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[关键词] 审计报告中国注册会计师审计准则独立审计具体准则变化
一、准则名称解读
准则名称由原来的《独立审计具体准则第7号——审计报告》改为了《中国注册会计师审计准则第1501号——审计报告》和《中国注册会计师审计准则第1502号——非标准审计报告》,由原来的一个准则分成了两个新准则。名称上增加了主体“中国注册会计师”,强调了其责任,同时把审计报告分成了标准审计报告和非标准审计报告两部分。
二、审计意见的形成解读
新准则与原准则相比,在“第一章:总则”与“第二章:审计报告的基本内容”之间,新增加了一章“审计意见的形成”,对如何进行财务报表评价,形成审计意见做了明文规定。该章包括以下内容:
1.注册会计师应当评价根据审计证据得出的结论,以作为对财务报表形成审计意见的基础。
2.在对财务报表形成审计意见时,注册会计师应当根据已获取的审计证据,评价是否已对财务报表整体不存在重大错报获取合理保证。
3.在评价财务报表是否按照适用的会计准则和相关会计制度的规定编制时,注册会计师应当考虑下列内容:(1)选择和运用的会计政策是否符合适用的会计准则和相关会计制度,并适合于被审计单位的具体情况;(2)管理层作出的会计估计是否合理;(3)财务报表反映的信息是否具有相关性、可靠性、可比性和可理解性;(4)财务报表是否作出充分披露,使财务报表使用者能够理解重大交易和事项对被审计单位财务状况、经营成果和现金流量的影响。
4.在评价财务报表是否做出公允反映时,注册会计师应当考虑下列内容:(1)经管理层调整后的财务报表,是否与注册会计师对被审计单位及其环境的了解一致;(2)财务报表的列报、结构和内容是否合理;(3)财务报表是否真实地反映了交易和事项的经济实质。
三、审计报告基本内容解读
新准则规定审计报告的基本内容与原准则相比,取消了范围段,而在引言段和审计意见段之间另加了“管理层对财务报表的责任段”和“注册会计师的责任段”两段。原来在引言段中提及的“会计报表的编制是被审计单位管理当局的责任,注册会计师的责任是在实施审计程序的基础上对会计报表发表意见”,现被分别在上述两新增段落中进行具体表述,加以强调。其中:
1.“管理层对财务报表的责任段” 应当说明,按照适用的会计准则和相关会计制度的规定编制财务报表是管理层的责任,这种责任包括:
(1)设计、实施和维护与财务报表编制相关的内部控制,以使财务报表不存在由于舞弊或错误而导致的重大错报;(2)选择和运用恰当的会计政策;(3)做出合理的会计估计。
2.“注册会计师的责任段” 注册会计师的责任段应当说明下列内容:
(1)注册会计师的责任是在实施审计工作的基础上对财务报表发表审计意见。中国注册会计师审计准则要求注册会计师遵守职业道德规范,计划和实施审计工作以对财务报表是否不存在重大错报获取合理保证。
(2)审计工作涉及实施审计程序,以获取有关财务报表金额和披露的审计证据。选择的审计程序取决于注册会计师的判断,包括对由于舞弊或错误导致的财务报表重大错报风险的评估。在进行风险评估时,注册会计师考虑与财务报表编制相关的内部控制,以设计恰当的审计程序,但目的并非对内部控制的有效性发表意见。
(3)注册会计师相信已获取的审计证据是充分、适当的,为其发表审计意见提供了基础。
此外,新准则中的引言段内容除了取消“管理层对财务报表的责任”和“注册会计师的责任”外,还有的变化就是不仅要指明“财务报表的日期和涵盖的期间”,还要说明以下内容“指出构成整套财务报表的每张财务报表的名称和提及财务报表附注”。
四、审计报告类型解读
新准则根据出具的审计意见类型,审计报告分为“标准审计报告”和“非标准审计报告”两类,并分别以两个准则加以表述。当注册会计师出具的无保留意见的审计报告不附加说明段、强调事项段或任何修饰性用语时,该报告称为标准审计报告。非标准审计报告,是指标准审计报告以外的其他审计报告,包括带强调事项段的无保留意见的审计报告和非无保留意见的审计报告。非无保留意见的审计报告包括保留意见的审计报告、否定意见的审计报告和无法表示意见的审计报告。
审计报告的强调事项段是指注册会计师在审计意见段之后增加的对重大事项予以强调的段落。新准则中明确规定除两种特殊情况(持续经营问题和其他重大不确定事项)外,注册会计师不能在审计报告的意见段之后增加强调事项断或任何解释性段落,以免财务报表使用者产生误解。加上新准则进一步明确了注册会计师的责任,有效遏制以强调事项段代替发表保留意见甚至否定意见的行为,避免了注册会计师借此操纵审计报告意见类型。它对规范审计报告,提高审计质量具有积极作用。
五、审计报告日期解读
审计报告应当注明报告日期。新准则规定审计报告的日期不应早于注册会计师获取充分、适当的审计证据(包括管理层认可对财务报表的责任且已批准财务报表的证据),并在此基础上对财务报表形成审计意见的日期。这样可以在明确管理层的会计责任后,再表明注册会计师的审计责任,理顺会计责任和审计责任的因果关系和时间顺序。
新准则的出台进一步规范了审计报告编制的格式和内容,明确了注册会计师发表审计意见、出具审计报告的责任和依据。新准则与国际审计准则趋同,可以减少我国审计报告理论和实务与国际惯例的差异,这对我国审计发展的国际化、审计质量的提高、国际竞争力的增强都具有重要意义。
参考文献;
[1]独立审计具体准则第7号—审计报告
[2]中国注册会计师审计准则第[501]号—审计报告
关键词:高等学校;经济责任审计;结果运用
一、高校经济责任审计现状
2000年9月,教育部发出《关于切实作好经济责任审计工作的通知》,在教育系统内部开展经济责任审计,高等学校大规模开展经济责任审计就此开始。多年来,经济责任审计工作不仅有效执行了监督职能,而且为干部的选拔任用、表彰奖励、目标考核等方面提供了重要的参考依据。但是,在开展经济责任审计过程中,也出现了诸多问题,例如审计委托时间滞后,使得经济责任审计结果对权力的制约作用大大弱化。又如,部分人员对于经济责任审计的作用认识不够以及对经济责任审计结果运用不恰当,致使被审计人认为经济责任审计就是找问题,而不是对他们的经济行为进行监督、鉴证,保护被审计者,等等。
二、影响高校经济责任审计结果运用的主要因素
(一)对经济责任审计结果运用的重视度不够
部分领导对经济责任审计认识不足,还没有形成利用审计建议的习惯,存在审用两张皮的现象。部分审计部门不重视审计信息的深度挖掘,久而久之就会使领导感觉审计结果报告没有更大利用价值,使经济责任审计工作出现钝化现象。干部管理部门在干部选拔任用中没有认真研究审计结果报告,造成在干部任免之后,审计结果报告被搁置遗忘。
(二)组织协调机制不完善
在实践工作中,往往审计部门提交审计结果以后,难以得到纪检监察和组织人事部门关于应用情况的实质性反馈,其余的成员单位从部门利益出发也没有深度参与结果运用的动力和意愿,存在着审计部门唱独角戏的现象,使得审计结果成为一种形式必须但实质上可有可无的档案材料。
(三)“先审后离”原则得不到有效贯彻落实
干部任免工作时效性强、保密要求高,在干部调整作出正式决定前不能提前通知审计部门,换届前组织部门给审计部门批量下达审计委托书,这样就造成审计部门被动接受委托项目安排,往往是领导干部已经调离,审计工作还没结束,审计和任用步调不一致。这样,审计成果运用的滞后效应削弱了审计的监督职能。
(四)审计报告的开发深度不够
