生态保护修复制度精选(九篇)

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第1篇：生态保护修复制度范文

大沽河流域覆盖青岛市一半的市域面积，是青岛市重要的水源地。其中大沽河胶州段长41．5km，河道平均宽度660m。大沽河湿地类型主要有河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地4种，湿地资源非常丰富。大沽河下游胶州段靠近胶州湾入海口，河道开阔，湿地资源尤为丰富。但经济活动的蓬勃开展和沿岸人口的快速增长都对大沽河流域的生态环境，特别是湿地环境造成了很多负面影响。近几十年来，大沽河中下游段采挖河砂对河道内湿地破坏十分严重，当地农民在河滩湿地耕种农作物，造成水土流失，农业面源污染，湿地面积缩小，综合环境质量下降，而排污总量又伴随经济活动的加快发展而快速增加，直接导致地表水甚至地下水资源被污染。大沽河流域地表水主要污染物为COD、氨氮，大沽河上游的COD、氨氮主要由农田径流污染引起，大沽河下游的COD、氨氮主要由城镇生活、工业企业引起。

随着社会经济发展，地下水开采量增加，农业施用化肥农药越来越多，沿岸工业的快速发展，大沽河流域地下水质量不断变差，主要超标项目有硝酸盐氮、总硬度和溶解性总固体，地下水达到三类标准的只占所有监测井的20％，水质为四、五类的水井达到80％左右，地下水水源需展开保护。这些问题不仅影响到大沽河沿岸，甚至影响胶州湾海域和整个青岛地区的生态环境。因而对大沽河流域的保护和空间利用进行合理的规划，规范人们的经济行为，保护既有的湿地等自然资源是十分必要的。3大沽河流域（胶州段）规划2012年7月，《青岛大沽河流域（胶州段）保护与空间利用规划》，该规划将大沽河流域定位为：青岛市的生态绿轴；确保青岛市生态安全的屏障；青岛市重要的水源地；统筹沿岸城乡协调发展的重要纽带。根据规划，大沽河流域（胶州段）分为生态保护区、生态保育区、城乡建设区三类。生态保护区为生态特别敏感或关系生态区域安全的地区，严格限制开发。大沽河胶州段主要包括堤坝内用地，大沽河入海口、棘洪滩水库（部分），约占滨河规划总用地的7％。生态保育区不宜进行大规模开发，保护生态环境，保障本地和下游的用水安全。主要包括滨河沿线现代生态农业及生态旅游发展地区约占胶州段滨河规划区总用地的65％。城市建设区可集中进行旅游接待设施及其他公共设施的建设，约占滨河规划区总用地的28％。按照这个分区来看，大沽河胶州段的湿地大部分位于生态保护区和生态保育区内，对湿地的保护和生态恢复可以说有了政策依据和法律保障，它将有利于改进胶州市沿河两岸的居民生活环境和生态环境，促进胶州市的经济发展，更有利于改进整个胶州湾的大环境，使大沽河流域湿地成为青岛名副其实的生态环境缓冲区。

2大沽河流域（胶州段）湿地规划保护的效果分析

根据《青岛大沽河流域（胶州段）保护与空间利用规划》，近年来青岛和胶州两级政府对大沽河两岸已经实施和即将实施大规模的生态修复工程，对流域内湿地进行了必要的整治和修复，带来了初步的社会效益和经济效益。

2.1水岸带湿地修复工程水岸湿地修复带主要栽植芦苇、蒲草、千屈菜、荷花、睡莲等水生植物，其中芦苇种植面积为水生植物总面积的80％以上。水生植物主要功能为降解拦水坝内河流污染物，对降低COD含量具有重要作用，同时丰富了沿河景观，为鸟类提供了栖息地。根据2014年8月笔者的现场调研和观测，已初现草茂水清的繁荣景色。

2.2生态岛建设工程大沽河流域胶州段生态岛大小总数为13个，总面积约1．27km2。最近几年，结合了采砂残留的沙丘，经过人工整合建设生态岛，岛上种植水生植物为主，点缀旱柳、垂柳等耐湿乔木树种，生态岛周边种植芦苇、蒲草等水生植物。2014年8月现场调研时，生态岛绿意融融，河水水质优良。优美的环境有助于当地旅游的开发，势必会极好的带动当地经济的发展。

2.3滩地湿地修复工程大沽河流域胶州段滨河规划区滩地面积1319．1hm2，规划退耕还湿面积923．4hm2约占70％，目前该项工程正在实施中。据2014年8月的现场观察，大沽河支流覆盖区域的滩地保护尚未系统开展，部分区域还处于原始状态。

2.4护岸修复工程大沽河前期治理多采用传统护岸方式，河岸采用浆砌石或混凝土衬砌，硬化之后不利于生态系统的修复，造成生态系统的破坏。现在的护岸设计遵循自然、生态、人水和谐的理念，采用生态护岸，把河水河滩河岸植被连为一体，构成一个完整的生态系统。河堤公路上安有太阳能光板，既合理利用自然资源，又避免了大规模铺设电缆、管路时对湿地的破坏。按照规划进行的综合整治让大沽河得以旧貌换新颜，青岛市母亲河获得了新生，大沽河两岸的绿化，特别是堤坝顶部道路绿化和河滩地绿化，岸边各种乔灌木植物和河道湿地水草区块的有机结合，宽敞通透的堤坝公路，勾画出一幅诗画般的田园风光带，不仅开启了沿岸居民的崭新生活，也将带来不可估量的社会效益和经济效益。大沽河治理中实施的水岸带湿地修复、生态岛建设、河滩地湿地修复、河滩地退耕还湿等工程，不仅使岸变绿了，水变清了，而且降低了枯水期与平水期和丰水期的水流落差，极大保障了市民的饮水安全，对青岛市乃至山东半岛全域范围内的生态优化将发挥巨大的作用，这是无法用数字或金钱能够衡量的巨大成果。此外，经过综合整治，大沽河的生态环境越来越好，丰茂的湿地成为候鸟天然的栖息地，以大沽河为绿色中轴，一条贯穿南北的生态长廊已初具规模。

3关于湿地资源保护的可持续发展建议

3.1加强宣传教育，完善法律法规，强化保护对策加强宣传教育，提高周围居民的保护湿地、爱护家园的意识。大沽河胶州段下游沿岸已建成了多处宣传教育基地，应该充分利用好。已经封顶的大沽河博物馆要做好收尾工作，积极谋划筹集后期的文物收集、整理展示、政策宣讲等软设施建设，建议结合现代先进的声光电技术手段，用生动形象的音视频、立体模型等方法进行宣传教育。还可将大沽河流域的历史变迁、地理资源，特别是湿地、水资源等相关内容添加到中小学校的校本课程中，并组织野外考察、郊游等活动，让广大中小学生从切身感触到的实际环境中，从小接受湿地资源保护、爱护家乡的教育。制定完善的法律法规，保护湿地资源。以地方性立法的手段严禁在生态保护区内进行人类生产经营活动，对生态保育区内的开发和经营活动进行必要的限制。另外对城乡建设区的区域规划理应离开主干河道和重要的支流100m之外，对建设开发内容也应列出适当的负面清单，严禁化工、制药、食品加工等潜在危险行业建厂、经营。

3.2开发保护并举，合理规划和布局决策，减少人为干扰湿地保护和合理利用是我国生态环境建设和经济可持续发展的重要组成部分，保护是为了更好地为人类造福，合理利用也是为人类、为社会创造价值。比如，少海国家湿地公园临近胶州湾和大沽河入海口，据当地老人讲当年是为了蓄水而将毗邻胶州湾入海口的河流弯道处人工围地圈造起来的湖区，后改造成湿地保护区，现为国家4A级湿地科普公园。湿地周边的良好环境，促进了周边的经济发展，但也不可避免对周边的环境带来负面的影响，加上公园内水域全封闭、不流通、自我循环周期长的致命缺陷，易使公园湖区水质形成劣化趋势，因此必须进行合理的规划，减少人为负面干扰作用。

3.3加强基础研究，保护既有生态系统要强化地域性的基础科学开发和研究，借助国家级、地方性等不同层面的科研机构的基础研究成果，宏观和微观相结合，根据当地湿地的自然条件和气候条件，保护具有地域性、多样性和自我演替能力的生态系统，要因地制宜，避免胡规划、乱改造。比如借助当地原有水生植物，适当引进以证明安全成熟的外来植物，形成多样性组合，营造湿地景观。通过各种乔木、灌木、地被、水生植物、草地的不同组合、合理搭配，形成一个渡河、多层次、立体的群落结构。林地设计成具有多层结构的森林群落。主林层和次林层选择阳性树种，中下层选择具有一定观赏价值的耐阴的小乔木和花灌木。对于此前天然或人工培育已形成的林带群落，除非明确为不适合当地环境和气候的种群外，不宜彻底改造，以免因改而废。应该因地制宜，以合适的树种、草种补充填充为最佳，既节约工程造价，又有利于局地生态的延续和快速恢复。

3.4制定定期考察修复制度要建立科学的长效管理机制，根据各动植物的生长时间，制定相应的时间规划表，定期对区域生态系统状况进行考察，对生态系统进行修复，对不合理的地方及时整改或微调，保证大沽河湿地的可持续发展。

4结语

第2篇：生态保护修复制度范文

关键词：水电开发；进化博弈；开发者；生态环境；环境恶化；生态环境修复；生态环境补偿；水电开发管理；清洁能源

中图分类号：F062.1；X24 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）05007207

一、引言

能源是社会、经济发展所必需的物质资源。目前，我国的能源短缺日益明显，2011年我国能源生产总量为317 987万吨标准煤，而能源消费总量为348 002万吨标准煤，供给缺口为30 015万吨标准煤（数据来源：《中国统计年鉴2012》），表明未来社会、经济的发展会受到能源短缺的制约。在能源短缺的同时，能源消费还会受到碳排放目标的影响。“十”明确提出建立环境友好型社会，支持节能低碳产业、可再生能源、新能源发展，确保国家能源安全，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。大力开发水电这一清洁能源既可缓解能源供需矛盾，也顺应了能源消费须降低碳排放与可持续发展这一时代要求。

在水电项目开发过程中，有可能引发流域沉淀物特性的改变、水质的恶化、下游环境用水量的缺乏以及水文特征的改变、鱼类迁徙途径受阻、威胁稀缺和濒危物种、发电蓄水库中有害物种增加、水土流失等生态环境恶化等问题，进而可能会给环境带来破坏，惩罚子孙后代。这在水电项目中开发者与生态环境之间就形成了一种博弈关系，开发者总是希望获得更多收益而不愿对生态环境给予较多的补偿；而生态环境就根据水电项目对其的破坏性补偿程度作出反应。当生态环境得到补偿以后，就会发挥其正效应，这样开发者与生态环境之间就会在某一个稳定点达到均衡，使社会、经济和环境和谐发展。因此，谋求水电开发项目与生态环境之间的和谐发展有着非常重要的意义。

