退休年龄改革方案精选(九篇)

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第1篇：退休年龄改革方案范文

2015年以来，有关“延迟退休”、“养老保险”等话题的相关消息不断见诸报端。这项改革事关亿万老百姓的切身利益。因而，在人社部作出上述发言，并公布延迟退休时间表后，该话题就再次被舆论热炒。

人社部部长发言的第二天，相关新闻开始大规模传播，直接达到了监测期的传播峰值。随后，相关报道量大幅下降，但保持了较长的持续期，直至监测期结束，该话题依然在舆论中保持着一定热度。截至10月27日15时，传统媒体中的相关新闻报道量达到4302篇，传播热度十分可观。

从舆论态度来看，对于“延迟退休”这一话题，自媒体一如既往地表现出明显的质疑态度。

概括起来，这些质疑主要集中在几个方面：一是延迟退休就是政府“与民争利”，无非就是为了给养老保险基金“堵窟窿”;二是延迟退休只对少部分专业型人才有利，普通劳动者延退从经济上来说根本“划不来”，会造成社会不公;三是延迟退休会占用年轻人岗位，从而加剧就业压力。

来自传统新闻媒体的评论相对谨慎和平和，多数文章认为“延迟退休”有其必要性，“小步慢走”的提法也值得肯定，未来尚需慎重合理地推进。

有评论认为，就中国社会的老龄化趋势而言，延迟退休势在必行，甚至已经刻不容缓，不过应考虑所涉及问题的复杂性。从尹蔚民“每年推迟几个月”的表述来看，未来真正推出的讨论方案，大概会介于清华方案的“每年推迟1年”，和社科院方案的“几年推迟3个月”之间。这是介乎激进与温和之间的一种折中。

也有文章进一步指出，在具体政策的安排上，“延迟退休”需要综合考虑各方能力和利益，让企业、员工都能各得其所、各得其利，而不是把职工强行“塞”给企业就算完事。这需要针对不同劳动群体的现实情况和利益诉求，进行更为全面细化精准的方案设计。

第2篇：退休年龄改革方案范文

现有的研究还存在三个问题尚未很好地解决：一是没有把减轻财政负担与保证制度公平结合起来，现有的方案主要涉及如何减轻财政负担，而对于方案本身的公平性论证不足；二是没有将发达国家的经验与中国事业单位养老保险的实际结合起来，很多研究简单地照搬国外的做法，殊不知，他们并无事业单位一词，他们的经验只具有方法论价值而不能简单地移植；三是很多研究建立在事业单位员工不缴费前提下进行养老金财政负担测算。实际上，如果个人缴费，那么财政负担将大为缓解，这意味着现行的测算方法有待完善。因此，本文从公平可持续角度出发，立足于事业单位养老保险制度的历史与现实，提出应当完善事业单位养老保险改革试点方案，并就完善后的事业单位养老保险财政负担情况进行测算，以期推进事业单位养老保险制度公平可持续建设。

二、事业单位养老保险改革试点方案存在问题及优化

2008年国务院出台的《试点方案》参照企业职工“统账结合”模式推动事业单位养老保险制度朝着更加公平可持续方向迈进。然而，试点省份的改革鲜有取得实质性进展。从财政可持续角度来看，主要存在三个方面的问题。

第一，以分类改革为基础，财政减负问题难以解决。根据《试点方案》，此次事业单位养老保险改革的对象仅仅针对分类改革后从事公益服务类事业单位及其工作人员，而行政类事业单位人员养老保险“参公执行”，经营类事业单位人员的养老保险并入企业职工养老保险。也就是说，此次试点改革，财政不用支付那些经营服务类事业单位人员的养老金，但行政类以及公益服务类事业单位人员所产生的养老金财政负担问题仍然没有解决，这部分群体依然享有不缴费就可以领取养老金的特权。不仅如此，行政类事业单位人员“参公执行”后将获得高于原有标准的退休金，这无疑又增加了财政支出负担。数据显示，截至2008年，公务员退休人员每年养老金支出大约700亿元，均由财政全额拨款，加上机关公务员养老金调整任意性强、增长幅度大等因素，他们的养老金负担对财政可持续能力带来了更大困难。

第二，“统账结合”改革模式，以养老金替代率下降为代价换取财政压力的减轻。此次《试点方案》参照企业职工“统账结合”模式，个人缴费及待遇计发办法均参照企业职工基本养老保险办法，此举意在促进两种养老保险制度的整合，在一定程度上可以减轻部分财政负担，但将导致事业单位人员养老金待遇水平的下降，在没有改革公务员养老制度情形下进行这样的试点改革，其公平性广遭质疑。实际上，城镇职工养老金替代率不断下滑，已经“由1997年的76%下降到2009年的47%”［12］。经过测算，如果按照《试点方案》，事业单位人员养老金总和替代率一般只有改革前的一半左右，如果没有职业年金作为补充，这样的改革只会降低事业单位人员的养老金待遇。这种以降低养老金待遇水平为代价缓解财政支付压力的《试点方案》必然遭到人们的强烈反对。

