司法体制改革方案精选(九篇)

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第1篇：司法体制改革方案范文

而在二月份铁道部召开的全路电视电话会议，铁道部部长盛光祖传达了总书记在海南考察铁路工作时的重要指示精神。主要内容包括：推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。

铁道部改革，这个十几年来最受关注的话题，这一次又被提上了日程。

计划经济“最后一个堡垒”

长期饱受争议的中国铁路系统，被外界称为计划经济“最后一个堡垒”。改革开放以来，中国铁路的管理体制进行过多次演变，但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制，被称为“计划经济的最后一个堡垒”，铁路改革一直没有取得实质性突破。

2008年的政府机构改革中，曾有传闻称，铁道部和民航总局都将并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航总局并入交通部，铁道部仍然独立存在。

此后，体制改革长期让位于大规模的路网建设。尽管每年的铁路工作会议上，铁道部都会在工作报告中提出深化改革的内容，但大多集中在投融资改革、主辅分离、司法系统分离等层面，没有涉及政企分开的实质性内容。

据称，2010年下半年国务院曾经发文，要求铁道部尽快拿出改革方案。铁道部也象征性地拿出了一个，但由于争议较大，没有获得通过。事实上，近年来围绕着铁路的体制改革，铁路内外一直存有截然不同的两派意见。“改革派”认为，铁道部政企不分的体制缺陷是目前铁路引资最大障碍，其既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制，是导致铁路内外多种矛盾的根本原因。“发展派”则认为，中国铁路目前的主要矛盾仍是运力不足与经济发展之间的矛盾，必须大规模开展新线建设，铁道部政企合一的体制有利于中国的铁路建设。

中国庞大的铁路体系，多重利益纠结其中，剪不断理还乱。中国铁路体制改革经历了太多的反复，难点繁多，如今铁路改革终于走到了不得不改的地步。相对于民众的急切，铁路内部人士还是强调稳重为先。“外部催促改革声音不断，不过，就铁路系统内部的情况来看，我们并不主张盲目加快步伐。”

人事、清算、债务成改革难题

据了解，此次铁道部改革将包括转变铁道部职能；扩大铁路运输企业经营自；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容

在整个铁道部改革中人事、清算、债务成为无法回避的改革难题。

铁路改革首先涉及人事重组问题。有消息透露，规划中有建议提出在交通管理委员会下设立铁路运输管理局。

除去人动，铁路改革还涉及众多铁路员工。据不完全统计，全国涉及铁路行业的人员及其家属超过1亿人，如何妥善处置人事关系将是改革能否长治久安的重点。

在清算问题上，铁道部在改革后要想更好地行使政府监管和行业管理职能，就必须制定一整套与改革相匹配的管理制度。这其中，协调收入分成是绕不开的槛，铁路改革的最大难点，正是在于对不同利益主体权益的平衡和协调。清算问题是由铁路运输自身特点决定的，铁路是个大网络，客货运营都要经过很多路段，牵涉多个路局利益，科学的清算办法对企业的经营效益和积极性的影响举足轻重。

盛光祖在5月17日的铁道部全路电视电话会议上表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。

铁道部巨额债务也是改革的难题。一旦要分拆铁道部，谁来背这些债务将是一个大难题。据了解，一部分人士主张继续保留铁道部，以便让其作为责任机构处理已经累积起来的债务并完成铁路建设任务。另一部分人士则认为，撤销铁道部、建立综合交通运输管理体制才是铁路债务得到有效处置的先决条件。

地方铁路局试点改革先走一步

有消息称，铁道部的整体改革方案可能会在今年下半年出台，而各个地方上的铁路局则已经先行一步开始迈出改革的步伐。

多年来，地方上的改革实验连续不断，跨入今年后，动作更是密切。

今年年初，铁道部试图下放城际铁路主导权，由地方政府中钱建设城际铁路。

紧接着，辖属上海局的沪杭、沪宁两条铁路高调打折。“铁老大”放低身段降价求促销被看做是加入市场竞争机制的试水。步入5月来，铁道部纷纷推出火车票丢失可补办、未来购票将可选铺位等便民措施。这些细节都让人感受到昔日冷冰冰的“铁老大”变得越来越和气，市场气息不断加重。

5月下旬《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》由中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、铁道部印发。该意见明确要求取消铁道部和18个铁路局(公司)原有的铁路工程交易中心；全国18个铁路局(公司)管理的工程项目，分两批进入地方公共资源交易市场招投标。

第2篇：司法体制改革方案范文

法院是实现社会正义的最后一道防线，法官便是这道防线的守门员，其价值取向、行为方式、道德水准对社会正义的实现起着至关重要的作用，司法活动是专业化程度极高的专门性活动，必须要求具有高深的法学理论知识，崇高人格和对社会现实有着深刻理解力的法官群体来对法律进行准确的解释和适用，进而调整其作用的社会关系。法官除应具备国家公务员的任职条件外，还应当具备其它一些特殊的职业要求，即法官的被动性和中立性。但多年来，尤其是在“法官法”施行前，法官职业的特殊性却一直被忽略了。因此，在当今的中国，建设现代法官制度，走法官职业化之路，是时代迫切要求。

一、法官职业化进程的困难

1、全局性的问题。法官职业化是司法体制改革的一项重要内容，近几年来在最高法院的推动下，司法体制改革取得了一定的成效，但始终没有取得突破性进展，只是处在头痛医头，脚痛医脚的状态。国家2002年确立了司法考试制度，并规定法官从通过司法考试的人员中择优选任，但至今未见出台有关的具体规定，司法考试制度未发挥其应有的作用。司法改革是一项全局性的宏大系统工程，它涉及宪法和法律的修改及相关部门利益的调整，法院体制创新的问题，因而最高司法机关是不能也不可能进行全局、全方位的司法改革。据互联网报道，2003年“非典”时期，中央成立了司法体制改革领导小组，最高司法机关积极行动，但在讨论和论证时，部分法学专家出现了一些过激和敏感的言论，以致这次极不容易起动的改革在中央层面搁浅。因此我国的司法改革是一个渐近的过程，不能一蹴而就。

2、地方党政机关对法院进行行政化管理的问题。法治国家的一个重要体现就是司法独立，这种独立不仅指司法作为一个独立的机构单独存在，行使独立的权力，更为重要的是支撑这种机制的一套知识体系亦是独立的，它具有自身运行的理念和逻辑，具有自家独立的语言系统。而在中国当今的司法体制之下，支撑法律规定司法独立的知识体系已基本形成，但在地方党政机关首长的思维体系中，司法独立的理念没有占据应有的位置，在地方行政首长的眼中，法院只是为地方中心工作服务的工具，是政府的一个部门，政府可以强令法院违规实施破产，按照政府的意图强制实施拆迁。在地方党政首长的这种知识体系的支撑下，司法不可能展现自己独有的逻辑，造成地方政府对法院的行政化管理，司法权力地方化，地方保护主义盛行。不听话的法院领导随时有受到指责的危险，不得不参加地方的招商引资和选优评差活动。在司法不能展现自己独有的逻辑的状况下，何谈司法独立和法官职业化，法官职业化只能是空想。法院在司法过程中，不能完全服从于法律。指望通过最高法院几次教育整顿便可以使法院院长及法官们秉公执行而不考虑地方领导的意志是徒劳的，这是要求他们在做超越人性的事。在法院管理行政化的体制下，法官职业化建设也就丧失了应具备的基础和条件。

3、在建设法治国家的进程中，法院的地位问题。中央“十六”大提出建设法治国家的号召，而法治国家要求法院应居于社会关系调整过程的重要地位。我国的法院在整个国家权力结构中处于相当边缘化的地位，在法治比较发达的国家，几乎所有的政治问题都要演变成法律问题，这就意味着司法权的影响力不仅及于狭义的法律领域，而应是整个政治权力格局中的重要力量，法院越来越多地对政府行为进行司法审查，对议会立法的合宪性作出判断，而我国的法院至今仍在夹缝中生存，“人财物”等重要生存环节依赖于同级党政机关，司法机关不过是地方党政机关的下属科局而已，并且不是重要的科局，这是因为法院的工作在很大程度上不会给地方行政首长的政绩添光加彩。因而在建设法治国家的进程中，必须对法院的地位予以明确，地位明确之后，才可以引发全社会对法院地位的重新认识和定位，只有在人们认识到法院应成为整个国家政治权力格局中的重要力量之后，法官的职业化才能引起足够的重视，其进程才能加快，效果才能明显。而中国的法院在今后一段时期内仍将处在国家权力结构的边缘地位，司法改革和法官职业化仍将处在缺少政治保证的环境之中。

二、法官职业化的改革

要实现司法公正，重要的问题仍在于制度，只要认真观察，我们就可以发现，现实生活中发生的司法不公甚至司法腐败，多半是源于制度的缺陷，而非法官的个人品行。当今司法公正受到越来越广泛的关注，人们对所谓的司法腐败表现出强烈的不满，可以说这为法官职业化注入了难得的契机和动力。要建立具有中国特色的法官职业化制度，我们认为，下面的几个设想值得考虑。