关于水电项目开发者与生态环境之间的博弈竞争分析，国内外研究文献较少。李镜等（2008）以政府、农民为主体建立“囚徒困境”博弈模型，分析岷江上游退耕还林生态补偿问题；彭扬（2008）和徐健等（2009）以上、中下游为主体构建“囚徒困境”模型，探讨对生态环境进行补偿问题，认为双方的理性选择是考虑合作；（2009）针对华电集团、华能集团开发金沙江带来生态环境问题而暂停开发，评述了水电项目与生态环境之间的博弈；王俊能等（2010）以流域中生态环境的受益者、实施者为主体进行了进化博弈分析；接玉梅等（2012）对水源地与下游生态环境之间进行了进化博弈分析。然而，也有不同的观点，水博（2008）认为大力开发水电是当前能源短缺与经济发展的需要，水电项目开发与河流生态环境之间不存在博弈之说。此外，刘建华（2013）在对国外公共品博弈实验问题进行综述后认为，在公共产品博弈问题上应非货币性惩罚与货币性惩罚相结合。

从已有研究文献看，众多研究者集中在上、中下游之间的生态环境补偿博弈分析，而忽视了水电项目开发者与生态环境之间的博弈关系。虽然水博否认水电项目与流域环境之间的博弈，但水电开发给生态环境带来的影响已是不争的事实。本文拟对水电开放项目中开发者与生态环境之间进行进化博弈分析，探求开发者与生态环境之间的均衡稳定点，以期能为环境约束下的水电开发项目提供理论参考和实践指导，进而实现社会、经济、环境的和谐发展。

二、模型描述

水电项目能否成功开发，可以被假定是水电开发项目中开发者与生态环境之间博弈竞争的结果。由于信息的不完全与有限理性，在作出决策时水电开发者难以确认自身选择是否会使自己利益最大化。为此，本文对有关经济主体作如下假定：

第一，参与主体。本文研究的博弈主体为水电开发者和生态环境。水电开发者是指水电项目开发商或政府，它在博弈竞争中具有优势地位。将生态环境作为博弈的另一方，是基于金纬亘（2008）提出的“与自然博弈”的概念，即“对弈的自然”金纬亘（2008）从生态伦理学角度认为，人们如果把自然当作主体看待，能更好地体现自然与人类和谐的核心伦理诉求，人们也由此可以规范自己的行为。 。生态环境虽然不具有主动意识，但它会对另一主体（水电开发者）的决策或行为以一种客观现实发生的方式进行回应生态环境作出的影响可能会有一个时滞，但本研究暂不考虑时滞问题。 ，比如水文条件与气候的改变、自然灾害等，从而影响开发者的决策，迫使开发者作出相应的补偿或采取相应的措施，否则会影响开发进程，甚至暂停开发。因此，完全可以把生态环境作为博弈主体来进行博弈分析。同时假定，作为博弈主体的生态环境的决策为惩罚和不惩罚两种，其中惩罚表示生态环境恶化，不惩罚表示生态环境良好（不受影响或还有所改善）。

第二，主体行为。每个主体在博弈过程中都面临着两种不同策略的选择，在本文博弈模型的策略选择中，开发者可以选择的策略是开发和不开放，生态环境可以采取的策略是惩罚和不惩罚。

第三，作为水电项目开发者，无论是实施开发还是放弃开发都要承担调研成本。在进行水电资源开发前，都要进行前期调研分析工作，这种调研工作不但带不来收益，而且会产生一定的调研分析成本。因此，本文对开发者进行假定：当开发者能从水电开发项目中获得收益时，才会选择开发，所获得的收益越大，进行开发的动力也越大；如果开发者选择放弃开发，其调研成本仍然存在。

根据以上假定，在借鉴相关文献研究的基础上，对水电开发项目中开发者与生态环境两个博弈主体不同策略下的收益、成本作以下设定：

设开发者的调研工作成本为S（c），无论选择开发还是不开发，S（c）都是存在的。当开发者选择开发时，获得的收益为ρ；同时，如果开发导致生态环境“恶化”时，将会对开发者产生负效应-μ该负效应包括生态环境恶化对人们所处环境的消极影响以及开发者遭受到的负面谴责等，它表示开发带来环境恶化的负效用因素函数与获得的正效用因素函数之差。 ；如果当生态环境表现“环境良好”时，则会产生一个额外的正效应δ（比如由水电资源开发产生的正社会效益）。如果在水电项目开发中，稀有濒危物种适宜生存，人文景观完好无损，森林植被良性循环，等等，则生态环境主体收益为θ。当开发者选择不开发时，表明通过调研发现开发不会带来正的效益，这样开发者会节省时间成本投资于其它项目，产生的收益就相当于节省的时间价值r；此时若生态环境显示“环境良好”，则有一个正的收益θ（包括生态环境带给人们的一些积极影响或效应等），若生态环境显示“环境恶化”，则会给社会带来不良的影响，同时还会损失水电开发所带来的正效应Δ（水电开发对生态环境给予的补偿），最终会导致生态环境损失Δ。水电项目开发者与生态环境主体之间博弈的支付收益矩阵如表1所示（吴祥佑，2010；靳景玉 等，2012）。

表1 水电项目开发者与生态环境主体之间

博弈的支付收益矩阵

博弈主体 生态环境

不惩罚 惩罚

开发者 开发

不开发

三、模型分析

对水电项目中开发者与生态环境主体之间的博弈模型，进行适应度与稳定性分析。

1.博弈模型的适应度分析

在双方博弈过程中，我们假定开发者选择“开发”策略的概率为x，选择“不开放”策略的概率为（1-x）；生态环境主体表现为“环境良好”的概率为y，出现“环境恶化”的概率为（1-y）。

由以上可得开发者选择“开发”策略的适应度为：

（1）

开发者选择“不开发”策略的适应度为：

（2）

则开发者的期望适应度为：

（3）

由此可以得到开发者选取策略的复制动态微分方程：

（4）

同理，生态环境表现“环境良好”策略的适应度为：

Ψ1=x（θ+δ）+（1-x）θ=xδ+θ

（5）

生态环境显示“环境恶化”策略的适应度为：

（6）

则生态环境的期望适应度为：

（7）

可得到生态环境采用策略的复制动态微分方程：

（8）

根据复制动态微分方程（4），令F（x）=Φ′t=0，则可得到三个可能的平衡点：x=0，x=1和y*=（μ+r-ρ）/μ。但这三个点并非都是进化稳定策略（ESS）。在进化博弈中，进化稳定策略（ESS）是指必须具有抗扰动功能的一个稳定状态。换言之，y*作为进化稳定策略点，除了自身必须处于稳定均衡状态以外，如果y偏离了y*，复制动态仍然会使y回复到y*。其数学含义就是，当y0；当y>y*时，dx（t）dt

由F′（x）=（1-2x）（yμ+ρ-μ-r），可以分析开发者的进化稳定策略（ESS）。

如果y*=（μ+r-ρ）/μ，F′（x）=0，这表明所有x轴上的点都是稳定状态。

如果y*≠（μ+r-ρ）/μ，得到二个可能的平衡点，即x=0和x=1，此时有两种情况：

y>y*时，F′（0）>0，F′（1）

y0，则x=0是进化稳定策略（ESS）。

同理，根据复制动态微分方程（8），令F（y）=Ψ′t=0，则可得到三个可能的平衡点：y=0，y=1及x*=（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）。

由F′（y）=（1-2y）[x（μ+δ-2Δ）+θ+Δ]，可以分析生态环境的进化稳定策略（ESS）。

如果x*=（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ），F′（y）=0，这表明所有y轴上的点都是稳定状态。

如果x*≠（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ），得到两个可能的平衡点，即y=0和y=1，此时有两种情况：

x*>（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）时，F′（0）>0，F′（1）

x*

通过以上分析可知，开发者与生态环境两博弈主体的博弈策略情形是对等的，用相位图（图1～图3）可以表示二者的复制动态：

图1 当y*=（μ+r-ρ）/μ 或 x*=（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）时的复制动态相位图

图2 当y*>（μ+r-ρ）/μ 或 x*>（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）时的复制动态相位图

图3 当y*

2.博弈模型的稳定性分析

由雅克比行列式局部稳定性分析可得到系统均衡点的稳定性。水电开发项目中开发者与生态环境主体之间博弈演化过程的复制动态微分方程如（9）式。 Φ′t=x（1-x）

（10）

矩阵J的迹为：

（11）

基于水电开发项目中开发者本位利益界定的假定，我们由此可以引申出双方博弈存在的四种博弈情形，下面就四种博弈情形下开发者的策略行为取向与稳定点进行讨论。

（1） 水电项目开发中开发者低成本与生态环境修复低成本的情形

由（9）式可知，当ρ>μ+r且Δ

表2 水电项目开发中开发者低成本与生态环境修复低成本的情形

由表2可知，水电项目开发中开发者低成本与生态环境修复低成本情形的稳定点为（1，1），即开发中选择开发，生态环境表现为“环境良好”。其现实含义在于：开发者通过调研分析，发现这片区域的水电资源开发成本较低，同时考虑对生态环境的影响或破坏力度，如果对生态环境带来的影响或破坏程度较低，修复或补偿的费用也在可接受的范围，并且可通过对生态环境的修复而使其显示“环境良好”，开发者就选择“开发”这一进化稳定策略（ESS）。如果一旦对生态环境破坏比较严重，项目就会受到相关政府部门的干涉，以避免出现外部不经济性。这种情形一般会出现在水电资源比较丰富，周围植被较好的河流区域。

（2）水电项目开发中开发者高成本与生态环境修复高成本的情形

由（9）式可知，当ρμ+δ+θ时，微分复制动态方程有4个平衡点：（0，0）、（1，0）、（1，1）、（0，1）。其中（0，0）和（1，0）两点行列式的值detJ0，迹trJ

（3）水电项目开发中开发者低成本与生态环境修复高成本的情形

由（9）式可知，当ρ>μ+r且Δ>μ+δ+θ时，微分复制动态方程有4个平衡点：（0，0）、（1，0）、（1，1）、（0，1），每个平衡点行列式的值与迹如表3所示。

鞍点

由表3可知，水电项目开发中开发者低成本与生态环境修复高成本情形的稳定点为（1，0），即开发者选择开发，并不对生态环境进行修复。其现实含义在于：如果水电开发本身成本低，但生态环境修复成本很高时，开发者在选择开发的同时会选择对生态环境不修复；此时政府对开发者不修复行为会加以干预，导致开发项目的落空。这种情况一般会出现在水电资源比较丰富但水电开发对生态环境影响较大的河流区域。

（4）水电项目开发中开发者高成本与生态环境修复低成本的情形

由（9）式可知，当ρ0，迹trJ

从以上对水电开发项目中开发者与生态环境之间的进化博弈分析可知，双方竞争博弈的稳定点或者最佳策略是开发者开发低成本与生态环境修复低成本，这样才能促成水电项目的成功开发，但在实际水电开发项目中也可能有其它几种情况存在。进行水电资源项目开发，对生态环境修复无论是低成本还是高成本，都应安排其相应的费用，维持生态环境的良好状况，以谋求社会、经济、环境的和谐与可持续发展。随着经济的快速发展、人们环保意识的增强，水电开发项目保护或维持、改进生态环境方面投入的费用呈现大幅上升趋势，导致水电资源开发成本倍增已是公认的事实。因此，水电开发项目中开发者应事先做好生态环境影响评估，并在实施过程中对生态环境进行合理的补偿或修复，以避免被中途叫停的事件发生。

四、结论

本文构建水电开发项目中开发者与生态环境之间的博弈支付矩阵，对博弈双方进行了适应度与稳定性的进化博弈分析，得出可使水电项目成功开发的均衡稳定性策略，即开发者低成本与生态环境修复低成本。为此，本文提出以下对策建议。

