低保工作存在的问题及建议精选(九篇)

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第1篇：低保工作存在的问题及建议范文

一、基本情况及审计评价

截止20*年底，全省低保资金收入56181.52万元，支出52616.04万元，当年结余3565.48万元，累计余额6911.74万元。所审的12个省辖市及3个扩权县（市）已享受低保待遇的人数为159.6万人，占农业人口的3.28%。

审计结果表明：省委、省政府对农村低保工作非常重视，20*年将加强农村低保列入党委、政府执政为民的“十件实事”之一。全省各级政府及财政、民政等部门积极贯彻《河南省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（豫政〔20*〕21号）精神，认真做好农村居民最低生活保障工作，建立了低保工作制度，加强了对低保资金的管理，基本上做到低保资金专款专用、足额发放，保障了低保对象的基本生活，促进了社会稳定和经济发展。

二、审计发现的主要问题

（一）部分省辖市未做到应保尽保。根据《河南省民政厅、河南省财政厅关于做好20*年农村居民最低生活保障和五保供养工作的通知》规定，低保对象的确定按照“低标准，广覆盖”的原则，应达到全省2005年农村人口的3.3%。此次审计有4个省辖市和1个扩权县存在应保未保的情况。

（二）个别地区确定低保对象未坚持公开公平的原则。少数民政部门、村委会未对低保申请人的材料、家庭成员、家庭收入等有关情况进行认真调查，未严格执行村民代表会议讨论、张榜公布并报乡镇人民政府初审的程序，造成部分地区的村干部和村干部家属及具备劳动能力的人员等享受了低保待遇。濮阳、周口、永城等地区有此类情况。

（三）低保对象没完全实行动态管理，存在冒领低保资金的现象。郑州、开封、濮阳、许昌、安阳、济源、永城等市的部分县区存在因对低保对象动态管理不到位，未能及时、准确掌握低保对象家庭情况的变化，使已不符合低保条件的家庭仍在领取低保金。如永城市4个乡镇，至审计时，已不符合享受低保条件而继续享受低保待遇的还有351人；濮阳一个乡6个低保对象已死亡但仍继续发放低保金2340元。

（四）改变低保资金用途60.19万元。个别地方民政部门将低保资金用于了其他民政事业的支出。如平舆县民政局列支退伍军人补助支出1.44万元；新野县民政局20*年度在低保资金中列支贫困残疾人白内障医疗补助3万元、司法救助0.35万元，计3.35万元；镇平县民政局在征得低保对象同意后，于20*年上半年由县农村社会养老办公室代扣全县18465位低保对象农村最低生活保障金55.4万元，为其办理社会养老保险，代扣标准为每人每月5元。

（五）普遍存在低保资金拨付不及时的现象。此次审计发现，财政、民政部门都有滞留低保资金的现象。如南召县财政局20*年12月27日收到市财政预拨20*年低保资金227.8万元，县财政部门于20*年10月才陆续拨入县民政部门；洛阳新安县有9个乡镇20*年的低保金23415元，至20*年7月7日仍滞留在账上。另外个别地区农村信用社兑付工作迟缓，也影响了低保金的及时发放。

（六）部分地区财政配套资金不足。一是未全额纳入预算。如驻马店市由于省政府加大对黄淮四市低保资金的投入，市级应安排而没有安排配套资金566万元。二是配套资金不能足额到位。如安阳市20*年度全市农村低保预算安排1764.7万元，实际支出1477.36万元，差额287.34万元。

（七）审核手续不健全，档案资料不完整。主要表现在低保申请书、调查表过于简单，不能说明家庭的具体情况，评议表、评议人的签名不规范，缺少残疾证、离婚证复印件及家庭收入证明、丧失劳动能力证明、申请人照片等资料，无法根据档案全面了解低保对象的情况。

三、产生问题的原因

（一）我省部分省辖市、县（市、区）经济基础薄弱，贫困面大，需要保障的人数多，县（市、区）、乡（镇）两级财政困难，资金配套的压力很大，客观上影响了应保尽保政策的落实。

（二）部分地方的职能部门、当地基层政府、村委会执行政策不严肃。有个别村干部寻私情，把本不应纳入低保范围的家庭纳入低保对象，导致在低保对象的确定、在资金的发放上出现了问题。另外机构改革后，乡（镇）民政所撤消，民政业务并入了社会事务办公室，人少事情琐碎，工作经费不足，造成对低保人员动态管理跟不上，档案资料管理出现漏洞。

四、审计建议

（一）各级党委、政府要进一步重视农村低保工作，将此项惠民政策真正落到实处，充分了解低保工作中存在的问题并及时解决，同时制定相关的政策、制度，促使这项工作制度化、规范化。要加大对贫困地区农村低保资金的投入，提高低保人员的比例。

（二）财政部门应严格预算管理，保证资金的足额配套，并将上级拨入的资金及时下发，加强对资金的监督检查，促使资金专户管理、专款专用。

（三）民政部门严把低保申请、审核、评议、公示及动态管理等环节，保证低保待遇的公开、公平与公正，并做到资金的专款专用和及时发放，使有限的资金真正发挥效益，保障农村贫困群众基本生活的需要，促进农村稳定和经济发展。

（四）乡（镇）经办机构和村委会应认真履行各自的职责，做好低保对象的初审、资料管理的基础工作，保证低保工作的顺利进行。

第2篇：低保工作存在的问题及建议范文

一、存在的主要问题

（一）资金筹集方面的问题。有的县（市、区）级地方财政配套资金未足额到位，未按照规定的比例配套安排城市和农村低保专项资金。

（二）资金使用方面的问题。一是有的地方财政部门挤占挪用城乡低保专户资金，用于拨付临时救助、拆迁补偿、部门工作经费等;二是审核把关不严，导致违规发放低保资金。（1）部分低保对象家庭收入、财产等条件超标，不符合低保保障条件，但仍获得民政部门审批享受最低生活保障待遇，发放低保资金。如部分低保对象自有房产超面积或有店面出租、家庭有一台或多台机动车、缴纳或领取养老保险金、缴纳住房公积金、企业在职缴纳个人所得税、经商、单亲家庭等不符合低保条件的家庭或人员仍享受最低生活保障待遇;（2）个别低保对象同时享受两份城市低保或同时享受城市和农村低保待遇;（3）“吃空饷”现象依然存在。如低保对象去世后，民政部门未及时注销低保资格，仍继续享受低保补贴;（4）向村（居）干部或其家属发放低保资金。经审计调查发现，存在村（居）干部或其家属领取低保现象;（5）骗保现象仍有发生。如有的村（居）干部利用职务之便，将其他村居低保对象的“一卡通”银行账户存折私自占有，冒领低保补助。

（三）政策执行方面的问题。一是有的地方采用指标方式分配低保名额而未据实保障，出现“保人不保户”的情况;二是有的地方不经调查核实、不按规定程序直接将失地农民、企业改制下岗职工、“参战人员”与、“拆迁户”、“上访人员”等不符合低保条件的特殊人群，违规纳入低保范围;三是部分乡镇福利院和民政办将集中供养的城市“三无人员”和农村“五保对象”作为低保对象申报，由民政部门下拨低保资金，低保资金由福利院集中保管并领取，用于弥补工作经费及供养人员的生活补助;四是有的地方未按政策适时提高城乡低保补助水平，低保专项资金年终累计结余过大，超过法规文件规定的比例标准。

