生态修复政策精选(九篇)

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第1篇：生态修复政策范文

关键词 环境政策；环境修复；粮食安全；生态补偿；贫困；退耕还林还草工程；天然森林保护项目；三北防护林工程

中图分类号 F062.2：X196文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）11-0101-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.016

随着持续增长的人口对自然资源的过度利用，全球大面积的自然生态系统退化严重，如何恢复退化的生态环境并使其稳定持续地发挥功效成为全世界关注的焦点[1]。为了缓解土地退化、消除贫困、提高人民生活水平、重建农村经济，中国政府投入巨额资金开展了一系列的环境修复项目。1998-2006年，中国政府投入三北防护林工程、退耕还林还草工程和天然林保护项目的经费高达1 790亿元人民币，2010年前计划进一步投资3 400亿元人民币。这些项目涵盖了中国97%的乡镇，规划造林7 600×104 hm2[2]。在过去的8年里，长江上游和黄河中上游地区的9 800×104 hm2天然林被禁止采伐；在植树造林方面也有巨大进展，2000-2005年间，植树造林2 800×104 hm2[3]。至2005年，全国人工林地面积5 300×104 hm2，森林覆盖率由166%上升到182%，并计划2050年提高到26%[2]。相关林业政策正在从以前强调经济收益为主向保护环境为主的方向转变[4]。这些项目的实施取得了显著效果，同时也暴露出不少问题。该文通过相关文献综述，研究环境修复政策与社会可持续发展之间的内在关系，并通过对修复工程的历史展评，讨论这些项目对社会经济和环境的综合影响及其应用前景。

1 大规模生态修复项目对自然环境的影响

相关研究结果表明，封山禁牧、退耕还林还草、天然林保护、以及其它环保政策使项目区的绿色植被覆盖率迅速提高。1999年以来，在中国率先开展退耕还林还草和天然林保护项目的陕北地区的植被覆盖度以平均每年2%的速度递增[5]。天然森林保护项目通过对退化林地的保护和修复、以及保护区面积的扩大，使大熊猫和其它濒危动植物得到了有效保护[6]。大面积的天然林保护与有效管理，对减少水土流失、减轻洪涝灾害，以及生物多样性保护有着巨大而长期的贡献。如果项目能够得到适当调整和进一步完善，那么这些投资与管理将会变得更有价值[7]。坡地退耕后，随着时间的延续，植被迅速恢复，土壤理化性质得到明显改善，养分大量积累，逐渐向天然次生林地演替[8]。

然而，尽管这些项目显著地提高了中国植被覆盖率，仍有迹象表明在退耕还林还草工程与三北防护林工程所在的半干旱地区，大范围不适当人工造林（而不是自然植被修复）已经在一些地区造成了潜在的环境危害。在华北，不适当的植树造林导致土壤湿度长期持续下降[5，9]，不适当的品种选择无法与有限的水资源保持平衡[9]，这会导致土壤深层水分耗竭[10]。人工栽植的深根性树木生长发育，通过树木蒸腾作用大量消耗土壤水分，降低地下水位，使原有的草地植物更加难以存活，并进一步降低人工造林存活率。实践证明，三北防护林人工林地树木保存率只有15%[11]。监测结果表明，在黄土高原北部干旱半干旱地区，每年人工造林耗散的水分比天然植被多50 mm，相当于这些地区大约50%的降水量；在黄土高原南部，这一数值高达每年300 mm，大约相当于30%的年降水[12]。与草地和农田相比，人工林地的径流量平均下降了77% [9]。尽管径流量减少意味着降水截留量增加、水力侵蚀下降，但这些截留水分因无法满足树木迅速蒸腾需要，结果导致地下水供应和河流供水减少[5]。同时，这种通过林木实现水土保持的作用随之会被更严重的风蚀现象所抵消[13]。由此可见，人工林地的水分消耗减少了地表和地下水分供给，破坏了河流生态系统。测算结果表明，如果三北地区森林覆盖率达到三北防护林工程所设定的14.4%的目标，将导致中国西部地区每年缺水1 100亿m3[14]。