第一，完善生态环境补偿制度，实现清洁能源水电开发与生态环境的和谐发展。水电资源的开发对生态环境有或多或少的影响，在进行水电资源开发时，首先要做好对生态环境的补偿或修复工作。环保、水利、地质、国土等作为社会公共利益代表的相关政府部门，应代为行使生态环境主体权利的职能，获取对生态环境有利的补偿或修复，进而促进水电资源的顺利开发，谋求人与自然以及环境、社会、经济的和谐发展。应建立动态生态环境补偿机制和科学的生态补偿评价体系，并实现生态补偿法制化；实施“先补偿后建设、后期不断修复”的长期政策措施，把水电资源开发带给生态环境的影响控制在可控之内，避免开工后停工以及的发生。

第二，拓宽水电资源开发项目资金融通渠道，加大政府扶持力度。按照“谁开发，谁受益，谁补偿”的原则，水电资源开发项目中开发者应该承担相应的水电项目建设资金和生态补偿资金等，但是水电资源开发项目也应该有着公用事业的性质。因此，为了水电资源开发项目的顺利实施，政府可以给予一定的政策和资金的支持，给予水电开发者更多资金融通渠道。比如减税、提供低息贷款、发行企业债券以及提供一定的环保资金和地质灾害防治资金等措施。

第三，加强水电开发管理，推进水电项目有序开发。水电是可再生能源，具有发电成本低、清洁、电网输送灵活等优点。而我国水能资源丰富，未来水电开发还具有很大的潜力。根据开发者与生态环境之间的进化博弈稳定点，我们可以在水能资源丰富、水电开发对生态环境影响较小的区域进行大力开发，而在一些生态比较脆弱的地区慎重开发。换言之，在大力提倡水电开发的同时，必须加强对水电开发项目的管理，避免无序开发，进而避免因水电资源开发所带来的生态环境恶化、移民以及利益纠纷等问题。

针对水电资源开发项目，本文只考虑了开发者与生态环境之间的关系，其实影响水电开发项目的主体还包括政府（地方政府和中央政府）、政府机构、移民等，这有待下一步的深入研究。

参考文献：

接玉梅，葛颜祥，徐光丽.2012.基于进化博弈视角的水源地与下游生态补偿合作演化分析[J].运筹与管理，21（3）：137143.

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金纬亘.2008.探寻生态伦理的核心概念[J].社会科学家（4）：1619.

李镜，张丹丹，陈秀兰，等.2008.岷江上游生态补偿的博弈论[J].生态学报，26（6）：27922798.

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王俊能，许振成，彭晓春，等.2010.流域生态补偿机制的进化博弈分析[J].环境保护科学，36（1）：3741.

第3篇：生态保护修复制度范文

关键词 生态服务功能;生态补偿;人类中心主义;大地伦理

中图分类号 X17.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2009)06-0017-06

工业化在世界范围内的快速升级导致全球生态环境遭遇了前所未有的剧烈破坏,人类唯一的家园地球正在经历着巨大的变迁。在人类切身利益的压制下,环境保护也越来越受到国际社会的重视,人类经济社会行为与自然环境和生态系统的关系也就成为世界各国政府、科研机构、专家学者长期以来共同关注的热点。生态系统服务功能与生态补偿一直是该热点中的关键词。目前,国内外在生态系统服务功能领域和生态补偿领域的相关研究已经取得了较为丰硕的成果,但就二者关系而言,相关研究只是模糊的认同,并未见相关论著对二者关系在理论上进行明确的阐述。明确生态系统服务功能和生态补偿的关系,对生态系统服务功能评价体系的完善、生态补偿理论的完善,以及社会科学发展与生态系统可持续发展理论体系的构建均具有基础性的理论意义。英国生态学家Tansley于1935年首先将生态系统(ecosystem)定义为在一定的空间内生物成分和非生物成分通过物质循环和能量流动相互作用、相互依存而构成的一个生态学功能单位。在太阳能的补偿下,生态系统内部具有自我调节能力,维持着相对稳定性,并且随着能量流动、物质循环实现了从简单到复杂的发育过程。作为高度智慧的生物,人类生存在生态系统之中,最大程度地享受着生态系统的施予。生态系统服务功能即是基于此而提出:生态系统与生态过程所形成的、维持人类生存的自然环境条件及其效用[1]。可见,“人类”是生态系统服务功能的“核心”。生态系统经过人类不断地开发、改造、利用之后,其稳定性、完整性,以及自我调节能力受到了干扰,必然地在负面或正面影响到了人类的生存,人类为了调整对生态系统服务功能的干扰,实施了生态补偿,即从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金,以物质和能量的方式归还生态系统,以维持生态系统的物质、能量,输入、输出的动态平衡[2]。

1 博弈之源:人类中心主义与大地伦理说

生态服务系统和生态补偿是一对矛盾,在不断地博弈中发展,而这对矛盾的根源在于传统的伦理学价值观。

1.1 人类中心主义:对生态服务系统无休止的掠夺

自人类诞生以来,人类就以万物之尊的地位自居,一种非科学的价值观――人类中心主义充当着人类伦理观念的基础。人类中心主义认为,人类因拥有生命和理性而成为宇宙中具有最高价值的存在物,是整个世界的最终目的和事实中心,并据此确立起人类与自然之间权利和义务的基本关系[3]。人类中心主义分为经济和非经济人类中心主义。前者以市场行为和成本效益分析为特征,它认为虽然每个人将自己利益置于其他利益之上非常自私,但不存在其他的立场与大多数人真正的思考与行为方式相一致;同时,资源稀缺是人类生存的显著特征,资源总是无法满足人类有形和无形的欲望。成本效益分析倾向于选择商品与服务货币价值最大化,为将富人的需求置于穷人的需求之上提供了伦理学依据;又将所有事物包括人的生命都置于融资条件下的货币价值计算中,使后代人的利益在经济人类中心主义伦理的视域中没有分量。相反,后者则以对人类幸福的专注为特色,拒斥经济人类中心主义伦理,冲击了社会的人权、平等、公正等价值准则。但在私有财产权是最重要的权力的政治体制和私人逐利最大化是最重要的动力机制的社会中,非经济人类中心主义伦理在实践中显得疲软乏力[4]。不能否认,人类中心主义曾在物质基础上推动了人类历史的快速发展,然而,它所起到的负面影响更为突出。正是它对人类主体性的张扬,使人类破坏自然的野心高涨,环境持续恶化。尤其是进入工业化时代以来,科学技术的进步给人类以更大的能力、兴趣和勇气去改造自然,最大程度地将人类自私的心态和征服自然的野心融合到一起,对生态服务系统进行无休止掠夺,造成了对自然环境的剧烈破坏,直到产生了生态危机,进而影响到了人类自身的生存。

1.2 大地伦理:生态补偿的换位思考

人类自身的行为触动了自身的利益,在对人类中心主义的反思中,美国环境伦理学大师奥尔多•利奥波德[5]于1920年代创立了大地伦理。大地伦理认为,人类伦理观的发展具有三个层次,人与人之间的伦理、人与社会之间的伦理、人与大地共同体的伦理,把道德权利扩展到动物、植物、土壤、水域和其他自然界的实体即大地共同体。与人类一样,大地共同体应该被看作活的生命,具有自然状态中持续存在的权利。人在自然界的恰当地位,不是一个征服者,也不是一个根据个人利益或经济利己主义作出有关环境决定的经济企业主,而应当是大地共同体中的一个好公民。在人与生态系统的关系上,大地伦理以对生态系统的责任和感情替代了对生态系统的征服与掠夺。半个世纪以来,大地伦理已经从最初“理想主义”的“冠名”下,确立了一种新的文化价值理念,为可持续发展战略提供了哲学理论基础,也为法律的生态化提供了伦理学依据,使环境保护和生态补偿理念与实践得以在全世界普及。

2 生态系统服务功能与生态补偿内涵解构

2.1 生态系统服务功能的解构

学者对生态系统服务功能的进行了多种定义,尽管表述不同,但实质内容主要是使人类本身及其社会经济系统直接或间接从生态系统和生态过程中得到利益的服务功能。解构生态系统服务功能需要认识到是什么、为什么服务、如何服务、服务什么、服务多少的问题,第一,即生态系统服务功能主体、客体、服务依据、运行机制、服务形式和服务量。主体是生态系统,包括自然生态系统和经过人类改造的生态系统;第二,客体是人类社会及其生存发展所需的环境;第三,服务依据是生态系统资源总量下降,系统要素间及区域间结构性破坏,人类社会生存及发展的能量需求;第四,运行机制包括:①调节服务 (Regulation),主要包括气体调节、气候调节、干扰调节、水调节、水供应、土壤保持、土壤形成、营养物质循环、废弃物处理、授粉与种子传播、生物控制,这些直接或间接的平衡与调节功能使地球生命系统得以延续;②栖息服务 (Habitation),生态系统为植物、动物提供适宜的生存环境,保存生物和基因及进化过程,包括避难所功能和育种、保育功能[6];③生产服务 (Production),通过初级生产和次级生产为人类社会提供诸多产品资源,如食物、原材料、遗传资源、药用资源、观赏资源等,其中不可再生资源的损失是生产功能不可挽回的损失;④信息服务 (Information),为人类提供认识世界的机会以及只有通过人类活动才能得以实现的功能,主要包括美学信息、娱乐与生态旅游信息、文化艺术灵感信息、科学教育信息等。第五,服务形式是人类生存环境及其调节功能,人类赖以生存的资源和信息。第六,服务量就是对生态系统的服务功能进行科学评价而得出的能值。

2.2 生态补偿的解构

生态补偿同样需要明确是什么、为什么、如何补偿、补偿什么、补偿多少的问题。第一,生态补偿的主体是人类及生态系统的自身调节能力;第二,客体是生态系统及其内部的受害者和贡献者;第三,补偿依据是生态系统服务价值的降低、生态系统不断被破坏以及其恢复成本的升高、生态保护成本的投入和发展机会成本的损失,以及人与人、区域与区域、阶层与阶层之间社会非公平问题[7]等;第四,运行机制包括:生态系统自身的调节补偿和人类对生态系统的物质、能量补偿[8] ,其中人类补偿可以分为通过提高管理水平来补偿、通过受益者到受害者的资金转移来补偿、通过对破坏者的限制和生态保护来补偿、通过生态系统恢复来补偿;第五,补偿形式主要有环境要素补偿,服务价值付费补偿即对损害(或保护)生态系统的行为进行收费(或补偿),或通过经济手段将经济效益的外部性内部化[9],以及保护性投入,包括政策补偿、制度补偿[10]、实物补偿、资金补偿、技术补偿;第六,补偿量。根据科学评价生态系统服务价值、生态受益者的获利[11]、生态系统恢复成本、生态保护成本的投入和发展机会成本的损失量来决定补偿多少。

3 生态系统服务功能与生态补偿特征总结

生态系统服务价值化是确定生态补偿标准的基础和依据。生态系统服务功能与生态补偿具有各自的属性特征,特征之间相互影响,相互制约,相互促进,

建立了复杂的相关关系。

3.1 生态系统服务功能特征

3.1.1 服务过程的不可逆性

生态系统具有自我调节功能,不受剧烈破坏性影响下,其服务功能尤其是生物资源的服务功能可以视为可更新资源。但是,生态系统资源的总存量不会递增,并且由于庞大的系统性和复杂性,自身调节速度缓慢。随着人类对生态系统超强度持续地破坏性开发和利用,生态系统的自身调节速度远远滞后于人类的改造、破坏速度,生态系统的资源总存量出现不可逆转性迅速下降,当下降到一定阈值时,将会导致生态系统资源的耗竭和物种的灭绝,最终导致对人类及生命系统服务功能的耗竭。所以,生态系统的服务功能具有不可逆性。