（四）资金管理方面的问题。一是低保规范化管理不到位。有的地方农村和城市低保资金没有严格依法分类实行专项管理、专账核算、专款专用;有的地方经办管理机构对低保待遇申报、公示、审核、审批程序把关不严，没有认真开展入户调查、邻里访问和民主评议等工作，动态管理落实不到位，导致不符合低保条件的家庭或人员违规享受低保待遇，仍存在“人情保”、“关系保”的现象;二是低保动态管理不到位。由于低保工作量大、乡镇专职工作人员少等原因，对低保对象基本情况的核查往往采取抽查，而不是全面检查，导致对低保对象变动情况了解不够准确，该退的没有及时清退，该进的没有及时纳入。并且“进低保易，出低保难”的现象较普遍，有的村（居）民认为享受低保就像工作人员领工资一样是终身制的，经济条件好转后也不会主动上报，一旦被取消就到处反映上访;有的懒汉领到低保后生活有了保障，就不愿再劳动获得收入，低保变成养懒汉;也有的村（居）民会和自己差不多条件的低保户对比，自己没享受，心理难平衡，影响阻碍低保工作正常有序开展。

二、原因分析

产生上述问题的主要原因，一是宣传机制不够到位。低保政策宣传不够透彻，群众对各项政策的知晓度不高，低保人员名单公示不够透明等。二是审核、监管机制不到位。相关职能部门还不同程度存在对最低生活保障工作重视不够、审批手续不完备、政策执行不严格、管理不规范、主管部门的监督不够深入，专门机构监督没有形成常态化、工作保障不力等问题。三是资源共享机制不到位。多部门信息共享平台尚未建立，城市低保对象家庭财产和收入核实困难。在前期资格审批环节和后期管理环节，低保对象资格的认定需要工商、税务、公安、房产、车管等部门的支持和帮助，但相关部门之间缺乏统一的协调联络机制，使业务数据采集困难、相关信息难以获取，低保经办管理机构难以准确核实低保对象家庭财产、收入及生活状况。四是培训力度不到位。因组织村居干部和民政经办人员等财经法规及相关业务培训力度不够，导致干部财经纪律观念淡薄，思想意识落后，个人综合素质差，骗保行为难以彻底杜绝。

三、对策及建议

城乡低保资金是保障困难群众基本生活的“养命钱”、“保命钱”。为进一步加强城乡低保资金管理，提高资金使用效益，提出以下几点对策及建议。

（一）加大政策宣传力度。要充分利用电视、网络、宣传专栏和宣传手册等多种群众喜闻乐见的方式，把低保政策宣传到位，并加大对低保制度目的、意义的宣传力度，转变困难群众的思想观念，使他们认识到低保制度是对符合条件的困难群众给予基本生活保障，要改善生活质量，必须劳动就业、自食其力，营造“享受低保应该、退出低保光荣”的社会氛围;加大公示力度，对低保对象及低保资金的发放时间、标准、领取方式通过网络、公示栏等进行宣传公示，并公布举报电话，畅通举报渠道，接受群众监督;加大政策的执行力度，使“主动申请低保，积极走出低保”的观念深入人心，真正形成低保“进出两通畅”的机制。

第3篇：低保工作存在的问题及建议范文

关键词 农村 最低生活保障制度 研究综述

一、建立农村最低生活保障制度的必要性

1、建立农村低保是维护农村贫困人口基本生存权利的客观需要

最低生活保障制度是一条“生命线”，保障农村贫困人群最低的生活需求，维护其生存权利。建立农村低保制度对于解决农村居民贫困，实现广大农民群众的“生有所靠”，具有不可替代的作用。现阶段，我国农村扶贫工作的现实选择是农村低保制度的实施。作为农村社会保障体系的最后一道“安全网”，切实保障农村贫困居民的基本生活权利，迫切需要建立农村低保制度（赵慧珠、陈景云，2008）。

2、建立农村低保是促进农村经济发展的现实需要

目前，我国城乡二元结构的问题依然突出，城乡矛盾依然存在。完善的农村低保制度，不仅直接有助于全国农民增强消费能力，拉动经济增长，而且有助于促进农村劳动力的流动，有助于促进农业生产资料的流转，从而促进农村经济乃至全国经济的发展。

3、建立农村低保是健全、完善农村社会保障制度体系的需要

农村低保是农村社会保障体系的最低保障要求。建立法制化、规范化和科学化的农村低保制度，有利于农村社会救助体系的完善与丰富，保障农村社会保障体系的健全、完整。

4、建立农村低保是避免两极分化、缓释社会风险的需要

低保制度在维护贫困人群基本生存权利的同时，通过现金补助对农村贫困者进行了收入再分配调节，缩小了贫富差距，缓解了社会矛盾，对稳定社会、促进经济发展创造了良好的社会环境。

二、农村最低生活保障制度建设中存在的问题

1、低保对象的识别和瞄准问题

准确识别低保对象是目前农村低保实施的关键。当前，学者们普遍认为农村低保对象的界定存在困难（韦璞，2013；王春亮，2014；刘养卉，2014；何植民等，2015），究其原因在于农户的家庭收入难以核算（崔义中、赵可嘉，2010）。与此同时，低保对象的确定程序也存在不规范（张闻达，2013），促使低保对象瞄准过程中存在偏误（易红梅、张林秀，2011；李合伟、蒋玲玲，2012）。而低保对象本身，因自身的权利意识尚未觉醒、诚信意识不强，也影响了低保瞄准的精确性（田北海、李春芳，2012）。

2、低保标准制定问题

低保标准的高低决定了低保制度保障范围的大小和低保制度实施的效果。当前农村低保仍存在保障标准偏低的问题（李淑娟，2012；颜凯，2012），许多地方受制于当地财政状况，实际操作中存在着“以钱定人，以钱定量”的做法，使得农村低保标准仅停留在食物保障方面。

3、财政支撑能力问题

财政支撑能力是农村低保制度顺利实施的有力保证。当前，关于农村低保财政支撑的研究主要集中体现在：一是关于农村低保资金的来源。多数学者基本认同这一观点，即低保资金由财政提供。财政只要拿出其总收入的0.33%～0.5%，就足以支撑农村低保制度的建设。二是关于低保资金分摊比例问题。目前普遍做法是中央财政和地方财政共同承担。地方基层财政负担为主，中央及省级财政进行及时补贴。

三、建立和完善农村最低生活保障制度的对策建议

1、准确的界定低保对象

在具体操作上，可从多角度入手，建议开发低保对象识别技术（张伟宾，2010）；或建立流动性低保对象确立制度（王静，2014），或提倡农民参与方式来确定低保对象（李合伟、蒋玲玲，2012）。在低保对象的选取原则上，学界大多认为应坚持评审程序化、公开化。