1、改变目前司法权实际从属于地方的问题。在现行体制下，法院的司法管辖范围与行政管辖范围完全重合，宪法规定法院院长以及法官由同级人大及其常委会产生，并对其负责，财政也完全受制于地方，这直接导致地方法院对地方的严重依赖。甚至在中国还存在企业管理的法院，如铁路法院，森林法院，石油法院等。本来是国家设在地方的法院，却变成了从属于并听命于地方或是企业的法院，于是地方法院各为其主，破坏了人们对法律统一性的依赖，司法的公信力明显下降，以至成为市场经济发展的障碍。该体制弊端的解决，部分学者和法院人士比较热衷于“法院重直领导”的改革方案，这可以说是一个新的误区，这种方案虽然改变了法院从属地方的缺陷，但却造成下级法院从属于上级法院的后果，而司法独立的本质应该是法院的独立和法官的独立，每个法院从行政上应独立于它们的上级法院和地方机关，只有这样才是法院应具备的“人格”。“重直领导”说，在现实中的可操作性亦是值得研究的，在少数经济比较发达的地区，其法官的待遇是相当高的，“重直后”，最高法院能否解决他们的高待遇问题，就是解决了，落后地区法院的法官待遇是否应同发达地区法官的待遇一致，这部分资金如何解决。所以这种方案是不可取的。最客观的方案就是在不与宪法和法律冲突的情况下，即在保证改革的合法性前提下，可以从制度上确保法官职业化的进程。在人事上，法院院长及法官的选任仍由地方组织部门和上级法院负责，然后履行人大及其常委会选举、任命程序，但要对法官的员额加以严格的限制。同时以党的文件形式规定地方组织部门和人大不得以任何非法定的理由和非经法定程序对法官特别是法院院长进行调整、调动和交流，从而确保其法定的任期。在财政上，按照法官的待遇高于同级公务员的法律规定，及法院物质装备的实际需要，确定一个合理的法院经费数额，交由地方权力机关审议批准，作出具有法律效力的决议，由行政机关给予严格的执行，即将法院的物质装备和经费在法律层面上给予保证，无需法院再耗费精力到行政机关去谋取。这种作法，将在很大程度上摆脱地方对法院的非正常控制。以上关于法院人事和财政问题的变革，不涉及法律的修改，操作也易行。只有在法院取得了基本的独立之后，法官的职业化和法官追求正义的热情与智慧便会被激活。法院和法官才取得了法律上独立的“人格”。法官职业化才能取得进行操作的合理性和正当性。

2、尽快落实法官职级与待遇挂钩。法官的职级已经评定，但始终没有与待遇挂钩，法院法官的待遇仍然套用行政级别，“法官法”规定的法官待遇适当高于公务员的规定没有实现。因法官的待遇低下，造成法院特别是贫困地区的法院很难引进高层次和高素质的人才，再就是留不住现有的高层次人才。另外由于编制的限制高层次人才进不来，而现有的不符合“法官法”要求的法官又不想退出法院的两难境地，所以在依法治国的今天，最高院必须推动有关国家机关拿出一个切实可行的办法，不要因为法官整体的素质低，就不愿提升法官的待遇，这样将造成恶性循环，法官的整体素质随着人才的流失可能进一步降低，只有提高法官的待遇，才能吸引到高层次的人才，只有高层次、高素质人才，才能确保司法公正，素质低下的法官才能逐步丧失审判权或退出法院。在法官待遇与司法公正的关系问题上，最高法院应有一个清醒的认识，最高院包括财政部为何不利用从提升法官待遇这个投入较少的手段，来换取司法公正这个最大的价值（回报）呢？从某种意义上说，只有法官高薪，才有法官的职业化。在不违背现行的财务制度的前提下，对各级法院可在推行法官助理制度的过程中，对担任法官职务的法官给予相应的补贴，增强法官职业对高层次人才的吸引力。

第3篇：司法体制改革方案范文

2016年10月18日

省人大常委会：

今年，我院共收到省十二届人大五次会议期间人大代表建议6件，主要涉及服务保障经济发展、人民陪审员制度建设、完善工作机制、林区基层法院管理体制、林区基层法院信息化建设、法律执业人员统一职前培训等方面内容，已在规定期限内全部办理完毕。其中，有5件已落实或正在积极推进；有1件关于组建法律执业人员统一职前培训基地的建议（省司法厅主办，我院协办），经我院多方研究论证，认为目前还不具备落实条件，已向主办单位书面反馈了协办意见。现将办理情况报告如下：

一、党组高度重视。省十二届人大五次会议代表建议交办会结束后，我院立即召开党组会议，传达学习省人大常委会副主任胡世英同志在代表建议交办会上的讲话精神，对代表建议办理工作进行统一安排部署，要求各责任领导和责任部门站在更好地体现人民意志、维护人民利益的高度，站在改进和推动全省法院各项工作的高度，切实增强自觉接受监督的意识，高度重视代表建议办理工作，按照第三方专家评估标准，认真分析好、研究好、办理好每一份代表建议，给代表一个满意的答复，增进代表对法院工作的理解和认同。

二、分级落实责任。针对代表在省十二届人大五次会议期间和审议法院工作报告时提出的建议，我院制发了《省人大交办的省十二届人大五次会议代表建议意见办理工作任务分解意见》和《2016年全省“两会”期间代表委员所提建议意见办理工作任务分解意见》，及时分解任务，明确办理责任。确定5位院领导分别作为代表建议办理的责任领导，6个承办部门主要负责同志作为代表建议办理的直接责任人，督查联络部门主要负责同志作为协调和督促建议办理工作的直接责任人，承办部门分别确定专人负责具体办理工作，形成了一级抓一级、层层抓落实的责任体系。

三、规范办理流程。我院继续推行办前分析、集中交办、限时办结、分级负责、跟踪督办等在内的一整套建议办理工作机制，有力推动了各环节工作的顺利开展。严把交办关、办理关、督办关，由督查联络部门分别向承办部门发出《人大代表建议交办通知》，对办理程序、办理方法、办理质量、办理时限等提出明确要求，并定期通过电话沟通、情况通报等方式进行跟踪督办，确保办理工作有效落实。

四、严格绩效考评。进一步完善了对代表建议办理情况的考评，将是否按期完成、是否与代表沟通、代表是否满意列为对承办部门的年度考评内容，促进了办理质量和效率的提升。

五、具体办理情况

1.马海涛代表提出的《关于加强人民陪审员工作的建议》。这一建议与我院人民陪审员制度改革试点内容高度契合。在办理此建议过程中，为让代表更深入、更全面、更直观地了解我省人民陪审工作和改革试点情况，我院专门制定了调研方案，明确调研时间、调研方式和调研内容，并在第一时间与代表电话取得联系，简要介绍了我省人民陪审员工作开展情况和改革试点工作一年来的情况以及取得的阶段性成效。今年5月，我院邀请关注人民陪审员工作的3位代表，观摩了大庆市让胡路区法院大合议庭陪审模式的庭审，参加了大庆市中级法院召开的人民陪审工作新闻会，以及部分人民陪审员和法官参加的座谈会，并将此次调研活动的内容制作成多媒体文件，分送相关代表。马海涛代表对此表示满意。

2.李景华代表提出的《关于完善工作机制的建议》。我院责成齐齐哈尔市中级法院相关领导带队，专程到代表所在地当面介绍全省及齐齐哈尔市法院系统工作情况，使代表对法院工作有了更深了解。代表在收到书面答复后，亲笔致函我院党组，对我院高度重视代表建议办理工作给予充分肯定。

3.曹丽代表提出的《充分运用破产重整等法律手段依法解决僵尸企业问题的建议》。我院将依法有序处置“僵尸企业”，为我省产业结构调整提供有力司法保障作为全省商事审判的调研重点，于3月中旬组织部分中级法院相关部门干警赴浙江、江苏等地法院学习先进经验，积极做好审理相关案件的司法应对工作，并于5月制发了《黑龙江省高级人民法院关于规范我省法院破产案件受理审理工作的通知》（黑高法〔2016〕151号），明确规定对当事人申请企业破产的案件，严格执行立案登记制度，由受理法院直接依法审查立案，不再履行报请上级法院审批备案手续。目前，我院正在加快推进全省各中级法院审理公司清算和破产案件审判组织的设立，积极依法审理涉及公司强制清算、破产清算、重整案件，做好执行转破产的衔接工作，引导和督促市场主体有序退出。曹丽代表对我院紧紧围绕全省发展大局开展审判工作的做法给予充分肯定。

4.于兴桃代表提出的《关于林区基层法检两院信息化建设标准应因地而异的建议》。我院承办部门将“人来人往”与“文来文往”有机结合起来，坚持以“请进来、走出去”的方式，邀请代表共同调研，面对面沟通，共商解决办法。为使代表全面了解林区基层法院信息化建设情况，我院邀请于兴桃代表到铁力市法院进行现场调研，视察铁力市法院信息化建设情况，听取双丰、桃山、朗乡、铁力4个林区基层法院信息化建设情况的汇报，并就代表关心的因地而异确定林区基层法院信息化建设标准问题进行了座谈交流，共同分析林区基层法院在信息化建设方面的现状和所面R的困难，研究改进措施。于兴桃代表对此表示满意。

5.于兴桃代表提出的《关于理顺林区基层法检两院管理体制的建议》。于兴桃代表的建议与我院正在积极推进的司法体制改革是一致的。为进一步理顺我省林区法院的管理体制，优化整合审判资源，科学确定案件管辖，更加充分地发挥司法效能，我院成立了林区法院体制改革领导小组，从相关部门抽调人员组成办公室，上半年就全省林区法院管理体制的改革进行了深入调研，初步形成了改革方案。总的想法是：以党的十和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，深入贯彻系列重要讲话精神，认真落实中央关于“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”和最高人民法院关于“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的部署要求，对我省林区法院进行整合，从体制上解决布局不合理、配置不科学的问题，促进全省法院审判能力和审判体系现代化，保障依法独立公正行使审判权，努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。具体改革措施正在向最高法院、省委汇报和与相关部门沟通协调之中。于兴桃代表对此表示满意。