当前,高校领导干部经济责任审计结果利用工作还处于粗放经营状态,审计成果的深度开发需要审计人员在宏观上具有开阔的思维和大局意识,在微观上需要具备丰富的现代管理知识和科技知识,具有超前的洞察能力和写作能力,而复合型审计人才队伍的培养和构建不是一蹴而就的。
三、高校经济责任审计结果的需求方
(一)审计机关运用审计结果
高校审计部门应该根据审计查证的事实或核定的资料,依据有关法律法规、及公认的标准规范,对被审计人经济责任履行情况全面评价,并撰写审计报告。充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,把查出问题与完善制度、加强管理、促进改革、推动发展结合起来,对审计结果进行多角度分析,注重从体制、机制和制度上提出宏观性、前瞻性和针对性的审计建议。
(二)组织人事部门运用审计结果
组织人事部门将审计结果同干部管理和使用工作结合起来,将经济责任审计结果报告等审计文书和审计结果运用情况存入干部本人实绩档案,审计评价意见作为干部考察考核、选任的重要参考依据。根据领导干部工作的德、能、勤、绩、廉情况,结合经济责任审计结果,对任职期间的经济责任,在考核中予以正确的评价,并作为今后提拔重用或组织处理的依据。对受到到非议或群众有疑问的领导干部,依据审计结果依法予以澄清,及时化解社会矛盾和不稳定因素,支持和保护干部。
(三)纪检监察部门运用审计结果
纪检监察部门应充分发挥经济责任审计结果在党风廉政建设工作中的积极作用,对审计部门提出的问责建议,及时核实,研究启动问责程序,要求被审计单位解释说明,依据有关规定作出问责或终止问责的决定。对审计结果报告中反映的有严重违法违规、贪污受贿等方面问题的领导干部及相关责任人,应及时进行立案调查。经过纪检监察手段发现涉嫌违法犯罪的,及时移送司法机关。把对党政领导干部经济责任审计结果报告作为考核干部廉政情况以及完善干部廉政监督制度的重要依据。
(四)资产管理部门运用经济责任审计结果
资产管理部门要充分利用经济责任审计结果,根据国有资产监督管理的有关规定,对结果报告中反映的问题和审计建议,提出整改要求,下达整改通知,督促被审计领导干部及其所在单位限期整改违反财经法规的问题,加强内部控制和管理,保证国有资产安全和保值增值。对限期内未切实落实整改的,依法追究主要负责人的责任。
(五)被审计部门及其上级主管部门运用经济责任审计结果
被审计部门及其上级主管部门也是经济责任审计结果执行的责任主体,要严格要求,深入落实,用活、用好审计结果。要在党政领导班子或部门内部通报审计结果,对审计结果报告中反映的问题,进行认真分析,查找原因,不断完善内部管理制度和内部控制机制。对审计结果报告体现的问题,在职权范围内进行调查处理,对其所属单位及相关责任人员视情况分别进行批评教育和责任追究,按照有关规定及时作出相应处理。上级主管部门对结果报告中发现的突出问题或共性问题,应制定相应的管理和监督措施。
四、高校经济责任审计结果运用的原则
(一)客观公正的原则
经济责任审计应当坚持审计评价与审计内容相一致的原则,审计结论应当有审计证据和事实、法规为支撑,依法应该审计什么就审计什么,审计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度。经济责任审计结果应公正的体现该领导干部任期内制定的政策、措施以及取得的成效,从而对其履行经济责任情况进行完整的描述。
(二)注重实效的原则
经济责任审计应注重计划性,合理安排审计任务,及时提交审计结果。纪检监察、组织人事、资产管理等部门应结合实际充分应用审计结果,同时审计、检查部门还要定期做好审计整改的督察落实工作,避免审计结果运用滞后给工作带来被动。
(三)奖惩分明原则
依法运用审计结果,对负有经济责任的领导干部严格按照规定启动问责程序,及时纠正违反国家法律法规和宏观经济政策的行为,对履行经济责任较好的领导干部要在选拔任用时优先予以考虑,从而形成正确的工作导向和用人导向,规范领导干部的从政行为。
(四)防范风险的原则
审计部门应严格按照审计程序和审计实施方案进行操作,注意分析鉴别被审计单位和相关人员的意见和陈述,多方面多渠道收集审计线索。要充分认识到经济责任审计只是加强干部监督管理的一种重要手段,审计机关的精力、职权和手段毕竟有限,不能包罗领导干部的全部经济责任,防止经济责任审计结果运用陷入绝对化和盲目信任的状态。(作者单位:中南财经政法大学审计部)
参考文献
[1]李金华.中国审计25年回顾与展望「M].北京:人民出版社,2008.10.
[2]张勇.经济责任审计理论研究述评「J].审计研究,2009.03.
第二条本办法所称经济责任审计结果,是指审计部门根据政府指令和有关部门委托对领导干部(人员)任期内履行经济职责情况进行审计后,依法出具的审计业务文书所反映的内容和事项。
第三条本办法所称经济责任审计结果运用,是指纪检、监察、组织、人事、财政等有关部门(单位),在干部监督管理、选拔任用、表彰奖励、目标考核等工作中或在作出组织处理、纪律处分等决定时,将审计结果作为依据之一。
第四条县经济责任审计工作领导小组负责全县经济责任审计结果运用的领导和组织协调工作,纪检、监察、组织、人事、财政等有关部门(单位)组织实施。
第五条经济责任审计结果运用应坚持实事求是、客观公正、及时准确、注重实效的原则。
第六条审计部门实施经济责任审计后,应当及时向本级党委或政府提交经济责任审计结果报告,并抄送经济责任审计工作领导小组或联席会议各成员单位。
下级审计部门对上级管理的领导干部(人员)实施经济责任审计后,应当将经济责任审计结果报告报送上级经济责任审计工作联席会议办公室。
第七条审计部门在提交经济责任审计结果报告的同时,应做好以下工作:
(一)加强综合分析,对审计中发现的普遍性、倾向性和苗头性问题,向本级党委、政府提交专题报告,并提出审计建议。
(二)对被审计领导干部(人员)所在部门、单位执行审计决定和落实整改意见的情况依法进行监督。
(三)对应当给予党纪、政纪处分的,移送纪检监察部门或有关部门处理;对涉嫌经济犯罪的,移送司法机关处理。
(四)对经济责任审计中发现的依法应当由其他有关部门处理、处罚的问题,应当及时移送有关部门。
第八条纪检、监察部门应当充分发挥经济责任审计结果在党风廉政建设和反腐败工作中的积极作用。
(一)对经济责任审计中反映的违法违纪线索,按照规定的程序,进行查证处理;对涉嫌违法犯罪的,移送司法机关处理。
(二)对经济责任审计中反映领导干部(人员)履行职责过程中的苗头性、倾向性和普遍性问题,应及时研究分析并提出惩戒、预防的意见和措施。
(三)将经济责任审计结果报告归入干部廉政档案,作为考核干部廉政情况的依据之一。
(四)运用经济责任审计典型案例,开展警示教育。
第九条组织、人事部门应将经济责任审计结果作为干部考核、奖惩、选拔、任用的重要依据。
(一)对被审计领导干部(人员)在任职期间经济责任履行情况比较好、工作业绩突出的,给予表彰和奖励,在干部考核中予以肯定,并作为干部任用的政绩依据之一。
(二)对被审计领导干部(人员)在任职期间经济责任履行情况较差,问题较为严重的,进行诫勉谈话,作出组织处理。
(三)将领导干部(人员)经济责任审计结果以及结果运用情况归入干部档案,作为考核干部业绩的依据之一。
第十条财政等管理部门应根据部门职能和日常国有资产监督管理工作的需要,充分运用经济责任审计结果。
(一)将经济责任审计结果作为加强国有资产监督、管理和考核的依据之一。