2、科学制定最低生活保障标准

低保标准线的科学划定至关重要。低保制度是农村贫困人群的维持生存的基本保障。因此，低保标准线既要体现能保障贫困者维持基本生存的需求，又能防止因保障标准过高而形成福利依赖。而学者们也各自提出建议：肖云、孙晓锦（2009）利用问卷调查相关数据，提出“水涨船高”的低保标准对策，即农村低保标准应随经济发展和物价水平的变化而变动；顾文静（2011）从效用均等角度提出农村低保标准的制定应兼顾低保人群的基本生存需求与公平因素；更有学者通过改进后的ELSE计量模型来探讨全国及各地区的低保标准指标，为低保标准的制定提出新思路（米红、叶岚，2010）。

3、低保资金的筹集与管理

资金的筹集与保障是建立农村最低生活保障制度的核心与关键。胡娜（2012）认为，农村低保资金应走多元化道路，拓宽筹资渠道。合理分担低保资金的责任比例，优化渠道分级负担，建立以地方财政资金为主，社会民间资金为辅的资金筹措机制。同时，将低保执法程序透明化，确保农村低保救助金能真正流向低保对象手中，促使农村低保制度的实施程序更加科学、规范、民主、透明。

四、结语

关于农村低保制度的研究，学者们从不同角度进行了探讨，取得了较为丰富的研究成果，从理论上完善农村低保制度的内容，保证了我国社会保障体系理论的完整。同时，也存在一些值得进一步研究的问题。农村低保制度的政策实施过程与效果的系统分析框架与评估工具较少，农村低保制度与当前农村其他救助项目间的衔接与整合研究成果相对较少，城乡二元结构框架内农村低保制度如何运行和演进等问题，都还需进一步深入研究。这些不足之处都为农村低保制度的扩展研究留下了空间，有待我们更进一步探索。

参考文献：

[1]金玲.建立最低生活保障制度的必要性和策略研究[J].新经济，2014（3）：81.

[2]关信平.论中国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006（6）.

[3]崔道忠.国内关于农村最低生活保障制度研究综述[J].时代经贸，2012.

第4篇：低保工作存在的问题及建议范文

关键词：农村最低生活保障；问题；对策；研究综述

国外学术界关于最低生活保障制度的研究已相对成熟，但是由于主要发达国家社会保障制度安排不因城乡地域差异而设定，研究对象并不明确将低保划分为城市低保与农村低保。因此，农村低保制度是一个有中国特色的现实课题，是中国“三农”问题的焦点。从制度安排视角寻求完善农村低保制度的有效路径，对于统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会，逐步消除贫困、全面建设小康社会，加强“三农”工作、推进社会主义新农村建设具有重要的理论价值和现实意义。

然而长期以来，我国社会保障体系的构建呈现出明显的“路径依赖”特征，农村社会保障缺位的现象几乎达到了静止的均衡状态。受其影响，学者们对我国农村低保制度的研究一直处于薄弱的状态，直到1996年民政部在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村低保制度的试点，学术界对农村低保制度才逐步重视。随着十几年来农村低保由试点到推广的运行，国内对该项制度的研究取得了长足进步，著述日益增多，这些研究视角多样、方法综合，并且紧密结合我国宏观经济社会环境和农村低保运行状况的变化。本文主要从农村低保制度实施中存在的问题和完善农村低保制度的思路对策两个方面对已有的研究成果进行归纳梳理，以期为相关问题的未来研究提供借鉴。

一、关于农村低保制度存在问题的研究

学术界对农村低保制度的研究是随着该项制度在全国各地农村陆续建立而逐渐展开的。归纳起来，农村低保制度目前还存在以下亟待解决的问题。

（一）农村低保资金落实难

1、农村低保筹资责任主要由地方政府承担是导致大多数经济欠发达地区救助资金落实难的主要原因。郭海清认为，我国城市低保制度之所以能够普遍建立起来，关键在于政府资金上的保证，但是这种主要靠下级财政筹措资金的办法，在经济条件好的地方可以维持，在经济欠发达地区维持难度很大，这直接影响到了农村低保制度的建立。范利祥指出，县、乡财政紧张，村级财政没有稳定的来源，因此农村低保大面积推广还存在不少难题。

2、为保证农村低保制度的运行具有稳定和可靠的资金来源，中央和省级政府必须扮演更加积极的角色。贺大姣指出，迄今为止中央财政并没有对农村低保资金做出具体的安排，这显然是不合理、不公正的。钟晓敏指出，低保资金应由中央或省一级政府通过一般性税收来筹措，并且通过财政转移支付来补偿。

（二）农村低保标准的保障力度不足

张时飞从农村低保标准、月人均救助额、农村和城市的低保标准差距三个方面对辽宁、河北两省的农村低保制度的救助水平进行了考察和比较，他们认为，如果低保标准绝对水平太低或相对水平（城乡）相差太大，则不能达到保障农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。

保障力度不足的根源在于现行低保标准的制定方法存在着重大缺陷。洪凯指出，现行农村低保标准是典型的“生存保障”，一般由县或县级以上地方政府按维持当地农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并根据当地经济发展水平和群众生活水平的提高，综合考虑物价水平变化等情况进行调整。现行农村低保并不是包括教育救助、技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所需的“发展保障”。

（三）农村低保对象难以识别

和城镇居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在困难。吕学静认为，困难主要表现在以下方面：收入的不稳定性，除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性；由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。王增文进一步指出，由于我国农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难。

（四）农村低保管理体制不完善

规范化的管理是农村低保工作质量不断提高的重要保障。李文新认为，在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。洪凯经过调查后指出，目前由于地方财力所限，许多地方都没有将低保工作经费打入低保预算，也缺乏有效监督农村基层干部在低保物资和服务分配行为的保障措施，这难以避免基层干部在实际操作中照顾亲朋好友或有意多报低保对象数量及瞒报低保对象收入水平等问题。

二、关于完善农村低保制度思路对策的研究

针对农村低保制度设计及其在执行过程中出现的问题，学者们从不同层面提出了完善的思路对策，主要集中在以下几个方面。

（一）建立稳定的资金筹措机制

稳定的资金来源是建设农村低保制度、建立对农村特困群体长效救助机制的关键因素。学者们对完善农村低保的资金筹集渠道进行了较为深入的探讨，概括起来主要有以下观点。吕学静认为，省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度，中央财政尽早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区，省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的市、县。他参考国内外经验进一步提出，省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。刘玉森等学者提出将部分个人收入所得税纳入农村低保资金的建议。他们认为，与其用开征社会保障税的措施来确保低保资金供给，不如直接明确目前征收的个人所得税的用途，目前我国的个人收入所得税已达上千亿元，从中拿出一部分用于农村低保是可行的。他们还提出将部分福利彩票销售收入纳入农村低保资金的设想。

（二）准确界定农村低保对象

学者们对如何准确界定农村低保对象的研究主要包括两方面内容。一是对低保对象涵盖面的研究。例如，戴卫东具体地提出，低保对象的确定标准分为四类：家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户；家庭劳动力严重残疾生活确有困难者；家庭劳动力因常年疾病确有困难者；家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者。二是对低保对象识别方法的研究。上文提到，农民收入具有其自身的特点，因此，农村低保对象的识别并非易事。对此，洪凯提出，要建立简便有效的农民实物收入、劳务性收入、财产性收入和赠予性收入申报评估制度和相关评估标准，同时要建立农民财产和农民消费评估制度及评估标准；对财产数量及消费水平超过标准的农民，即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。王萍认为，要探索和完善农村贫困家庭收入的计算办法，增强政策的可操作性；针对家庭收入难核定问题，要积极开展专题调研。她同时提出，要明确年度中因灾致贫的救助与低保工作关系，对于遇到突发性自然灾害造成生活困难的群众，在当年将按照现行的救灾救济制度，通过救灾资金给予临时救助，次年在低保滚动管理中，按既定政策统一评定低保对象。