第4篇：司法体制改革方案范文

关键词:会计委派制;会计人员;管理体制

会计人员是信息的直接生成者,因此,成为“猫和鼠”游戏双方争夺的焦点对象。在高度集权的计划经济体制下,游戏的制定者———国家(猫)凭借特权直接控制会计人员,并授予他们许多耀眼的桂冠和美丽的花环。游戏参与者———企业(鼠)始终处于严密监控下,虽然解决了信息真实问题,但整个社会运行机制的懒惰、浪费、效率低下等社会垢弊也难免。成熟的市场经济体制中,游戏的制定者根据有效制度,制定游戏规则。游戏规则对任何参与者均平等有效,不存在歧视和不公。游戏参与者在游戏规则范围内可以自由发挥。即政府仅限于确认会计人员从业资格,并不争夺会计人员直接管理权。会计人员的待遇、职业道德等属于微观组织运行机制的内容,由企业自行确认。真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础。我国经济运行机制正处于“转轨变型”特殊时期,“猫和鼠”游戏中,“猫”是只小猫,“鼠”却成精。在鼠精们的操纵下,导致了当前我国会计信息严重失真,并影响到国家宏观调控和市场经济的健康运行。会计信息失真严重,会计人员难辞其咎,改革会计人员管理体制亦是必然。目前关于会计人员管理体制改革的主流观点是“会计委派制论”和“回归企业论”。本文以管理学原理为指导,以社会主义市场经济体制和现代企业制度为背景,在对会计委派制理性评价的基础上,探讨我国会计人员管理体制改革的价值取向。

1会计委派制述评

会计委派制并没有进行严格的学术定义,一般是指由政府有关部门,包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门,向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员,经考核录用后,派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行,如湖北、四川、江苏、重庆等地,并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看,“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向,因为它存在以下缺陷:

1.1会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]

建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向,独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威,而服从于市场权威,使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”,以维护单位和投资者的合法权益,进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此,不能将产生于企业内部管理需要,服务于企业管理,企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系,与现代企业制度水火不相容,是会计委派制最根本的缺陷。

1.2会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系,将会计人员置于“两难”的尴尬的境地

衡量一种企业制度是否是现代企业制度,是否符合市场经济体制的要求,关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此,会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致,形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化,另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节,导致了企业会计人员责任与权利的脱节,在现代企业制度下,企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾,当国家与企业存在矛盾时,委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”,偏向企业又与会计委派制的初衷相悖,会计人员必将处于两难境地。

1.3会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖,是对会计监督的误解

提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》,企业内部会计监督作为一种经济监督形式,主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身,而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度,取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》,我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严,保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为,这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为,从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下,对单位的财务经济活动进行监督控制,对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求,体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责,这是一种“错位监督”,这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解,没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计,而非定国安邦的长久战略之策。

1.4会计委派制实际操作问题

1.4.1企业会计人员的身份问题

会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业,而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”,其工作范畴属企业财务,身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中,企业的高层管理人员(诸如董事、监事、经理)必然对委派人员怀有戒备之心,要么违背委派初衷,与企业管理人员“同流合污”,要么被架空,认认真真做假账。

1.4.2委派人员的工资福利等待遇问题

企业经济效益有好坏之分,则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行,则工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷标准进行,则原经济效益好的会计人员不愿接受委派;若委派人员的开支纳入国家预算,统一收取,势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”,按统一的标准执行,则委派会计人员势必吃“大锅饭”,无法体现“效率优先,兼顾公平”的市场分配原则。

1.4.3机构设置庞大的问题

会计委派制后,财政部门对会计工作管理变为直接管理,会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责,原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加,不符合政府是“守夜人”的经济学理念。

1.4.4委派会计人员业绩考核和考评问题

委派会计人员是由委派单位提供证明,写出鉴定,还是由会计局直接考核;考核和考评采取什么样的措施和方法,考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题,很难确定科学的方法与措施。

1.5会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用

现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用,受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量,加强注册会计师的作用,财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》,企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度,实行注册会计师审计制度。[3]

1.6会计委派制与转变政府职能相矛盾

在市场经济条件下,政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变,国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查,不是取消或弱化财政监督,而是调整财政监督的方式,更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下,政府对会计的管理已经转变为间接管理(主要是通过制定会计法规,颁布会计准则;通过对注册会计师独立审计的支持与约束;对会计案件的审判等手段来完成。)

1.7“会计委派制”存在的其它问题

1)割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系:会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算,控制就失去了依据;反之,没有控制,核算就没有真实性。

2)为加强会计监督对会计人员进行委派,那么,为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢?为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢?

3)会计委派制缺乏法律依据,与《公司法》等法律矛盾。

4)与国际惯例不协调,其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理,会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。[5]

诚如刘玉延副司长指出的那样,“会计人员委派制”既是理论问题,又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约,不能全盘否定,更不能认为它是灵丹妙药,适合于所有的企业、事业单位。我们认为,“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业,不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。

值得指出的是:向国有企业委派财务总监,根据《公司法》等相应法律法规应属于投资者委派监事,属于公司治理结构中的监事会范畴,不应属于委派会计人员范畴,有不少同志将两者混为一谈。[6]有关委派财务总监的问题将在审计运行机制中进行研究。

综上所述,会计委派制是高风险的改革方案,不符合我国经济体制改革目标,与建立现代企业制度背道而驰,不应成为会计人员管理体制改革的主流目标,我国会计人员管理体制必须从我国国情出发,根据《会计法》的立法宗旨,建立有中国特色并与我国经济体制改革相适应的“立法主导型”会计人员管理体制。

2“立法主导型”会计人员管理体制运行机制新模式

“立法主导型”会计人员管理体制主要包括以下几个方面的内容:

2.1宏观措施国务院财政部门与其它部门运用立法手段,通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系,认定会计人员从业资格等,政府部门与会计职业团体相结合的宏观会计运行机制。《

会计法》第七条规定:“国务院财政部门主管全国的会计工作。”明确了全国会计工作的主管部门是国务院财政部门。财政部门主管会计工作的手段在社会主义市场经济条件下,应是以间接管理为主的“立法主导型”模式。在这种模式下,国务院财政部会计司的主要职责是:

1)负责制订、完善国家统一的会计制度和会计准则体系,为社会主义市场经济体制下会计系统的协调运行创造条件。《会计法》第八条规定:“国家实行统一的会计制度。”实行统一会计制度有利于提高会计信息的可比性,而且按统一会计制度进行企业会计核算,相对比较容易,简单,主要适用于非上市企业;会计准则体系是按会计要素、分经济事项制定,对某个会计要素或经济业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露等进行阐述,主要适用于会计事项复杂,经营规模较大,股票上市交易的股份有限公司。“似应考虑上市公司采用会计准则形式,中小企业采用会计制度形式;”[7]

2)积极与立法部门合作,完善会计法律、法规体系。社会主义市场经济本质上是一种法治经济,为此必须加快会计法律、法规的制定和完善。国务院财政部门应为会计法律、法规以及相关法律法规(如《税法》、《公司法》、《证券交易法》、《商法》、《会计法实施细则》等)涉及会计内容的制订和修改提出建议。通过法律手段对会计工作和会计信息披露加以制约和规范,强化对会计工作的宏观指导,依法惩处违法行为,为会计行业的发展提供服务;

3)负责我国会计发展的战略性研究,预测我国会计发展的前景和趋势,及时、合理地制订、完善统一会计制度和会计准则体系,尽快解决我国会计研究中理论与实践脱节的矛盾问题;

4)负责国际会计发展趋势及对策研究,将我国会计与国际会计的发展有机地结合起来,协调好我国会计的本国化与国际化,为加入“WTO”后,我国企业和会计行业参与世界分工与合作创造条件。

社会主义市场经济体系客观上要求建立司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督相结合的监督管理体系。以注册会计师和会计师事务所为主体的社会监督体系,依据《注册会计师法》和独立审计准则,接受客户委托,独立、客观、公正地执行查帐、审计和咨询服务业务;财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料实施监督检查(《会计法》第三十三条);各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度(《会计法》第二十七条)。3种监督管理体系相互结合,形成强有力的监督机制。同时,建立司法监督体系,加大对会计违法案件的惩处力度,推动会计工作规范化水平的不断提高。

在社会主义市场经济体制条件下,应大力发挥会计职业团体的作用。国务院及地方财政部门对会计工作的管理不可能过细、过多,应大力发挥会计职业团体的积极作用。我国会计职业团体(如中国会计学会、中国注册会计师协会等)应是非营利组织,其主要作用是负责会计管理日常工作。诸如组织注册会计师资格考试和评定工作;组织会计专业技术资格考试;组织实施会计专业继续教育;制订颁布实施会计人员职业道德标准;对违反职业道德标准的会员进行处理(触犯刑律的,依法惩处);协调会计行业、会员之间的矛盾等。与国外发达国家的会计职业团体相比,我国的会计职业团体数量比较少、规模比较小,应大力发展诸如高级会计师协会、管理会计师协会等民间会计职业团体。

2.2微观上:会计人员和会计机构是企业管理人员和职能部门

会计人员须取得相应会计资格认证后,由企业根据客观需要聘请。“单位从事会计工作的人员,必须取得会计从业资格,持有会计从业资格证书。”[8]被聘请的会计人员依法为单位服务,向单位相应经理层负责。被聘请会计人员的工资关系、人事关系以及组织关系等属单位权限范畴。会计人员在国家统一会计制度、会计准则体系的约束下,遵守会计职业道德规范,在不违反国家法律、法规的前提条件下,有权根据单位相关利益者的偏好,进行资金、财产、成本、费用和利润等的会计核算,有权根据单位内部和外部信息使用者的需求编制各种会计报表。单位对外编制的财务报告经注册会计师审计后,应作为单位纳税、贷款等的依据。会计责任应分为两类:有意过失责任和无意过失责任。前者指会计人员及单位负责人由于获利动机驱使,有意违反会计法律、法规的规定造成的会计责任。根据《会计法》,单位负责人是会计行为的第一责任主体。后者是指由于会计人员个人原因(如会计业务不熟、自身贪污受贿等)形成的会计责任,此类责任会计人员为第一责任主体。若分不清责任主体,单位负责人是会计行为的第一责任主体。