第三，缴费基数不清晰导致各地缴费基数不统一，未能有效降低财政负担。按照《试点方案》，事业单位人员基本养老保险费按照权利与义务相统一原则由单位和个人共同负担。其中，单位缴纳基本养老保险费比例一般不超过单位工资总额的20%，个人则按照缴费工资的8%建立个人账户。但事业单位人员工资由职务工资和津贴两部分组成，而《试点方案》并没有明确缴费基数是按照基本工资、工资总额还是城镇职工社会平均工资或者事业单位人员平均工资等执行，这种含混不清的表述导致各地缴费基数自行设定。如果都按照基本工资为缴费基数势必拉低个人养老金待遇水平，反过来，如果以全额工资为缴费基数甚至按照全额工资的300%作为缴费基数又会徒增财政支付压力。上述情况表明，以减轻财政负担、增进制度公平为导向的《试点方案》并不能实现这些政策目标。这就需要我们对现行的《试点方案》加以完善，形成一套既能保障事业单位人员养老金权益又能减轻财政负担、更加合理可行的事业单位养老保险改革方案。首先，公平理应是《试点方案》的灵魂，也是事业单位养老保险改革的价值前提与政策目标。这样的公平要求《试点方案》从三个方面加以完善：一方面，它体现为义务公平，要将改革对象扩大至所有事业单位人员，又要逐步扩展到公务员，要求所有人员进行缴费，只有让所有人员都履行缴费义务，才能够避免养老保险体系是否缴费问题上的碎片化，在增强机关事业单位人员缴费义务观念的同时减轻财政支出总额；另一方面，它体现为权力公平，通过设置补充养老保险，建立“基本养老保险+职业年金”模式保证这类人员的养老金权益基本上不受损害。同时，它体现为群体间公平，通过调整养老金计发办法、延迟退休年龄等保证事业、机关及企业等三类职工之间的退休养老金差距控制在合理的范围内，形成更加合理的养老金待遇关系结构。其次，财政可持续是《试点方案》的改革核心与真正动因。财政不可持续，再公平的制度也是空中楼阁。合理的《试点方案》应当在保证公平性基础上积极开源节流，减轻事业单位养老保险财政支出负担，使财政支出总量以及支出结构进一步优化。我们认为，《试点方案》应该采用“基本养老保险+职业年金”模式，基本养老保险保障事业单位退休人员的基本生活，职业年金使这类人员获得相对体面的生活水准。该制度框架与企业职工“基本养老保险+企业年金”设计原理一致，便于企业职工与事业单位工作人员养老保险制度的衔接与整合。其中，基本养老金由事业单位以本单位所有在岗职工上年度月平均工资总额的15%缴费进入社会统筹账户，个人按其本人上年度月平均工资总额的8%缴费形成个人账户，个人缴费基数为事业单位人员社会平均工资的60%~300%。单位再按照本单位所有在岗职工上年度月平均工资总额的8%缴费形成职业年金，员工个人无须缴纳职业年金。另外，在规定所有事业单位人员都缴费的同时采取“老人老办法，新人新办法”计发养老金待遇，已经退休的“老人”不需要缴费直接领取养老金；尚未退休的所有“中人”都需要缴费，他们退休时个人及单位缴费部分不退还，但这类人员仍然按照原来的退休办法计发退休金；设定改革期限后参加工作的“新人”基础养老金计发标准按照当地各类职工上年度社会平均工资和本人指数化月平均缴费工资的均值为基数，缴费满一年发给1%，个人账户计发办法按照职工退休时个人账户总额除以相应的计发月数，职业年金也参照个人账户办法进行。为了有效地使用人力资源，鼓励这类人员适当延长退休年龄至65周岁，以便也能够缓解养老金支出压力。

三、事业单位养老保险改革试点方案优化的验证

养老保险长期财务平衡是检验《试点方案》科学性和合理性的关键。因此，我们将对完善后的事业单位养老保险改革方案财政可持续进行测算，计算未来一段时期内完善后的事业单位养老保险改革方案财政支出情况。首先，我们将《试点方案》财政可持续进行操作化，采用事业单位养老保险财政支出总量这个指标来测量财政可持续情况。通过比较老办法、国务院2008年的《试点方案》以及本文完善后的改革方案（以下简称“完善方案”），分析事业单位养老保险财政支出总量变化情况来说明“完善方案”在促进财政可持续方面具有明显的优越性。其次，我们采用了联合国“世界人口发展前景预测”有关2050年前中国人口总量、65岁以上人口占总人口比例，根据2000—2008年事业单位在岗职工人数与全国人口总数得到事业单位在岗职工人数占总人口数的比重稳定在2.05%~2.19%之间，事业单位在岗职工数占全国总人口比重波动不大。因此，本文假定事业单位在岗职工数占全国总人口比重稳定为2.11%。同时假定事业单位老年人口所占比例与老年人口占全国总人口年龄结构比例大致相当。关于每年事业单位新进职工数预测，我们依据2000—2008年间事业单位在岗职工总数情况测算事业单位每年新进人员比例平均为1.03%。因此，我们设定事业单位每年新进职工总数占在岗职工总数的比例恒定为1%。“完善方案”的“中人”在相应年份的人口总数由基期“中人”总数减去新增离退休人数以及死亡人数而得。最终得到以下相关人口数据。再次，分别计算老办法、2008年《试点方案》以及“完善方案”实施后事业单位养老保险财政支出的总量。其中，老办法情况下每年事业单位养老保险财政支出总量=当年事业单位离退休人数×基期事业单位在岗职工平均工资×（1+每年社平工资平均增长率）（当年年份-基期年份）×事业单位平均养老金替代率×事业单位养老保险财政负担比例；“完善方案”中每年事业单位养老保险财政支出由当年“老人”退休金、“新人”基本养老保险单位缴费部分支出以及“新人”职业年金单位缴费部分支出等三部分组成。“老人”退休金财政支出总额计算办法与“老办法”支出方法相同；“新人”基本养老保险单位缴费部分支出=当年事业单位“新人”总数×基期事业单位在岗职工平均工资×（1+每年社平工资平均增长率）（当年年份-基期年份）×基本养老保险单位缴费率×事业单位养老保险财政负担比例；而“新人”职业年金单位缴费部分支出=当年事业单位养老保险中“新人”总数×基期事业单位在岗职工平均工资×（1+每年社平工资平均增长率）（当年年份-基期年份）×职业年金单位缴费率×事业单位养老保险财政负担比例。因此，“完善方案”的财政支出总额=“老人”退休金财政支出总额+“新人”基本养老保险单位缴费部分支出+“新人”职业年金单位缴费部分支出-“中人”基础养老金个人缴费总额。为了增强三种方案的可比性，本文假定《试点方案》中的养老金计发办法及“中人”与“老人”的界定与我们的“完善方案”相同，即《试点方案》下事业单位财政支出总额=“老人”退休金财政支出总额+“新人”基础养老金单位缴费部分支出。最后，其他相关参数的假设。假定事业单位在岗职工平均入职年龄为25岁，考虑到延迟退休年龄是大势所趋，因此我们将事业单位退休年龄统一设定为65岁。在事业单位职工社会平均工资以及GDP增长方面，在综合考察现有统计数据、未来工资增长水平以及经济发展状况基础上，假定事业单位在岗职工年平均工资增长率与GDP年增长速度持平为年增速8%。此外，在事业单位离退休人员养老金替代率方面，囿于事业单位人员退休金额的可获得性，综合了现有事业单位退休金情况及未来事业单位养老金水平可接受范围后，本文采用2005年事业单位养老金相对于在岗职工平均工资的比例87%作为“老办法”所能达到的事业单位人员养老金平均替代率。而“完善方案”后的养老金目标替代率，即“新人”的养老金目标替代率则设定为改革前的85%，相当于事业单位社会平均工资的74%左右较为合理。由于事业单位按照经费来源可划分为全额拨款、差额拨款及自收自支三类，根据有关学者关于事业单位养老保险财政拨款率的计算结果，假定事业单位养老保险财政拨款率恒定为50%左右。按照以上测算，2010—2050年间三种方案下的事业单位养老保险财政支出总额在总体上均呈现逐渐上升的趋势，这是事业单位退休人口数增长以及事业单位人口老龄化程度加深共同作用的结果。应当注意到，做实个人账户的《试点方案》在各节点年份的财政支出总额均高于其他两种方案的支出，“老办法”下的财政支出总额次之，“完善方案”最低。并且随着改革的深入这种差距逐渐扩大，《试点方案》与“老办法”财政支出总额增长速度愈发加快且呈现出继续推高的趋势。相比较而言，“完善方案”呈现出财政支出总额相对较低、增长速度逐渐放缓态势，特别是2050年后，伴随着“老人”逐步消失、“新人”渐次步入退休行列，加上“新人”养老金替代率合理降低，“完善方案”下的财政支出总额将进一步下降。因此，“完善方案”有利于降低财政支出总额，减轻财政压力，使事业单位养老金财政支出呈现可持续发展态势，使得事业单位养老保险在公平性与财政可持续性方面得到进一步优化。通过对上述三种方案下事业单位养老保险财政支出总额的测算，我们可以发现：