（三）科学确定农村低保线

低保制度能否发挥其应有的作用，关键在于能否科学地确定低保标准。针对目前低保标准偏低的原因，学者们对如何确定农村低保线进行了不少的探索，较有代表性的观点有：

在保障标准的制定原则上，洪凯认为，应变生存保障为发展保障，逐步将低保对象的就业培训、子女基础教育、基本医疗保障和基本住房保障等支出列入农村低保范围。对财力暂时不足的地区，可根据财力和其他条件先易后难、突出重点、分阶段提高农村低保标准。但李文新却认为，低保制度的功能是满足困难群众最基本的生活需要，其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平确定，不宜包括其他诸如医疗、教育等消费的需要。

在保障标准的制定方法上，张平平、尹洁认为，首先以省为单位测算全省的农村低保平均标准，乘以区县的平衡系数，再考虑适当的调整数，最后所得即为区县的低保标准。在如何具体计算各地农村低保标准方面，吕学静提出，较为科学可行的最低生活保障线应为农民人均收入的28%左右，由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。

（四）规范和细化农村低保管理工作机制

良好的制度与有效的管理从来就是有机统一的，要做好农村低保的制度设计，必须与有效的管理有机结合。其中，农村低保资金的管理问题最受学者重视。吕学静指出，应正确选择农村低保资金管理方式，各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。董丽则从会计核算的角度分析认为，低保资金在会计核算时应设置相应的债权债务账户——“应收最低生活保障金”和“应付最低生活保障金”，此外还应该设立用于核算农村最低生活保障资金的“基本户”，并专款专用。

三、现有研究成果的局限性与进一步研究的思路

上述文献对农村低保面临的问题进行了细致的分析，并提出了有针对性的政策建议。这些创造性的研究成果，有助于人们更充分地认识到政府在农村低保资金投入上所应承担的责任，以及政府提高农村低保标准的必要性和紧迫性，拓展了农村低保问题研究的视野，启发了人们进一步开展相关研究的思路，从而也为笔者系统深入地研究该问题奠定了良好的基础。然而，现有的研究也存在明显的局限，尤其是对我国作为发展中大国的农村现实国情的挖掘仍显不足，这与我国农村低保制度改革的现实要求尚有一定的差距。具体地说：

第一，农村低保财政转移支付制度的不完善是低保资金落实难的重要原因，已有研究大多限于定性分析。笔者拟在研究方法上有所创新，即通过建立博弈模型，得到地方政府在争取上级政府低保资金转移支付时的行为函数，进而从我国的政府体制这个角度剖析其深层原因。

第二，现行农村低保水平是学者们研究的热点，但笔者认为，已有研究并未很好、系统地分析这个问题：这类文献仅从低保户需求的角度分析低保水平；评价方法偏于主观且属静态分析。笔者从低保户的需求和政府的供给两个方面对现有低保水平进行综合评价，并运用计量模型对低保标准的动态变化加以客观研究，以突出制度演变的动态特征。在此基础上提出“分层梯度式”低保标准体系，可以为政府科学制定低保标准提供方法上的借鉴。

第三，对低保标准应包含的参数，学者们有不同的认识，笔者认为，研究这个问题时应有适合的分析工具和科学的方法体系。笔者拟将ELES模型引入低保户生活保障力度的研究中，并对该模型进行了改进，使其能帮助我们判断低保标准应包含的参数。

第5篇：低保工作存在的问题及建议范文

一、指导思想

坚持以扶弱救困、服务民生为宗旨，认真践行“三严三实”要求，严格依法救助，回归低保托底作用，打造阳光、高效、廉洁低保，建立风清气正、崇廉尚实的低保新常态。

二、整治时间

2015年6月10日至8月31日

三、工作任务

一是全面纠正低保乱象问题，严格实行依法救助，对低保中存在的低保对象不准确、低保资金挪作他用、低保相关政策落实不到位、搭车收费等问题，进行全面整改纠正，严格杜绝“关系保”、“人情保”、“土政策保”，严格实行干部近亲属享受低保备案制度。

二是筛查低保审查中的违规违纪线索，对在低保整治中发现问题，及时整改到位；发现违纪违规行为，提请片区纪工委和安排镇纪委调查处理。

三是规范低保审查程序，对未开评议会议评定低保、无申请资料享受低保、未组织入户调查、低保未公示等现象，进行严格清理整治。

四、整治内容

（一）违反低保政策、扩大低保保障范围的保障人员，尤其是将低保资金集中用于征地、搬迁、集体公益性事业或作为处理上访、安抚下岗失业人员等“土政策保”、群众反映强烈的“关系保”、“人情保”；（二）借名额、指标限制等，由多户均分低保金的“一户多折”的问题；（三）低保资金未到户，存折由村（社区）干部保管并领取资金或由他人领取资金等虚报、冒领、截留、挪用和贪污等问题；（四）干部职工家属不符合低保享受条件违规享受低保的问题；（五）严格清退不符合低保保障条件的对象；（六）停发“一折多户”低保金；(七)严格追缴截留、冒领、挪用、贪污的低保金；(八)严格落实调查核实的主体责任；(九)全面排查汇总违规违纪问题线索；(十)清理在低保评定中的搭车收费现象；(十一)清理应保全户未保全户现象，严格按照低保政策规定，对共同生活的家庭成员进行认真甄别，重新核定家庭成员；(十二)在低保入户清查工作中，要及时主动发现，把符合低保条件而没有提出申请的困难家庭，按程序及时纳入低保保障范围。

五、整治步骤及措施

（一）自查自纠阶段（2015年6月10日至7月20日）

各村（社区）要高度重视，集中所有人力，落实好主体责任，成立以支部书记任组长的低保专项清理整治工作领导小组，迅速召开村民大会，全面安排部署，务必做到户户筛查、户户见面、户户整改，采取镇驻村（社区）干部、支部书记、主任、督查员签字确认的办法，认真开展自查自纠，坚决取缔“关系保”、“人情保”，限期清退将低保资金集中用于征地、搬迁、集体公益性事业等“土政策保”。各村（社区）要将享受“土政策保”人员花名册（表格附后）汇总并签字盖章，于2015年7月20日前上报镇民政办。7月20日前凡自查并自纠的不予追责，凡7月20日后在核查及抽查中发现的及今后检查出的将从严处理。

（二）核查阶段（2015年7月21日至8月10日）镇纪委将对各村（社区）履行主体，开展低保专项整治情况进行监督检查。一查整治全程记实情况，看清理整治是否走过场；二查相关账目、资料，看是否弄虚作假；三查城乡低保资金流向，看是否真正发放到应享受群众手中。