“立法主导型”会计管理体制框架以社会主义市场经济体制为背景,基于如下考虑:

体现市场经济体制宏观调控和微观搞活的基本指导思想。这种管理体制既有利于政府对全国会计事务的宏观调控,又有利于单位会计工作为单位经营管理服务,实现政府职能转变,为建立现代企业制度服务;

2)理顺企业会计与国家财政的关系。建立“立法主导型”会计管理体制有利于财政部门集中精力,从国家宏观调控的角度出发,运用财政杠杆和财政政策,优化资源配置,提高资源使用的经济效益和社会效益,更有利于企业会计在国家的宏观调控下实现自我管理和自我发展,更好的为企业生产经营管理服务;

3)与国际惯例协调。大多数国家对会计事务的管理,也采用“立法主导型”管理模式;

4)有利于“抓大放小”;[9]

5)建立“立法主导型”会计管理体制运行机制与实行会计人员委派制运行机制相比,其改革成本、风险都较小,而且与我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度大方向一致,是现实和理性的必然选择。

需要指出的是:此运行模式将游戏规则制定权赋予宏观会计运行机制,而将具体从事会计工作,从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制,使企业会计人员回归企业,使会计机构和财务机构等一样,成为企业管理中的一个职能部门,体现企业行为,维护企业利益,这符合现代企业制度运行机制中的游戏规则。

参考文献:[1]中国会计学会会计理论与会计准则研究组会计准则问题专集[M]北京:中国财政经济出版社,1991,10

[2]中华人民共和国财政部企业会计准则———收入[S]北京:中国财政经济出版社,1998,11

[3]中华人民共和国财政部股份有限公司会计制度———会计科目和会计制度[S]北京:中国财政经济出版社,1998,4

[4](美)罗伯特C·希金斯,沈艺峰等译财务管理分析[M]北京:北京大学出版社,科文(香港)出版有限公司,2000

[5]MBA必修核心课程编译组理财:资金筹措与适用[M]北京:中国国际广播出版社,1997

[6]梁汉星资本委托管理制度〔M〕广东:广东经济出版社,2000

[7]郭复初财务专论[M]上海:立信会计出版社,1998

第5篇：司法体制改革方案范文

1 会计委派制述评

会计委派制并没有进行严格的学术定义，一般是指由政府有关部门，包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门，向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员，经考核录用后，派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行，如湖北、四川、江苏、重庆等地，并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济和建立现代企业制度的长远战略来看，“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向，因为它存在以下缺陷：

1.1 会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]

建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向，独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威，而服从于市场权威，使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”，以维护单位和投资者的合法权益，进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此，不能将产生于企业内部管理需要，服务于企业管理，企业有机组成部分之一的职能机构-企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度水火不相容，是会计委派制最根本的缺陷。

1.2 会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬的境地

衡量一种企业制度是否是现代企业制度，是否符合市场经济体制的要求，关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为：一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此，会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化，另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节，导致了企业会计人员责任与权利的脱节，在现代企业制度下，企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾，当国家与企业存在矛盾时，委派的会计人员怎么办？倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”，偏向企业又与会计委派制的初衷相悖，会计人员必将处于两难境地。

1.3 会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解

提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式，主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身，而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》，我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护的尊严，保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下，对单位的财务经济活动进行监督控制，对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久战略之策。

1.4 会计委派制实际操作问题

1.4.1 企业会计人员的身份问题

会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业，而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”，其工作范畴属企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员（诸如董事、监事、经理）必然对委派人员怀有戒备之心，要么违背委派初衷，与企业管理人员“同流合污”，要么被架空，认认真真做假账。

1.4.2 委派人员的工资福利等待遇问题

企业经济效益有好坏之分，则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行，则工作相同，待遇不同，不合理；如果按折衷标准进行，则原经济效益好的会计人员不愿接受委派；若委派人员的开支纳入国家预算，统一收取，势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”，按统一的标准执行，则委派会计人员势必吃“大锅饭”，无法体现“效率优先，兼顾公平”的市场分配原则。

1.4.3 机构设置庞大的问题

会计委派制后，财政部门对会计工作管理变为直接管理，会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责，原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加，不符合政府是“守夜人”的经济学理念。

1.4.4 委派会计人员业绩考核和考评问题

委派会计人员是由委派单位提供证明，写出鉴定，还是由会计局直接考核；考核和考评采取什么样的措施和，考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题，很难确定的方法与措施。

1.5 会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用

现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用，受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量，加强注册会计师的作用，财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》，企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度，实行注册会计师审计制度。[3]

1.6 会计委派制与转变政府职能相矛盾

在市场经济条件下，政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变，国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查，不是取消或弱化财政监督，而是调整财政监督的方式，更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下，政府对会计的管理已经转变为间接管理（主要是通过制定会计法规，颁布会计准则；通过对注册会计师独立审计的支持与约束；对会计案件的审判等手段来完成。）

1.7 “会计委派制”存在的其它问题

1） 割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系：会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算，控制就失去了依据；反之，没有控制，核算就没有真实性。

2） 为加强会计监督对会计人员进行委派，那么，为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢？为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢？

3） 会计委派制缺乏法律依据，与《公司法》等法律矛盾。

4） 与国际惯例不协调，其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理，会计人员的聘用、职务待遇、升迁等由企业自行确定。[5]

诚如刘玉延副司长指出的那样，“会计人员委派制”既是问题，又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约，不能全盘否定，更不能认为它是灵丹妙药，适合于所有的企业、事业单位。我们认为，“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业，不适用于现代企业制度的代表-股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。

值得指出的是：向国有企业委派财务总监，根据《公司法》等相应法律法规应属于投资者委派监事，属于公司治理结构中的监事会范畴，不应属于委派会计人员范畴，有不少同志将两者混为一谈。[6]有关委派财务总监的问题将在审计运行机制中进行。

综上所述，委派制是高风险的改革方案，不符合我国体制改革目标，与建立制度背道而驰，不应成为会计人员管理体制改革的主流目标，我国会计人员管理体制必须从我国国情出发，根据《会计法》的立法宗旨，建立有特色并与我国经济体制改革相适应的“立法主导型”会计人员管理体制。

2 “立法主导型”会计人员管理体制运行机制新模式

“立法主导型”会计人员管理体制主要包括以下几个方面的：

2.1 宏观措施国务院财政部门与其它部门运用立法手段，通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系，认定会计人员从业资格等，政府部门与会计职业团体相结合的宏观会计运行机制。《会计法》第七条规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作。”明确了全国会计工作的主管部门是国务院财政部门。财政部门主管会计工作的手段在主义市场经济条件下，应是以间接管理为主的“立法主导型”模式。在这种模式下，国务院财政部会计司的主要职责是：

1） 负责制订、完善国家统一的会计制度和会计准则体系，为社会主义市场经济体制下会计系统的协调运行创造条件。《会计法》第八条规定：“国家实行统一的会计制度。”实行统一会计制度有利于提高会计信息的可比性，而且按统一会计制度进行企业会计核算，相对比较容易，简单，主要适用于非上市企业；会计准则体系是按会计要素、分经济事项制定，对某个会计要素或经济业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露等进行阐述，主要适用于会计事项复杂，经营规模较大，股票上市交易的股份有限公司。“似应考虑上市公司采用会计准则形式，中小企业采用会计制度形式；”[7]

2） 积极与立法部门合作，完善会计、法规体系。社会主义市场经济本质上是一种法治经济，为此必须加快会计法律、法规的制定和完善。国务院财政部门应为会计法律、法规以及相关法律法规（如《税法》、《公司法》、《证券交易法》、《商法》、《会计法实施细则》等）涉及会计内容的制订和修改提出建议。通过法律手段对会计工作和会计信息披露加以制约和规范，强化对会计工作的宏观指导，依法惩处违法行为，为会计行业的提供服务；

3） 负责我国会计发展的战略性，预测我国会计发展的前景和趋势，及时、合理地制订、完善统一会计制度和会计准则体系，尽快解决我国会计研究中与实践脱节的矛盾；

4） 负责国际会计发展趋势及对策研究，将我国会计与国际会计的发展有机地结合起来，协调好我国会计的本国化与国际化，为加入“WTO”后，我国企业和会计行业参与世界分工与合作创造条件。

社会主义市场经济体系客观上要求建立司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督相结合的监督管理体系。以注册会计师和会计师事务所为主体的社会监督体系，依据《注册会计师法》和独立审计准则，接受客户委托，独立、客观、公正地执行查帐、审计和咨询服务业务；财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查（《会计法》第三十三条）；各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度（《会计法》第二十七条）。3种监督管理体系相互结合，形成强有力的监督机制。同时，建立司法监督体系，加大对会计违法案件的惩处力度，推动会计工作规范化水平的不断提高。

在社会主义市场经济体制条件下，应大力发挥会计职业团体的作用。国务院及地方财政部门对会计工作的管理不可能过细、过多，应大力发挥会计职业团体的积极作用。我国会计职业团体（如中国会计学会、中国注册会计师协会等）应是非营利组织，其主要作用是负责会计管理日常工作。诸如组织注册会计师资格和评定工作；组织会计专业技术资格考试；组织实施会计专业继续；制订颁布实施会计人员职业道德标准；对违反职业道德标准的会员进行处理（触犯刑律的，依法惩处）；协调会计行业、会员之间的矛盾等。与国外发达国家的会计职业团体相比，我国的会计职业团体数量比较少、规模比较小，应大力发展诸如高级会计师协会、管理会计师协会等民间会计职业团体。