3.1.2 服务功能的不可替代

性首先,生态系统服务功能具有不可替代性。生态系统可以提供生态服务,生态服务功能是人类赖以生存和发展的基础,人类活动可以影响但不能替代它。其次,生态系统结构具有不可复制性和不可替代性。生态系统在长期的发展过程中,形成了符合系统功能的结构,这种结构服从于自然力的作用,人类能破坏它但没有能力对它进行复制和再生。即使将来能大量复制生物种,然而物种之间的关系以及由此而生的群体结构是不能还原的。另外,生态系统资源同样具有不可替代性,这与矿产资源的可替代性具有本质的区别。

3.1.3 服务价值的外部性

不经过市场交易环节,某经济主体活动受到其它经济主体活动的影响,效益有利者称为外部经济。例如森林生态系统能给社会带来多种服务,如涵养水源、保持水土、固定CO2、保护野生生物等,它提供的服务属于典型的外部经济效益[11]。相对于私人物品,生态系统服务明显具有外部性,一是资源超强度开发导致生态系统破坏所形成的外部成本,二是生态系统保护所产生的外部效益。生态系统服务的价值主要表现在其作为生命支持系统的外部价值上,而不是表现在作为生产的内部经济价值上。

3.1.4 服务行为的非市场性

公共商品是指不通过市场经济机构即市场交换用以满足公共需求的产品或服务,包括两个特征,一是非涉它性,一个人消费该商品时不影响另一个人的消费;二是非排它性,没有理由排除一些人消费这些商品。私有商品都可以在市场交换,并有市场价格和市场价值,但公共商品没有市场交换,也没有市场价格和市场价值。据此,生态系统服务是一种重要的公共商品,并没有进入市场,不是一种市场行为,难以进行估价[11]。

3.1.5 服务资本社会性

经济学中,社会资本是人际合作性互动中形成和积累起来,并能够产生收入流的一类资源,与物质资本、金融资本、人力资本一样,是经济与社会发展不可或缺且可以增加收益的资源[12]。不同的是,社会资本具有社会性和外部性,作为公共物品不属于个人所有。生态系统提供的服务具有社会性和外部性,有益于区域,甚至有益于全球全人类,决不是对于某个私人而言,是经济与社会发展不可或缺的、可以增加收益的资源,如森林生态系统的固碳作用能抑制全球温室效应。因此,生态系统可以被视为社会资本[13]。

3.1.6 服务空间的连续性和差异性

生态系统是一个连续的资源系统,空间上难以分割,表现出共有性质。所以,生态系统的服务功能同样具有连续性。其权属表现形式可以分为全球共有(太阳、大气等)、多国共有、国家所有和地区所有4个层次。实现不同层次内生态系统服务的共有性质与私有制为基础的传统市场制度相背离,空间连续性带来的产权不明晰是造成生态系统资源市场外部性的原因之一。另外,生态条件具有空间差异性,特定空间特征也影响着生态系统服务的发挥或实现。

3.2 生态补偿特性

生态补偿是维护生态系统正常运转的根本保证。其根本特性如下:

3.2.1 补偿要素的片面性

生态系统服务功能是系统导向性,具有复杂性和系统性特征,而生态补偿为要素导向性,具有简单性和单要素特征。生态补偿要解决的问题是系统问题,解决方式却是对生态要素进行补偿。传统的系统理论认为,生态系统是一个巨系统,系统整体的服务功能要远远大于各子系统服务功能之和[14],所以各生态子系统受到破坏而降低的生态服务功能之和并不能弥补生态系统降低的服务功能。目前实施的资金补偿、政策补偿、实物补偿、智力补偿等种种方式都是面向生态重点要素的补偿,具有较大的片面性。

3.2.2 补偿范围的局限性

依据生态服务功能“全球共有、多国共有、国家所有和地区所有”的权属表现形式,生态补偿至少可以分为全球性补偿、国家间补偿、地区间补偿和地区内补偿。全球性补偿、国家间补偿目标的实现为期尚早,国内生态补偿已经开始实施,但投资方式主要由国家投资,缺乏市场机制和多渠道融资途径,补偿资金来源单一;巨大的生态服务效益补偿所需的巨额资金无法落实,补偿数量和年限不足,补偿物资得不到有效地分配和利用。这些问题都限制了生态补偿的区域和要素范围。

3.2.3 补偿时序的滞后性

虽然有关专家提出生态补偿除了对生态环境负面影响进行补偿之外,也包括对环境正面效益的补偿。但从人类社会对生态系统开发利用的发展历程来看,目前的生态补偿主体仍旧是对遭受破坏的生态环境进行补偿,这种补偿是在生态系统遭受破坏之后,为了弥补生态系统对人类及生命系统日趋下降的服务功能而实施的补偿,即“先破坏,后补偿”,具有显著的问题性导向和滞后性。生态系统的修复本身具有时效性和边际效用,这种补偿所付出的代价和取得的效果值得商榷。

3.2.4 补偿方式的表层性

生态系统的自身调节与修复功能会随着系统破坏程度的增大而降低,当降低到系统所能承受的最低阈值时,生态系统的损害将会由表层的量变转变为结构性的质变。生态系统服务功能具有不可替代性,人类活动可以影响但不能改变其结构。生态补偿是一个系统工程,虽然多样化的补偿方式大大增强了补偿的适应性、灵活性和弹性,进而增强补偿的针对性和有效性,但是基于要素导向的政策补偿、实物补偿、资金补偿、技术补偿等补偿方式只是流于表层,并不能触及生态系统结构性修复[15]。比如修建医院虽然能够医治癌症病人,但并不能灭绝癌症的道理。

3.2.5 补偿效果的短期性生态系统破坏的系统性和长期性决定了生态补偿持续性和长期性。首先,生态补偿存在显著的边际效用。在生态系统破坏较为严重的状态下,人类补偿的欲望最大,因而增加一单位某生态要素的补偿时生态系统得以修复的效果也最大。随着补偿的延续和增加,人类补偿的欲望和生态补偿所取得的效果会产生“负效用”。其次,相对于生态系统的系统性修复过程而言,生态补偿的要素性补偿过程同样存在短期性。

4 生态系统服务功能与生态补偿关系归纳

4.1 生态系统服务功能和生态补偿是矛盾的统一

体从生态系统整体来看,生态系统服务功能发挥与生态补偿过程可以看作生态系统自身的调节的过程,二者是生态系统的内部矛盾。在系统内部来看,人类社会受益于生态系统服务功能,又对生态系统实施生态补偿。可见,生态系统服务功能和生态补偿本质上互相促进,相互制约,是矛盾的统一体。

4.1.1 生态系统服务功能是生态补偿的产生基础

生态系统可以分为全球生态系统和区域生态系统。在全球生态系统角度,生态系统的服务功能与生态补偿是一种因果关系。没有经过人类改造的全球生态系统具有完整和稳定的整体结构,它本身具有足够的调节能力去完成自身发展,和个体的生存、选择和进化,太阳能是对其进行生态补偿的唯一和稳定的途径。经历了人类改造之后,生态系统结构的完整和稳定性受到破坏,单靠定量太阳能补偿已经不能维持生态系统正常的服务功能,所以人类必须进行生态补偿。在区域生态系统角度,系统间物质和能量的流动性,以及对要素系统的破坏(如不可再生资源的枯竭)造成了个体间享受生态服务功能的不公平性,所以受益个体必须对非受益个体进行生态补偿。

4.1.2 生态补偿是生态系统服务功能完善的根本保证

生态补偿的质和量制约着生态系统修复和完善的程度。首先,生态补偿是保护和恢复生态系统服务功能的根本保证。受到破坏的生态系统得不到有效地生态补偿,其自我调节能力会在系统内部抽取能量进行补偿,生态系统总能量迅速下降的,最终导致对人类及生命系统服务功能的耗竭。其次,生态补偿是保护和恢复生态系统服务功能的有效手段。生态补偿方式、补偿类型的多样性和灵活性,以及补偿群体的广泛性可以有效地阻止生态系统服务功能的降低,使生态系统向良性方向发展。再次,科学合理的生态补偿机制的建立和实施是解决当前复杂生态问题的良药,可以规范和约束人类开发建设的行为,保障动态的正负经济性平衡。

4.2 生态系统服务功能价值评估是生态补偿根本依据

根据功能和利用状况,生态系统服务价值可以分为直接利用价值、间接使用价值、选择价值、存在价值[16]。其价值量决定着生态补偿的投入量。生态系统服务功能的价值评估取决于2个方面。第一,生态系统资源、物种具有稀缺性、不可逆性、不可复制性、不可替代性,造就了个体价值;第二,生态系统造就首先是有价值存在的结构单元,结构性造就了整体性和稳定性,使系统整体价值远大于个体价值之和;其次,还是有价值存在的性能单元,生态系统的性能对个体生命来说也至关重要。个体只对自己或同类生存与延续负责,而生态系统则护卫其中的个体并促进新的有机体的产生。由此看来,必须明确生态系统存在着显著的整体价值。

4.3 生态系统服务功能的外部性导致了生态补偿的低积极性

在经济学角度,生态系统服务功能和生态补偿是一种“投入和产出”或“理想费效比”的关系,即通过科学的生态补偿的投入而获得生态系统的优化,从而产生所需的生态效益。但是,生态系统服务功能的外部性,包括服务价值和生态价值的外部性、服务行为的非市场性和服务资本社会性等内容,使其在全球、国际、区际、区内等各个横向层次,以及代内、代际等纵向层次间产生的作用具有同质性和空间连续性,与私有制为基础的传统市场制度相背离,造成生态系统资源的产权不明晰,无法进行有效的政府干预、市场管理和宏观政策调控。这种利益驱动特性助长了人类对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏,而很难提升政府、社会组织、团体对生态补偿的兴趣,造成了生态补偿的低效性。当前阶段二者应当建立一种强制性的、有约束力的合同或契约式的关系,才能在当前生态环保行为远没有达到自觉行为的状况下实现生态系统服务功能的提高和生态补偿的可持续进行。

4.4 生态系统服务功能的不可替代与不可逆性决定了生态补偿的紧迫性

生态系统资源的总存量受到人类破坏之后出现减少的不可逆性,使得生态系统的服务功能降低趋势不断延续,并且同样具有不可逆性。另外,生态系统服务功能、生态系统结构功能,以及生态系统资源的不可复制性和不可替代性,使它们成为人类赖以生存的稀缺性资源。人类社会对生态系统的破坏不断加剧,已经削减了生态系统的服务功能和结构功能,并且永久性降低了它们作为稀缺性资源的效用,直接影响到人类乃至整个生命系统的生存环境。而生态补偿是缓解这一问题的唯一手段和方式,所以,生态系统服务功能的不可替代与不可逆性决定了生态补偿的紧迫性。