（三）抽查阶段（2015年8月11日至8月31日）一是审查。根据各村（社区）上报情况，由镇民政办牵头组建专班，将对各村（社区）清理整治结果全面审查。重点审查各村（社区）整改是否彻底、措施是否到位、建议是否可行。审查中发现违背低保政策的，未整改或隐瞒不报的，发现违纪问题线索，3个工作日内报镇纪委从严处理。二是抽查。镇纪委根据镇民政办审查情况，结合掌握的问题线索和举报，将对低保专项整治结果进行抽查。凡整治工作欺上瞒下、弄虚作假、走过场的严格追责。

六、工作要求

（一）高度重视，强化领导。各村（社区）要统一思想认识，精心组织安排，落实责任，狠抓整治。本次清理整治，村（社区）支部书记为第一责任人，村（社区）主任为主要责任人，村（社区）干部为直接责任人。镇党委、政府将对低保清理整治工作进行全程指导、督查、综合评估，评估结果纳入年终绩效考核。

第6篇：低保工作存在的问题及建议范文

关键词：低收入群体；政策执行；监督；完善

一、前言

近几年，城乡居民的生活水平有了较大提高。但是，由于自然条件和社会经济方面等各种因素的影响，目前仍然有部分群众生产、生活相当困难。如何执行好城乡低保政策，让这些困难群体通过社会低保救济，享受经济社会发展的成果，促进社会和谐，保持社会稳定成为摆在我们面前一个现实问题。

二、当前城乡低保政策在执行过程中存在问题

1、低保工作难度不断增加。城市居民最低生活保障实行差额补贴，因而如何准确核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。一些家庭不愿意披露自己的真实收入，申报时隐瞒不报；一些家庭的种、养业的收入亦难以计算，受这些因素的影响，要准确计算出哪些家庭月人均收入在最低生活保障线以下就很困难。

2、低保管理机制尚不健全。目前的低保管理制度存在着一定的漏洞，没有建立起促进有劳动能力低保对象就业、再就业的激励机制，相当一部分有劳动能力的人放弃劳动机会，导致“应保尽保”在一定程度上滋生助长了“不劳而获”的懒汉，影响了低保政策的实际效果。同时，低保工作人员力量不足的矛盾也比较突出，低保工作中的动态管理、入户了解、跟踪调查等工作难以做深做细。

3、基层执行力量薄弱。各镇、各社区配备一个民政助理员，除了执行低保工作的审核审批以外，还要全面负责救济救灾、社会福利、优抚对象等一系列事宜，使其没有精力完成日趋繁重的低保政策执行任务。

三、执行低保政策过程中存在问题的原因分析

（一）低保信息掌握难。随着时代的发展和社会的进步，部分条款已经不能适应现实的低保政策实施的需要，不符合与时俱进这个指导原则。如按照低保管理的发展需要，我们必须对低保用户的经济收入及变化进行动态监控管理。但是，原有的低保政策仅要求对低保户每年实行一次审核管理，没有要求进行动态管理，无法做到随时掌握低保户经济条件的变化。加之一些单位不愿意提供真实的收入证明，给低保工作者核定家庭收入带来了一定困难。信息掌握准确的难度影响了对低保对象的正确判断。

（二）管理体制不合理，基层人员素质低、效率不高。随着全社会对民生问题的重视，民政部门所承担的任务也将越来越重，现行基层执行力量根本无法保障低保工作的质量和公开透明度。由于大部分基层民政管理机构工作人员缺乏必要的现代办公技能。相当一部分基层民政干部不会电脑操作，不能独立完成低保资料输入和信息处理，工作效率低下，很多重要的统计数据不能及时上报，导致无法及时对低保申请对象进行审核调查，低保政策执行效率极其低下。更为严重的是，由于部分基层管理机构对涉及民政的政策法规不熟悉，导致在执行政策法规时，无法提高执行效率，导致政策落实上有偏差，使一些与困难群众切身利益相关的群众反映最敏感、反映最强烈的社会热点问题不能及时解决。

四、改进低保政策执行的建议

（一）优化现行低保政策

1、切实搞好政策规划。想搞好民政事业发展的长远规划，将民政事业纳入本地经济社会发展计划和年度工作目标管理考核内容，充分认识到做好民政工作特别是低保工作对维护基层社会稳定、促进基层社会和谐的重要性，实现在执行政策的过程中能有效堵塞漏洞。基层要将民政低保工作与计划生育、发展经济和税费上缴工作一致对待，提高民政工作地位，在人员安排、经费保障优先考虑，确保低保等民政类政策得到较好落实。

2、规范低保对象界定操作。切实依据经济社会发展新形势新变化，不断完善低保业务办理流程，进一步规范城乡低保申请对象的界定程序，严格规范低保经费发放程序。考虑到低保申请对象其经济收入的不稳定性给界定的工作的难度，要充分发挥民政部门、基层民政办、村（居）委会三级联动作用，及时掌握低保对象及申请对象的经济收入状况，规范低保对象的进出口渠道，实现动态管理。建立健全责任追究机制，对相关部门及单位给低保申请对象出具虚假医疗证明、收入证明，影响低保评定及收入界定工作的要追究其责任，确保真正有困难的群众能及时得到有效救助。

（二）多管齐下，严格执行各项政策

1、提高基层干部服务队伍素质。要充分发挥民政主管部门作用，全社会和各个部门、各单位都要顾全大局，担负起应负的责任和义务，协助民政部门做好低保政策执行这项工作，真正把政策落到实处。

2、加强教育培训，提高基层办事效率。一是加强思想道德和职业道德教育，突出“民政为民”的工作宗旨，教育、培育民政工作者爱岗敬业乐于奉献精神，提高为民服务意识，切实做好基层低保工作。二是加大对民政干部业务知识培训，不断提高基层民政干部的知识层次和能力水平，使他们具备应有业务素质，能胜任本职工作。三是适应现代民政工作要求，加大对民政干部现代信息等专业技能的培训力度，使广大基层民政干部能熟练掌握现代办公设备使用技能，适应新时期民政工作发展需要。

3、科学合理配置基层管理职能。改变传统单一地按行政建制设立基层民政助理员的方法，，实行专职专人负责，减少兼职，明确其工作地位，确保基层工作能高效快捷、事事落实，保障低保政策在基层能得到有效落实。

（三）切实加大监督管理，维护低保实施对象合法权益

1、完善审批政策，确保公平公正。出善低保制度的实施办法及一系列相关政策，应明确各相关部门要积极支持低保制度建设，负起相应的责任。同时，要严格审批程序，完善档案资料，实行阳光操作，增强透明度。卫生部门要实事求是地出具病志病历和诊断，不得出具虚假证明材料；下岗职工原所在单位要实事求是地出具家庭收入证明，不得出不实证明；对出具虚假证明者，一经查实，要严肃党纪、政纪，予以查处。总之，要通过实际的有效工作，确保符合条件的都能享受低保，防止不符合条件的骗取低保，促进公平公正，维护低保实施对象合法权益，树立政府的良好形象。

2、加强监督管理，规范低保程序。针对当前存在的问题，有针对性地修改、补充、完善现行的城乡居民低保管理办法，做到统一政策、统一标准、统一审批程序、统一核算方式和办法。要明白对政策执行活动实行监督的实质就是对政策执行者运用权力的制约，为确保低保政策执行过程的公平公正，需要进一步明确政府、民政局、镇街、社区（村）及从事城乡低保工作人员的相应责任，确保城乡居民最低生活保障机制安全、有效地运行。