2.2 微观上：会计人员和会计机构是企业管理人员和职能部门

会计人员须取得相应会计资格认证后，由企业根据客观需要聘请。“单位从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格，持有会计从业资格证书。”[8]被聘请的会计人员依法为单位服务，向单位相应经理层负责。被聘请会计人员的工资关系、人事关系以及组织关系等属单位权限范畴。会计人员在国家统一会计制度、会计准则体系的约束下，遵守会计职业道德规范，在不违反国家法律、法规的前提条件下，有权根据单位相关利益者的偏好，进行资金、财产、成本、费用和利润等的会计核算，有权根据单位内部和外部信息使用者的需求编制各种会计报表。单位对外编制的财务报告经注册会计师审计后，应作为单位纳税、贷款等的依据。会计责任应分为两类：有意过失责任和无意过失责任。前者指会计人员及单位负责人由于获利动机驱使，有意违反会计法律、法规的规定造成的会计责任。根据《会计法》， 单位负责人是会计行为的第一责任主体。后者是指由于会计人员个人原因（如会计业务不熟、自身贪污受贿等）形成的会计责任，此类责任会计人员为第一责任主体。若分不清责任主体，单位负责人是会计行为的第一责任主体。

“立法主导型”会计管理体制框架以社会主义市场经济体制为背景，基于如下考虑：

1） 体现市场经济体制宏观调控和微观搞活的基本指导思想。这种管理体制既有利于政府对全国会计事务的宏观调控，又有利于单位会计工作为单位经营管理服务，实现政府职能转变，为建立现代企业制度服务；

2） 理顺企业会计与国家财政的关系。建立“立法主导型”会计管理体制有利于财政部门集中精力，从国家宏观调控的角度出发，运用财政杠杆和财政政策，优化资源配置，提高资源使用的经济效益和社会效益，更有利于企业会计在国家的宏观调控下实现自我管理和自我发展，更好的为企业生产经营管理服务；

3） 与国际惯例协调。大多数国家对会计事务的管理，也采用“立法主导型”管理模式；

4） 有利于“抓大放小”；[9]

5） 建立“立法主导型”会计管理体制运行机制与实行会计人员委派制运行机制相比，其改革成本、风险都较小，而且与我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度大方向一致，是现实和理性的必然选择。

需要指出的是：此运行模式将游戏规则制定权赋予宏观会计运行机制，而将具体从事会计工作，从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制，使企业会计人员回归企业，使会计机构和财务机构等一样，成为企业管理中的一个职能部门，体现企业行为，维护企业利益，这符合现代企业制度运行机制中的游戏规则。

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[1]　中国会计学会会计理论与会计准则研究组 会计准则问题专集[M] 北京：中国财政经济出版社，1991，10

[2] 中华人民共和国财政部 企业会计准则-收入[S] 北京：中国财政经济出版社，1998，11

[3] 中华人民共和国财政部 股份有限公司会计制度-会计科目和会计制度[S] 北京：中国财政经济出版社，1998，4

[4] （美）罗伯特C.希金斯，沈艺峰等译 财务管理[M] 北京：北京大学出版社，科文（香港）出版有限公司，2000

[5] MBA必修核心课程编译组 理财：资金筹措与适用[M] 北京：中国国际广播出版社，1997

[6] 梁汉星 资本委托管理制度〔M〕 广东：广东经济出版社，2000

[7] 郭复初 财务专论[M] 上海：立信会计出版社，1998

第6篇：司法体制改革方案范文

一、行政管理体制创新的目标要求

首先，围绕“小政府、大社会”,创新社会治理模式。改革开放的实践证明，只有创新社会治理模式，解决社会领域的矛盾和问题，才能促进经济社会协调发展。创新社会治理模式，就是要在党的领导下，改变计划经济条件下政府包揽社会治理的传统模式，创造各种有效方式，由人民群众依法进行自我管理，逐步形成“小政府、大社会”的治理模式。其次，围绕“效率高、服务优”，改革政府管理体制。建立效率高、服务优的政府管理体制，既是市场经济发展的迫切要求，也是新型城市化发展的重要动力。要以改革行政审批制度和推行大部制改革为抓手，重点市、区两级政府管理体制，改革“中心镇”管理体制，完善“一队三中心”（综合执法队伍和政务服务中心、家庭综合服务中心、综治维稳中心）为主的基层社会管理体制。

二、推进新型城市化的行政管理体制障碍

近年来，围绕着转变政府职能，已在社会管理与公共服务、“大部制”改革上有所突破，但是整个职能转变仍是行政管理体制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占据主导地位，“服务型政府”建设有待加强从目前新型城市化发展来看，政府职能的转变距离“服务型政府”的目标还有一定的距离，政府职能更多体现为“管制行政”而没有将适度的“管制”寓于无限的“服务”之中，“管制型”政府与“服务型”政府并非是一种互相取代的关系，而是由“管制”因素和“服务”因素在排列组合上的变化而引起政府职能的质变。而相当一部分新型城市化政策的落实部门仍旧以“控制、审批、监督、处罚”等手段充当着“经济的计划者”、“市场的控制者”、“社会的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府将主要精力放在自己搞经济建设，直接参与微观经济运行，就会出现与民争利的现象，就会“种了别人的田，荒了自己的地”。与“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的总体政府职能转变定位相悖，进而出现“职能越位”、“职能错位”和“职能缺位”的不良现象，政府的这种“全能”在本质上是以“管制型政府”混淆“服务型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理运动”，并没有发生“化学反应”“大部制”改革属于政府职能转变中政府职能权限及履行职能方式的调整，在推进“大部制”的改革中解决了机构设置过多、职能重叠、职责分工过细、权责脱节等突出问题，对政府部门关系，减少政府层级，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些问题，政出多门、部门职能交叉、扯皮推诿等问题仍然存在，主要表现为：

第一，机构精简幅度难有实质性突破。按照《市人民政府机构改革方案和实施意见》文件指示，精简后的市政府机构为40个，与原有的42个机构相比只精简了两个。差不多同一时期，市大部制改革后，该市政府部门从46个减少至31个，减少局级领导职数56个，减少人员编制492个，此外还减少事业单位60个，是市自改革开放以来力度最大的一次机构改革。作为“大部制”改革“明星”的顺德，政府部门由29个调整为10个；党委机构由12个减为6个，党政机构由41个精简到16个，精简幅度接近2/3。“大部制”改革的成效虽不能简单地以直观上的机构数量精简来衡量，但裁撤冗余给政府“瘦身”毕竟是“大部制”改革让政府“跑起来”的重要前提。

第二，机构精简后又出现内部协调的难题。长期以来，部门设置上的职能交叉一向被认为是政府机构管理效率低下的客观原因，而各部门对自身利益的关注则是造成不良结果的主观因素。而大部制则能够明确部门职责、有效避免政府职能交叉、降低政府整体协调成本，但大部制改革单单依靠对政府机构设置的“拼接式”重组，却不可能从根本上解决机构重组后的“发酵”运转难题。自2009年以来启动以“大城管”、“大交通”、“大规划”、“大林业”等9个“大部门”为主体的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于减少职责交叉、多头管理，精简政府机构与人员；‘大’的关键，在于建立职责有机统一的行政部门，实现决策权、执行权、监督权的既相互分离又相互配合；‘大’的归宿，是变经济建设型政府为公共服务型政府，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。”但实际情况是部分改革后的“大部门”并没有出现与之相匹配的“大协调”，大都面临着“大部门组织内聚力不足；大部门部内组织要素增多；大部门组织内部整合度低；部门内部综合管理机构协调能力弱；大部门内部机构之间博弈张力增大”等内部协调难题。

（三）市、区（县级市）管理体制有待进一步,“简政强区、事权下放”仍未落实2013年3月，市委、市政府正式出台了《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》，正式启动了以进一步事权关系，优化垂直（双重）管理部门管理机制，改进行政管理和服务方式，完善财政保障机制，创新用人制度为主要任务的简政强区、事权改革政策。此项改革就是要确保64项事权100%由市级向区级下放，实现“放得下、接得住、干得好”的改革目标，但时至今日，改革仍呈现出“事权下放不够到位、事权承接不够到位、配套措施不够到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任务，做到64项事权100%下放，配套措施未落实，整改情况的绩效评估也未启动。其次，在放权范围、放权力度、放权层次上尚未做到进一步拓展。再次，下级政府就近管理、便民服务的职能作用尚未充分发挥。如越秀区等少数区一级政府尚未建立集政务公开、行政审批、信息、政府采购、公共资源交易、行政投诉受理、电子监察等于一体的综合政务服务平台。

（四）“特大镇”管理体制严重制滞后于发展需要街镇是珠三角经济社会发展的重要支撑力量之一，尤其是相当于中型城市规模的特大镇，其强大的辐射能力，是农村城镇化的先行地带，是城乡一体化的重要载体和切入点。但是随着大量外来人口的涌入和珠三角地区城镇化的快速推进，特大街镇的公共服务能力已处于超负荷状态，其“小马拉大车”的既有行政管理体制已显然滞后于经济社会发展的需要。

1．职能机构设置缺位，人员编制数量不足。根据常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项数据，将全市35个镇分为一般镇、较大镇、特大镇，特大镇有18个。特大镇无论是在综合性办事机构的设置、还是在机关行政编制配备上都已有相当大的试行权，但诸如公安派出所、国土所、城管(城监)中队、环保所、司法所、交通管理所等职能部门仍只是区县的派驻机构。另外，特大镇按照当地户籍人口数进行公务员编制配备，已经不能满足对日益增长的流动人口实施有效管理和服务的需要。在用人制度上，机关雇员制和政府购买服务制度又存在着执法身份模糊和频繁辞职的双重风险。所以，特大镇的行政管理体制，虽然负担着县一级甚至是内地地级市一级的管辖区域和高强度管理，但落后的镇级职能机构设置导致很多职能机构不能建立，编制人员短缺，造成了推动发展的能力、社会管理的质量和政权运行力量的下降。