第一，引入事业单位养老保险个人缴费具有历史与现实的必然性。个人缴费是社会保险权利与义务相结合的集中体现，是个人抵抗老年风险的责任所在，加入个人缴费的设置，事业单位养老保险财政支出压力大有缓解之势。因此，从这个角度来看，所谓“事业单位养老保险财政压力巨大”其实为一个“伪命题”。

第二，转制成本在今后一段时期内成为改革的“阵痛”。在推进事业单位养老保险制度改革过程中财政需要经受“双重支付”压力：既要支付留在老制度下退休人员的养老金，又要做好“新人”基本养老保险以及职业年金部分的缴费工作，这对我国财政支出能力提出了挑战。但是，应当看到，“阵痛”过后财政压力将得到大大改善，只有经历这场阵痛才能够实现财政可持续发展，这个“阵痛”就是人们所说的改革成本，我们应当做好消化这场改革成本的准备。

第3篇：退休年龄改革方案范文

上海市在1993年实施的城镇职工养老保险制度改革方案中规定，私营企业主及其雇员参照本方案建立养老保险制度，具体办法另订。并于1995年1月6日了<<上海市城镇私营企业职工养老保险办法>>。根据该办法，私营企业应向社会保险局指定的养老保险事业管理中心办理企业和在职人员的养老保险登记手续，管理中心将为企业设立养老保险编码，为职工建立个人养老账户，并核发<<养老保险手册>>。 根据上海社会保险管理局公布的数据，从1995年4月1日起，私营企业和职工月缴纳养老保险费的基数为460元。

职工个人账户中应记入的养老保险费包括：个人缴纳的养老保险费；企业缴纳的养老保险费中，按职工个人实际缴费基数(不超过上一年度全市职工月平均工资150%的部分)的8%记入的数额(从1995年4月1日起改为7%)；个人缴纳的养老保险费中，按上一年度全市职工月平均工资5%记入的部分。

领取养老金的条件为：达到国家、上海规定的退休年龄；企业和本人按规定缴纳养老保险费

终身按月领取养老金条件：

1993年1月1日前参加工作

连续工龄(包括缴费年限)满10年

月养老金=个人账户储存额÷120

1993年1月1日后参加工作

缴费满15年

月养老金=个人账户储存额×系数÷120

第4篇：退休年龄改革方案范文

关键词：养老保险制度 改革 可持续性 保值增值

一、我国现行养老保险制度概述

1986年《国务院关于实行劳动合同制暂行规定》明确提出，劳动合同制工人实行养老保险制度，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制个人缴纳，首开了中国劳动者个人缴纳养老保险费之先河。经过十多年的探索与实践，国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确立以社会统筹与个人账户相结合的养老保险体制。目前，我国的养老保险体系由城镇职工基本养老保险制度、农村新型社会养老保险制度、机关事业单位的退休养老制度及城镇居民养老保险制度四部分构成。按照现行政策，用人单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不超过企业工资总额的20%，职工个人按照本人缴费工资的8%缴费，记入个人账户。

二、我国养老金资金池现状概述

我国的养老保险大致分为三个部分，一是基本养老保险，这是规模最大的一块，按规定只能存在银行和购买部分国债，收益率极低。二是企业年金，可以投资一定比例的股票等高风险资产。三是全国社会保障基金，用于社会保障支出的补充和调剂，属于战略储备基金，按规定比例投资于有固定收益的各类债券和存款、股票实业等。

我国企业职工养老金目前结余1.9万亿元，既有当年的结余也有累计的结余。2011年养老金收入大约为1.3万亿元，支出约为1.2万亿元，略有结余。2011年财政对职工养老金的补助大约为1800多亿元，如扣除财政补助，13个省有缺口，但是加上财政补助全部都是收大于支（人力资源和社会保障部部长尹蔚民）。从全国层面看，不存在养老金缺口的问题，仍是可持续的。

三、我国现行养老保险体制存在的弊端

首先，我国的养老金制度存在较为严重的空账问题。我国在设计养老保险改革方案，也就是从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的体制时，没有采取专门方式处理转轨成本。在养老保险制度建立之前没有资金积累，当期缴纳的保险金被用来支付上一代人的养老金而没有投入到养老金资金池中，个人账户是“空账”。另一方面由于我国老龄化程度不断加速，除去个人账户积累的“社会统筹”部分根本不足以用来支付离退休人员养老金，再加上统筹部分与个人账户部分资金的“混账管理”，于是就出现了“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。截至2010年底，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口（中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文，2012）。

第二，养老基金投资渠道单一、效率低下。目前我国养老金主要用来购买国债和银行储蓄，安全性有了保证，但在市场经济条件下很难规避通货膨胀的风险，存在贬值的可能，无法满足老龄社会对养老金的需求。在2004年、2007年、2008年和2010年这四年中，我国的通货膨胀率在数值上部分或全部超过了同期银行定期存款利率，在2004年和2008年中，即使全部以五年期定期存款的方式存在银行，也是缩水的。在通货膨胀率较高的2004年、2007年和2008年，凭证式国债的票面利率虽然略高于同期银行定期存款利率，但仍不足以完全抵消通货膨胀的风险。

第三，退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短，偏低的退休年龄是导致我国社会养老保险制度收支不平衡的主要原因。从人口预期寿命的角度出发,一般的规律是退休年龄随人均寿命的增长而提高。我国在1951年规定男性退休年龄为60周岁，女性为50周岁，1955年把女干部退休年龄确定为55周岁，国发[1978]104号仍沿用此规定至今。随着平均预期寿命增长，现在的退休规定则明显不合适了。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，女性要比男性早10年（女干部早5年）退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。

