纳相同数额的税,即税额绝对公平。现代意义的社会公平指税负的相对公平,包括横向公平与纵向公平两个层面。横向公平指纳税能力相同的人应负担相同的税,纵向公平指纳税能力不同的人负担的税负不应相同。经济公平的内容也包括两个层面:首先,要求税收保持中性,即对所有从事经营活动的纳税人,要一视同仁,同等同待,以便为经营者创造一个合理的税收环境,促进经营者进行公平竞争;其次,对于客观上存在不公平的因素,如资源禀赋差异等,需要通过差别征税实施调节,以创造大体同等或者说大体公平的客观竞争环境。[4]通过对税收公平原则内容的剖析,我们了解到,公平竞争不仅是竞争法的基本原则,而且也是税收法律制度固有的原则。坚持公平竞争,不仅仅是竞争法对税收法律制度的基本要求,而且也是税收法律制度自身不断走向完善的内在需要。

其次,财政转移支付制度的建立与完善应有利于改善欠发达地区的竞争环境,有利于提升欠发达地区市场主体的竞争能力。分税制财政体制改革,调动了地方政府发展经济的积极性,同时也强化了地方政府的竞争意识,这正是财政体制改革所期望出现的。因为竞争可促使地方政府提高服务质量、改善投资环境,从而有利于生产要素在地区之间的流动,有利于资源的最优配置。但因自然条件、历史条件殊异,不同地区间经济、社会、文化发展状况各不相同,因此地方政府提供的公共服务水平也有差异,不同地区的投资环境也有差异。这两方面的差异使异地间企业的竞争条件天生就不平等。政府财政转移支付制度的目标是,通过一般转移支付与特殊转移支付手段,使地区间财政能力均等化,促进各地经济均衡发展,并最终达到社会公平。尽管财政转移支付制度并不担负维护竞争秩序之任务,但这种制度实施的结果客观上可以改变欠发达地区市场主体的竞争条件。如果我们在建立或完善转移支付制度时,也将改善欠发达地区的竞争环境,提升欠发达地区市场主体的竞争能力作为一项目标考虑,则可使原本作为“输血”机制的财政转移支付制度具有“造血”功能,并反过来促使转移支付之目标更容易实现。

最后,政府采购制度的建立与完善应体现公平竞争原则。政府采购是各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体,使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇用等形式获取货物、工程和服务的行为。对于政府采购行为,本来应由专门的政府采购法来调整,而不由竞争法调整。但现代社会政府采购数量大,具有“买方垄断”性。因此,各国或在政府采购中规定政府采购必须遵循公平竞争原则,或直接将政府采购纳入竞争法的调整范围。如德国就把政府采购作为《反限制竞争法》(1998)的重要组成部分。我国的政府采购已具有相当规模,而与之配套的法律制度却极不完善且十分零散。鉴于政府采购实践中存在许多问题,因此,学术界有许多学者建议尽快制定政府采购法,以完善政府采购制度。对此,应予充分肯定。本文要特别强调的是,中国的政府采购,必须贯彻公平竞争原则,因此,在政府采购立法时,要将公平竞争原则作为政府采购的基本原则写入政府采购法。

【注释】

[1]王健.现行财税体制存在的问题及其改革的政策取向[J].经济研究参考,2001,(19).

[2]吴世宦.法治系统工程学[M].湖南人民出版社,1988.3.

第9篇：政策分析范文

关键词：房地产；博弈论；政策

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1008—4428（2012）08—27 —02

引言

近几年，房价一直攀升，房地产行业亦成为支柱产业，拉动了国家的经济增长；另一方面，房价过快过多的增长不利于刚性需求者，也使得国家的经济发展对房地产过分依赖，不利于长远的发展。政府也相继出台了调控房价的政策，这些政策也显现出一些效果。但是其根本问题还未解决。本文通过博弈论的视角，阐述了房价上涨的过程、根本原因，及现行政策存在的问题，并提出了相关政策建议，试图有助于房地产市场健康发展[1]。