4.5 生态补偿机制的完善影响着生态服务功能的可持续性

生态补偿机制一词出现在中国,是一种为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的,具有经济激励特征的制度[17]。这种制度从应对保护者和破坏者两个方面发挥作用。其中,保护者为改善生态服务功能必须付出额外的保护与相关建设成本,以及会为此而牺牲发展机会成本,所以对这种保护行为的外部经济性进行补偿;破坏者对生态系统的破坏产生了恢复生态服务功能的成本,并造成的被补偿者发展机会成本的损失,所以对破坏行为的外部不经济性进行补偿。从此角度来完善生态补偿机制,直接影响到生态补偿的有效性和可持续性,进而影响到生态服务功能的可持续发展。

5 结论与讨论

通过对生态系统服务功能和生态补偿的内涵解构和特性分析可以发现,生态系统的稳定性已经被人类对系统资源过度地开发和利用而破坏,既影响了人类本身的生存条件,又影响了子孙后代和整个生命系统的生存条件;生态补偿需要一个漫长的过程,就目前的经济社会发展速度、对资源的开发强度,以及本身拥有的技术水平来看,即使人类会为此付出巨大的代价,但仍然不可能愈合人类自身对生态系统留下的创伤。中国关于此课题的研究开始于20世纪90年代中后期,起步较晚,研究内容还流于表层。目前,在生态系统服务功能研究方面,多数研究内容只集中于对生态系统服务功能现象静态的描述、价值的分类及评估,与生态环境系统的动态性和空间异质性相违背;在研究方法上,还缺乏评价和计算的生态经济学逻辑框架体系,价值评价的理论和方法还不完善,对人类干扰下服务功能的变化与响应,以及我国各类生态系统服务功能特征的评估体系与方法探讨深度不足。生态补偿研究方面,生态补偿基本理论基础研究、生态补偿总体框架设计、生态系统价值评估研究思路、方法创新、生态系统服务价值评估与生态补偿的衔接、生态补偿的基本原理与国家重要发展战略的结合[18],RS、GIS技术在生态补偿中的应用,以及生态补偿试点示范工程等内容将是该领域研究的方向。

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第4篇：生态保护修复制度范文

实施严格的过程管理，是保护生态环境的必要手段，遵义市积极探索实施过程严管的体制机制，落实生态文明建设“保护优先”的方针，协调推进经济发展与环境保护。

探索生态补偿机制

建立生态补偿机制，是协调推进区域经济发展，提高地方政府保护生态环境积极性的有效措施。遵义市研究制定了《遵义市赤水河流域生态补偿实施办法（试行）》。（下称“实施办法”）

“实施办法”确定了补偿和受偿主体，补偿主体为从该流域受益的各级政府；在流域内开采资源和干、支流上取水的企业和单位；利用生态资源兴办旅游业直接获利的企业和单位；向赤水河干、支流排污的工业企业及其它社会组织。受偿主体为为保护赤水河流域生态环境发展受到限制或作出贡献的县（市）、镇（乡）政府；在赤水河流域内实施水源涵养林种植、管理及其他生态建设管理的企业和单位；公共环保设施建设投入的单位。

“实施办法”提出补偿资金来源渠道。主要来源为财政转移支付、政府税收收入、中央和省级专项补助资金、排污费收入、水资源使用费收入、生态及矿产资源使用费收入。

确定了补偿范围及方式。主要通过项目进行补偿，对赤水河流域内饮用水水源保护、环境基础设施建设、农业农村面源污染防治、重要生态功能区（水源涵养区）建设、新农村建设和镇（村）绿色产业进行扶持。方式为：坚持量入为出，编制使用计划，编报生态补偿项目，通过考核后拨付。

“实施办法”确定了补偿标准。在试点阶段，主要通过确定一定的资金分配比例进行补偿。在工作中逐渐探索按区域人口、禁止和限制开发区面积、森林覆盖率等因素，综合按因素法进行补偿。

第三方治理与责任保险

建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，是拓宽污染治理渠道的可行途径。遵义市在推行在线监控设施及污水处理设施第三方运营管理的基础上，探索建立环境污染第三方治理机制，研究制定了《遵义市环境污染第三方治理工作试点方案》。

该方案确定实施范围，把已建和在建城镇污水处理厂、垃圾处理设施、工业园区废水和废气治理设施、工业企业污染治理设施及配套的在线自动监控设施的建设和运行及污染物产生单位自行运行的污染治理设施达不到污染物排放标准要求的，纳入第三方运营管理范围，强制推行第三方治理。

确定的实施方式包括：运行和社会化运行两种方式。工业企业（含城镇污水处理厂、工业园区及工业污染连片治理）污染治理设施采取运行或者社会化运行方式；污染治理设施不能实现污染物稳定达标排放的企业，由当地政府强制推行第三方治理工作；在线监控设施强制推行第三方运行。

明确推进时间，2014年5月底，确定试点单位；2014年6月初到7月底，完成试点单位的招投标工作，确定环境污染第三方治理运行单位；2014年8初到12月底，第三方单位入场并办理交接手续，实施运行管理；2015年1月初到2月底，涉及县（市）人民政府对环境污染第三方治理运行工作进行总结，为在2015年推开做好充分准备。

明确各自职责，对工业企业职责、城镇污水（垃圾）处理设施产权单位、第三方治理运行单位、工业园区管委会、环保部门和地方人民政府的职责进行了细分，建立互相制约，管理有效的管理机制。

建立保障制度，重点建立运行费用统一支付制度、保证金统一管理制度、污染治理运行单位准入制度、第三方运营单位考核评价机制、责任追究制度，为工作能够顺利推进提供保障。

为强化政府处理环境风险事件的调控手段，增强企业抗御环境风险的能力，保护污染受害者的合法权益，遵义市推行了环境污染强制责任保险制度，下发了《遵义市开展环境污染强制责任保险试点工作实施方案》、《关于全面推进涉重行业环境污染强制责任保险工作的通知》，在高环境风险企业、涉重金属企业推进环境污染强制责任保险。

截至4月底，纳入试点企业45家，已有20多家企业参加环境污染强制责任保险，保险金额达2000多万元，进一步促进了企业环境风险意识的提高。

联合执法与联防联治

为创新环境监管手段，加大环境执法力度，制定了《遵义市赤水河流域环境保护联合监管实施方案》，建立了纵向联合、横向联动的环境保护执法机制。

纵向联合方面，联合市、县（市）两级环保执法力量，定期对重点企业开展全面监察，重点检查环保手续办理、污染治理设施配套、治理设施运行、污染物达标排放、环境风险控制等情况。

横向联动方面，与四川省泸州市签订联动执法协议，建立联席会商制度、信息通报制度、联合监测预警制度、环境应急联动制度、环保准入统一门槛制度等，每两年分别对遵义市、泸州市境内赤水河干流及其主要支流陆域1公里范围内的排污企事业单位进行重点检查。通过联动执法，统一执法尺度、统一处罚标准，确保各项环境保护措施落实到位。

2013年以来，遵义市相继印发了《赤水河流域（遵义段）环境综合整治攻坚行动工作方案》、《乌江流域（遵义段）环境综合整治攻坚行动工作方案》，整合环保、发改、公安、林业、国土、经贸、农业、水利、城管等部门的执法力量，通过建立联席会议制度、信息通报制度、联合整治制度、审批联动制度等，对两大流域遵义境内的项目违法建设、企业违法排污、乱排生活污水（垃圾）、违法取水、生态破坏、违法倾倒建筑垃圾等行为进行综合整治，收到了良好的效果。

目前，两大流域遵义境内的水质明显改善，逐渐达到水功能区规定类别水质标准。为提前对接国家颁布的新环境空气质量标准，持续改善城区环境空气质量，不因新标准出台而导致环境质量下降，遵义市研究出台了《市人民政府关于持续改善市中心城区环境空气质量的意见》（遵府发[2013]27号），建立部门协调联动机制，从严格环境准入、优化工业布局、淘汰落后产能、推广清洁能源、整治违法排污、控制建筑扬尘、强化油烟治理等入手，通过综合整治，提高环境空气质量；建立城区及周边县联防联控机制，从大范围内控制污染源的产生，减少空气外来污染源，稳定提高城区环境空气质量。

在探索建立源头严格控制的制度体系方面，遵义市进行了自然资源资产统一登记确权的方式、途径、措施等探索，研究制定了《遵义市赤水河流域自然资源资产登记确权工作方案》，拟选择赤水市作为统一登记确权的试点区域，在农村集体林权制度改革、农村集体土地确权登记已有成果的基础上，对赤水市境内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。力争通过一年的试点，探索建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

第5篇：生态保护修复制度范文

[关键词] 黄河三角洲;未利用地;开发;保护

[中图分类号]F301.24

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2015）04-0038-05

党的十八届三中全会提出，要深化生态文明体制改革，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。未利用地作为自然资源的重要组成部分，其生态功能日益得到重视，生态价值日益显现。黄河三角洲地区未利用地资源丰富，未利用地开发管理改革于2011年2月纳入国土资源部与山东省政府签署的《关于创新国土资源管理机制体制共同推进黄河三角洲高效生态经济区发展及地质找矿合作协议》;2011年9月，山东省政府出台《关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》，确定在东营和滨州两市开展未利用地开发试点工作，经过三年试点现已初见成效。但是，黄河三角洲未利用地的开发，依然处于探索阶段，必须不断与发展的新要求相适应。当前，从生态角度审视黄河三角洲未利用地开发，正是贯彻党的十八届三中全会精神，推进黄蓝经济区建设的必然要求。本文从黄河三角洲未利用地的基本特征出发，分析开发试点的利与弊，论证未利用地的多元价值，旨在探索更加科学的开发模式，实现生态与高效的有机统一。

一、黄河三角洲未利用地的特征及价值

（一）黄河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。2001年8月21日国土资源部印发试行的《土地分类》将未利用地分为未利用土地和其他土地，未利用土地又分为荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地和其他未利用土地。黄河三角洲未利用地主要是受黄河淤积、海水东退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黄河淤积成陆较晚的草地和沼泽地，主要位于黄河入海口地区;二是黄河高悬带动地下水位上升形成的盐碱地，以及早期退海之地;三是泥质平缓海岸的浅海滩涂;四是因农业价值低而先垦后荒的撂荒地，主要是原胜利油田农垦点和原国营农场垦区。黄河三角洲现有未利用地总面积792万亩，主要位于东营、滨州两市，按土地权属分，国有549万亩，村集体所有243万亩。按土地类型划分，水域72万亩，滩涂沼泽295万亩，荒草地151万亩，盐碱地248万亩，其他未利用地26万亩。

（二）黄河三角洲未利用地的特征

从其形成与现状来分析，黄河三角洲未利用地主要有以下特征：一是盐碱化程度高。成方连片的未利用地主要集中在地势低于25米的沿海地区，土壤含盐量高，地下水矿化度高，特别是在近海的沼泽地和滩涂，土壤含盐量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏浅。地下水埋藏约为0～5米，滨海及河间洼地为地下水浅埋区。[2]浅层地下水以咸水为主，加之气候变化呈干旱趋势，蒸降比高达35∶1，土壤极易返盐。三是草甸形成时间短。黄河三角洲未利用地植被与土地形成相伴而生，多则百余年，少则十几年。自然植被多为耐盐的草本植物和灌木，尤其是滨海盐生或耐盐生草甸植被占显著地位，占天然植被的565%。受气候和盐碱影响，自然植被多为一年一生的草本植被，而柽柳等耐盐灌木生长则极其缓慢。四是土壤沙性化严重。黄河三角洲未利用地由泥沙淤积而成，成陆时间短，土地仍以沙性为主，再受黄河水量减少、气候干旱、过度开发等因素影响，荒漠化趋势愈加明显。