植树造林是修复退化环境的基本途径，但是如果树种选择不当、或者管理不善都会影响修复效果[15]。类似于物种入侵，植树造林使用外地树种可能影响生态系统的物种多样性；如果这种影响扰乱了原有的生态平衡，导致生态系统紊乱、退化或者转变为另外一种我们并不希望的状态[16]。当降水量少于蒸发量时，表层土壤水分无法维持森林植被生长发育，灌木或牧草就会取代森林形成一种与可用水资源相平衡的草原生态系统[17]。监测结果显示，在半干旱地区，人工造林样地的潜在蒸发量是天然草地的3.5-7.9倍[10]。中国半干旱地区的降水不足以维持森林生长发育，这大大影响了树木的生长发育、甚至导致大面积的树木死亡[9，18]。在半干旱地区，由于降水量不足[10]、树种选择不当、以及种植密度过高[9，19-20]，使人工林地土壤水分普遍减少，导致所植树木大面积死亡，并伴随有生物多样性的锐减[9]。由于土壤中的水分被生长迅速的树木消耗，草地和耕地被人工林植被取代后，环境变化与降水量之间呈显著负相关关系[21-22]。研究结果表明，在脆弱的半干旱地区，人工林地水分消耗在雨季也无法得到有效补偿[23]。

高耗水品种如杨树 （Populus tremula L.）、刺槐（Robinia pseudoacacia L.）]的大面积种植，导致陕北地区人工林地植物种类平均减少52%[5]。同时，受水分胁迫的树木更易受病、虫害的伤害[11]。相关资料显示，中国华北地区约400×104 hm2杨树林受到病虫害危害的影响。由于遭受光肩星天牛（Anoplophora glabripennis） 和黄斑星天牛 （Anoplophora nobilis）危害，三北地区有2 亿多株虫害树木被砍伐，折合面积约为12×104 hm2[24]。土壤湿度减小和树冠遮荫作用使地表阳光照射减少，抑制了下层植物的生长发育。研究结果表明，由于树木无法形成闭合的树冠层，陕北地区人工林地的植被覆盖率比天然草地低30.5%[5]。与撂荒地自然恢复过程相比，植树造林降低了总的植被覆盖度。1998至2005年，陕北地区人工造林对该地区植被覆盖率增长的贡献率为-6.1%[5]。半干旱地区人工造林植被减少，导致退化土地面积增加，加剧了当地的沙漠化，也增加了沙尘暴的发生频率[23，25]。30多年来随着中国生态修复工程力度的不断加大，中国的生态环境形势仍在进一步恶化，其中荒漠化仍在以每年10 000 km2的速度扩张，水土流失面积在总量下降的同时每年新增面积也达到10 000 km2，许多重要生态功能区生态功能遭到损害乃至丧失，中国生态环境形势开始从结构破坏向功能紊乱转变[26]。越来越多的证据表明，必须慎重地重新评价人工造林的树种和地点选择。

不同的生态系统服务功能对于不同的时间、空间尺度有着不同的响应，因此，研究它们之间的相互关系必须考虑尺度的影响。由于忽视了物种多样性和生态系统服务功能之间的内在联系，缺少成功的示范项目，生态保护项目受到越来越多的批评[13，19，27]。同时，由于存在时滞效应，生物多样性丧失、土壤水分减少、生态系统退化会在不同的尺度表现出对环境的不同危害。干旱是全世界普遍的植被类型（如森林植被）限制因素[28]，水分是中国半干旱地区的植被类型的首要限制因子[29]。由于树木比其他的植被类型水分利用效率低，因此，在降水充足地区植树造林是一种更合适的选择[17]，中国西北半干旱地区的气候并不适宜大面积植树造林。在西北的一些局部地区，由于水分供给（地下、地表）较多，存在植树造林成功的可能，但是没有证据能够证明树木可以在降水量低于500 mm地区持续存活，正因为如此，半干旱地区大规模的植树造林政策受到了广泛质疑[5，10，13，17，19，29]。