参考文献：

第7篇：低保工作存在的问题及建议范文

一、抓好组织财政收入工作，收入预算进度超额完成。按照年初预算安排和目标责任制的要求，积极抓好组织收入工作。首先明确目标和任务，抓好落实。加强二税一库的联系沟通，建立信息相互沟通，数据相互交流，情况相互通报的工作机制，及时协调工作中存在的问题，疏通税款流通渠道，及时把握收入进度，责成专人及时从金库取得报表，掌握各征收部门的情况，按要求报领导审阅，督促各部门及时均衡入库。加强收入预算分析，准确把握经济运行过程中出现的新情况、新问题以及对财政的影响，及时提出意见和建议，确保预算收入任务的完成。

二、灵活调度资金，较好地保证了人员工资等重点支出需要。针对资金供需矛盾突出的现实，在预算执行中坚持有保有压，突出重点，对各项专款和各单位申请资金的报告，视可能妥善安排，并做好宣传解释工作。通过努力，上半年支出预算执行情况良好，突出表现在以下方面：一是较好地保证了全县行政事业人员工资的发放。二是保证了企业养老、老干部医疗统筹、医疗保险，农村新型合作医疗等社保资金的及时兑现，切实维护了社会稳定；三是对支持经济发展和基础设施的资金安排得到妥善安排。

三、是认真、及时地做好了20__年度财政总决算及部门决算工作。自省财政厅布置决算会议后，根据省厅会议精神，我们认真学习了与决算有关的文件、制度以及编表说明等，同时与各股室密切配合，与国、地税部门及各行政事业单位联系，核对收入、支出数字，做到收入与国库一致，与征收部门一致，拨款与局内各股室一致，与单位一致，为此做了大量工作，圆满完成20__年财政决算工作，并报经县人大常委会议通过

四、是配合有关股室，使用省厅的部门预算软件，认真做好20__年部门预算编制工作。为进一步推进我县公共财政支出改革，建立适应市场经济要求的公共财政支出框架，规范预算管理，增加预算的透明度和约束力，在总结我县以前年度编制综合预算经验的基础上，我们配合各股室，按照“零基预算”的要求，按“自上而下、自下而上，两上两下”的程序，结合省厅的部门预算编制软件，编制了20__年县本级部门综合预算，减少人为因素造成的不合理现象，确保预算的公开、公平、公正，使预算编制更加科学合理。

五、是配合审计部门，顺利完成20__年同级审计及上审下审计工作。在审计过程中，及时提供相关资料，积极配合，虚心听取审计部门提出的意见和建议，并在工作中加以改进，提高自己的业务水平和自身素质。针对审计所提意见和建议，对存在的问题提出了整改措施并认真落实了整改。

六、是认真细致地完成了20__年政府债务表填报工作，并及时做了汇总上报。

七、做好财政供给单位人员信息系统数据审改及数据更新的布置、填报、审核和上报工作，高质量的完成了任务，为加强预算管理，提高财政信息化水平打下了坚实的基础。

八、是认真细致的做好教育化债工作。按照县化债工作安排，对义务教育的债务化解的款项支付顺利落实。

九、做好国库集中支付转轨阶段的准备工作，安排相关人员去外地学习。

十、做好日常核算工作，每月及时与收入单位对账，做到收入与入库数一致，按时向上级财政部门报送旬报、月报、非税收入月报、预算外资金财政专户收支月报等各种报表，定期向县领导及局领导报送每一阶段的收入、支出等相关资料，及时反馈我县财政收支方面的信息，供领导决策参考，为此我县的财政信息工作受到省厅及市局的表彰。

十一、在做好基础工作的同时，预算股全体同志利用空闲时间共同学习国家有关文件、《安徽省预算监督条例》，努力学习业务知识，提高自身的业务素质，树立社会主义职业道德观念，忠于职守，刻苦钻研，团结协作，共同努力搞好我县预算工作。

下半年工作计划：

1、准备20__年财政决算及20__年上半年预算执行情况报告。

2、对同级审计所提问题落实整改意见和建议。

3、集中支付业务学习，并配合搞好培训工作。

第8篇：低保工作存在的问题及建议范文

一、扶贫开发与农村低保实施中存在的问题

扶贫开发工作与农村低保工作是相互衔接，相互补充的，只有合理配置二者的社会资源，做到人尽其才、物尽其用，充分发挥两方面的优势，才能充分发挥扶贫开发工作和农村低保制度的作用。但是，由于这两项工作分别属于性质不同的两个部门实施，又因部门之间统计口径不同，实施办法和方式不同，故而二者在实施的过程中必然存在一些问题。

1、扶贫开发扶持与农村低保对象识别机制有待进一步完善。在扶贫开发扶持和农村低保对象识别过程中，扶贫、民政部门由于受工作经费缺乏、工作人员素质参差不齐及统计口径不一等影响，很难百分之百准确确定扶贫、低保对象，难免会出现该扶贫而没有扶贫、该低保救济而没有享受低保救济的现象。

2、现有低保资金有限，不能达到“应保尽保”。如我县属国家扶贫开发工作重点县，县财政困难，拿不出更多的配套资金落实农村低保，致使低保标准低。据统计，2008年全县有贫困人口32041人，占总人口的6.96％；纳入农村低保的贫困人口只有18830人，占贫困人口的58.7％，还有41.3％的贫困人口未享受农村低保。另外，低保补差也较低，2008年我县农村低保人均补差只有52.7元。

3、扶贫开发与低保政策的实施，滋长了部分贫困户懒惰之风。新阶段的扶贫开发工作和现行的农村低保政策，覆盖面广，滋长了部分人的懒惰习惯。如有些贫困户，自定为低保户以后，每个月都往银行跑，看政府是否把钱存入折子，一旦进账则取出消费一空。此举一方面反映出贫困户确实贫困，家里的大部分开支寄希望于低保金；从另外一方面反映出部分贫困户“等靠要”思想严重，对发展生产存在畏难情绪，迈不开步子。

二、加强扶贫开发与农村低保相互衔接的对策建议

低保维持生存，扶贫促进发展，两者相辅相成、互为补充、并行不悖、功能各异，不能互相替代，是今后我国完善扶贫战略不可缺少的两个重要组成部分。农村低保是消除绝对贫困现象“兜底性”的制度安排，而扶贫开发则是实现脱贫致富的必由之路。因此，只有把开发式扶贫方针与实现农村最低生活保障制度有效衔接起来，才能解决农村贫困人口脱贫致富的问题，促进农村社会经济又好又快发展。

1、建立健全贫困识别机制。实现扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接，首先要设计一套统一的贫困识别办法，确定哪些是低保户、哪些是扶贫开发工作对象、哪些是低保与扶贫交叉扶持对象；然后通过政策衔接、程序衔接、措施衔接等，分门别类地强化各项扶持措施。如低保标准低的，差口部分由扶贫资金解决；低保指标有限，指标外的靠扶贫资金解决；有劳动能力的贫困人口不能靠低保，而要靠扶贫开发来帮助其发展生产、改善环境、摆脱贫困、走向富裕。