(二)组织检查和督促经济责任审计中查出的违反财经法规问题的整改。
(三)对经济责任审计结果反映的部门和单位严重负债、资产严重不实、擅自处理国有资产、造成国有资产严重损失浪费以及国有资产管理中存在重大失误的行为,依据有关规定作出处理。
(四)针对领导干部(人员)履行经济职责过程中存在的预算管理、财务管理和国有资产管理方面的普遍性问题,制定和完善相关的监督管理制度和措施。
第十一条纪检监察、组织人事、审计和财政等有关部门,对被审计领导干部及所在部门、单位执行审计决定书和审计意见以及整改情况进行跟踪检查。对不认真整改的,责令立即纠正;对拒不整改的,给予通报批评或依据有关规定追究有关人员的责任。
第十二条纪检监察、组织人事和财政等有关部门对经济责任审计结果运用情况,应适时与经济责任审计工作领导联席会议办公室进行沟通。
第十三条县经济责任审计工作联席会议办公室应当组织对经济责任审计结果运用情况进行检查,并将检查情况向经济责任审计工作联席会议作出报告。
第十四条县经济责任审计工作联席会议根据工作需要,可以按照规定程序在一定范围内通报经济责任审计结果运用情况。
第十五条经本级党委、政府同意,必要时对有关经济责任审计结果,在一定范围内进行公示。
第十六条对各镇和有关部门内部进行的所属单位和站、所、村主要负责人任期经济责任审计结果运用,参照本办法执行。
一、应该以合理确定审计时机为前提,使成果利用与干部监督管理相结合。
为使经济责任审计真正成为干部任免的参考依据,充分发挥其在干部监督管理中的作用,应合理确定经济责任审计的时机,防止经济责任审计与干部监督管理相脱节。合理确定经济责任审计时机有以下几种方式:
(1)、实行“先审计后离任”方式。这是经济责任审计的法定程序,是充分利用审计成果的有效原则和手段,它能非常准确地评价领导干部在任期内履行经济责任情况,提高经济责任审计成果的利用程度,为组织人事部门任免干部提供准确的依据。目前经济责任审计成果运用不明显,主要是一些审计结果对被审计单位、对被审计者本人触动不大。究其原因如下:一是实际工作中,大部分领导干部先离任后审计,除非[!]是触犯了法律,否则审计结果对被审计者本人并没有什么影响。被审计者对审计查出的问题已经不负有整改的责任了,而接任者是否整改,则要看接任者自身的责任心。先离任后审计使审计的结果严重滞后,影响了对成果的有效运用。
(2)实行“先离任,后审计、再任命”方式。这种方式能够增强经济责任审计的影响力和威慑力,提高其权威性,对于经济责任审计成果的利用能达到较好的效果。如:对调任新岗位任职的领导干部,应当按规定办理工作和经营财物交换,并写出任期经济履行情况报告,新岗位作为职务,审计后,再作正式任职,对免职、辞职、退休的领导干部,实行“先离任,后审计”,对审计发现的重要问题,追究责任人的责任。
(3)、实行“先审计,后任免”方式。如:对群众意见大,举报多、疑点多、问题不清的干部,严格执行“先审计,后任免”,即“离任者”先离岗待命,待审计后依然经济责任审计结果做出安排。
(4)、建立健全经常性审计机制,将监督关口前移,实行任中审计、年度审计和离任审计相结合。对纳入经济责任范围的领导干部实行任期内定期审计,两年至少审一次,重点单位实现年度定期审计,并建立健全任期经济责任审计资料库。审计部门、组织部门、纪检监察部门应相应建立自身的领导干部经济责任审计档案。审计部门按照审计规范建立自身的结果档案,有利于及时了解、全面掌握审计对象的基本情况及其动态;组织部门应在收到审计机关报送的审计结果报告后,及时登记,提出处理意见,报送有关领导;并将审计结果与干部的使用、考察结合起来,表彰尽职者、查处违纪者;纪检监察部门也应将其归档,作为领导干部追究责任和查办违纪违法案件立案的依据,并及时将案件的处理结果反馈给审计部门,以便于审计部门进行归档。离任时利用经济责任审计结果,对未审计的时段集中审计,形成任中审计与离任审计相结合、定期审计与集中审计相结合的经济责任审计机制。这种审计方式不仅能达到审计目的,保证经济责任审计成果的利用率,而且可以扬长避短,防患于未然。
(5)、实行经济责任审计与其他审计相结合。首先,要与日常财政财务收支审计同级预算执行审计各专项审计相结合。实施审计时,将审计结果存入数据库,为经济责任审计做好准备,做到一次进点,满足多项要求。其次,经济责任审计要与审计署、省审计厅安排的审计项目相结合,有些可同时结合对单位负责人的经济责任审计一并进行。
二、以规范成果转化机制为关键,确保审计成果利用
(1)、建立经济责任动态档案,对领导干部进行动态管理。审计部门要建立经济任审计档案,及时向有关部门提供情况;组织人事部门要建立领导干部经济责任审计结果报告存档制度,将审计结果报告放入领导干部实际档案,作为干部管理的终身参考依据;纪检监察部门要建立廉政档案,把审计结果作为领导干部廉洁自律的重要依据。另外,组织、人事、纪检、监察、审计五部门要共同开发数据库,分级分层次建档,统一规范,信息沟通,共同作好审计成果转化工作。
(2)、通过制定法规把干部任免与任期经济责任审计有机结合起来,凡正职调动其审计要同其它材料一起上报,作为研究干部任免意见的直接参考数据,要特别强调没有经济责任审计报告不研究干部任免,防止经济责任审计成果利用与干部管理监察相脱节的现象。
(3)、建立经济责任审计成果利用制度。从利用原则、程序及内容上明确组织、人事、纪检、监察、审计等相关部门的权限与职责,并对审计成果利用的方式、要求、考核、反馈方面作明确统一的规定。在利用原则上,按照党管干部和分级、分职能管理的原则,由县经济责任审计工作领导小组统一负协调;在利用程序上,强调各相关部门在接到审计结论后三个月内负责落实、利用、并将利用情况报县经济责任审计领导组办公室;在利用内容上,要求各相关部门在各自权限内依法予以处理、并将处理结果、利用情况分别归入审计档案、干部实绩档案、廉政档案。
三、以加强部门协调为保障,促进审计成果利用
(1)、建立领导保障机制。要形成以地方党委、政府经济责任审计工作领导小组为决策层,组织、纪检、监察、人事、审计组成经济责任审计工作联席会议为协调层,审计机关业务科为操作层的工作体系。各层的职责是:决策层负责决策和提出经济责任审计任务和重大事项安排;协调层负责召集部门联席会议,研究
落实年度工作,及时研究解决工作中遇到的重大问题,组织协调有关事项;指导层负责分配工作计划,指导业务开展;操作层负责实施审计任务,并保证审计质量。通过各部门密切配合,紧密协调,形成整体联动机制,确保经济责任审计成果的利用。(2)、建立组织人事部门委托、审计机关承办、纪检监察机关督办、部门负责其责的协调机制。审计机关依法实施审计结束后,分别向党委、人大、政府及联席会议提交审计结果报告,对经济负责人提出管理使用建议;组织人事部门重点抓好审计计划的安排和成果运用,把经济责任审计纳入干部管理、使用、监督的全过程,把审计成果作为对领导干部的调任、免职、辞职、退休等提出审查处理意见时的参考依据;纪检监察机关主要是经济责任审计与党风廉正建设和反腐败斗争有机结合起来,加强对审计中发现的违纪违规问题的查处,并将查处结果作为考核领导干部廉正建设情况的重要内容。同时,针对审计部门发现的问题制定切实可行的监督措施,司法部门对审计部门移交的案件要依法做出刑事处理,相关部门要利用审计成果把评先树优、奖惩兑现以及人民来信来访反映部门经济问题的案件相结合。