2．执法地位尴尬，缺乏相应的财权。根据《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》要求，市、区两级政府要着力下放管理权限，尤其是加大行政执法改革的力度。2009年市政府出台了《关于我市中心镇行政执法体制改革试点的意见》，决定在花都区花东镇、番禺区大岗镇、萝岗区九龙镇、增城市新塘镇等4个中心镇进行试点，将区、县级市政府的安全生产监督、劳动和社会保障、水务、建设、工商、规划、质监等部分职能单位的执法工作委托给镇政府。但根据我国法律规定，拥有完全执法权的只能是县级以上人民政府及其工作部门，特大镇虽在经济和社会发育程度上已经达到甚至超过县级政权，但还是难以逾越完全拥有行政执法权的身份地位，作为权宜之计的临时执法工作队也只能是协助执法的身份，这样很容易就造成了镇政府对问题“看得见，摸得着，管不了”，上级政府职能部门对问题则是“看不到，管不到”的尴尬局面。同样，特大镇又缺乏相应的财权，《意见》要求要加强镇级财力保障，调整和优化区（县级市）和镇的财政收支结构，财政分配关系，进一步加大对8个贫困镇的财政转移支付力度。但对特大镇的财权如何如何赋予却未提及，同时上级政府和有关部门违反规定，硬性下达不合理的税收上缴指标、进行行政事业性收费，这些都将使上级政府的“事权下放”变为“负担”下放。

（五）“一队三中心”的基层社会管理平台作用未能充分发挥只有改革基层体制机制，整合基层资源力量，才能筑牢社会管理的基础，社会管理体制创新改革必须“沉淀”于基层、“升华”在基层。作为基层主体的132个街道办事处和34个镇在体制创新中必然首当其冲，而街道社会管理依托的“一队三中心”在机制运行上与预期目标存在着偏差。主要表现为：街道综合执法机制与区（县级市）有关执法队伍未能实现联动；市、区相关职能部门与“一队三中心”权责不清；违背了市委、市政府“各职能部门不得硬性要求街道对应设立机构、配置专职人员，并将其作为工作考核指标”的文件指示精神，肆意修订对街道的考核内容，使部分街道在推进“一队三中心”工作中无所适从，影响了机构、人员整合的力度和进度；与制度配套的财政保障机制尚未建立，使“一队三中心”机制的运行受制于该项保障机制的缺失。

三、新型城市化行政管理体制创新路径

走新型城市化道路，必须根据新的情况、新的变化，对现有的行政管理体制进行调整、改革、创新，最终目标是以改革创新精神建立起与新型城市化相适应的行政管理体制，从制度上保障新型城市化发展战略部署得以贯彻执行。

（一）以行政审批为突破口，正确处理政府与市场、社会的关系2013年8月国务院召开常务会议，正式批准广东行政审批先行先试。进行行政审批改革，正确处理政府与市场、政府与社会的关系已成为加快政府职能转变、建设服务型政府的关键。政府按照市场经济规律和国际通行的办事规则，改进经济管理方式，为市场主体服务和创造良好的发展环境，制定规则、执行规则和当好裁判。按照国务院的会议精神，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。同时结合广东省《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》要求，完成规定的本轮行政审批制度改革任务。加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范。培育发展社会组织，激活社会的自治功能，形成社会协同的工作格局；把工青妇等群团组织打造成为枢纽型社会组织；畅通公众参与渠道，形成共建共享的社会格局，建设“大社会”。

（二）以整体政府为手段，构建协商式组织结构从整体政府视角看，大部制改革关键在于把相近职能部门整合，形成统一领导、运转协调的新部门，消除政府部门碎片化倾向。在大部制改革中应该强调部门之间的协调合作、协同治理。一方面是合并部门之间的磨合与整合，强调内部“联合供给”，另一方面是强调政府与社会主体的整合，主要包括政府、企业、市场中介组织，此外还包括自治性组织和广大民众。前者是指大部制改革必须坚持科学发展观指导下，基本着力点就是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，而“内联”的治理结构要求权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监督有力、和谐协调的政府运行机制；后者是指按照中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”要求，强调政府与非政府组织的整合、政府与公众的整合，通过政府购买等方式吸引社会组织参与，通过决策民主化吸引公众参与公共政策过程，改变由单一主体治理向多元主体共治格局。因此，大部制改革不能停留在机构和人员等“物理”变化层面，更强调通过改革整合多元主体力量形成“联合共治”的“化学”反应。

（三）以“简政强区”为目标，市、区（县级市）两级政府管理体制挖掘现有行政区划的绩效，实现城乡协调发展。在短期内并无再次进行行政区划调整的前提下，以“城乡一体化”为目标向现有行政区划要效率。合理划分事权，市、区（县级市）两级政府关系。按照《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》要求，落实在二级政府事权关系、优化垂直管理部门管理机制、改进行政管理和服务方式、完善财政保障机制、创新用人制度五大方面的任务，而核心举措就是在城市管理、经济管理、社会管理三个方面完成69项管理权的下放，实现市、区（县级市）两级政府事权划分的合理重构，完成“行政性”事权下放向“法治性”事权下放的转变。加快制定与事权下放相关的法律制度，以清晰界定市场经济条件下的市、区（县级市）两级政府职能，同时通过法律手段巩固《决定》关于69项管理权下放的成果。结合《决定》的要求，在监督体系上做出进一步的尝试，即在行政问责式的行政监督的基础上，综合运用法律监督和财政监督相结合的形式。

（四）以放权为契机，持续改革“特大镇”管理体制首先，下放管理权限，扩大人员编制。落实《市简政强镇事权改革实施意见》的要求，依法赋予特大镇县级经济社会管理权限，将上级部门在特大镇的派出机构改为特大镇的职能部门。适时对规模较大和城镇化水平较高的特大镇，整合设立为市辖区。在人员编制上，根据人口规模、经济总量适当增加特大镇编制。其次，执法体制，赋予财权自主。市职能部门应在执法力度上针对特大镇予以加强，在特大镇单独设立分支机构，以加强对特大镇的业务辐射力。建立市镇之间的联动机制，当镇政府遇到执法事项时，应该主动告知市级政府职能部门；市级政府各职能部门执法需要镇政府协助的，应当及时告知镇政府，避免在产生行政诉讼时，诉讼被告不清的弊病。市镇两级财权分配关系，赋予特大镇更大的财权自主，明确市镇两级在公共服务中的分担机制，并使之制度化、规范化。进一步加大对特大镇的转移支付力度。第三，“片区管理，服务下沉”，实现镇、村管理无缝连接。在保留各村建制的基础上，将各村划分为几个“大片区”，并由镇党委、政府主要领导兼任各片区负责人，同时设置相关管理服务机构，将服务下沉到村，解决特大镇规模大、无街道办事机构、管理服务不到位等问题，实现管理服务的无缝连接。

第7篇：司法体制改革方案范文

关键词：社会保险基金；反欺诈；法律规制

一、社会保险基金的特点

（一）强制性

社会保险基金在我国社会保险法律制度的物质保障地位，决定了强制性不仅是社会保险制度的特点，同时也是社会保险基金的突出特点。强制性意味着社会保险基金从征缴到支付、管理运行及监督等全过程都是以国家强制力为后盾，严格按照法律的规定进行。只有社会保险基金的强制性得到有效保障，才能确保社会保险资金来源的稳定可靠，进而保障社会保险基金的安全、持续运行，也使得作为基金管理人的保险人具有了一定的生产资料，最终实现社会保险基金的保障目的。基金的强制性特点，在一定程度上扩大了公权力适用的范围，缩小了私权适用的自治空间，这也是社会法保障公民基本权益所要求的。有学者坦言：“今天，个人在经济上的保障，与其说依靠自己的努力以及由他们自己采取的预防措施，更多地靠的是某个集体、国家或社会保险公司所提供的给付。因此，对许多人来说，私法规则的意义已没有‘社会法’规则的意义大了。”①

（二）专用性

我国《社会保险法》第64条第2款规定：“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”社会保险基金的关键用途在于支出的特定性，即专款专用，不得作他用。社会保险基金管理的目的是为了应对将来可能发生的社会风险，其主要用途在于社会保险待遇的及时、足额支付，保障社会保险权利人的基本权益。社会保险还具有其他应对社会风险的用途，比如，工伤保险和医疗保险基金对第三人侵权造成伤病的先行支付行为，工伤保险基金还有用于工伤预防及康复治疗的费用支出。有些社会保险基金的支出具有长期性，如养老保险需要参保人缴纳较长时间的费用才能依法从社会保险基金中领取养老保险金，但该基金在将来是必须要支出的费用。社会保险基金在管理运行中尽管基于保值增值的考量，需要进行一定的投资运营，但其最终的目的是为了社会成员基本权益的有效保障及社会保险事业的持续发展。社会保险基金的专用性，对于受益人范围的特定性及基金的安全运行具有重要意义，也更为社会成员所信任和认可。

（三）平衡性

社会保险基金的收入来源相对固定，给付对象相对确定，尽管其不以盈利为目的，但仍需保持基金收支的自我平衡，如此才能保持社会保险制度的持续运行。社会保险基金要实现收支的自我平衡，一般需要通过参保人缴纳一定的社会保险费用以维持其支出，政府的兜底补贴通常只作为辅助资金保障。社会保险基金实现自我平衡的意义在于：一是使得用人单位和劳动者能够通过缴费认识到费用征缴和待遇支付间的关系，待遇支付的多少取决于费用缴纳的比例；二是对于已经享受社会保险待遇的劳动者，鼓励其更加负责的足额缴费；三是鼓励被选出的代表更加重视社会保险制度的重要性；四是对社会保险制度的接受程度，不因其他不稳定因素而受到影响。为保证基金收支的自我平衡，实现社会保险制度的稳定性，通常需要利用一定的保险技术计算方法，合理确定社会保险费率。