虽然植树造林意味着更高的碳固定量，我们仍应该注意外来树种组成的人工林取代草地的这一趋势会对地表径流量产生消极影响。大面积的人工林地拦截地表径流，截断了河水溪流[30]。导致对地下水和河流水供应减少；大范围的植树造林正在加剧中国北方一些地区的水资源缺乏[5，10，12]。在半干旱地区，由于浓密的1年生植物保护层会随着灌木层的增加而减少，这些灌木层下的地表也会增加，当草地被灌木侵入时，土壤侵蚀会显著增加[31]。因此，中国近些年在半干旱地区的植树造林项目中增加灌木种植[23，32]的措施会在未来很长的时间里，在更大的范围内对未来环境造成危害。

生态系统的稳定性来自于物种在功能水平上各主要组成部分之间的相互补偿作用[33]。其一致性的程度取决于生物多样性与综合的生态系统服务之间复杂的相互关系[34]。植树造林地区土壤水分减少与树冠下阳光减少导致了植树造林地块植被覆盖度下降，甚至在一些地块造成了完露的地表[5]。由草本植物、苔藓和其它低等植物形成的地表生物层含有丰富的植物根系、腐殖质以及矿物质，这一复杂的植物群落需要很长的时间才能形成。这层坚固的结皮层保护草原土壤免受风和水的侵蚀，并且使半干旱地区和山区的地形地貌维持稳定状态[35]。由于树木种植时成千上万的植树坑破坏了土壤表面结皮层，而且破坏后的地表在短期内无法被植物覆盖，这会引发更加严重的土壤侵蚀，加剧了沙尘暴和沙漠化危害[23，35-36]。相关性分析结果显示，随着植物密度、地上生物量、物种丰富度和植被覆盖率的减少，风蚀的速率呈线性增加趋势[37-38]。因为潮湿的土壤黏性更强不易被风蚀，研究发现风蚀程度与土壤含水量之间存在负相关关系[39]。因此，半干旱地区大规模植树造林可能正在加剧沙漠化进程，引发更为严重的沙尘暴。不幸的是，环保项目的任何举措在经济方面会很快得到反应，而生态系统功能的改变则会滞后数十年[31]，甚至更长时间。

2 大规模生态修复项目对社会经济的影响

退耕地的粮食产量仅占中国粮食总产量的3%[40]，由退耕引起的粮食减产部分可以通过在更适宜地区改进农业生产技术来补偿。研究结果表明，2000-2007年，退耕还林还草工程地区25省的粮食总产量不仅没有减少，反而增加了6.5%[32]。多目标规划模型模拟结果显示，退耕还林还草工程对中国粮食产量的影响约为2%-3%，这比先前预计的要小得多[41]，而且对价格及粮食进口几乎没有什么影响[19]。退耕工程本身已与农村产业结构调整有机结合。一方面，在大面积造林种草工程实施的过程中，进一步加强了农田水利基础设施建设，在林草用地比例大幅增加的同时，一批高产高效农业基地已经初步形成规模。如2005 年甘肃省南部陇南山区的成县耕地面积比1996 年减少了3 319.5 hm2，有效灌溉面积由1996 年的1 633.3 hm2 增加到2005年的3 700 hm2，经济效益较好的蔬菜、林果产业得到较大发展，种植业产值是1996 年的2倍[42]。据国家林业局对100个样本县监测结果表明， 1998-2004年项目区第一产业所占比例逐年下降，二、三产业所占比例逐年上升，外出务工收入占农户家庭收入的40%-50%。外出务工收入成为农民现金收入的主要来源，劳务输出成为富余劳动力转移的重要途径[43]。但必须同时看到退耕地区因缺乏替代性产业尚未形成新的经济增长点，一些人地矛盾突出地区，退耕还林后土地利用结构调整难度大，替代产业发展困难，剩余劳动力就业难[44]。到目前为止，大约50% 的退耕农户仍没有稳定的收入来源解决基本的生存问题，退耕农户收入的可持续性令人担忧[43]。