（三）黄河三角洲未利用地的价值

黄河三角洲未利用地的价值自建国初期就得以显现，当时主要以垦荒兴农为主，建设国营农牧场。作为国家“一五”计划重点项目的打渔张引黄灌溉工程，其主要目的就是服务山东北部滨海荒地开垦，后来的开发也多以农业垦殖为主。而在当前建设生态文明的背景下，随着黄河三角洲开发的不断深入，未利用地的价值日益多元化。

一是经济价值。这主要体现为未利用地向农用地和建设用地的转换。采用“有机质含量、灌溉保证率、土壤酸碱度、地下水埋深”等四项主要因素并赋予相应权重进行综合评价，适宜开发为农用地208万亩（其中耕地145万亩）;采用“交通通达度、供水能力、产业集聚度、地基承载力、距离自然保护区和基本农田的远近”等五项主要因素并赋予相应权重进行综合评价，适宜开发为建设用地274万亩。

二是社会价值。这主要强调满足人们生活需要的功能。黄河三角洲未利用地的多样性和独特性，是无法复制的得天独厚的自然生态景观资源，[3]既可以给人们以体验和享受自然的乐趣，拓展人们的生活空间，是度假旅游、休闲观光的最佳去处，同时也具有海陆演变、土质改良、治水治沙等研究价值。

中国石油大学学报（社会科学版）2015年8月

第31卷第4期种效博：生态视阈下的黄河三角洲未利用地开发与保护

三是文化价值。这主要指对文化的培育和承载能力。黄河三角洲不仅有长河落日、草原秋色、芦花飞雪、天鹅起舞等独有的自然景观，更因黄河入海口的地域特性，象征着黄河文化的归结，是海内外所有炎黄子孙的“家”、“祖”、“根”，承载着中华民族源远流长的历史和文明。

四是生态价值。黄河三角洲是新生的陆地，未利用地具有保持原生环境、维护生物多样性的作用。位于黄河入海口两侧新淤地带的自然保护区，是丹顶鹤、江豚和野大豆等众多濒危动植物的繁衍基地，是东北亚内陆和环西太平洋鸟类迁徙的重要中转站、越冬栖息地。[4]黄河流路和海岸防护林是重要的生态用地，对防护河水泛滥和海潮侵扰等具有重要的生态功能;一些较大的湿地区域在洪水调蓄、保护水土资源、调节区域气候方面具有巨大的作用。[5]

二、黄河三角洲未利用地开发的现状与存在的问题

自山东省开展黄河三角洲未利用地开发管理试点工作以来，东营市启动实施未利用地开发项目7个，总规模27万亩，新增耕地103万亩，改造提升耕地10万亩，总投资15亿元，项目区主要位于市现代畜牧业示范区、市农高区、河口区新户镇等辖区范围内;滨州市启动实施未利用地开发项目4个，总规模 2054万亩，新增耕地364万亩，改造提升耕地1758万亩，总投资443亿元，项目区主要位于无棣县、沾化县辖区范围内。

（一）开发与保护的模式和经验

东营和滨州两市按照省部合作协议和省政府《关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》要求，坚持“先易后难、分期分批、稳步推进、高效开发未利用地”的原则，从实际出发，在探索中推进，在实践中创新，确定了新的开发模式。一是政府主导。政府成立未利用地开发工作领导小组，全面负责未利用地开发的政策措施研究、综合协调、督促检查等工作，协调解决区域内未利用地开发的重大问题，明确责任，确保共同开发、互利共赢;专门成立土地综合整治服务机构，具体负责开发计划制订、项目申报、指标交易等工作。二是市场运作。组建国有性质的未利用地开发有限公司，具体负责未利用地开发项目实施工作。严格按照先调研、后评估、再预算的程序确定开发项目，对确定的开发项目实行项目法人负责制、项目施工招标制、工程质量监理制、项目合同管理制、项目监督公告制、项目管护责任制，确保项目顺利实施，确保实现预期效益。三是资源整合。按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计其效”的原则，统筹安排各类涉农涉地资金用于未利用地开发，使用农田水利建设资金建设项目区的水源干渠及水库，使用交通建设资金建设项目区部分高标准田间路，通过各项资金的有效整合，弥补投资范围限制带来的缺陷，确保项目资金效益最大化。四是综合利用。按照未利用地的性质和分布情况，科学合理地确定开发、利用和保护措施，统筹发展农林牧草渔游等生态产业。对宜农开发用地，实行土地综合整治，将未利用地开发为耕地，为占补平衡提供保障;划定建设用地备用区，实行规划指标“先行使用，年底核销”，引导建设项目优先使用未利用地。五是服务全省。建立耕地占补平衡指标异地交易平台，实行占补平衡指标省内市场化交易，突破用地指标制约，促进全省协调发展。2011年以来，东营和滨州两市已向山东省东部沿海地区交易耕地指标323万亩，总交易额103亿元。

东营和滨州两市在未利用地开发试点工作中，形成了具有一定借鉴价值的经验和做法。一是规划先行，为科学开发提供了保障。根据土地利用总体规划、城市发展规划和产业发展规划，编制了《未利用地开发利用规划》，对区域功能、产业布局进行了明确界定划分，合理确定了用地规模和开发时序。在具体实施中，东营市还制定了《低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作方案》，编制了《2011―2013年未利用地开发计划》和《全市未利用地重点开发区域详细规划》，以保障未利用地开发科学有序地进行。二是科技支撑，奠定了高效开发的基础。东营市历时三年完成了“十一五”国家科技支撑计划项目“黄河三角洲盐碱地暗管改碱工程技术提升与示范”，开发方式由原来的简单整理复垦转变为暗管改碱与大型水利设施和灌排沟相配套。目前，东营市实施的未利用地开发项目全部采用暗管改碱技术，配套完善沟、渠、路、林、桥、涵、闸等农田水利设施，亩均投资都高于5000元。项目区内沟、渠、路、林、村标准化统筹开发，较传统模式土壤脱盐改良周期、节地率、节水率分别提高50%、12%和30%。三是利益统筹，凝聚了实施开发的合力。对农民，分类实行对外承包、地块转包、地块互换、土地入股等模式，引导村民“离农务工”， 实现了土地有序流转和规模化开发，促进了农业增效、农民增收;对项目责任单位，纳入收益分配范围，负责项目区迁占、地上附着物补偿等工作，形成利益共同体;对引进企业，合理确定用地限期和价格，合理划分水利设施养护责任，提前规划配套设施，支持其规模化经营、产业化发展。四是机制创新，抓住了推进开发的关键。创新了经营管理机制，实行市场化运作、工程化管理，确保实现预期效益;创新了土地流转机制，由村委会与村民先行签订土地承包经营权流转委托书，然后由村委会与企业签订土地承包经营权流转合同，最终将土地交付企业运营，既消除了村民顾虑，又化解了企业协调难度;建立了风险防范机制，实行市场准入制度和风险保障金制度，对经营主体的农业经营能力进行资格审查和资信评估，降低土地流转风险;创建了未利用地统筹利用机制，通过跨区使用、差别管理、易地交易等，实现了省、市统筹和节约集约高效利用。

（二）开发与保护过程中存在的问题

从试点情况看，黄河三角洲未利用地开发主要是通过增加耕地和建设用地，缓解山东省用地供需矛盾。而从生态文明建设的角度来审视，未利用地开发已经暴露出一些突出问题和制约因素。

1.配套措施缺失，难免退化

黄河三角洲未利用地已开发的部分地块地势较低，属地下水埋藏浅、土壤盐渍化严重区块，需要足量的黄河水浇灌才能保持土壤改良效果。但多数开发地块处于引黄灌溉的最下端，黄河水供给缺乏制度性保障，土壤再盐碱化难以根绝。盐碱化湿地已成为黄河三角洲湿地退化面积最大、最具代表性同时也是最难恢复的湿地类型。[6]再者，配套的水利设施产权不清，难以避免流转企业的短期行为，必然导致生产经营过程中重用轻管的现象，水利设施一旦破损，修复不及时，就难免造成土地退化。未利用地开发对黄河水的依赖性较强，项目区外缺乏淡水输送、排涝、防潮等骨干水利工程的有力支撑，如果黄河水量出现异常，开发成果将难以保障。

2.新增耕地减少，效益降低

黄河三角洲未利用地已完成或正在开发的地块多是成方连片，基础条件好，开发难度小，新增耕地多;而随着开发的不断深入，难度将逐步增加，效益将逐步降低。如东营市已启动实施的7个未利用地开发项目，亩均投资5760元，增地率为369%。而正在规划的开发地块，有的增地率仅为222%，呈逐步降低趋势。开发未利用地发展园区经济，不仅受建设用地指标限制，且基础设施投资大，周期长，成本更高。如何保持未利用地的可持续开发利用，为实施“黄”“蓝”国家战略拓展空间，需要科学规划、统筹安排。

3.土地流转困难，制约经营

黄河三角洲先期开发的地块以国有土地为主，多为原国有农场的闲置和撂荒地，权属统一，便于流转;而后期开发地块，转向农村集体土地，既有村与村之间的权属争议，又有村民承包地流转的协调困难，面临确权难、迁占难、流转难等问题，增加了开发难度。未利用地开发必须以规模化经营保证水利设施的统一管理使用，而农民浓重的土地情结和失地后的生活担忧，都会制约土地的顺畅流转，特别是年迈的农村老人是土地流转的最大阻力，使规模化经营难以实现。有合作意向的农业龙头企业也会因面临错综复杂的利益关系望而却步。

4.生态环境脆弱，风险增加

农业开垦会导致湿地生态系统的自然演化规律遭到破坏。[7]黄河三角洲未利用地多是临河近海的盐碱地、荒草地，本为脆弱的湿地生态系统，不适宜的开发一旦对区域环境和生态链造成破坏，在短时间内就难以恢复。未利用地开发逐步向近海推移，由撂荒地转向盐碱地甚至滩涂湿地，生态风险必将加大。如果开发后维护不力或未能达到预期效果，那么，生态恢复将异常困难。由黄河於积而成的沙性土地，一旦失去植被保护，表层，荒漠化趋势就将难以遏制，会对生态环境造成极大破坏。

5.资源用途管制，约束强化

党的十八届三中全会提出，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。黄河三角洲未利用地或因其较高的生态价值而严格保护，这必然对其开发利用形成刚性约束。在用途管制前提下的未利用地开发，必须重新确定其开发方向，由以利用为主转向以保护为主，探索创建新的开发利用模式。

三、黄河三角洲未利用地开发与保护的应然路径

黄河三角洲未利用地优势将长期存在，且因黄河淤积新生土地而有不断扩大之势，但面对新形势、新问题，其开发利用应当坚持开发与保护并重，把着眼点放在筑牢生态防线和奠定生态基础上，探索创建生态高效、可持续的未利用地开发模式，更好地服务于黄蓝经济区建设。就当前而言，在生态环境持续恶化的情况下，未利用地开发应充分考量经济、社会、文化、生态等各因素，把实现和增加生态价值贯穿于开发全过程，以开发促保护，使其价值功能得以充分体现。