四、对我国养老保险制度改革方向的几点建议

从养老金资金池可持续性角度，对我国养老保险制度改革方向的几点建议：

1.加大财政投入力度

养老金个人账户出现的空账是制度设计原因造成的，因此以财政资金填补养老金账户本身就具有合理性。《中华人民共和国社会保险法》第十三条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”由于人口老年化社会的加速到来，基本养老金随时可能出现支付的亏空，《社会保险法》明确了政府以公共财政进行“补贴”的责任，从基本法层面确立了政府承担国有企业、事业单位职工养老金“历史欠账”的财政责任，有利于城镇职工基本养老保险可持续发展。实际上，像美国等发达国家在处理养老金缺口问题时，也基本上都是由政府买单。

2.推迟退休年龄，实行弹性退休制度

在就业年龄推迟、预期寿命增加的情况下，推迟养老金给付时间无疑是解决养老保险不可持续问题的有效措施。目前大多数发达国家的法定退休年龄是65岁，我国法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的，尤其是女性退休年龄，与寿命预期严重脱节。随着科技水平的提高，劳动强度大大降低，且女性受教育程度也越来越高，推迟女性的退休年龄可以避免人力资源的浪费，同时增加女性的晋升机会和空间，延长退休年龄也可以创造第二次人口红利。可见，推迟退休年龄是大势所趋，非常急迫。

另外，我们可以借鉴韩国的经验，不是把退休年龄推迟几年，而是把领取养老保险金的年龄往后推迟5年，得到跟推迟退休年龄一致的效果。但在目前就业难的形势下，这样的调整无疑会加剧就业压力，激化某些社会矛盾。对收入高、工作轻松的群体，延迟退休是有利的，而对于普通工人则是不利的。在短期内以“一刀切”方式推迟退休年龄缺乏可行性。可以尝试推行弹性退休制度，逐步提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄。对不同行业、不同群体采取相应的退休年龄，并结合工作需要，允许劳动者在政策规定的范围内选择退休方式。对于选择延长退休年龄的劳动者可以制定相应的激励政策，适当提高养老金支付待遇。

3.引导养老基金进入金融市场，推动多元化投资，确保保值增值

据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文估算，全国社保基金十多年来的收益率可能不足2%，低于同期CPI增长水平，收益率近世界最低之列。国家“十二五”规划纲要提出，积极稳妥推进养老基金投资运营。所以对养老金投资运营实现保值增值而言，方向是非常明确的。

全国社保基金理事会2012年3月20日消息称，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，此举在全国尚属首次，是在当前形势下实现养老金保值增值的一个探索。

从国外成熟市场看，很少有养老金全部躺在银行吃存款的现象，基本上都有20%到50%左右的资金进入股市。但国外的股市相对成熟，而我国的股市还存在重融资轻回报，投机炒作盛行种种问题，股市经常大起大落，和经济基本面脱节等等。在法律制度建设、市场化投资运营方面需要解决的问题还有很多，客观上需要有关政府部门对此做出科学安排，应能够随着我国金融市场的深化妥善调整投资政策，真正有效地通过养老基金进入金融市场，促进我国养老保险基金的可持续发展。

参考文献：

[1]夏于慧.关于延长退休年龄的思考[J].法制与社会,2011,19

第5篇：退休年龄改革方案范文

第二章 人员分流安置范围

第二条 未聘分流安置人员是改革试点单位的在编正式工作人员以及年月19日省政府办公厅下发《关于全省各级医疗卫生机构暂停招聘医务工作人员的通知》前聘用的具有卫生类执业（从业）资格或医药卫生类大专以上学历（护理、医技人员可放宽至中专学历）的非在编人员，在试点单位人事制度改革和推行聘用制过程中未被聘用的人员。

第三章 人员分流安置基本原则

第三条 未聘人员分流安置的基本原则。

1、坚持内部消化和社会吸纳相结合，以内部消化为主；

2、强化学习培训，提高综合素质，鼓励竞争择业，优化人员结构；

3、与现行社会保障制度相衔接，切实保障未聘人员的基本生活；

4、着眼人力资源开发，充分发挥未聘人员的潜能和优势。

第四章 在编人员分流安置政策

第四条 转岗聘用。首次竞聘结束后，根据本系统内空缺岗位的需求，组织未聘的在编人员进行二次调剂竞聘时，结合工作需要和未聘人员的实际，在系统、单位内部进行岗位调整。到新岗位后，规定试用期为3个月，试用期满、考核合格者予以聘用。试用期间发给原工资的80％，其它待遇按正式聘用人员的标准执行。

第五条 允许提前退休。对改革前的在编人员，本人愿意提前退休的，可按现行有关规定办理手续；截至年月31日，距国家法定退休年龄不足5年、或工作年限满30年的未聘人员，本人自愿提前退休的，可按有关规定办理提前退休手续。

第六条 严格执行退休制度。凡达到法定退休年龄人员，除组织留任人员外，应即行办理退休手续。

因工（公）、因病致残，完全丧失劳动能力的，也可根据有关规定办理退休手续。

第七条 经州劳动鉴定委员会鉴定完全丧失工作能力，本人又不具备退休条件的，应办理退职手续。因病退职人员的医疗保障，纳入医疗保险社会统筹，医疗保险费用按有关规定执行。

第八条 支持学习深造。年龄在40周岁以下人员，经本人申请，单位批准，未聘人员可进行离岗培训或参加国民教育大专以上学历教育。学习培训时间最长不得超过三年，学习培训期间发给本人原工资；获得学历证书或相关培训合格证书后，学费由同级财政、单位、个人按5∶4∶1的比例分担；学习期满后，可回原单位参加竞聘上岗；仍未聘用的，在本系统内采取转岗、高职低聘等方式就业，也可自主到人才市场择业。

第九条 鼓励自谋职业。对改革前的在编人员，本人自愿自谋职业或自主创业的，与单位解除人事关系后，一次性发给相当于本人三年基本工资与津贴之和的补偿金，另按本人连续工龄计算，每一年工龄，加发本人解除人事关系前一个月基本工资的补偿金。

第十条 与单位解除人事关系的未聘人员，在参加城镇职工基本养老保险时，对解除人事关系前按国家政策规定计算为连续工龄的工作年限，视同缴费年限；符合享受失业保险等条件的，按规定享受相应待遇。

第十一条 未聘专业技术人员和管理人员拒不服从组织安排、擅离岗位、无理取闹，严重影响工作秩序和社会秩序，或损害单位经济权益，造成严重后果的，单位可依据国家人事部《关于印发〈全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定〉的通知》（人调发〔〕18号），予以辞退。