一、房价上升的过程

首先，我们要明确房价上升是一个循环的过程。其中循环分为四个环节，即土地价格上涨使得房屋建造成本增加，导致房价升高；这又会使地方政府或开发商等土地所有者囤积土地，造成土地市场供不应求；相应地，住房供不应求，反过来又推高房价；再次被推高的房价又会造成土地价格的上涨，接着进入下一轮循环[2]。在这个价格的循环中，政府、开发商及购房者等参与者同时进行博弈，促使价格进入新一轮的循环。

二、房价循环上升的原理分析

为了分析较为严密与简便，需要以下几个一般性的前提与假设，即：

a.土地有效供给固定，资源稀缺；

b.城镇人口数量不断增长，对住房的需求不断增加；

c.开发商是理性人；

d.购房需求包括刚性需求与弹性需求，其中弹性需求包括投资性和投机性需求。刚性需求也是一种特殊的投资性需求，因此购房需求即分为投资性和投机性需求。

e.土地囤积者包括地方政府和开发商，在这里可以把地方政府作为囤地者的代表。

第一环节：土地价格上涨迫使房价升高

第一方面，随着不断开发利用，土地资源的有效供给逐渐减少。在供给需求图中供给曲线左移；第二方面，由于城镇人口不断增加，对住房的需求不断增加，需求曲线右移。这样一来， 土地的均衡价格两次提高，从图1中可得到，均衡价格从E1提高到E3，这里价格的上涨，可称之为非博弈性价格上涨，这种上涨体现了刚性需求，非政府政策所能调控的。土地价格的上升增加了房屋建造成本，房屋售价必然会上升，其增长幅度是可预测的[3]。

第二个环节：地方政府囤地导致土地市场供求失衡

房价上升循环的第二环节，是地方政府与开发商动态博弈的结果.两者的目标均是利益最大化，两者策略的选择取决于双方对净收益的评价。此博弈为三阶段完全信息的动态博弈，地方政府和开发商的行为均可观察。首先，地方政府会选择囤地或卖地；其次，在地方政府选择卖地的条件下，开发商可以选择开发或不开发；第三，如果开发商不开发，地方政府可以选择惩罚或默认其行为。用Ai （ i=1， 2， 3， 4）表示地方政府得到的收益，Bi （ i=1， 2， 3， 4）表示开发商得到的收益。

第一博弈阶段，地方政府若采取囤地策略，通常来说房地产商会放弃在该地区的投资，从前面的分析可以知道，对于一定的时间周期T，土地价格一定上涨，即上涨概率为1，设基期价格为P，上涨量为X，潜在开发收益为Y，其中Y>X，那么囤地可能的期望收益是A1=P+X+Y，而开发商的收益B1 =0；

第二博弈阶段，由于地方政府间的博弈，地方政府不可能长时间囤积土地，地方政府如果采取卖地的策略，而开发商选择立即开发的策略，地方政府收益期望会立即实现，即A2=P+Y，设开发商收益期望B2=Z， Z>X；

第三博弈阶段，开发商囤地。地方政府若选择默认，那么地方政府收益期望会立即实现，即A3=P+X（暂时不会得到潜在收益），开发商收益期望B3=X；地方政府若选择给予惩罚，设地方政府惩罚的成本为M，那么其收益期望A4=P+X—M，开发商收益期望B4=X—M。由于土地垄断性和稀缺性，地方政府收益期望A1>A2>A3>A4，可以看出囤地是最优策略。从前面的分析我们知道，囤地使土地供给减少，致使土地价格上涨，这种上涨，称之为博弈性价格上涨，这种价格的上涨不是必然的，是可以调控的。另外，地方政府收益A2>A3>A4，即地方政府在不囤地的情况下，与开发商合作完成土地开发也可获得仅次于囤地的收益，此时开发商获得最大收益B2， B2> B3> B4> B1，可以看出，开发商一定会选择开发策略，此阶段的合作性博弈使地方政府和开发商形成利益共同体[4]。这一点能够很好解释许多地方政府违背中央意图进行房地产开发现象。

第三环节：住房供应量减少导致房价升高

房价上升循环的第三环节是购房者之间博弈的结果，博弈的行为主体是所有购房者。从前面分析我们得出，非博弈性和博弈性的土地价格上涨使房价两次升高，而如果所有购房者会统一行动，均采取观望的策略，假设有足够可租用的住房，房价升高的幅度也不可能很大。出于利益的考虑，这种统一的行动是不可能实现的。