为了维持全球人类生计，以粮食、木材及其他农产品生产为主导的土地管理是人类活动的基础[45]。提高全球粮食和木材产量是21世纪面临的重大挑战之一。为了成功应对这一挑战，科学技术的进步与革新是必须的[46]。综合来看，21世纪消除世界饥饿人口的希望非常渺茫[47]，这导致人们对粮食安全问题的心理恐慌。由于担心粮食短缺，退耕还林项目中退耕的决心动摇了。由于粮食价格上涨，2004年起中国退耕还林项目中退耕面积减少或者被禁止，同时由于木材需求的大幅增加导致更多的草地被用于植树造林[32]。土壤、水、天然植被保护可以间接提高农作物和畜牧产出，补偿由环保项目引发的经济损失[48]。实践证明，土壤保护项目可以使谷类等主要作物的年产量增加1-2倍[49]。因此，发展以自然资源保护为基础的绿色产业是可持续发展的根本途径。农业生产进步（技术进步、投资增加等）是减少贫困、保证粮食安全、走向可持续发展、并最终摆脱对匮乏的农业资源的过度依赖的首要选择[50]。近年来中国粮食生产统计结果表明，环境修复与中国的粮食供应之间没有相关关系[25]。但是，环境修复与消除贫困之间的关系却模糊不清，这是因为净收益偏向于富裕人群，因而贫困人群承担了相对更多的环保费用[48]。

环境问题日益成为社会争论的焦点，可持续发展成为众多国家社会发展的基本战略。贫困与环境恶化相互作用，全球性的环境问题对世界上最贫困人群的影响最为严重[51]。为了使环保政策的经济激励机制更加公平、公正、有效，必须科学理解生态系统服务是如何从一个地区流向另一个地区、哪些人群从生态系统服务中获益、以及哪些人群因保护这些服务应该得到补偿。由于生态修复项目的目标并不是建立一个高效的市场，而是鼓励人们去追求既有利于自然环境又有利于人类生存的可持续发展方式，因此短期性和经费不足的生态系统补偿机制很容易失败[27]。地方政府开展诸如建立自然保护区的生态保护时，中央政府必须提供足够的经费来弥补这些项目对区域经济和当地居民生计的负面影响[6]。在中国，政府和公众对生态系统服务从一个地区流向另一个地区间的信息知之甚少，中央政府仅支付天然林保护项目费用的一半，也没有支付退耕还林还草工程的管理费用，其它生态修复项目的支付更少。虽然将区域性的责任与权利相结合是一条明智的途径，但是，由于生态修复项目主要集中在中国的边缘贫穷地区，地方政府的税收主要来源于森林采伐和放牧等基础的产业，同时由于项目中没有发展新的产业来补偿项目区的经济损失，禁采和禁牧政策使这些地区的经济严重缩水[52]。事实上，土地的使用者们从环保性土地利用方式（如森林保护）中获利极少，通常要少于将土地转变为其他用途（如放牧）所得到的利益，因此他们会因个人利益驱使破坏森林而非保护林地[53]。人类的生存条件与环境条件紧密相关[27]，事实上，生物多样性和生态系统多样性取决于政府和个人的选择[54]。要使中国的环保政策和项目行之有效，参与者的支持是必不可少的。