第五章 非在编人员分流

第十二条 落实相关社会保险政策。按规定参加城镇职工基本养老等社会保险；符合享受失业保险等条件的，按规定享受相关待遇。

第十三条 现有非在编人员在改革前，本人自愿与单位解除劳动关系的，按本人在本单位工作年限每满一年支付一个月工资标准，6个月以上不满一年的按一年计算；不满6个月的，支付半个月工资的补偿金。月工资标准是指本人在劳动合同解除前12个月的平均工资。已签订聘用(劳动)合同且合同期未满的未聘人员，安排离岗培训。培训期间按合同约定的工资待遇继续兑现；培训后可再次参加竞聘，仍未被聘用的人员，合同期满时，依法终止劳动关系。

第十四条 视情推荐聘用。对具有相应执业（从业）资格的卫生专业技术人员，可推荐到村卫生室聘用。

第六章 附 则

第6篇：退休年龄改革方案范文

（一）严格界定基本养老金享受条件

机关事业单位养老保险制度改革与人事退休制度息息相关。随着生活水平和医疗水平的提高，我国居民人均寿命得到了很大的提高，身体素质也得到很大的改善，因此延迟退休年龄成为人事退休制度改革的趋势。延迟退休不仅可以促进人力资源的合理化利用，又可以延迟退休金的发放年龄，缓解财政负担。为了减少延迟退休政策推行的阻力，不对当期的就业状况造成太大影响，我国应该实行弹性的退休政策。另外，为了杜绝机关事业单位职工早退的问题，应该加强管理，健全约束机制，从严审批。

（二）机关事业单位和企业之间养老保险关系的转移接续

机关事业单位与城镇职工实行养老保险并轨，为人员的自由流动提供了便利条件，为了更好的衔接机关事业单位和企业之间的养老保险制度，政府相关部门要建立良好的转移接续机制，原来机关事业单位的工作人员调入企业工作后，企业要帮助其建立新的个人社会保险账户，将原来的职业年金等并入企业年金，不能因为工作单位的变动，导致职业年金无法接续，保证机关事业单位人员岗位流动后的养老待遇。同时，要保证机关事业单位人员原来的工龄视同缴费年限。同样，如果企业人员进入机关单位之后，其原来的个人账户余额要并入到职业年金中，实现养老保险关系的有效转移。

（三）强化机关事业单位养老保险的社会化管理

养老保险的社会化管理是提高退休人员的服务质量、创新养老服务模式的重要措施。西方社会退休人员的养老服务主要是第三方机构来负责，企业只承担缴费的义务和责任，这也是我国机关事业单位养老保险改革的发展趋势。目前，关于养老金的社会化管理与发放已经存在技术问题，社会保险机构委托第三方机构养老金，每月将养老金打入退休人员的账户，今后应该将注意力放在如何提高社会化管理的效率上来。机关事业单位养老保险改革后，全国实行统一的养老保险制度，这就对社区养老服务的管理水平提出了新的要求，需要将事业单位退休人员的档案资料及时转入所在的社区，掌握每一位退休人员的基本情况，提供有针对性的退休服务质量。

（四）重点处理好“中人”的待遇问题

机关事业单位养老保险改革是一个牵一发而动全身的问题，为了照顾到不同群体的切身利益，改革将机关事业单位人员分为“新人”、“中人”和“老人”三个群体。“老人”基本维持原来的退休养老管理政策，由财政负担养老金。“新人”刚参加工作，直接按照新的养老保险制度，其中“中人”的问题较为麻烦，处理不当不但会导致改革遇到很大的阻力，也会打击很大一部分群体的工作积极性。为了减轻制度并轨的阻力，可以实行两种方案：仍用旧制度或者像企业养老保险改革一样设立过渡性养老金。机关事业单位“中人”的过渡性养老金计发系数可以略高于企业，以此实行新老退休人员待遇水平的衔接。而选择旧制度的机关事业单位人员，其养老金待遇由国家财政负担，对于这部分人也不需要另建立职业年金。无论采取何种弥补方案，两种制度的并轨都会产生巨大的转制成本。

二、结语

第7篇：退休年龄改革方案范文

一怕待遇降低

养老制度改革，事业单位人员最怕什么？ “最怕待遇降低。”石教授是浙江一所高校的教授，目前月收入近7000元。据他了解，近几年学校退休了的教授，平均每月的养老金也有这个数，和他们在职时差别不大。如果不改革，石教授相信，随着收入增长、教龄增加，自己到60岁时，领取的退休金水准应该和从前的同事差不多。

浙江是国家确定的事业单位养老保障制度改革试点省份之一。虽然当地绝大多数事业单位的养老保障还延用老办法，但许多人在了解目前的试点方案后，对改革顾虑颇多，普遍担心养老金下降。

石教授说，按已公开的试点方案，事业单位人员要和企业人员一样缴纳养老保险，在工资不变的前提下，首先导致当前月薪少一块。一直以来，事业单位人员的退休待遇按退休前月收入，结合职位、职称、工龄等按一定比例确定，通常高校里的教授能拿到在职工资的80%—90%，退休后的生活水平不会有明显降低。现在比照企业的养老保险办法，退休待遇与缴费多少、社会平均工资等联系，肯定要降不少。

北京事业单位集中，虽然并非试点区域，但事业单位人员对此普遍关注。张教授年过五十，在中国人民大学任教多年，目前月收入1万多元，去掉绩效的部分有6000多元。他仔细研究过试点地区的方案，“除了强调有职业年金外，其他方面和现行的企业职工养老制度如出一辙。”公开资料显示，企业职工养老金替代率，按制度设计不到60%，实际不到50%。倘若事业单位的养老保险也依此推进，他估计退休后可能只拿到在职时基本工资的六成，意味着退休后收入大幅降低。至于职业年金，乍一听很好，但没有进一步的说明，比如这笔钱从哪儿来、额度多少、会不会逐年增长，事业单位的人员普遍没信心。

除了担心待遇降低外，还有人谈到，改革容易导致缴费时段缺少连续性、职称职级与待遇的关系难以确定等，最终影响退休后的养老待遇。上世纪90年代初，在北京媒体工作的不少人辞职下海，近两年他们相继达到退休年龄，在领取养老金时他们才发现，当时在事业单位工作时养老金的缴费水平极低，现在只能领到几百元。

二怕不公平

事业单位人员对改革有抵触，还因为感到“不公平”。

“为什么改事业单位、不改机关公务员？”吴女士在北京某部委下属培训中心工作，事业编制。她没有详细了解过相关改革方案，“不用去了解，要是真好，机关肯定会一起改。现在，机关不改，再怎么说好，也没说服力。”