（一）在价值评估的基础上实行未利用地用途管制

黄河三角洲湿地是具有国际意义的重要河口湿地，兼受海洋、陆地和河流的多重影响，湿地类型多样，生态环境特殊，具有重要的生态服务功能。[8]未利用地的开发必须符合用途管制，而用途管制的基础应当是生态价值的评估。黄河三角洲定位为高效生态经济区，未利用地的生态价值尤为重要。未利用地不仅仅可以通过开发转化为农用地或建设用地，其“提供野生生物栖息地，维持生物多样性”、“净化水质，降解污染”的生态功能更不可忽视。未利用地必须在价值评估的基础上，坚持生态优先的原则确定其用途，宜农则农，宜水则水，宜渔则渔，宜牧则牧，宜林则林，宜荒则荒，明确开发和保护方向，实现未利用地综合效益最大化。在此基础上，要按照海陆统筹、城乡协调、水土平衡、对接重大设施的要求，整体规划未利用地资源的开发与保护。

（二）把生态保护作为未利用地开发的主攻方向

要把黄河三角洲未利用地开发的着力点从满足耕地占补平衡转变为全方位的开发保护，从注重经济效益转变为生态效益、社会效益并重。因未利用地开发新增耕地异地交易获得的利润，应主要用于其他未利用地的生态保护，实现未利用地开发与保护的良性互补。开发宜农未利用地应把着力点从增加耕地转到水土保持和防止退化上来，其他未利用地开发应在编制自然资源资产负债表的基础上，以产业多元化、经营市场化、评估社会化提高综合利用效益。从先期开发收益中按比例提取资金，设立未利用地开发保护专项基金，建立以政府投入为主的多元投入机制，[9]加大对重要水利设施管护、耕地退化修复、湿地修复等的投入，保障开发效益和生态安全。

（三）探索与城镇化、农业现代化相结合的开发模式

黄河三角洲地区不仅有成方连片的未利用地，而且传统农业区内零星的未利用地也较多，如东营市约有这类土地6万公顷，占全市未利用地总面积的225%。这些未利用地因受土地流转的制约实施开发难度较大，但由于多数可以直接开发为耕地，开发利用价值较高。破解土地流转难题，就要把未利用地开发与城镇化和农业现代化有机结合起来，调动起政府、村集体、合作社、农民等各方面的积极性。要把土地整理与配套农田水利设施结合起来，与土地规模经营结合起来，与维护农民土地承包经营权结合起来，政府要指标，农民得实惠。土地整理项目可以直接委托村集体或合作社实施，与专业化、产业化、现代化经营结合起来。要以未利用地的置换流转促进村庄改造和城镇化建设，引导农民向小城镇集聚。要有条件、按比例地开发未利用地，适度控制，集约利用，为农村未来发展留下足够空间。

（四）以制度机制创新推进未利用地开发和保护

要探索建立完善的制度体系和运行机制，保障未利用地的高效开发和科学保护。一要用活市场机制，推进监管和开发相分离。国土资源部门定规划、管用途、列项目，通过招标方式确定开发主体，政府设立的未利用地开发有限公司应以独立法人身份参与竞标，委托社会中介评估验收开发项目，形成制约监督机制，提高资金使用效益。二要完善耕地占补平衡交易制度。要建立交易平台，在年度计划内推行自主交易，鼓励实行协议开发、合作开发等方式，解决开发后续资金不足等问题。三要建立涉农资金统筹使用制度。农业、交通、水利等部门所列涉农资金要由财政部门统筹，与未利用地开发专项资金配套使用，完善骨干水利设施和交通框架。四要创新土地流转方式，探索以承包地入股、经营权转让、合作化生产等方式，引导土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，为未利用地开发创造条件。五要坚持权责利相统一，推进水利设施产权制度改革，强化养护责任，提高使用效益。

（五）以黄河水的高效利用保障开发成果

黄河水作为黄河三角洲地区主要的淡水来源，对未利用地开发和保护起着决定性作用，而黄河水量减少与用水量增长的矛盾将长期存在，必须把黄河水的开发利用与未利用地的开发利用统一起来，增强水资源的保障功能。要遵循黄河口淤积演变规律，适度保持黄河尾闾摆动的频率和幅度，以多口或宽幅入海维持入海口的湿地生态。要在近海区域规划建设农田灌溉、生态保障、淤海造地等各功能相统一的大型水利设施，增强蓄水能力，以应对黄河水量突变的风险。要适当增加黄河取水总量中生态环境取水的比重，并向黄河三角洲地区重点倾斜，保障湿地生态系统用水蓄水。要改变基本农田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良与以灌压碱有机结合起来，既要防止耕地退化，又要厉行节约用水。

总之，黄河三角洲未利用地开发必须以生态保护为主线，突出生态价值，严格用途管制，集约开发，重在保护，以强大的生态保障功能拓展黄河三角洲开发的空间，从而实现生态与高效的有机统一。

[参考文献]

[1] 韦仕川，吴次芳.黄河三角洲未利用地适宜性评价的资源开发模式――以山东省东营市为例[J].中国土地科学，2013（1）：57.

[2] 荣丽杉，刘高焕，束龙仓，等.黄河三角洲地下水生态水位埋深研究[J].水电能源科学，2010（6）：92.

[3] 江华.现代旅游视域下东营历史文化资源的开发[J].中国石油大学学报：社会科学版，2011（2）：25.

[4] 张晓龙，李萍，刘乐军，等.黄河三角洲湿地生物多样性及其保护[J].海岸工程，2009（3）：35.

[5] 韦仕川，刘勇，栾乔林，等.基于生态安全的黄河三角洲未利用地开垦潜力评价[J].农业工程学报，2013（22）：245.

[6] 李新华，王素娟，飞，等.黄河三角洲湿地农业开发存在的问题及可持续发展对策[J].现代农业科技，2013（15）：272.

[7] 杨利琼，韩广轩，于君宝，等.开垦对黄河三角洲湿地净生态系统CO2交换的影响[J].植物生态学报，2013（6）：504.

[8] 李琳，张杰，马毅.现代黄河三角洲湿地生态服务功能价值评估研究[J].城市勘测，2013（4）：98.

[9] 刘清志.黄河三角洲生物资源可持续利用的对策[J].中国石油大学学报：社会科学版，2014（6）：39.

The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.

第6篇：生态保护修复制度范文

[关键词] 土地 保护 土地权 发展权 环境权

随着对自身生存环境的日益关心和对人类与自然关系的不断重新认识，也是出于对国家利益的考虑，地球上的大多数国家都把国土资源管理与保护作为一个重头戏来铺排。我国是一个幅员辽阔的国家，内陆土地总面积为960万平方公里。我国又是一个资源相对短缺的国家，人多地少，耕地后备资源不足。据调查统计，全国耕地面积为19．51亿亩，耕地资源的人均占有量仅为世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染与破坏、浪费等问题愈演愈烈，已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。所以，土地保护的立法问题也是我国土地法律体系建设的一个重点。

一、土地保护立法的基础

（一）事实依据

法律是现实的社会、经济、环境现实的反映。之所以要加强土地保护立法，就是因为在现实的土地利用中出现了人们所不愿看到的现象。长期以来，由于思想意识的落后，我国实行的是对国土资源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价，走的是以掠夺开发，粗放经营，低效浪费和生态破坏为特征的不可持续道路，至少造成了如下恶果“

1、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及农林牧之间争地矛盾突出。特别是“六五”期间，每年平均净减耕地46.67万公顷，同时每年净增人口约1429万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。

2、土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。从耕地利用状况看，中低产田占了2／3，产量较高地区也还有相当的增产潜力。林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的62%，单位面积蓄积量和生长量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，优质草地仅占27%，单位面积畜产品量只及美国的1／3；建设用地的利用率也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200公顷，已复垦的不到2%。

3、土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约150万平方公里，五十年来初步治理了约50万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又造成新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为179万平方公里。我国沙漠化土地面积17.6万平方公里，潜在沙化面积15.8万平方公里，两者合计已达33.4万平方公里。目前约有1／5的耕地受到不同程度的环境污染。林地被侵占现象也很严重。另外全国每年因灾害损毁的耕地约13.3万公顷以上。不少地区由于投入不足，土壤肥力下降也影响了耕地质量。

4、乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观行为得不到有效约束，造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地，使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使，多征少用，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。近几年来，各地盲目建立各种名目的开发区，大量占耕地成为浪费土地的新现象。

（二） 现实的法律依据

翻开任何一本有关土地资源管理的法律法规汇编，不难找到保护土地的主要法律依据。

首先当然是《宪法》。我国宪法与土地保护密切相关的规定包括：第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。”第9条：“国家保障自然资源的合理利用，------。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”这些规定强调了对包括土地资源在内的自然资源的严格保护和合理利用。

其次是《土地管理法》。第一条规定了保护土地，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展是其重要立法目的。第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第七条要求人民政府对在保护土地方面成绩显著的单位和个人给予奖励。第四章专门就耕地保护进行了规定，主要包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态保有制度、基本农田特殊保护制度，以及土地生态质量保护、土地整理、土地复垦、水土保持等要求。

第三，《环境保护法》。该法第二条规定：“各人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”

第四，《农业法》。该法第五十四条规定：“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。”第五十五条规定要求对基本农田实施特殊保护，合理使用化肥、农药，防止土地的污染、破坏和地力衰退。第五十六条要求预防和治理水土流失、土地沙化，禁止开垦国家禁止开垦的陡坡地。

第五，《水土保持法》。该法的主要目的就是为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境。

第六，《防沙治沙法》。2000年颁布的《防沙治沙法》对防沙治沙规划、预防措施、治理、保障措施以及法律责任等作了较为全面的规定。

此外，《森林法》、《草原法》等相关的资源环保法律也包含了许多土地保护的内容。

（三） 法理依据

1、所有权绝对向所有权社会化转变——西方土地保护立的兴起

在西方的法学历史上，土地所有权有两种原始型态——罗马式土地所有权和日尔曼式土地所有权。前者出现于公元二世纪至五世纪之罗马，承认土地所有权的行使有绝对自由，带有强烈的个人主义色彩；后者出现于中世纪的日尔曼，带有浓厚的封建色彩，及强烈的团体主义色彩。一般来说，私有财产制度远在国家诞生之前就有发生，然而直到资产阶级时期（18世纪末至19世纪初）才获得法律上之保障。此时，个人主义思想盛行，提倡天赋自由与天赋人权。如洛克(Jone Locke)就提出“个人主义的自然法论”，认为在自然状态下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各种天赋权利。他主张生命、自由、财产，皆为与生俱来、神圣不可侵犯的自然权利。布莱克•斯通（Black Stone）也宣称“人享有绝对不可侵犯的三项权利：生命、个人自由和财产”，并认为所谓财产自由，就是指享有自由使用与处分财产的自由，丝毫不受限制与任何伤害。这些思潮发展到法国1789年人权宣言中的“所有权神圣不可侵犯”达到普遍认同，并被确定为私法（1807年法国民法法典）三大原则之一——所有权绝对原则。这可谓罗马型土地所有权的复兴。由此，各国宪法都保护私有财产。于是引起资本主义突飞猛进与私人财富的激增，终于成就了17、18世纪以来的现代文明。然而，这种以个人利益为本位的所有权过分扩张，同时造成了财富为少数资本家所独占，土地为少数富豪所垄断，出现了贫富差距、劳资对立、环境污染等社会问题，使社会秩序陷于不安。于是，人们开始对个人注意所有权思想进行反思。