2、农村低保制度的建立应稳步渐进、逐步完善。最低生活保障制度，是一种有限的普遍享受的政策。因此，最低保障标准的确定，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止因保障标准过高而养成懒汉的倾向。因此，农村低保制度的建立和实施，必须是有计划的、渐进的，盲目推进或过快推进，均可能产生较大的负面影响。

3、适时调整扶贫开发政策措施。在全面实施低保这一新形势下，要按照与时俱进的要求，适时调整扶贫开发政策措施，使之与农村最低生活保障制度相衔接。

(1)调整扶贫开发工作重点。在今后的扶贫开发工作中，应将工作重点从着重对个体贫困户“输血式”的扶助救济，转变到着重为贫困地区发展生产提供扶持的“造血式”扶贫方式上来。通过大力加强通村水泥路、水利设施、村小学校等基础设施建设，大力支持脐橙、加工橙、烟叶等农民增收效益明显的农业产业发展，大力扶持未能上大学、高中的初、高中毕业生免费读中专、学技术，为脱贫致富奠定基础。

第9篇：低保工作存在的问题及建议范文

关键词：民族地区；农村最低生活保障；目标瞄准；生计资产

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）03-0061-05

一、研究背景与逻辑起点

农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）的目标是稳定、持续、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。影响农村低保制度目标实现程度的主要因素包括救助的方式（输血式救助、造血式救助）、救助的力度与覆盖面，以及救助对象的瞄准。在2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的政策设计中，农村最低生活保障政策瞄准的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病致残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成“生活常年困难”（即赤贫）的农村居民。但在实际的操作过程中，“生活常年困难”（赤贫）的标准如何界定，农户的年人均纯收入如何计算和衡量，家庭和共同生活的家庭人口如何界定等瞄准技术和研究视角，恰恰是目前各地县市政策实践者们最欠缺和最需要的。

在农村低保制度保障对象的瞄准理论研究方面，部分学者已经进行了开创性研究。但总体而言，理论界在“贫困”的维度、贫困与农户脆弱性（如因病返贫）、贫困与农户风险等理论框架和计算方法等方面仍存在较大分歧。显然，“收入”只能反映农户贫困的一个方面，而不能反映收入之外其他维度的贫困。

从可持续生计的角度，英国国际发展署（DFID）将“贫困”界定为“由于不可持续的生计而造成的一种极端贫困状态”。并在此定义的基础上建立了“赤贫指数”。Sharp（2003）最早应用“赤贫指数”来衡量埃塞俄比亚的贫困状况。但客观而言，其计算赤贫指数的指标和方法仍然缺乏与我国民族贫困地区的结合和转化；并且其计算赤贫指数的指标往往来源于理论推导，而非理论推导和政策实践的结合；进行的实证分析也往往是官方提供的宏观数据，缺乏一线的入户调查；将研究对象和调查样本界定为民族贫困地区，以建立适合我国民族贫困地区农村低保保障对象的瞄准技术则更是匮乏。

基于政策实践的需要，以及理论研究的不足，调查组对湖南省两个贫困民族自治县的政策管理和执行部门进行了座谈，修正了调查组先前基于农户脆弱性理论和可持续生计框架理论推导的“赤贫”指数计算指标；然后对当地农村低保的救助对象进行了一线人户调查，并结合入户调查的一线数据评估民族贫困地区农村最低生活保障制度的目标瞄准率，尝试构建民族贫困地区农村最低生活保障目标的瞄准模式。

二、调查地区农村低保制度运行状况及目标瞄准方法

课题组于2011年7-8月赴湖南省A民族自治县和B民族自治县开展调研活动。选择这两个县进行调研的原因是，这两个县既是民族自治县又是革命老区县，同时还是国定或省定贫困县，对于研究民族贫困地区农村最低生活保障制度的瞄准效率具有一定代表性。A民族自治县是国家扶贫开发工作重点县（即国定贫困县），居住着侗、汉、苗、瑶等13个民族，少数民族占全县总人口的87.3%。B民族自治县是湖南省扶贫开发工作重点县（即省定贫困县），居住着侗、汉、苗等15个民族，少数民族占全县总人口的64%。

此次调研主要从四个角度来考察民族贫困地区农村最低生活保障制度的运作状况：第一，与县民政局和扶贫办的领导和工作人员进行座谈，了解当地农村低保制度整体运行状况，收集相关资料和政策文件，如近三年的工作报告、统计报表、具体实施细则，并征求其对课题组前期构建的“赤贫”指标体系和计算方法的看法和建议等。第二，与乡镇干部、村干部进行座谈交流，了解当地农村低保制度在基层实施的细节。第三，人户深度访谈低保户和非低保户，了解其对当地农村低保制度的需求和评价。第四，每个县选择2个乡镇，每个乡选择2个村寨，每个村寨随机选择35户左右进行问卷调查，共回收有效问卷260份。

1.调查地区农村低保制度运行状况

A民族自治县农村低保工作于2006年7月份全面启动，同时出台了《关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见》，将人均年收入低于贫困线的农村居民纳入农村低保范围。截止2011年5月底，全县共有农村低保对象3800户8296人，占全县农业人口的4.13%。全年共发放农村低保金574.20万元，月人均补差水平为57.7元，农村低保金全部实现社会化发放。

B民族自治县的农村低促工作是在2003年实施农村特困救助的基础之上，于2006年底正式启动的。经过几年的努力，农村低保享受保障金人员由最初的2164人发展到目前的11810人；保障标准由2006年的420元/年提高到现在的1080元/年：人均月补差由16.8元提高到现在的68元。截止到2011年6月底，全县共有农村低保对象6462户11810人，占全县农业总人口的3.47%。

按照规定，A民族自治县和B民族自治县的低保户主要是由于因病致贫、因灾致贫、因残致贫、失地少地、年老、无子女或一女等原因被确定为农村低保对象。表1中列举了两个县因各种原因被纳入低保范围的人数。

2.调查地区农村低保目标瞄准方法

目前，两个县农村低保户的确定都必须经过村、乡、县“二评二审三公示”，即个人申请、村小组评议、村民会议或代表会议复评、乡镇审核、县级审批的工作程序。首先，由基本符合条件的识别对象提出申请，村民小组评议后，村委会、工作组按照量化的指标进行调查核实。其次，召开村民代表会议集中进行民主评议，并对申请识别对象的贫困程度进行排序，经公示和村委会、工作组签字盖章把关后报乡镇审核。再次，乡镇人民政府审核后公示，如公示无异议，经乡镇主要领导签字后报县审批。然后，县级由县民政局审批，并对审批情况进行公示，反馈给乡镇人民政府。最后，公示和反馈无异议后，就被确定为农村低保对象。

课题组认为，以这种方式瞄准的农村低保户必然存在偏差，瞄准遗漏和瞄准漏出现象同时并存。一方面，这种确定方法没有收集详细的收入和支出数据，很难精确反映农户的收入情况。由于缺乏可靠的收入和支出数据，村民委员会只能依赖一些间接的贫困指标对低保申请人资格进行评议，而且绝大多数是以某个特殊个体而不是家庭为单位来确定低保对象。那些家中有人残疾、长期患病、缺乏劳动力的家庭以及因自然灾害暂时贫困的家庭最有可能获得低保。但是这些家庭中有些并不贫穷，有的家庭中其他成员有一定的收入来源和储蓄，家庭人均纯收入还高于当地的低保线，他们依然被纳入低保范围。另一方面，由于没有统一的收入和消费支出标准，不同的乡镇甚至不同的村寨确定低保户时采用的收入标准也不相同，从而导致确定的低保目标存在一定的偏差。此次调查中，28.7%的被调查者都表示村里在确定低保户时存在村干部优亲厚友的现象。