二、社会保险基金管理实践中存在的问题

随着社会保险覆盖面的不断扩大，社会保险基金所面临的风险也逐步加大。实践中，我国社会保险基金管理运行主要存在法律规制不完善、管理体制不健全、基金监管不到位等问题，导致骗取社会保险基金的违法事件屡禁不止，已对社会保险的管理秩序及参保人的合法权益造成了严重影响。

（一）法律规制不完善

1.专门规范少

一是立法层面尚未出台专门的社会保险反欺诈规制。现行立法关于社会保险反欺诈行为的法律规范主要存在《社会保险法》第11章“法律责任”这一章节，无单独的社会保险反欺诈立法规范，且相关责任仅为原则性的概括规定，并无具体明确的责任细化；对如何预防和处理欺诈行为没有作出规定，缺少相应的救济机制，即使法条有规制，相关的保护力度还远远不足，不能形成一个完整的社会保险基金管理保护机制。二是部门规章多为各险种的单独规定，缺乏专门的社会保险反欺诈规制。除2012年《关于开展社会保险基金监督试点的意见》及2013年《社会保险费申报缴纳管理规定》中涉及了社会保险反欺诈的部分内容，其他规章多为单独险种的管理规范，且多为暂行规定。总体来说，医疗保险、养老保险反欺诈规制占有较大的比重，这与两者本身的险种性质有一定的关系。实践中，社会保险欺诈行为也多发生在医疗、养老保险领域，在工伤保险领域中的骗保行为也时有发生。

2.立法层次低

一方面，效力层级不高。我国现行社会保险法律规范中除了《社会保险法》关于反欺诈行为的相关规定外，其他多为部门规章、地方性法规以及内部规范性文件，立法层次较低，对骗取社会保险基金的违法行为打击力度有限，且只对本地区社会保险欺诈行为有约束力。即使是地方规范性文件，立法层级也有所不同。如《河南省社会保险基金管理规定》为河南省政府颁布实行，《江西省社会保险基金行政监督暂行办法》为江西省人社厅制定实施，实践中，大多数地方立法是以省人社厅名义进行的效力规制，内部约束力较强，不具有普遍的法律适用效果。另一方面，欺诈行为标准认定不一。由于缺少上位法的统一规定，各地关于社会保险基金欺诈行为的认定也有所差异，重庆市2009年实行的《重庆市骗取社会保险基金处理办法》、杭州市2011年实行的《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》，有的将欺诈行为称为“骗取”，有的称为“违规行为”，对于欺诈行为的认定标准及欺诈情形的规定各不相同，影响社会保险基金管理的一体化运行。

3.统筹“碎片化”

一方面，风险“分散化”。目前，我国社会保险各险种除了职工养老保险由省级统筹管理外，其他各项社会保险基金基本上仍由市、县级的社会保险基金统筹管理，且不同险种间的基金管理实行“分别建账、分账核算、分别计息”的独立核算方式。也就是说，各统筹单位又会建立各自的社会保险基金管理机构，这样一来，我国社会保险基金实际上是由成千上万个统筹单位分散管理的“碎片化”状态。除了统筹层次不高外，如此繁多的基金管理机构所形成的风险点广泛，也更易产生多种社会保险欺诈行为。另一方面，管理“碎片化”。由于社会保险基金被“碎片化”管理，每个统筹单位的基金规模有限，难以形成统筹运作的合力，不利于对抗社会保险基金管理的综合性风险。加上社会保险基金的管理既要受到上级主管部门的纵向约束，又要受到同级地方政府的横向管理，交叉性的基金管理体制有时也造成了基金管理的混乱，不利于社会保险基金的风险化解。

（二）管理体制不健全

1.反欺诈机构“不独立”

《社会保险法》及地方规范中涉及社会保险基金管理的反欺诈机构主要是社会保险行政部门，我国目前尚未建立独立的社会保险反欺诈机构。社会保险行政部门对下属经办机构的监管通常属于内部管理，这种“自我监管”模式不能很好地调动工作人员监管的积极性，容易造成“管办不分”的尴尬情形，难以形成有效的监管。部分工作人员基于分享不正当利益的非法目的，在征缴、支付、管理运行及监督的过程中放松监管，甚至参与到社会保险基金的诈骗中去，严重危害我国社会保险基金的安全运行。另外，我国社会保险反欺诈机制缺少独立的社会力量参与。对于一般大众来讲，面对社会保险的欺诈行为一般存在“事不关己”的放任心理，舆论监督也没有形成常态化机制，仅靠行政部门的监督，力量会显得薄弱很多。

2.各部门缺乏联动

一是部门间联动性不足。《社会保险法》仅规定了县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作，缺少相关部门的联动协调机制。如各地对社会保险费用的征缴做法不一，有的由社保行政部门征收，有的由税务部门征收，造成企业申报的社会保险缴费工资基数与职工工资标准不一，可能影响受益人权益的充分保护。二是部门内部缺乏联动。人社部门内部的社保经办机构、劳动监察、仲裁机构间的联动协调机制并不顺畅，有时会出现相互推诿或重复处理的情况。如近段时间大量出现的劳动关系“证明”，即是社保部门对于可能涉及到的保险“欺诈”行为要求“背书”的情况。不少地区社保经办机构对于劳动关系没有争议的社保费用补缴，也要求劳动者先到仲裁机构进行劳动关系确认的“证明”，这种将仲裁确认作为社会保险费用征缴阶段反欺诈“背书”的前置程序，不仅造成了不必要的拖延，不利于劳动者费用缴纳的及时和便利性，也不是社会保险基金管理持续发展的长远之计。

3.人员专业性不足

社会保险基金管理的人员专业性不足，影响了基金管理的效率和行政部门的权威性。我国社会保险基金管理主要由社会保险行政部门及内设机构的行政监管为主，但行政部门管理人员有限，且其他业务相对繁杂，影响了对社会保险基金的有效监管。有些基金管理的工作人员缺乏专业的管理知识，加上社会保险基金本身资金量大，涉及社会保险多个相关部门，业务流程较为繁琐，可能造成监管失误甚至监管真空。截至2017年年末，我国基本养老保险基金累计结存50202亿元，基本医疗保险统筹基金累计结存13234亿元，个人账户积累6152亿元；失业保险基金累计结余5552亿元；工伤保险基金累计结存1607亿元；生育保险基金累计结存564亿元①。如此庞大的社会保险基金累计结余，如果缺乏专业的管理人员进行有效的监管，加上现行的基金欺诈方式和技术手段不断的变化，我国社会保险基金因欺诈行为造成的损失将难以估计。

（三）基金监管不到位

1.行政约束乏力

我国现行的法律规范中，对于损害社会保险基金监管的违法行为，主要以行政惩戒为主，但行政惩戒的效果在实践中差强人意，没有真正起到教育、强制甚至震慑的目的。如对未办理社会保险登记或缴费不足的用人单位，责令限期改正或者缴纳费用；对社会保险经办机构工作人员的失职行为，责令追缴或退回等处罚措施。但缺少处分、吊销执照等其他行政强制措施，约束性不强。事实上，行政惩戒只是在客观上起到一定的警示、威慑作用，经济处罚也因其自身的局限性作用发挥不大。如作为医疗保险服务提供者的医院，按照我国目前医院及医生主要由卫生行政部门进行评价的准则，即使查处医疗服务机构存在欺诈行为，一般也不会影响到医院的就业人数及经济效益，也不会因此降低医院的医疗服务等级，如此就使得社会保险欺诈的否定性评价大打折扣。

2.激励机制缺位

我国社会保险基金管理基本上遵循“重约束、轻激励”的运行机制。对于欺诈行为一般处以法律规制的否定性约束，如行政处罚、解除服务协议等事后的责任惩处，缺少事前或事中的激励机制，不利于社会保险反欺诈主体主观能动性的有效提升，这也是我国社会保险基金管理缺乏内在动力的重要原因。社会保险基于其自身的复杂性、隐蔽性及信息不对称等特点，其诈骗形式多种多样且不易发现，仅靠事后的行政惩戒不足以预防和减少层出不穷的社会保险欺诈行为。近年来，各地区也出台了社会保险反欺诈机制的奖励措施，主要包括举报奖励及监督管理，但各地规定的举报奖励金额普遍较低，有的还设置了上限。如陕西省实行的《陕西省社会保险基金监督举报奖励暂行办法》规定,“对举报社会保险欺诈行为的举报人按欺诈金额的3%奖励，一般不超过3000元”。这与美国法律按照追回款项的15%～30%的数额奖励分享相比，不能激发公民积极参与到社会保险反欺诈机制中的内在动力，不利于欺诈行为的有效预防及及时发现。

3.信息技术水平低

一是缺乏统一的信息监控平台。目前,我国尚未形成统一的社会保险信息管理数据平台，各地对欺诈行为的预防和惩处措施各不相同，导致各地对反欺诈行为的认定及处罚有所差异。二是社保基金信息系统发展不均衡。各地由于经济发展水平的不同，在社会保险基金数据系统建设的监控能力方面有所差异，导致数据交换的可用性及准确度不高。通常来说，地方政府重视、经济发展水平高、社会管理化程度高的地区，社会保险信息系统建设的程度相对较高，反之亦然。三是社保机构内部数据质量良莠不齐。各社会保险经办机构及相关部门间缺乏相应的数据信息共享机制，或者共享机制质量不高，影响反欺诈机制的事前预防、事中监督及事后惩处。由于各数据系统间系统模式差异，造成了互相之间兼容性不强，各自运行，在一定程度上也为行为人实施欺诈行为提供了条件。