十九世纪以后，团体主义兴起，提倡公共利益重于私人利益，团体重于个人，个人主义所有权思想逐渐衰退，代之而起的是“所有权社会化”。所有权社会化，主张财产权社会责任连带说。换言之，法律之所以承认并保护财产权，无非是借所有者之使用、收益或处分等行为，促使社会财富增加，满足社会需要。因此，财产所有者在行使其权利时，不得自由随便使用、收益或处分，必须同时满足维护“社会公益”之要求，履行一定的社会职责。凡违利益要求者，当受到法律限制。因此，为了社会公共利益，国家法律可以限制甚至剥夺财产权。这实际上是一种社会连带主义思想。按此理论，所谓权利，并非与生俱来来，而是法律为保障在社会连带关系中得以履行诸种行为而特别设定的权利。财产权不过是种种权利中的一种，即法律规定个人在社会连带关系中履行经济行为的社会性责任。至此，所有权绝对自由与神圣不可侵犯，蜕变为具有社会性责任的制度，是现代西方福利国家的共同特色。

在私有财产中，土地的占有、使用与人们的生产、生活活动均有直接而密切的关系。所以土地财产权的社会化倾向程度也最为显著。西方国家无不通过土地规划、分区等行政措施对土地权利的行使进行限制，制定多种法律对土地实行保护性开发利用。因此可以说西方的土地保护立法是一个私法公法化的过程，是通过对土地权的限制来实现其目的的。

2、公法私法化——中国土地保护立法的方向

与西方资本主义国家土地破坏问题主要是所有权无限扩张使用的结果不同，中国的土地滥用与破坏问题则主要是产权不明、管理不善造成的。尽管我们已经有了上述不少的土地保护法律，却仍然未能从根本上解决问题。

在我国，土地资源实行的是公有制，即全民所有和集体所有，但在所有权行使时，由于实际上的主体不明，土地公有变味成了土地无主，好像土地是共有物，大家人人有份，人人可以低成本的任意使用，结果导致了普遍的“公地悲剧”：乱占滥用、水土流失、沙漠化、土地污染与土地破坏等处处可见。与此同时，我国长期实行的是社会主义计划经济，土地的供求与管理完全由国家行政职能来完成，这一方面无法调动土地的实际占用者的积极性，另一方面由于政府管理失灵，结果导致法律的低效能，保护土地的目的成了空中楼阁。

因此，中国的土地保护立法必须从两个方面同时着手。一方面，通过公法私法化，建立健全土地权属制度，通过明确土地产权，避免公地悲剧的蔓延。土地权利是一个权利束，包含有多项子权利，在理论上是可以对这些不同的权利进行明晰化的。因此，不要一提产权明晰就意为着私有化，完全可以在保有公有的最终处置权的情况下，将其他各项权利让位给个人行使，不也是实现公有制的多种方式吗？按土地的本性来说，它也是更适宜公有的，因为它不是任何人生而具有的，也是个人没法真正绝对拥有的。有些西方学者认为，土地权利的实质不过是所有者享有占用某项权利标的的一段时间。照此理解，这段时间给谁又有多大关系呢？关键是要实现土地的最大价值。因此，有必要在土地权利问题上进一步解放思想，深入理解起实质。

另一方面，还是要发挥行政权力对土地使用的管制，防止外部效应的产生。但要对传统的行政管理措施的低效能进行反思，改善行政管理模式，引入市场经济调控手段，消灭政府寻租行为。所以，土地立法的公法私法化并不是要抛弃政府管制，完全由市场进行调节，而是要在明确产权的基础上完善和进一步加强政府的管理。

二、土地保护立法的主要内容

土地保护在本文主要是从环境与资源保护的角度而言的，包括土地的数量与质量保护两个方面的内容。

（一）土地数量保护的法律制度

我们知道，土地的数量是有限的，它是一种相对稀缺的资源。因此，一个国家的国土面积就是其最大的资源。整个中国近代史上，我们失去的国土资源不可胜数。如果把这样失去的国土资源称之为“外失”的话，那么还有一种“内失”同样触目惊心，那就是——对我们真正掌握在手心的国土资源予以蹂躏和污染，使之成为不适于人类生存之地！近年来，在我国内蒙古的阿拉善盟、甘肃的民勤等地，都产生了一定数量的“生态难民”，房屋完好无损，只是人去屋空，满院子长着齐腰深的草。这些居民就是国土面积“内失”的直接受害者。这种“内失”包含着显性与隐性的损失。前者包括土地沙化、采矿破坏及崩塌、滑坡等自然灾害造成的可用土地的直接减少；后者包括乱占滥用、多占少用、闲置不用等间接的可用土地数量的减少。对此，可以考虑设立以下法律制度：

一是实行最少耕地保有量制度。这是现行的耕地总量动态平衡制度的延续，即要求各地的耕地数量最低限制，只能多，不能少。

二是继续实行土地复垦制度。

三是继续实行建设用地总量控制制度。这是与耕地数量的保有量控制相对应的制度，但这里却是规定上限，各地在一定时间内建设用地总量不能突破这个上限。

四是建立土地开发、治理、恢复基金制度，为开发未利用地、治理沙化土地、恢复灾害土地的生产力提供资金保障。

五是建立闲置土地消化利用制度。除了采取行政强制措施以外，也要考虑开采用经济刺激手段，如加倍征税、闲置收费等等。

六是继续完善土地有偿使用制度，防止乱占滥用、多占少用。除了提高土地获得成本外，也要提高土地占有维持成本。还要考虑在必要时实行土地用量评估核定制度，在限额内的土地，按市场平均价位取得，超额的面积则按更高的标准缴费。

七是明确土地产权，建立健全土地市场，便利土地权利的流转。

（二）土地质量保护的法律制度

保护土地质量，主要指通过土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的质量，以便恢复、提高土地的自然生态功能与经济生产能力。主要的法律制度可能包括：

一是实行土地利用规划与合理布局制度。我国是幅员辽阔的大国，有进行土地利用空间合理布局的条件；社会经济发展水平的不平衡，不同地区自然条件和土地性质的差异决定了进行土地利用空间合理布局的必要性。通过土地利用的空间合理布局，以达到最充分地利用各类土地资源，发挥土地的环境保护作用，减少土地利用对环境的负面影响。

二是土地整理制度。通过对山地、坡地、滩地、盐碱地和沙地的整理，是未利用地的，可以转为可用地；是农用地的，可以提高产量；是建设用地的，可以减少进一步投资开发的成本，提高土地价值。

三是实行水土保持制度。开展对大江大河及小流域的综合治理工作，启动各项防护林工程和绿化工程，最大程度的消除由于洪水、风暴和人为破坏带来的各种水土流失对土地资源的危害。

四是土地污染防治制度。污染防治要贯彻以防为主，防治结合的原则，首先要堵塞土地污染和农业用水污染的源头，杜绝城乡工业“三废”的超标准排放，取缔污染严重而又难以改造的“四小”企业。其次，建立污染土地的修复制度，改善土地圈物质循环与环境质量。

五是建立敏感区域土地的保护性利用制度。环境敏感区域是指土地利用和管理不当容易导致污染并产生严重后果的区域。饮水源(包括地下和地面水源)的集水域即为一类环境敏感的区域。我国各级城市中已有相当数量的城市饮用水源受到了污染。必须加强对环境敏感区域土地的保护性利用和管理。

六是建立土地生态保护区制度。对具有重大生态价值的土地，建立保护区，严格限制位于期间的认为活动。

三、环境权、资源权与发展权的衡量与协调

土地是财富之母，也是人类多种权利的载体。上文已述，土地权利实际上是一束权利的集合体。如果我们将视线扩散的更大一些，从环境—资源—经济—社会这一复合系统出发，人们还有基于土地的环境权、发展权与资源权。传统的土地物权理论只包括了土地作为自然资源发挥其经济价值的财产性权利。而个人有在良好适宜的土地上生活的权利——环境权，以及改变现有土地用途求得更大发展机会的权利——发展权 ，还没有被普遍法定化。关于土地发展权，在英、美等一些国家已经纳入到了物权法的范畴，并通过发展权之移转，而实现环境保护与经济发展之间的整合。至于土地上的环境权，由于有太多的不确定性，目前还很少见将其物权化的立法例，至多不过是一项宪法性基本人权。在我国土地立法中，目前还只有土地资源权，而且还不很完善。至于环境权及发展权，则还处于学者间的理论探讨层次。

本文的立论在于土地保护或环境保护，而环境与资源、发展之间在可持续发展战略思想指导下，已成为不可分割的一个整体。土地作为一个价值复合体，兼具环境价值、资源财产价值以及发展潜力，作为一个矛盾的统一体，为我们探索环境保护与经济发展之间的协调提供了一个很好的范例。笔者无力对此做清楚的论述，故未敢将其作为本文的标题，只是放在最后，作为土地保护立法的一条思路提出来，以引起大家的关注。

前文已有论说，中国土地立法有两个发展目标，一个是私法化，明确土地的资源性物权，建立土地市场，便利土地权利流转，实现土地经济效益最大化。另一个是加强土地的保护，尤其是耕地的保护，以保证我国的粮食安全与环境安全。环境保护与经济发展之间是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作为环境保护用地和作为经济资源用地之间的竞争性，或者是异宗间农用地与建设用地之间的竞争性。这就不可避免的要进行利益衡量，在互为竞争性的用途之间做出选择与取舍。而这种取舍之所以很难，就在于它们都是我们所追求的目标，有些价值又远非完全对等的可以衡量，有些时候还具有不确定性，使决策者处于两难境地。现行的立法，无非是通过土地利用总体规划、土地分区计划、土地用途管制等纯行政性手段强行推行，将基于土地的资源权、环境权、发展权完全隔离考量，或者根本就没有考虑到环境权和发展权的问题，自然是法律的低效能和低效率，同时造成了不平等。

如果从法律上将环境权与发展权从传统的土地资源物权中剥离出来，并将其物权化，同时引进权利流转的市场机制，让市场发挥资源配置的基础性作用，辅以行政宏观调控，或许可以解决上述的单纯行政衡量的两难困境。这样，不仅解决了决策难题，同时还实现了保护土地与利用土地发展经济的协调。下面以美国土地发展权移转为例，初略地看一下这一过程是如何发生的。

美国的土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。但是在现有的土地分区控制制度之下，每一个地方的土地的用途都被法定下来，所有人不能随便改变用途。这样，在城市规划区外的农用地、自然保护用地，以及城市规划区内的环境保护用地就只能实现它的农业经济价值或环境价值，而不能将这些土地用来建商品房、停车场或者是超市（可以获取更多的经济价值）。另一方面，城市规划区内的发展商同样受规划的限制无法获取进一步开发所需的土地面积（规划限制了开发建设密度或高度等）。有了发展权移转制度及交易市场，农用地或自然保护用地的所有者就可以将他们拥有的土地发展权出售给城市的发展商，这样，发展商就可以在政府的许可下在规划区内进行高密度的开发利用（例如增加建筑物的层数），获利的同时也改善了社区面貌，被限制发展权的土地所有者也通过这种移转间接地实现了自己的权益，社会也同时获得了环境效益。环境、经济与社会效益在这里获得了协调统一。如果是国家征用土地，除了要支付给农用地的所有者传统的土地所有权价格外，政府同时还要从农民手里购得土地发展权。