(3)、强化审计成果利用力度。要明确领导干部在任期届满或调任、转任、轮岗等事项前,未经审计不得办理调离手续;不得解除经济责任,并且在一定时期内,对重新发现问题的,要继续追究责任。特别是对领导干部任期内由于决策失误造成重大经济损失的,所在单位在财政财务收支、专项资金使用或资产负债损益及个人廉洁自律等方面出现严重违纪违规问题的,不得提拔重用。
四、以完善法规制度为重点,强化审计成果利用
(1)、实行审计结果公告制度。《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》中第九条规定“经济责任审计结果可以采取适当的形式在一定的范围内实行公告或进行通报”。将审计结果进行公告是一把双刃剑,即是对审计机关审计质量的考验,也是对被审计单位、被审计者存在问题的曝光。将审计结果在被审计单位内部公告,或者对社会公众公告,是接受全社会的监督,在对被审计单位和被审计者产生巨大压力的同时,也会对工作起到巨大的推动作用,从而达到了经济责任审计的目的和要求。有利于促进被审计单位和被审计者及时迅速进行整改。将审计结果、领导干部应负的经济责任、处理意见,在被审计单位一定范围进行公告或通过新闻媒体向社会公告审计结果,充分发挥审计监督的威慑作用。另外,应将审计责任审计成果作为干部任前公告的内容之一,使经济责任审计与干部任职公示制度有机地结合起来,提高经济责任审计的透明度。
(2)、建立对审计决定的跟踪检查和落实机制。审计机关应明确专人专职负责对审计报告的督促检查、跟踪落实工作,将审计决定落实情况作为年度岗位目标责任制的重要考核指标,实行科室负责人和审计组长责任制,把落实审计决定作为评价审计工作成效的重要内容。对审计机关作出的经济责任审[:请记住我站域名/]计决定,要求被审计单位必须在3个月内执行完毕,对不能及时执行的要视情况分别采取谈话督促、报告政府、提请有关主管部门依法做出处理,或利用法律手段向人民法院提出强制执行申请,保证审计决定落到实处。
(3)、逐步建立经济责任审计案件移交、查处跟踪机制。加大对案件移交、查处跟踪的力度,对审计查出的重大经济问题要敢于碰硬,该移交的坚决移交。同时,对移交案件要及时了解办理情况,一定要跟踪到底,不能不了了之。
(4)、建立经济责任审计成果利用责任追究制度。明确审计部门同组织、人事、纪检、监督、司法等经济责任审计成果利用部门之间相互协调、责任认定及责任追究等方面的措施和规范、防止出现审计结果与组织人事部门的任用结果出现偏差等方面的问题,达到查漏补缺、防微杜渐的目的。
(5)、建立审计结果利用情况监督机制。成立由人大、纪检、监察等有关部门组成的机构,及时对经济责任审计成果利用情况进行监督控制,确保审计成果按规范程序利用到位。
五、以严格成果管理为基础,规范审计成果利用。
经济责任审计成果管理,是指审计成果报告形成后的报送、存档、宣传及保密等一系列工作程序的总称。经济责任审计成果不同于一般审计项目的审计成果,它不仅与领导干部个人政治前途紧密相关,而且与组织人事、纪检监察等部门协调相关,如果管理不好就会影响多方面的关系,影响经济责任审计成果的利用,应当高度重视。
(1)、要严控审计成果的抄送。审计机关应分别经济责任项目的不同情况来确定经济责任审计成果的抄送、防止造成审计成果的漫散、泄密。
(2)、干部管理和监督部门,都必须制定相应的经济责任审计成果档案保管利用制度,建立经济责任审计计算机信息管理系统,经济责任审计部门要同组织人事部门做好经济责任审计成果档案信息管理系统的联网工作,达到成果共享的目的。
(3)、对审计结果的利用要区别对待,注重谨慎性原则。慎重确定使用方式,注意不用情况的区别和联系。
为进一步规范政府采购程序,减少审批环节,缩短采购周期,根据《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部部长令第18号),结合**市实际情况,现将**市政府采购项目中标、成交结果确定的有关问题通知如下:
一、中标、成交结果的确定。采购人委托采购机构(指集中采购机构和依法经认定资格的其他采购机构,下同)办理采购事宜的,采购机构应当在评标、谈判或询价工作完成后五个工作日内,将采购结果报告(指评标报告、询价结果报告、竞争性谈判报告、单一来源报告,下同)送采购人,采购人应当在收到采购结果报告后五个工作日内,按照采购结果报告中推荐的中标、成交候选供应商顺序确定中标、成交供应商;也可以事先授权评标委员会、谈判或询价小组直接确定中标、成交供应商。
采购人自行组织采购事宜的,应当在评标、谈判或询价工作结束后五个工作日内确定中标、成交供应商。
采购人应当确定排名第一的中标或成交候选供应商为中标、成交供应商,排名第一的中标或成交候选供应商因不可抗力或自身原因不能履行政府采购合同的,采购人才可以确定排名第二的中标或成交候选供应商为中标、成交供应商,以此类推。
二、中标、成交结果的公告。中标、成交供应商确定后的一个工作日内,采购人或采购机构应当在**市财政局指定的政府采购信息媒体上公告。公告的具体要求执行《关于进一步规范**市政府采购信息公告有关事项的补充通知》
三、供应商的质疑。供应商对中标、成交结果公告有异议的,应当在中标、成交结果公告之日起七个工作日内(以下简称“法定质疑期”)依法提出质疑。在各政府采购信息指定媒体上公告同一政府采购信息的时间不一致的,以在“**市政府采购网”上刊登时间为公告时间和政府采购当事人对有关事项应当知道的时间。
四、中标、成交通知书的发出。采购人或采购机构在法定质疑期内未收到供应商的质疑,应当在法定质疑期满后一个工作日内向中标、成交供应商发出中标、成交通知书;在法定质疑期内收到供应商的质疑的,按照《中华人民共和国政府采购法》的有关规定执行。
五、采购文件的备案。采购人或采购机构应于中标、成交通知书发出后的一个工作日内,将委托协议、采购结果报告、采购人书面确认函、中标通知书报**市政府采购办公室备案;于采购合同签订之日起七个工作日内,将采购合同副本报**市政府采购办公室备案。备案事项不需要回复意见,但财政部门有权利履行监督检查职责。
六、采购人和采购机构要严格执行本通知的规定。凡不按本通知执行的,一经发现,按照《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部部长令第18号)的有关规定处理。
七、本通知自20**年11月1日起执行。原执行的采购结果审批程序同时废止。凡20**年11月1日前批复立项的采购项目,仍执行原审批程序;20**年11月1日以后批复立项的采购项目,按照该通知执行。
八、各区县应根据本通知规定相应修订本区县的程序。
九、本通知由**市政府采购办公室负责解释。执行中如有问题,请及时反馈**市政府采购办公室。
**市财政局
**市监察局
1引言
近一个时期以来,国家先后出台了多部关于加强地质勘查工作的政策法规,特别是2006年《国务院关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号)下发后,地质勘查行业迎来了前所未有的发展机遇。2011年国务院办公厅下发了由国土资源部等四部委制定的《找矿突破战略行动纲要》(2011―2020年),我省国土资源厅等四部门随后制定和下发了《黑龙江省找矿突破战略行动实施方案》(2011―2020年)。先后建立了国家和省级的地质勘查基金、国家和省级财政专项资金及其他多种形式的投融资渠道。全国每年地质勘查投资均在1200亿元左右,其中财政资金约120亿元。随着国家对能源和战略性矿产资源需求量的增加,各级政府还将不断加大对地质找矿项目和地质科研项目的资金投入。本文通过对国家出资地质勘查项目(以下简称地质勘查项目)资金管理规范化的初步研究,提出了一些对策建议,以期对加强地质勘查项目资金的管理,提高项目资金使用效率,制定相关监管政策提供有益参考。