浙江的石教授说，改事业单位不改机关“非常欠妥”。他认为，从单位性质上看，许多事业单位直接承担着国家授予或委托的公共职能，有的直接承担社会管理职能、社会服务职能，还有的承担文化传承与创新职能，性质上、职能上与许多国家机关及其工作人员并无二致。如果真要改革，不应该只将事业单位养老保险向企业去靠拢，而不同步改革政府机关及公务员。何况，许多事业单位人员是从政府机构分流或交流来的，如果不同步改革，必然会引起一系列不公平问题。有人提出，既然企业职工可以接受改革，为什么事业单位人员就不能接受？而事业单位人员则认为，目前事业单位退休待遇高于企业是事实，但事业单位和企业不宜简单类比。

58岁的李老师在杭州一所高校任职，月收入约7000元。如果不改革，他估计退休时能领到6000元，如果两年内改到自己所在学校，就很难说了。在他看来，事业单位人员在职收入固定，而企业员工在职时期的收入上不封顶，可以很高，按同样的方法确定养老金并不公平。据了解，在杭州这类经济发达的城市，企业里的资深工程师年薪普遍能达到20多万元。

不少事业单位员工有类似想法。袁先生40出头，从北京航空航天大学毕业20年来一直在研究所从事广电方面的技术研究，全部月收入8000元左右。他对比过到企业工作的大学同学待遇，不论在国企还是民企，作为技术方面的骨干，年收入基本在20万元以上，有的还有股份。“他们只要按实际收入交养老保险，退休后不会比事业单位的低。”

接受采访的事业单位人员几乎都认为，已退休的人员，事业单位的待遇明显高于企业的待遇，这其中有不公平的因素在，但后续的改革应是致力于提高企业偏低的退休待遇，而不是把事业单位的退休待遇也拉低。

40岁以上人员最紧张

事业单位养老保险改革，最关心、最紧张的主要是事业单位中40岁以上的人员。

回顾当年企业职工养老保险改革，采取的是“老人老办法”，已经退休的事业单位人员多数认为，改革不会对自己有什么影响，现在领多少退休金以后还能领多少。一些细心的人会担心，改革后有可能在退休待遇的调整上受些影响，调整的频率可能放慢、幅度可能减少。“咱都退休了，这事儿也不管了。”刚从一家报社退休的黄女士笑着说。

“70后”、“80后”对改革的心态也比较放松。“离退休还有20多年呢，20年后的事儿，谁能说得准，兴许连事业单位这个名称都改没了。”一家广播电台的年轻记者说。“我倒希望早点改制成企业，那样大家干得好就能挣得多，不像现在工资管得这么死。”北京一家部委下属出版社的年轻编辑说。

第8篇：退休年龄改革方案范文

    根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求,我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度,这已经成为社会各界的普遍共识,并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出,在职工养老保障问题上,要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

    对新参加工作的职工来讲,通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是,目前已经离退休的职工没有养老金积累,目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的,因为按照旧体制下的低工资、高福利政策,他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中,政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲,旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债,这是必须偿还的。

    老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二,一是实行“新人新办法、老人老办法”,即对新职工实施基金积累的个人帐户制度,对老职工则继续通过现收现付的办法,让目前的企业和年轻职工缴费解决;二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

    实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一,对老职工负有养老保障责任(事实上是负债)的是政府,因此,如果政府不承担责任,转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二,即使不考虑合理性问题,仅从财务上看,也行不通。目前在全国范围内,已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%,随着今后更多老职工进入退休年龄,这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素,所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。

    因此,要想真正实现养老保障体制转轨,必须对老职工的养老金来源作出专门处理,即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验,顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则,转轨无法进行。

    二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

    为落实《决定》提出的改革要求,1995年3月,国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,并同时出台了两个具体操作方案,即实施办法之一和实施办法之二。

    方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户,职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工,该办法实施前的工作年限视同缴费年限,至退休时,“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决,给付标准按照改革前老办法执行。

    方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分,一是社会性养老金,按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发;二是缴费性养老金,个人和企业缴费每满全年,按缴费工资基数的一定比例计发;三是个人帐户养老金,对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似,实施个人缴费制度前参加工作的职工,连续工龄视同缴费年限。

    两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的,但有一个非常突出的共同点:老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。

    根据前文分析,在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下,要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看,与真正意义上的个人帐户制度大相径庭,个人帐户普遍为空帐户,基金积累也不可能形成。

    由于目前离退休人员的养老金没有来源,要通过企业“统筹缴费”解决,但在实际上,在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下,已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的,所以,唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是,不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题,已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大,又不可能无限制地提高企业缴费水平,因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底,全国养老金历年滚存节余为580亿元,尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且,其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。

    由于个人帐户中没有资金,待目前在职职工退休时,他们的养老金来源就又成了问题,出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金,拆东墙补西墙,使空帐户一代一代往下转。

    三、“空帐”运行无法支撑下去 ,有关功能目标也无法实现

    1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度,从实际运行情况看,也是很难支撑下去的。

    由于已退休职工的退休金支付压力巨大,再加上因管理体制问题导致的高昂成本,养老金缴费率(企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重)普遍很高,绝大部分地区都在20%以上,个别地区则接近30%,许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果,近期各地养老金的收缴率(实际收缴额占应收缴数额的比例)在1996年竟降至50—60%.为了维持统筹体系的运转,一些地方不得不进一步提高缴费率,进而形成一种恶性循环。

    需要指出的是,在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中,对职工的养老金负债是一种隐性负债,而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债,负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证,因此是非常危险的。

    由于体制本身存在缺陷,很多预期的功能目标也无法实现。首先,国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境,很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负;此外,由于统筹层次低,不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次,覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立,无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域,但收效甚微,其根本的原因在于,在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下,扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征,以致于非公有制企业普遍难以接受,养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成,也严重制约着当前的国企业改革和国有经济结构调整,诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行,企业职能无法有效转换。第三,由于无法真正形成基金积累,难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献;第四,无法有效解决老有所养,社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看,因企业负担过重,养老金收支困难,退休职工养老金拖欠问题已相当普遍,在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

    回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而,当现行体制无法正常发挥功能时,必须承担风险的只能是各级政府。事实上,目前在不少地区,地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

    四、1997年的改进措施及其局限性

    鉴于1995年改革以来面临的问题,劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商,于近期形成一个改进方案,并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是:按职工工资的11%建立个人帐户,其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%,1998年起每两年提高一个百分点,最终达到本人缴费工资的8%,个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高,企业划入的部分要逐步降至工资的3%;老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人帐户的部分)。养老金支付分为两部分,一是基础养老金,标准为当地职工上年度平均工资的20%;二是个人帐户养老金,标准为个人帐户累计储存额除以120.个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人帐户储存额一次性支付给本人。