研究结果表明，在大规模环境修复工程的实施过程中，人们对于环保政策的态度也在平稳进步。2005年对随机抽取的六省市（北京、上海、湖北、湖南、河南、陕西）的5 000名居民进行的调查结果显示，91%的被调查者认为中国环境已经严重恶化[55]；而1999年的类似调查中只有44%的被调查者持同样观点[56]。2005年，78%的被调查者支持政府投资3 000多亿人民币（接近2004年政府财政的10%）开展退耕还林还草工程[55]。项目区的农民愿意每人捐赠256[55]至538[57]元人民币来改善中国的自然环境。由于退耕还林还草工程所补偿的粮食比实际退耕损失多，在陕北地区，仅有19.1%的农民认为他们的生计受到退耕还林还草工程的负面影响[5]，有超过90%的农民支持开展退耕还林还草。结果导致地方政府鼓励农民退耕的耕地数量比中央政府起初规定数量更多[58-59]。与其相反，由于天然林保护项目所实施的禁采、禁牧政策缺少必要的补偿措施，在陕北地区有34.9%的农民、47.0%的牧民和59.8%的林业工作者认为他们的生计受到了该项目的负面影响[60]。研究结果表明，由于天然林保护项目的实施，给项目区居民带来了大约23亿元人民币的经济损失[61]。由于天然林保护政策对木材采伐的限制，项目区税收显著减少，从而进一步导致区域性基础设施、初级教育、医疗保健及其它公益项目方面的投资减少[61]。同时，禁采政策也限制了农民使用自己木材和植被资源的自由，因而减少了对林业投资的积极性，并且影响了国有林场的可持续发展[62]。这项政策也加深了国内木材供需间的鸿沟，使林业产品的进口量显著增加[19，63]。由于木材生产项目中原计划每年1 345×104 m3的目标并未实现，2001年中国林业产品的进口量增加了35%，并且在2002年突破9 450×104 m3[19]。

尽管很多农民对于退耕还林还草工程提供的粮食和经济补偿表示满意，但只有极少数人认为植树（8.9%）种草（2.2%）应该是农业可持续发展的首要目标。在该项目的参与者中，陕西省的37%[5]，贵州省的34%、宁夏的29%的农民[52]表示退耕还林还草工程结束后，他们将会再次将土地转变为农业用地。因此，当退耕还林还草工程结束后，许多已修复的植被面临被再一次开垦的危险，项目环保成果的维护面临较大风险。同时，由于退耕补助的粮食收益高于农民当年损失，这样刺激了农民退耕的欲望，2001年四川省计划退耕8×104 hm2，而实际退耕20.7×104 hm2。有的地方将所有的耕地一次性全部退了耕。退耕还林政策对农民的实际需求了解不足，国务院规定生态林的比例为80%， 经济林比例为20%，而1999年， 川陕甘三省经济林的比重高达64.1%，比规定要求高出44个百分点[64]。政府愿望与实际之间的巨大差距，也暴露了中国环境政策存在的不足。

在中国，几乎每一棵树都是由贫困农民种植，然而，除了每公顷750元人民币的种苗采购费外，荒坡造林时他们几乎得不到任何经济补偿[65]。这些费用无法弥补封山禁牧造成的经济损失。在发展中国家，生态系统服务的提供者往往比使用者的生活水平要低，因此为了公平，国际惯例是更加偏向于环境补贴而不是征税[66]。其它一些直接或间接目标，如消除贫困、发展区域经济、提高执政能力，都会对项目的设计产生明显影响。因为小农经济规模小、技术水平低、资本少、抵御风险能力弱，因此，难以预测的环境修复政策对那些区域差异显著的个体农民危害甚大[67]。不幸的是，在大多数情况下，由于农林交界地区生态系统服务从森林向农田流动量较大，政府决策者将注意力集中在了这些地区的农业与环境之间的碳素和土壤矿物质的流动。由于忽视居民生计的需求，政策带来的经济利益逐渐减少，森林和农田之间的生态系统服务的交换逐渐萎缩，对农村贫困造成的负面影响逐渐加剧[68]。贫困人群的个体行为（包括学习和对环境的适应）呈现记忆性的路径依赖，具有滞后性、表现出非马尔可夫行为或者叫时滞性[69]。国内外实践经验表明，如果生态修复项目不能持续改善当地居民生计、或者不能改变当地居民对原有土地利用方式的依赖，那么，当生态补偿结束后环境会再次退化[5]。同样，如果生态系统服务的接受者对他们支付后得到的服务不满意，生态补偿项目也无法可持续发展[53]。因此，必须设计综合性项目来改变居民对原有生存路径的依赖，并且使他们的生计得以持续保障。