三、社会保险基金管理规制提升路径

强化社会保险基金管理的法律规制，标本兼治，疏堵结合，形成立法体系完善、管理体制健全、监督机制强力有效的社会保险基金管理体制，确保社会保险基金管理的安全、有序运行，有效维护参保人的合法权益。

（一）完善立法体系

1.建立专门规制

“法律的目的不在于驯化民众成为制度的奴役，而是在最大限度内确保每一个人的自由。”①法律规制明确、具体才能对公民、组织起到积极的指引、预测作用。保障社会保险基金管理的安全运行，需要国家出台专门的社会保险反欺诈法律规范，以便更好地保证公民社会保险权利的自由行使，将社会保险基金管理的风险降低到最小限度，确保社会保险基金的运行能够事前有效预防，事中有序管理以及事后监督评价。从立法层面颁布实施《社会保险基金反欺诈管理条例》，细化欺诈的种类、情形，区分不同欺诈行为的法律后果等，同时，借鉴国外社会保险反欺诈机构完善的程序和方法，建立起一套完整的社会保险反欺诈机制。将各险种单独的基金管理规制整合为全面的社会保险基金管理规范，消除各类社会保险险种的欺诈风险，增强共同抵抗风险的能力，提升反欺诈机制工作水平。

2.统一立法体系

一方面，建立统一的社会保险基金管理法律规范。目前，各地结合实际，已建立了适用本地的社会保险基金管理规范，可以在总结地方经验的基础上，进一步修订相应法律法规，由人大、国务院统一制定一部社会保险基金管理法律制度，从而避免各地“各自为政”而结果各异的尴尬局面，形成“自上而下”一体化的社会保险基金管理立法体系。“法律的生命在于实行”,因此，各地在国家统一法律体制的基础上，可修订相应的基金管理规范，以更好地保障社会保险基金管理的持续运行。另一方面，会同相关部门签订《社会保险反欺诈机制公约》，增强社会保险基金管理的社会化广泛参与程度，筑起基金管理安全运行的防护网。由社会保险行政部门出台相应的配套保障措施，其他相关部门提供相应的人力、物力、财力等全面保障，积极保障社会保险基金管理的健康发展。

3.统管疏堵结合

一方面，提升统筹层次，扩大覆盖范围。逐步建立起全国社会保险一体化统筹的基金管理机制，解决社会保险基金的碎片化管理，减少地方社会保险基金风险的“分散化”。提升社会保险基金抗风险能力。扩大社会保险覆盖范围，实现社会保险全覆盖。利用“大数法则”拓宽社会保险基金规模，提升社会保险待遇支付水平，降低社会保险缴费率，充分发挥社会保险的社会化管理水平。另一方面，建立社会保险基金管理的内部管理体系。规范经办机构的办理流程，预防社会保险经办风险，制定各项经办业务评价机制及责任追究机制，有效预防社会保险基金内部风险。同时，建立对第三方服务机构的评价机制，对于可能涉及基金安全的违规行为，及时发现，及时处理，确保社会保险基金的安全运行。

（二）健全管理体制

1.反欺诈机构独立

一方面，构建独立的社会保险反欺诈机构，以确保社会保险基金监管的独立性。结合我国社会保险的实际，可以在各统筹地区建立由多部门合作的社会保险反欺诈机构，并逐步建立起全国性的反欺诈组织机构。将各地社会保险经办机构仍然作为反欺诈机构的主要力量，加大公安、执法等相关部门的参与力度，形成多部门协作的联动处理机制，共同预防和打击社会保险反欺诈违法行为。同时，构建一套完善的工作程序，英国是医疗保险反欺诈机制比较完善的国家，其实行的七步骤程序可以很好地借鉴，即发展一种反欺诈文化—威慑—预防—检测—调查—制裁—追偿。另一方面，引入公共利益团体加大对社会保险欺诈行为的监管，积极落实公共利益团体的监督权限。根据《社会保险法》第80条规定：“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会”，将利益相关方作为社会保险反欺诈机构的参与方，相较社会团体的监督具有更强的监督效果。

2.部门协作有力

一方面，建立部门联动协作机制。建立同公安、地税、财政、审计等相关部门的联动协调机制，强化社会保险从征缴、管理、待遇支付及监督等全过程的联动，降低社会保险基金运行的欺诈风险，确保社会保险基金管理的安全性。2019年1月1日实行的《国税地税征管体制改革方案》明确了将各项社会保险交由税务部门统一征收，降低了社会保险征缴阶段基数申报不统一的风险，有利于社会保险基金管理“入口”的一致性。另一方面，部门内部应明确职责，强化联动。人社行政部门内部各职能部门应当依照法律规定，明确各自职责，积极作为。《社会保险法实施细则》第27条规定：“职工和用人单位发生社会保险争议的，在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。”对于无争议的“劳动关系确认争议”，社保行政部门应积极作为，主动作为，及时认定。减少劳动者不必要的诉累，节省司法和行政资源，避免重复处理。另外，《国税地税征管体制改革方案》的实行，也将大幅减少“欠费”“补缴”等情况的发生，有利于提升社会保险基金管理的规范化及待遇享受的可保障。

3.人员技能专业

反欺诈是一项职业性和专业性较强的工作，社会保险欺诈行为的隐蔽性、手段多样化等特点，要求反欺诈人员具有较高的专业技能和职业道德水平，以有效应对实践中不断变化的欺诈行为。在预防、发现、调查、处理等各阶段，需要反欺诈人员具备专业处理的能力。在预防欺诈方面，反欺诈人员需要能够有效宣传并解读反欺诈相关政策，深入理解反欺诈政策与现实环境及采取的反欺诈措施之间的平衡性，以最大限度地达到威慑欺诈发生的目的。在发现、调查欺诈行为方面，需要迅速了解该欺诈行为的相关信息来源并不断开发自身发现问题的能力；了解该信息来源与欺诈行为之间的关联性；搜集证据并对证据依法进行评估其制裁欺诈行为的能力。在处理制裁欺诈行为方面，需要具有充分论证证据支持与制裁欺诈方面的因果关系论证的能力，以及采用适当的方式对欺诈行为进行制裁的能力。

（三）强化监督机制

1.落实监管责任

一是履行行政责任。徒法不足以自行，全面落实《社会保险法》及配套细则中法律责任的规定，维护社会保险基金的良性运转。除了罚款等经济处罚外，还可以采取创新措施对社会保险欺诈行为进行约束，如将涉及社会保险基金管理的违法违规行为，实行诚信检查的量化积分管理。对违法情形按规定进行扣分管理，达到一定扣分上限后列入诚信失信名单，严重的可按相应的等级确认责任，如警告、限期整改、通报、取消资格等。具体的量化标准同行政责任相结合，有利于相对人事先预期自己不当行为的法律后果，减少甚至消除社会保险欺诈行为的生存土壤，也有利于社会保险行政部门的日常行政监管。二是增设刑事责任罪名。设立“社会保险基金欺诈罪”，在具体刑罚上高于通常的诈骗罪，以有效遏制社会保险基金的欺诈行为。对于征缴阶段的欺诈行为，可比照“危害税收征管罪”，增设“危害社会保险征管罪”。社会保险同税收一样，具有强制性特点，预防并及时处理社会保险在征缴阶段的欺诈行为，有利于加强用人单位及劳动者缴纳社会保险费用的自觉性，维护社会保险受益人的合法权益。

2.关注激励机制

为激发相关主体参与反欺诈工作的内在动力，有必要建立持续有效的激励约束机制。在立法层面增加社会保险反欺诈激励机制的相关内容，明确对反欺诈行为付出成本的适度补偿。相关行为主体的激励方面，对于社会公众，建立社会保险反欺诈举报奖励制度，可参考国外先进做法给予举报属实的公民重奖，同时设立举报人人身保护和公示制度，消除举报人惧怕打击报复的后顾之忧，切实维护举报人的举报权利，增强其同反欺诈行为作斗争的内在动力；对社保经办机构，建立反欺诈行为业绩考核评价体系，作为对经办机构及工作人员的反欺诈行为绩效考核指标，定期通报统筹地区社保经办机构反欺诈工作情况，通过横向和纵向的比较评价，对积极参与反欺诈工作并有成效的机构、人员给予较高等级的评价，将评价等级与物质奖励、精神奖励、职务晋升等相结合，还可以通过地方立法建立相应的政策倾斜奖励制度，切实增强反欺诈行为的主观能动性。

3.提升共享水平

一是构建信息共享平台。利用互联网大数据平台建立社会保险全覆盖的信息监控系统，将社会保险各险种的基本信息如参保人、基金监管机构、社会服务机构、工作人员、审计等实时共享，保证信息数据平台的数据统一性，并定期进行汇总更新。同时，建立社保、公安、工商、民政、财政、税务等相关部门涉及社会保险数据资源的共享机制，避免由于各部门信息不对称造成沟通不畅的情形发生。二是加强反欺诈信息管理。收集社会保险欺诈案件并进行数据的汇总整理，建立反欺诈信息数据库。运用反欺诈技术对欺诈行为进行数据的实时分析和有效整合，及时发现异缴及异常索赔行为并进行有效处理，按风险类别进行后续的重点关注。通过互联网平台的实时监控和资源共享，可以及时发现社会保险欺诈行为并有效开展反欺诈活动。

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4.刘文华，白宁.我国基本医疗保险制度体系研究[J].中国劳动，2018（4）：44.

第8篇：司法体制改革方案范文

关键词：公用企业 垄断 法律规制 实施障碍 法律措施

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献

[1] 李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

[2] 仁：市场经济与市民社会 ——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥 中国民商法网2001年7月28日