    围绕上述基本框架,该改革方案还提出了其它一些措施,主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

    从统一制度、改善管理的角度看,较之于当前多种具体实施方案并存,该方案显然有所进步。然而,从基本的养老制度模式看,仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐,而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此,该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看,则是前述方案一和方案二的折衷。

    根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析,不解决对老职工的养老金负债,真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

    对于必然出现的空帐问题,有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然,在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下,这只能是一种不切实际的幻想。此外,还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面,将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面:其一,如前所述,由于明显存在负担转嫁问题,这种努力很难实现;其二,即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系,也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响,一个必然存在的问题是,在非公有制企业职工陆续进入老年后,政府则必须兑对他们的养老金承诺,届时亦不可避免会出现支付危机,而且是更大的危机,因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此,这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

第9篇：退休年龄改革方案范文

一、老保险制度变迁中

面临的问题我国现阶段养老保险制度是由单纯的“现收现付”模式走向“部分积累”模式。1987年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度，重新界定了养老保险制度中政府、企业和个人的职责，企业和职工个人正逐步成为养老保险金的主要提供者，政府在养老保险中的直接作用将逐步缩小，间接作用将逐步加大。

不可否认，我国养老保险制度正在逐步走向完善，对推进企业改革、促进经济发展、维护社会稳定发挥着至关重要的作用。但对于中国这样一个发展中国家而言，养老保险制度建设仍是一项十分复杂艰巨的社会系统工程，在新旧体制转轨这一特殊过程中，政府应该关注养老保险制度中存在的以下几方面问题：

（一）从养老保险筹资方面分析。

1.个人账户没有形成积累，造成个人账户“空账”运行。由于原有养老保险基金筹资实行现收现付制，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金没有预留，在养老保险制度转轨过程中又尚未对养老保险制度的历史债务建立补偿机制，政府只能以企业缴纳的社会统筹来偿还“转制成本”，但由于新制度中的社会统筹基金与旧制度的隐性债务之间存在巨大差额，必然造成现行养老保险制度透支在职职工个人账户基金，用于支付退休人员的养老保险金，造成个人账户“空账”运作。据统计，养老保险个人账户“空账”的规模，1997年为140多亿元，1998年为450多亿元，1999年为1000多亿元，2000年为2000多亿元。严重的“空账”问题不仅使我国的养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统现收现付的模式中，而且加大了未来养老金支付危机，使所要建立的新制度难以为继。

2.缴费率偏高，收缴难度大，欠缴严重，养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。养老保险制度能否顺利运转，主要取决于养老保险基金来源的可持续性，而企业是养老保险基金的主要来源。由于当前我国企业参保率不高（养老保险参保者主要是国有企业和大集体企业，其他形式的企业参保率很低），导致缴费率居高不下。目前企业的平均缴费率为23％，高于世界平均水平13个百分点，高于国际警戒线3个百分点。缴费率偏高导致两种结果：一是企业普遍存在逃避缴费和拖欠养老保险费的动机。在经营状况不好的情况下，逃避缴费和拖欠养老保险费的情况更是普遍，致使缴费率持续下降。二是缴费率的提高加大了企业的产品成本，降低了企业的竞争力，使得一些企业的经济效益严重滑坡甚至破产，导致企业按时足额缴纳养老保险费的能力衰落，养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。

3.养老保险覆盖面不够广，支撑能力不强。近年来，我国养老保险实施范围不断扩大，其中国有企业实现基本覆盖，城镇集体企业覆盖率为75.39％，但是其他经济类型企业仅为17.3％，很多外商投资企业和民营企业没有参加养老保险社会统筹，出现养老保险参保人数连续两年大幅度下降的局面。近年来，虽各级政府重点抓扩面工作，取得一定成效，但离政府力争实现城镇各类企业、企业化管理事业单位基本全覆盖的目标还有距离。

（二）从养老保险支付方面分析。

1.养老保险金替代率过高。2000年全国参保职工的月人均缴费工资为636元，参保的离退休人员月人均离退休费559元，养老金替代率高达87.89％。一些地区甚至出现了养老保险金和工资倒挂的现象，过高的替代率加重了养老保险基金的支付压力，也和我国的基本国情不相适应。

2.提前退休导致养老保险基金入不敷出。提前退休从收入与支出两方面蚕食着原本就不太宽裕的养老保险基金。一方面它减少了参保人数，使养老保险基金收入减少，另一方面它延长了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出相应增加。我国规定的退休年龄是男性60岁、女性50岁g555岁，而1998年我国人均预期寿命71岁（城镇居民稍高于农村居民，女性高于男性），退休年龄明显偏低。特别是我国作出“30年工龄可以退休，连续15年、20年工龄可以领取退休金”的规定，使许多职工不到退休年龄就办理了退休手续，领取退休金。假如退休人员平均55岁退休，至少有16年的平均余命（平均预期寿命还不断提高）。我国养老保险个人账户按10年平均余命发放，将入不敷出。

（三）从养老保险结余资金的管理方面分析。

1.养老保险结余基金的投资渠道单一，保值增值率低。根据我国现行对社会保障基金投资管理的规定，结余基金除留有二个月的支付费用外，全部用于购买特种国债和存入财政专户。从1996年以来银行经过7次降息，银行存款和购买的特种国债利率下降较快，基金的保值增值比较困难。若遇上高通货膨胀年份，恐怕不但不能增值，连保值也困难。如1994年基金收益率为10.8％，而当年的通货膨胀率高达18.5％。

2.一些省市区养老保险基金没有纳入社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理。按照1998年的关于养老保险基金实行收支两条线管理的规定：“基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用。”到2000年底，某省养老保险结余基金纳入财政专户管理的只有68％，尚有4亿元结余额未按规定纳入财政专户、实行收支两条线管理。这就容易引发养老保险基金被挤占挪用，不利于养老保险基金的安全完整。

二、政府在养老保险制度变迁中的职责

上述这些问题是改革中难以避免的，要制止或减轻由此带来的负面效应，政府是不可或缺的重要力量。在我国养老保险制度变迁过程中，政府具体应担负的职责主要体现为以下几方面：