2加强地质勘查项目资金管理的重要性
国家和省级国土资源部门和财政部门,是地质勘查项目资金管理的主管部门,中国地质调查局及各地勘查行业主管部门,是地质勘查项目资金管理的执行部门,分别对地质勘查项目的组织实施和资金使用负有监督和管理责任。尤其是随着国家对地质勘查项目投入的不断增加,地质行业涉及的资金数量也越来越多,应用范围也越来越广,资金管理的难度在不断加大,这在一定程度上凸显了加强地质项目资金管理的重要性和紧迫性。相关部门只有对地质项目的资金管理给予足够重视,增强地质勘查单位在项目实施中的责任感和使命感,提高项目管理人员的职业道德水平,才能做好资金使用的监督和管理工作,避免地质勘查项目资金的浪费和流失,建立矿产资源勘查投入的良性循环机制,更好地维护国家的整体利益,促进我国地质找矿工作的顺利开展。
3地质勘查项目资金管理存在的问题
31资金来源分散,多头管理
就目前而言,地质勘查项目投资渠道有国土资源调查专项资金、中央地质勘查基金、地质矿产调查评价专项资金、国家级矿产资源补偿费、各省级地质勘查基金、省级矿产资源补偿费及财源专项资金等。另外还有部分基础性地质研究项目,可以利用各级发改、科技部门的技改、创新和科研等资金渠道立项。还有部分地勘行业主管部门自主设立的公益性项目投资渠道。
32预算编制标准不统一
黑龙江省2004年制定的《黑龙江省地质勘查预算定额》,现在仍在使用。这些预算标准,采用的预算参数、取费额度和预算方法均有所不同。针对相同的项目,采用不同预算标准作出的预算,额度相差多少不等,没有统一的评价依据和可信度。地勘单位在编制项目预算时,要根据所申报的资金渠道选择不同的标准。如果某一个渠道没能被受理,申报其他渠道时就要重新编制预算。浪费了大量人力物力,往往一无所获。
另外,预算编制参数的选择不科学,以《黑龙江省地质勘查预算定额》为例,定额选择过细,定额数据来源无从考核,不能实行动态化更新,使预算编制增大了工作量,预算结果的可信度不高。
33项目资金管理混乱
地质勘查项目经费大都是由政府无偿拨款,管理方式采用项目实施单位自主负责制。这虽然有利于项目实施单位合理地进行项目运作,但是由于缺乏有效监督机制,项目资金很难管理。一方面,地质勘查项目由于探矿工程施工受季节和施工条件影响,具有许多不确定因素。另一方面,各地勘单位对项目野外施工多实行承包制,其内部财务管理与野外施工管理工作脱节,无法辨别费用支出的合理性。再加上各单位经费管理的行政化倾向,项目资金与工程质量和实际找矿效果不相匹配,无法从项目管理角度对资金管理进行监督。
34项目实施效果普遍不好
地勘单位在申请项目时,重创收轻成果。很多是为了通过项目增加创收,项目申报前的调研和野外现场踏勘工作严重不足,对以往资料的分析研究工作也是浮皮潦草。很多项目虽提出了立项依据,但预期的可靠性和针对性很差,往往实施后一无所落。项目资金监管效能的不完善,使国家资金大量被浪费,而地质找矿效果却不好。
35缺乏项目竣工决算与审计
项目竣工决算与审计,是项目监督管理的最后一道程序,也是对资金使效果进行评价的最重要的环节。而目前的项目竣工资金管理方式,大多采用结算汇报的形式,缺少竣工决算和审计过程。《中央地质勘查基金项目资金预(结)算管理暂行办法》规定,项目工作结束或终止,项目单位应编制项目结算,提交项目监理机构审查。结算汇报的内容为结算编制说明与结算表。没有要求项目单位编制竣工决算报告,也没有规定对项目资金使用情况进行审计。《黑龙江省国土资源项目资金管理暂行办法》规定,国土资源项目资金实行预算管理制度。工程项目完工后,项目承担单位应当及时办理工程项目竣工决算,并按规定提交项目资金审计报告。这一规定十分笼统,决算和审计报告均要求由项目承担单位提供,无监督的可操作性。没有制定详细的竣工决算编制、评审和审计等制度。目前国内只有内蒙古和新疆等少数地方,制定了地质勘查项目竣工决算编制和审查制度,大多数国家资金渠道均没有决算和审计程序,对项目资金的最终使用效果缺少结论性评价。
4地质勘查项目资金规范化管理的对策
41统一预算标准,规范预算编制
制定国家统一的地质勘查项目预算标准,制定强制性的地质勘查项目预算编制规范,使预算编制具有可操作性。预算标准中所采用的参数和定额,应在全国范围内适用。不同地区不同矿种可根据地区和矿种调整系数进行调整,且随着市场物价指数的变化按年度进行更新。所有地勘单位应采用相同的标准编制项目预算,不同项目类别所侧重的工作手段,可以在标准中根据实际情况取舍。这既能保证项目预算的可操作性,又能提高预算的可信度。
42实行过程监控,提高使用效率
建立地质勘查项目资金的跟踪管理制度。项目主管部门应负责管理和协调各类地质勘查项目的资金使用。条件具备时,对各类地质勘查项目均可实行监理制度。项目的日常质量监督和野外工作验收应与资金使用情况同步,实行统一管理。项目野外验收的专家应尽可能参与成果报告和资金决算的审计工作。项目成果报告的评审应与项目资金决算审计同步进行。
43规范竣工决算,加强项目审计
建立健全统一的地质勘查项目竣工决算与审计制度,制度项目决算报告编制、评审和审计规定。组建专业的项目决算评审审计专家队伍。地质勘查项目完工后,项目承担单位应按照项目管理的有关要求编制竣工决算报告。没有按要求编制竣工决算报告的地质勘查项目,主管部门不予组织竣工验收,对下一步项目申报实行一票否决制度。
竣工决算报告应当依据经批准的设计、预算、完工结算、财务会计核算、工程质量评级报告、野外验收报告、项目成果报告及有关政策文件编制。项目竣工决算报告应与项目会计核算基础资料相一致,做到账实相符、账表相符、账证相符。决算报告应由翔实的编制说明和专业的决算报表组成。决算报告应首先进行审计,审计情况经确认后上报主管部门,主管部门应组织由各专业专家组成的专家组,对经审计的决算报告进行评审,连同项目成果报告评审通过后,项目方可进行最终验收汇交。项目原始资料、成果报告和决算报告应统一汇交。
项目决算环节的审计和评审,是核实和评价项目资金使用效益,避免资金浪费给国家造成损失的必要程序。
一、经济责任审计主要内容
1、任期内经济责任目标完成情况。包括上级下达的各项经济指标和各项财政财务指标、预算执行情况和财务收支计划执行情况。2、任期内部门、单位账务收支情况。审查预算内外收入的真实性、合法性,有无擅自增加收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等乱收费情况。审查财务支出的真实性、合法性和效益性,其支出是否符合国家有关政策规定。3、任期内资产、负债情况。4、任期内国有资产管理、使用及保值增值情况。5、任期内重大经济决策实施和效益情况。6、本人主要经济责任其他需要审计的情况。有无个人利用职务之便侵占国有资产、等违法违纪问题,遵守国家廉政纪律、廉洁自律规定情况。针对审计查出的任期内单位、个人存在的违反财经纪律和经济方面等问题,确定主要负责人应负的经济责任。
二、经济责任审计存在的问题