3.调查地区农村低保目标瞄准效率

2011年B民族自治县规定的农村最低生活保障线是年人均纯收入1080元，A民族自治县规定的农村最低生活保障线是年人均纯收入1067元。本文将年人均纯收入低于1080元的农户界定为农村低保目标家庭。按照这一政策规定。260份调查样本中有83户家庭人均纯收入低于1080元这一低保线。因此，这83户应该是农村最低生活保障瞄准的目标家庭，其他的177户家庭属于农村低保非目标家庭。

但在实践中，260份调查样本中已经被纳入到低保范围的家庭共70户，其中有62户属于低保目标家庭，目标准确瞄准率为88.6%（见表2）。

从表2中的数据可以得出如下结论：

第一，目标家庭中还有21户没有被纳入低保范围，挤出率为25.3%。这主要是因为调查的两个县虽然是民族自治县，但属于中部地区，没有享受到西部地区的优惠政策。由于两县都是贫困县，一方面，农户普遍收入偏低，贫困家庭和低收入家庭数量较多。另一方面，地方财政有限，县财政能够拿出的配套资金很少，无法扩大低保覆盖范围，导致低保覆盖面太窄仅为4%左右。这种较大的供需缺口必然会导致较大的挤出率。

第二，非目标家庭中有8户家庭被错误纳入低保范围，漏损率为11.4%。调查组依据国际标准，将当地农村人均纯收入的40%作为低收入标准线。即按照湖南省2010年农民人均纯收入5622元的40%（即2248.8元）作为低收入标准线。结果发现，这8户纳入低保范围的非目标家庭人均纯收入都在低收入标准线以下，属于低保边缘户。

从总体上看，调查地区农村最低生活保障目标瞄准率还是比较高的，但是25.3%的挤出率和11.4%的漏损率应该引起政策制定者和执行者的关注和思考。这就要求政府不仅要进一步提高农村低保的保障力度，而且也应创新农村低保目标瞄准机制。前者主要依赖于财政补贴，后者就要依赖于一个有效的测量方法。目前依靠现有的做法，在没有可靠的收入和支出数据的前提下，对于低保户的识别确实是个难题。因此，本文尝试采用农户生计资产测量方法来识别低保对象，试图提高低保目标瞄准率。

三、基于农户生计资产测量的农村低保目标瞄准技术

1.民族贫困地区农村低保目标瞄准与农户生计资产测量

由于“收入”只能反映民族贫困地区农户贫困的一个方面，而不能反映收入之外其他维度的贫困。因此，要提高调查地区低保制度的目标瞄准效率，前提是准确计量农户的生计资产，进而确定其贫困程度。可持续生计框架是分析贫困原因、解决贫困问题的一种有效工具。目前使用最广泛的英国国际发展署开发的农户可持续生计框架。是用一个二维平面图来展示生计构成的核心要素及要素之间的关系。在制度、政策以及自然等因素造成的风险性环境中，在资产、政策和制度的相互影响下，作为生计核心资产的性质和状况决定了农户采用生计策略的类型，从而导致某种生计结果，生计结果又反作用于资产，影响资产的性质和状况。

依据英国国际发展署提出的可持续生计的理论框架，Sharp（2003）在对非洲进行的关于“赤贫”的量化研究中认为赤贫指数由三个核心要素构成：一是农户满足基本生存需要的能力；二是农户对那些能使他们摆脱贫困的核心生产性资产的可及性：三是农户对公共的或私人的转移支付的可及性。

以上述两个理论框架为依托，结合调查地区民政等农村低保政策实践部门的意见和建议，本文将农户的生计资产分为人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产五大类，并拟在研究农户五类生计资产配置状况的基础上，利用可持续农户生计框架来识别、测量调查地区农户的贫困程度。

2.民族贫困地区农户生计资产测量指标体系构建

课题组设计、修正后的民族贫困地区农户生计资产测量指标体系如表3所示。其中，民族贫困地区的特殊属性主要通过二级测量指标体现。

根据表3中各类指标的测量方法和权重设定。就可以分别计算出民族地区每一农户的人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产等五大类生计资产的分值，而将农户五大类生计资产加总后的总值就能反映出农户的贫困程度。

3.基于农户生计资产测算的农村低保目标瞄准技术及其应用

根据上述民族地区农户生计资产测量指标体系对每一个调查样本的五大生计资产总值进行计算，并按照生计资产总值由低到高进行排序。结果发现，调查地区生计资产总值最低的前83位农户正好都是我们确定的农村低保目标家庭，他们的生计资产总值都低于1.81。实践中被错误包含的8个农户家庭分别排列在第91位、第95位、第103位、第104位、第111位、第112位、第115位、第114位。表4中列出了按照农户生计资产总值对农户进行排列的顺序。

按照农户生计资产测量方法对农户进行排序，可以把农村低保所有目标家庭纳入低保范围，同时把非目标家庭准确排除在低保范围之外。这说明利用农户生计资产测量方法能够准确地对农户进行排序，从而提高农村最低生活保障制度目标瞄准率。

四、结论与建议

1.调查地区农村低保存在目标瞄准偏差

本文对调查的两个民族贫困自治县农村低保的目标瞄准效率进行了分析，结果表明，农村低保目标的确定存在一定偏差（25.3%的挤出率和11.4%的漏损率）。调查中发现，在基层实践工作中，绝对贫困户基本都能被纳入农村低保范围，且不会引起争议。容易引起争议、使农户之间产生不公平感的主要是对于那些接近农村低保线的低收入边缘家庭的确定，这也是农村最低生活保障制度目标瞄准的难点。年人均纯收入在农村低保线附近的农户，家庭生活状况有一定的差异，但他们之间差异比较小，而且大家生活水平都不高。采用目前现有的村、乡、县逐级推荐审批的办法很难准确判断和把握，究竟应该将谁纳入低保范围，这就为人为因素的介入创造了条件，造成基层实践中还存在一定的目标瞄准偏差。

2.建立基于农户生计资产测量的农村低保目标瞄准技术

本文尝试建立了民族地区农户生计资产测量指标体系，对于每一个调查农户按照生计资产总值进行排序，并以此为依据来判断农户纳入农村低保范围的先后顺序。分析结果表明这种方法可以对农户进行准确排序，农户生计资产量化方法不仅可以反映农户家庭收入状况，而且可以反映农户的生计状况，进而较全面地反映农户整体生活状况，具有较强的代表性。

在基层实际工作时，这些农户生计资产相关信息的采集也比较简单。容易掌握且可操作性强。因此，课题组提出的农户生计资产量化方法能够准确辨别农村低保对象，是提高农村最低生活保障制度目标瞄准率的一种有代表性、可操作性强的方法。社会保障部门应该加强对基层负责低保核查工作的人员给予资金补助，使他们入户调查有资金保障，而不是流于形式，这样才能保证资料的真实性，并加快电子信息化的建设。

3.加大农村低保保障力度。实现应保尽保