与环境相适应的社会经济可持续发展具有实践必要性，如果没有适当的经济发展就无法达到环保目标。因此，对于环保政策来说，消除贫困是关键；同时，伴随消除贫困的环保投资也很重要[70]。生态补偿是实现环保目标、维护生态健康的关键[30]。人类的生计严重依赖于自然资源，因此，我们必须拟订有效的政策保护这些资源[71]。历史经验表明，当环境保护与由粮食、能源和利益驱动的土地利用方式相冲突时，环保目标根本无法实现[72]。生态系统是满足人类基本需要的基础，我们必须认识并且推行更好的生态环境保护方式，通过资源的可持续利用、保护生物多样性和生态系统平衡、适应气候变化等方式来实现环境修复目标。因此，成功的环境修复需要来自土地管理者、政府决策者、科学家、教育家的多方参与[73]；仅仅靠国家林业总局的监督管理很难实现预期目标。在很多情况下，问题的源头并非市场失灵，而是政策的扭曲执行[66]。由于环境利益分配的非均衡特征，成功的环境保护项目需要有一种合理的机制确保各个团体均能受益[48]。

3 结 语

中国的实践经验表明，改进农业技术，给受影响的农民提供适当的补偿可以改善环境和促进社会发展，同时避免贫困导致环境破坏而环境破坏又加剧贫困的恶性循环。但是，三北防护林工程和天然林保护项目没有考虑到项目对当地居民生计的影响，以及退耕还林还草工程缺乏对居民的长期支持，使很多在项目期间修复的植被面临着被再一次转变为耕地或牧草地的危险，从而使这些项目的环保成果的可持续性大打折扣。林业部门对人工造林工作有着极高的热情，但对草地等非林植被的修复重视不够。同时，在植树造林时经常忽略地形、气候、水文条件对树木生长发育的影响，因此，盲目大规模人工造林政策非但不能改善环境反而会导致环境退化。必须注意到森林生态系统中并不是仅有乔木和灌木，还包含有草本植物、苔藓及其它一些低等植物，所有这些物种共同形成完整的植物群落。半干旱地区的实践说明，植树造林并不是修复退化生态系统的唯一的途径。环境修复的可持续性战略必须明确地将生态、经济和社会问题融为一体。为了能够减少生态环境修复费用、实现可持续发展，管理者必须充分利用自然修复的方式恢复在当地条件下更具持续性的自然生态系统。生态修复必须为区域长期经济发展、为国家乃至全球对环境健康的需要和可持续发展服务。类似于三北防护林工程、天然森林保护项目、退耕还林还草工程这样的战略项目必须对受影响的农民给予合理补偿；通过基本农田建设为那些继续从事农业生产的居民提供新的更环保的耕地和技术；开展就业培训、创造就业机会，使当地居民在项目结束后，除了农事活动外、还有更多的选择；由于时间和空间尺度对生态项目的实施效果存在显著影响，因此开展大尺度生态修复效果的研究非常棘手；同时，生态修复工程对种植结构、产业结构和农村劳动力就业结构影响是环境政策学研究的重要方向。

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Impacts of China’s LargeScale Ecological Restoration

Program on Society and the Environment

CAO ShiXiong

（College of Economics and Management， Beijing Forestry University， Beijing 100083，China）

Abstract