（一）承担改革成本，做实个人账户。

个人账户空账是由我国养老保险基金中的“隐性债务”造成。我国在设计养老保险基金改革方案一从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合时，没有专门处理转制成本，而是期望以社会统筹部分的供款来偿付旧制度的债务，即用新制度收缴的一部分基金支付制度变迁的成本，其结果是个人账户“空账”运转，阻碍了旧制度向新制度的顺利转变。可以说，转制成本是任何一个国家养老保险制度改革面临的问题。对这一问题，政府应当承担全部责任，尤其是中国。因为在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952—1978年，职工实际平均工资年均增长率仅为0.38％，而积累率却从1952年的2L4％增长到1978年的36.5％，许多年份甚至高达40％以上，显然，国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费积累起来的。因此，由政府承担转制成本，向离退休职工支付养老金是公平的，也是明智的。

政府应承担转制成本，这是毫无异议的。但政府消化转制成本，解决养老保险基金“隐性债务”可考虑用部分国有资产变现收入来偿还，或每年财政收入按某一固定比例切下一块，永久性地纳入养老保险基金，或发行专门用于偿债的特种国债等途径。但单纯使用一种方式来消化巨额的转制成本是不可能的。如完全通过征税，会加重企业和个人的经济负担，造成经济效率的损害；若仅依靠发行债券，会使政府财政不堪重负；变现部分国有资产则受目前资本市场规模和发育程度的制约，且只能渐进实施。所以，只有多管齐下，才能筹措足够的资金，消化转制成本。

（二）加大政府支持力度，确保养老保险基金筹资走出困境。

1.调整财政支出结构，提高社会保障在财政支出中的比重。根据建立公共财政框架的要求，财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来，突出财政的公共性特征，解决财政“越位”和“缺位”问题。国务院下发的《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发[2000]8号）中规定：各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障性支出的比例；各级财政预算安排的社会保障资金，要及时足额拨付，并比上年有所增加，财政超收的部分除用于法定支出外，应主要用于充实社会保障基金。我国可根据财力情况，通过征收特种消费税、遗产税、利息税或划拨部分个人所得税等方式来筹资，补充养老保险基金，同时逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20％。

2.完善地税征收办法，在条件成熟情况下尽早开征社会保障税。社会保障（保险）税是世界上比较流行的为筹措社会保险基金而开征的一种税，世界上实行社会保障制度的国家大部分开征了社会保障税。开征社会保障（保险）税，可以发挥税收“刚性”的特点，保证社会保险基金有一个稳定、可靠的资金来源；同时，有利于实现社会公平，均衡企业负担，创造公平的竞争环境。目前，财政部、国家税务总局已着手调研开征社会保障税问题。

3.加强法制化建设，扩面征缴。加快立法步伐，提高立法层次，完善实施机制，以实现扩面征缴目的。加大力度将城镇各类从业人员全部纳入养老保险这一“安全网”保障范围，实现城镇职工养老保险全覆盖，既是养老保险制度本身的需要，也有利于扩大养老保险基金的积累规模，增强基金支撑能力。当前扩面工作的重点是，一要将养老保险扩大到机关事业单位，——要督促非国有经济即股份制、股份合作制企业、三资企业、私营企业及其中方职工、个体劳动者和自由职业者参加养老保险。同时要研究低标准进入、低水平享受的养老保险具体政策。另外，要加大欠缴养老保险费的清缴力度，对故意欠缴的企业单位要按照《社会保障费征缴暂行条例》和《企业职工养老保险条例》规定进行处罚。

（三）完善养老保险支付制度，加强养老保险基金支出管理。

1.切实降低养老金替代率，使养老保险立足于保障基本需要。我国养老保险待遇的支付标准必须与国力相适应，过高的替代率，既违背了我国养老保险制度“低标准，广覆盖”的原则，增加了财政的压力，也影响了企业的竞争力。西方一些高福利国家在这方面有过沉痛的教训，我们不能重蹈覆辙。可将替代率定为养老金与当地社会平均工资之比，适当考虑物价指数，争取在经济发展和社会平均工资上扬过程中，有效地控制养老金增长幅度，使其与社会平均工资之比稳步下调，做到退休人员养老收入的绝对值不减或有所增长，养老金替代率逐步下降。具体可从存量和增量二方面进行调整。存量调整主要是净化统筹项目，剔除统筹外项目；增量调整主要是从待遇调整机制上下工夫。

2.调整养老保险金的支付年龄，严格领取养老保险金的条件。为了应付人口老龄化带来的养老金支付危机，大多数国家都选择了提高退休年龄的做法，法定退休年龄由60岁左右，逐渐延长至65岁或67岁。为了降低赡养比、减轻养老保险金支付压力，我国也要逐步提高退休年龄。同时，政策上必须严禁用早退方式处理就业矛盾，防止将失业压力转移到养老保险负担上。严格养老金的领取条件，一要严格控制提前退休的条件，企业确需要下岗分流的，又接近退休年龄的人员，应通过领取失业救济金或最低生活保障救助来解决，并由企业继续缴纳养老保险费，直到法定退休年龄再进入养老保险基金支付渠道；二是对现已退休或提前退休人员，仍在继续就业的，其就业收入超过最低生活保障线的，应停发养老金，并继续交纳养老保险费；三是严格审核统筹项目支付基数，建立基金支付的制约机制。

（四）加强养老保险基金投资运营管理，提高基金保值增值能力。

加强养老保险结余资金管理的目的有二个：一是防止养老保险基金被挤占挪用，保证基金的安全；二是加强投资运作，提高基金收益率。为此，一方面要严格财政专户管理，确保养老保险基金安全。存入财政专户的养老保险基金，财政部门不得随意挪用，也不得用于平衡财政预算。但是单一的基金投资渠道使养老保险基金根本不具备规避风险和抵御通货膨胀的能力，因此，积极探索多种形式、切实可行的养老保险基金保值增值办法，尝试开辟新的投资渠道。借鉴国际养老基金的投资经验，结合我国实际情况，可供选择的方式有：（1）购买国债等有价证券。（2）委托银行短期贷款。（3）购买企业债券。（4）参于股票投资。（5）设立专业的社会保险投资银行，专门从事基金的投资运营管理工作。当然在实践操作上，要考虑到我国资本市场发育水平尚低，可供选择的较为成熟的投资工具少，缺乏相关的高素质专业人才和经营管理经验等因素，养老保险基金目前不可冒然入市，特别是直接进入二级市场作长期投资是不妥的。可作为战略投资者参与一级市场的申购或配售，这样，既无高风险而言，又可保持大部分资金的流动性，且收益可观。随着我国证券市场的进一步发展，基金管理的逐步规范化和多样化，养老保险基金也可成为开放式基金的主要持有者。同时，政府有必要对养老保险基金在资本市场的投资方向给予必要的指导，或通过制定投资政策进行调控，以减少投资风险，确保养老保险基金的保值和增值。