1、计划安排不够切实。一些人事组织部门没有本着“有计划、有步骤、有重点”的原则进行安排,而是采取“批发”的办法,凡有调整的领导干部“一揽子”委托审计,造成审计机关任务过重;有的人事组织把已被有关部门立案调查的或已被提拔的领导干部委托审计,甚至把不是经济责任审计对象的也委托审计,造成审计机关难以实施,潜在审计责任和风险。
2、审计实施不规范。现在对经济责任审计可依据的操作标准只有中办、国办的两个《暂行规定》,对于经济责任审计内容多、范围广、时效性强的特定工作来说是远远不够的,基层审计部门只能依照《暂行规定》结合本地的实际情况自我探索,形成了“摸着石头过河”的局面。具体表现为:一是各地操作办法不统一。经调查,各县(区)审计机关都有自定的操作规范,而且各地在做法上也不尽相同;二是实施形式不统一。在组织实施经济责任审计项目时,有的是单独实施经济责任审计,有的则是同时开展经济责任审计及对部门、单位的财政、财务收支审计或专项审计,无论是对被审计单位,还是对审计组本身的各环节工作都带来了不便;三是审计结果报告格式及内容要素不统一。目前,审计机关向政府和组织部门提交的审计结果报告没有统一的文书格式和内容要素,一定程度上影响审计的操作规范化和应有的严肃性。
3、审计评价不规范。目前,在经济责任审计评价方面还存在一些比较难把握的问题:一是对内部控制制度评价缺乏具体评价依据。一个行业、一个单位究竟应建立哪些内控制度才是健全的,如何执行才是有效的?仅凭审计人员经验判断难免有疏漏,会影响审计评价的客观性、正确性;二是审计评价缺乏统一适用的量化指标。在对财政、财务收支的真实、合法、效益性进行评价时,由于被审计单位的工作性质、生产规模、财会和统计数据不一致等原因,造成审计人员在实际应用中很难把握,最终给审计评价结果的可比性带来了难度。
4、审计结果运用不够。经济责任审计结果运用效果并不明显,经济责任审计反映的一些问题,由于各种原因,有的该诫勉和打招呼的,没有诫勉和打招呼;有的该调整岗位的,没有调整岗位;移送有关部门的经济案件线索,也未能得到及时查处。这些现象直接影响经济责任审计结果的运用,削弱了经济责任审计监督的作用,同时浪费了审计资源。
三、经济责任审计对策
1、对人事组织工作机制进行创新。一是深化干部人事制度改革;二是积极探索任中审计制度。有计划、有重点地组织开展任中审计,前移经济责任审计关口,把任中审计和离任审计有机地结合起来,既可缓解审计任务重与审计力量不足的矛盾,又可及时发现问题和解决问题,有效发挥经济责任审计的防范作用;三是配备配齐机构人员。加强对领导干部权力制约和监督是一项长期的艰巨任务,并不是权宜之计,必须在各级审计机关设立经济责任审计专职机构,配齐审计人员,并将经济责任审计所必需的经费列入本级财政预算,予以保障,确保经济责任审计工作稳步发展。
2、完善审计内容,规范审计程序,注重多种审计方法的结合运用,从而提高审计质量。首先,在审计的内容上,无论何种类型的经济责任审计,都应该进行全方位、深层次的审计,否则就会使审计内容显得较为零散,影响审计质量。其次,应进一步规范审计程序,不可擅自简化或更改审计程序,使审计程序能够环环相扣。第三,在运用审计方法时,应注重多种审计方法的结合运用。比如,进行函证查询和外调延伸工作。另外,还可以积极利用计算机进行审计。
3、积极采取措施,把经济责任审计中产生的审计风险降到最低限度。一是建立健全经济责任审计相关制度和具体操作办法,提高经济责任审计的规范性和统一性。二是在审计成本和审计资源允许的情况下,尽可能地加大审计力度,以降低审计风险。三是强化对审计人员的业务培训和后续教育,进一步提高审计人员的业务技能和水平。
4、利用好审计结果。审计结果能否正确运用和处理,是领导干部任期经济责任审计能否发挥作用的关键。干部管理部门必须重视审计结果,使其真正成为干部使用和监督的重要依据。对审计发现的问题,采取“三不放过”的原则:问题的原因不清楚不放过、问题的责任不明确不放过、问题的整改不落实不放过。认真执行重大问题审计报告制度,切实做到“审而要究、审而要改、审而要用”,充分发挥审计监督在干部考核和管理工作中的重要作用。
一、树立环境依存理念,正确把握审计的“独立性”
《中华人民共和国审计法》第五条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,此项规定为审计机关依法独立行使职权提供了法律保障,同时也为审计机关树立了权威。但在实际工作中,部分审计人员往往将审计监督超然独立于政府这个大环境之外,总是以监督者自居,孤独求审,缺乏有效沟通和协作,甚至总是埋怨政府干预太多,审计机关没有独立性。但从国家审计“免疫系统”论的观点出发,国家审计是政府这个肌体健康运行的一个系统,它与政府肌体各个系统之间存在着依存关系,所以审计机关必须要深入理解和把握审计的科学内涵、本质和功能,树立环境依存理念,始终将审计监督置于政府、社会、被审计单位的需求之中,在体制、机制、制度建设方面与政府相适应,既要保持履责上的独立性,又要接受党委、政府、被审计单位及社会各界的监督和协作,只有做到既相互依存又相互制约,这样整个肌体才能在平衡的状态下健康运行。如果脱离了这种依存关系,审计监督的“独立性”也将失去存在的意义,审计的功能价值和社会价值也将失去依托。
二、树立审计职能的营销观念,注重审计产品的需求导向
审计机关是政府职能部门,它所履行的是法律所赋予的经济监督职能,虽然不直接生产社会所需要的物质产品,但审计机关和审计人员要学会和善于运用企业产品营销观念,精心打造“审计产品”,把“审计产品”推销出去。审计的“产品”是什么?是审计报告、调查报告、专题报告、结果报告、审计信息等。审计机关和审计人员要把审计的“产品”向审计“产品”的使用者推介出去,使用者包括党委、政府、纪检监察、组织部门、被审计单位以及其他一些外部需求者。党委、政府的需求主要是大局、中心。单位的需求是所在单位的重点、难点、风险点、控制点、组织结构缺陷、政策缺陷、制度和机制缺陷等。这就要我们审计人员要找准审计“产品”的需求点,有目标地去实施审计:到底我们审计工作需要解决什么问题?这个问题是谁的需求?审计给需求者提供什么样的报告?要把被审计单位最强烈、最迫切的需求确定下来,把审计的工作重心调整过来,通过有为来提高审计工作的地位,提高在领导心目中的地位。同时,还要创造需求,通过审计成果提醒使用者哪件事该办、哪项政策该改、哪项制度该建等等。
三、树立敬畏意识,提升审计监督效能
所谓敬畏意识1就是要坚持以人为本,更加关照生命个体的生存状态及其价值理想,构建一个融己与他、义与利辩证统一,涵盖社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德的现代道德规范体系。基于这一点,我认为提升审计监督效能,必须要把敬畏意识融入审计管理的各个环节,促进审计人员对履行职责的道德信条和价值规范的深刻认识,增强责任感和职业道德情操。主要做好以下几点:一是要树立科学的审计价值导向,做到维护经济社会健康运行不动摇。说起审计价值,其落脚点首先是人的价值,所以,要树立科学的审计价值导向就必须使每一位审计人员都要从个人的工作岗位出发,深刻认识所得与所承担的社会责任的辩证统一, “尽心、尽力、尽情”地做好每一件事情,时刻以一颗感恩的心回报他人和社会。只有这样,我们才能当好监督者,才能充分发挥“免疫系统”功能,促进民主法制建设,维护经济社会平稳较快发展。二是要建立多渠道舆论导向,做到服务需求不懈怠。审计机关除了通过审计信息、审计专报、审计要情、审计结果公告等形式和渠道,揭示和反映存在的问题外,还要积极拓展报刊、媒体和网络等渠道,努力构建“零距离”沟通平台,逐步消除信息不平衡的状况,这样审计机关的服务才能满足党委、政府的需求,满足部门、单位的需求。三是要发挥党员、模范干部社会道德“风向标”作用,树立良好的党风政风。说到做到、言行一致、表里如一不仅是党性修养的体现,更深刻反映着一个党员干部的基本道德面貌。审计机关要营造良好的争优创先氛围,充分发挥优秀党员和模范干部的先锋带头作用,引领每一个党员、干部本着对工作负责的态度,用实际行动忠实履行审计监督职责,服务经济建设。
四、强化责任意识,提升审计效率
对审计机关来说,强化责任意识就是要依法履责,关注细节。审计质量是审计工作的生命线,而审计程序是确保审计质量,防范审计风险,明确审计责任的重要环节。因此,审计机关必须要进一步健全完善审计业务流程内容、缩短各环节执行时间、减少环节、优化审计监督流程。对每一流程的各个环节都要提出明确的要求,除了要规定做什么、怎么做以外,还要明确做到什么程度,达到什么目标、承担什么责任等。这样不仅能有效遏制年终“包装”审计项目现象的发生,而且也能够避免审计操作的随意性,规避审计风险,减少审计成本,提高审计效率。对被审计单位来说,强化责任意识就是要关注治理问题。审计人员通过对被审计单位履行职责情况的揭示,从大局和宏观的角度进行综合分析和判断,从体制、机制和制度方面提出强化管理的意见和建议,从源头上遏止违纪违规问题的发生,促进单位科学决策,提升单位管理水平。
五、树立“审计结果导向”的观念,提升审计成果转化水平
所谓审计结果导向,简单地说就是用审计结果引导审计实施。当前,审计机关审计成果之所以转化率低,除了个人素质因素外,更重要的是缺乏有效的引导机制。许多审计人员在工作中往往总是忙 于审计过程,而忽视了审计结果,随着审计项目的结束,审计人员也如释重负,审计相关资料也被束之高阁,既便是有心捕捉信息点,但也苦于无从下手只好作罢。实行审计结果导向,将审计所要达到的预期效果或者说是要实现什么样的成果转化,在制定审计方案时就与审计项目或事项相结合,审计人员在具体项目实施中,带着问题,围绕目标去开展审计,这样就可以做到有的放矢了。
六、树立系统思维理念, 从效果上对资金运行情况进行总体审计评价
近年来,审计机关对审计项目的评价往往停留在就账论账或就事论事上,不能够全面地揭示和评价项目资金总体运行情况,特别是在财政审计中显得尤为突出。审计机关每年都要依法实施“同级审”,并向本级人大和政府提交工作报告和结果报告。这两个报告是审计机关全面地揭示和反映本级财政资金运行情况以及整改落实情况重要途径,然而,在实际工作中,这两个报告所反映的内容不够全面,不够完整,一是报告仅就账论账地反映了当年财政收、支、结余以及存在的问题,没有从总体上对预算执行情况进行评价,究竟“三农”、文教科卫、社会保障以及民生资金投入了多少,效果如何,财政体制改革推进情况如何等相关内容,在报告中都没有体现或体现不具体, 既不能为政府加强宏观管理提供重要依据,也不利于人大及其常委会更好地履行审查预算和监督政府预算执行的职责;二是财政预算与一级预算部门相脱节。报告仅对一级预算部门存在的问题进行了列示,并没有把财政预算与部门预算结合起来,系统地对一级预算单位全部资金运营情况进行反映,最终造成究竟政府资金规模有多大,债权债务有多少,在报告中不能完整地体现。因此,预算执行审计没有实现从资金活动走向预算管理,从预算管理走向财政政策,从财政政策走向管理效能的目标。为了能够全面、完整地反映全部政府资金的运营情况,从效果上对资金运行情况进行总体审计评价,审计机关必须要树立系统思维的理念,把预算执行审计作为一项系统工程,把预算编制、执行、绩效以及各个预算执行单位的整个经济活动都纳入审计范围,把被审计单位的整个经营、管理、财务及其相关联的各项活动和对象看成一个系统,在分析总体情况的基础上作出全面、完整的评价。
七、树立审计成本效益观念,实施审计项目评估机制
20__年,宁夏审计厅在全区审计系统开展“审计绩效年”活动,旨在探索和推进绩效审计,最终实现审计工作的转型,从更高的深度和广度发挥“免疫系统”功能。但是,审计机关自身也要树立审计成本效益观念,所不同的是审计成本效益讲求的是社会效益而不是经济效益。为了更好地控制审计成本,最大限度地发挥审计监督的社会效益,需要在审计机关内部建立健全审计项目评估机制。一是要科学、合理地确定审计项目实施时间,减少不必要的重复,有效控制审计进度;二是根据审计项目资金规模科学、合理地安排人力资源,有效节约审计成本;三是健全完善审计项目成果考核机制,有效提升审计监督效能。
一、经济责任审计结果运用存在的主要问题
1、审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出,一定程度上影响了经济责任审计的质量,进而影响了审计结果运用的基础。这一矛盾虽然是各级审计机关普遍存在的,但在县级审计机关表现得尤为突出。从调研情况看,县级审计机关实有人员一般在20人左右,其中能够从事一线审计的一般在10人左右,而每年多头安排的审计项目一般在40个左右,其中经济责任审计项目平均20多个。特别是在领导干部换届调整时,经济责任审计项目更为集中,超出了审计人员的承受能力。这样造成的结果是:一方面审计人员长期加班加点超负荷工作,身心疲惫,没有时间学习“充电”,业务素质难以提高;另一方面,迫于赶进度、保数量,审计中必要的程序过于简单、粗放,使一些重要的审计事项得不到充分的审查,审计的质量难以保证,个别审计项目甚至走了形式,埋下了一定的风险隐患,直接影响了审计结果的运用。
2、审计的时效性不强,审计结果滞后,给经济责任审计结果运用带来不利影响。按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求,领导干部应当先审计后离任。但在具体操作上,“先审计、后离任”的原则并没有得到有效贯彻落实,大部分是先离任后审计;虽然推行了任中审计制度,但任中审计所占比重平均不足30%;有的地方甚至是审计归审计,任用归任用。先离任后审计的做法使审计结果严重滞后,影响了审计监督作用的有效发挥。一是造成审计机关实施经济责任审计的目的不明确,一定程度上影响了审计人员的工作积极性。二是被审计领导干部已离开原单位,接任者推崇“新官不理旧账”,相当一部分接任者抱着一种事不关己的心态对待审计,有的以不清楚前任者为由搪塞审计,在资料提供、人员配合上不积极、不主动,使一些问题的核实和取证难度加大。三是有的被审计领导干部已升职,审计出的问题无论大小,提出来都感到很为难。四是有的审计处理(比如罚款、收缴款项等)需要在原单位落实,接任者怨言大,审计决定难以执行。
3、缺乏统
一、具体的经济责任界定标准和评价标准,责任界定难度大,审计评价质量不高,难以根据评价结论任用干部。运用经济责任审计结果,其中一个重要前提是责任界定和审计评价必须客观公正、真实可靠、具体明确。但是影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素是多样的、复杂的,有历史的,有现实的,有主观的,有客观的,有班子集体的,有领导干部个人的。要对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定,对其功过是非作出准确的评价,没有统
一、具体的责任界定标准和审计评价标准是难以做到的。目前,由于缺乏统一的、可操作性强的责任界定和审计评价规范准则,有些经济责任的界定和评价没有明确依据,如乡镇党委书记与乡镇长共同行使经济管理职权,而两者的职责界定却没有明确规定,在经济责任审计过程中取证和评价的难度较大。这就导致工作中对领导干部所负经济责任的审计界定比较模糊,审计评价比较笼统。主要表现有三:一是有的审计评价超越了领导干部经济责任审计的范围,或过于宏观,或过于宽泛;二是有的审计评价等同于财政财务收支审计的评价,未突出对被审计领导干部个人经济责任的评价;三是有的审计评价干脆采用写实的方法进行描述,基本流于形式,缺乏应有的利用价值。这在客观上给有关部门运用审计结果造成了一定的难度。
4、联席会议制度的协调配合机制尚不完善,影响了经济责任审计结果的全面运用。从目前情况看,各地虽都建立了经济责任审计联席会议制度,但相关单位对联席会议的主要职能认识不到位,联席会议的召开和议题的确定带有较大随意性,成员单位协调配合机制不够完善,职责履行不够充分,一定程度上影响了审计结果的运用和深化。具体表现在以下几个方面:一是与审计结果运用有关系的部门之间协调配合尚未实现经常化、制度化。相关单位条块管理比较明显,在审计结果运用工作中没有很好地合为一体,合力作用没有得到充分发挥。二是重对事的处理、轻对人的处理。有的县市区近几年没有运用审计结果处理一名领导干部,某种程度上造成“审”、“用”脱节。三是不同部门工作人员间的配合不够默契。由于审计人员对干部管理与监督的知识掌握不够,有的审计行为脱离了审计目的;组织人事、纪检监察部门的工作人员对审计专业知识缺乏了解,反过来又影响了审计结果与干部监管之间的对接。
5、经济责任审计结果运用中的不透明和不具体,影响了运用效果的发挥。按照规定,经济责任审计结束后,审计机关根据审计情况写出审计结果报告,在报委托部门的同时,抄送纪检监察部门和其他有关部门,审计机关的经济责任审计结果不公开披露。组织人事部门和纪检监察部门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定,至于存在什么经济问题的干部应提醒、谈话、诫勉、追究责任以及降职、免职等也没有具体标准。审计结果不公开、不透明,审计结果运用缺乏标准,这在一定程度上造成了经济责任审计与领导干部任用脱节的问题,不利于将群众监督与审计监督结合起来。
二、加强和改进经济责任审计结果运用的对策建议
搞好审计结果运用,是经济责任审计的关键环节和最终目的,也是经济责任审计工作效果的最终体现。要确保经济责任审计结果得到充分合理有效运用,高质量的审计结果是前提,健全完善的良性互动机制是保障,探索创新运用形式是动力,规范操作、充分履行职责是根本。只有具备上述条件,经济责任审计结果运用才能真正落到实处。
1、进一步整合审计力量和审计任务,做好统筹结合文章,确保审计质量和时效,为经济责任审计结果的充分运用奠定良好基础、创造衔接条件。目前,审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出是个不争的事实,这既有审计人员少的原因,也有审计任务安排方面的原因。审计机关审计任务的来源主要有四个方面:预算执行审计、上级审计机关安排的专项审计、领导干部经济责任审计、党委政府交办的其他审计事项。这些任务虽然安排主体不同、安排时间不同、目的要求不同,但审计期间、审计内容和审计程序却多有交叉和重叠。这样,一方面不可避免地造成重复审计,增加了被审计单位的负担;另一方面,也造成了审计资源的浪费,增加了审计机关和审计人员的工作量。这种现象在县级审计机关尤为突出。就经济责任审计而言,之所以“先审计、后离任”的原则落不到实处,不仅是委托部门任务安排滞后的问题,即使委托部门在被审计领导干部离任前安排审计,审计机关由于上述矛盾也无法按时保质完成任务,进而影响到审计结果在干部考察任用中的运用。为解决上述矛盾,可设想将审计力量、审计任务、审计目标进行全面的大统筹,实行单一化审计模式。即用一年一度的预算执行审计取代其他三个方面的审计任务,将审计内容涵盖其他三个方面任务的审计内容(如专项资金方面、财务收支方面、经济责任方面、绩效方面等等),每年对所有一级预算执行部门和单位全部审计一遍,做到“一年审一次,一次审一年,一次审全部单位和全部内容”,实现一次进点出多项成果。这样,既可从根本上避免多头安排、重复审计,提高审计效率,缓解审计力量不足的矛盾,又可保证审计结果的连贯性,满足所有任务安排主体的需要。实行这种审计模式后,经济责任审计无需每年安排审计项目,有关部门需要审计结果时,从审计机关报送的审计报告中即可得到满足,而且时效性非常强,从而彻底解决了审计人员、审计任务、审计质量、审计实效、审计结果运用等多方面的矛盾。目前,实行这种做法要受到法律、体制、制度、审计任务安排主体等诸多因素的制约,而且各地情况千差万别,全面推开不现实,但可选择部分县市区搞试点,探索路子,积累经验,待试点成功后,逐步在面上推广。从调研的情况看,县级财政一级预算执行单位一般在60个左右,单位大小不一,资金悬殊。县级审计机关从事一线审计的人员按10人计算,可分成5个审计组,平均每个组承担12个审计项目。如果从每年的1月份开始,利用半年的时间搞审计(其间有些审计程序可以压茬进行),7月底可以结束全部审计程序,根据需要将审计结果报送有关部门。剩余的时间可完成其他特殊审计项目或开展其他工作。我们认为,这种做法理论上是可行的,实践中也是值得考虑的。
2、加大任中审计力度,前移审计关口,进一步增强经济责任审计结果运用的时效性。在目前“先审计、后离任”原则难以落实的环境下,加大任中经济责任审计力度,不失为一项重要的补充措施,既可有效地增加预防力度,防患于未然,还可将审计工作量化整为零,减轻审计机关和审计人员的工作压力。为此,要进一步完善经济责任审计计划管理办法,将任中审计作为经济责任审计工作的重点,逐步提高其所占的比重。在具体工作中,每年11月底前,干部管理部门应与审计机关及时沟通,研究提出经济责任审计名单。审计机关要根据干部管理部门的要求,优先把经济责任审计项目列入审计计划,并根据考察干部的实际需要,突出审计重点,提高审计效率,按时保质完成任务。县市区党政主要负责人,市、县直属党政机关主要负责人,原则上届中安排一次经济责任审计;其他部门、单位主要负责人,根据不同情况,一般三至五年安排一次审计;特殊情况需要时可以随时安排审计,力争三年内市县两级任中审计比重逐步达到60%以上。
3、探索研究完备的、可操作性强的经济责任界定标准和审计评价标准体系,为经济责任审计结果的更好运用创造条件。经济责任审计所评价的对象是领导干部,所鉴定的内容是领导干部的经济责任,直接目的是为监督和管理干部提供重要依据,最终落脚点是“评人”,关系到被审计领导干部的政治生命,政策性非常强。因此,各级纪检监察、组织人事和审计部门必须通力协作,研究制定经济责任的界定标准和审计评价规范,建立一整套科学的界定、评价体系,保证经济责任审计成果的有效性和公正性。经济责任涵盖的范围非常广泛,不同部门领导干部之间的经济责任范围有很大差异。责任界定和评价规范应坚持定量与定性相结合,在科学分类的基础上,准确把握各部门之间的差异,确定出不同性质的部门领导干部的评价标准。在实际操作中,做到只要根据评价办法进行打分量化,就能确定评价等次,使审计评价更加准确直观,为经济责任审计结果的直接运用创造条件。