基层乡村治理方案精选(九篇)

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第1篇：基层乡村治理方案范文

关键词：转型期；案件特殊性；司法职能；司法策略

中图分类号：DF82文献标识码：A

一、引言在我国法治现代化的进程中，乡村社会治理的法治化是一个极其重要的制度命题。自改革开放以来，以经济结构转变为开端的全面的社会结构转型，引发了乡村社会原有内向、封闭结构的逐渐崩解，致使乡村社会治理的法治化面临着新的时代背景。在从乡村社会向公民社会、从长期的人治向现代法治的转型期背景下，乡村社会治理中纠纷主体意识所具有的传统乡土社会特色、案件客体所反映的“利益纠葛”纷繁复杂、纠纷处置中“权威无序”等特征，构成对人民法院司法实践工作的巨大挑战。对偏远地区的基层法院而言，由于制度转变的外源性特征更加显著，其工作中所面临的矛盾冲突也更加剧烈、直观。

在偏远地区基层法院的视角下，细致入微而又无所不在的转型期乡村社会的特殊性既是基层司法工作中必须适应的微观环境，也是我国法治化进程中应当直面的宏观问题。人民法院只有正确地认识到这些特殊性，才能真正明晰当前司法所承担的时代使命，优化深入到基层的乡村司法策略，在参与转型期乡村社会治理的过程中，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

二、认识：转型期乡村案件的特殊性从笔者所在地区基层法院司法统计的案件收结存数量上看，近年来，案件呈现出持续的高速增长态势。这直观地反映了笔者所在的乡村地区社会矛盾纠纷的增长态势，以及基层法院在办案数量上不断增加的工作压力。但从司法策略的优化角度看，对基层司法更具挑战意义的并不是案件的数量，而是在转型期乡村社会特有的生态环境下，各种案件在争议主体和客体上所表现出的特殊性。

（一）争议主体的特殊性

案件的争议主体，即诉讼程序中的当事人。从司法普适主义的角度看，任何主体参与诉讼的目的都是获得司法裁判的支持，其生活居住的地点是否为乡村，并不影响这一司法基本命题的成立。但从司法特殊主义司法特殊主义，在本文指认为规则在适用中存在大量例外的司法理念，而不是指认可规则之外的特权或特殊待遇的司法理念。 的角度看，尽管参与诉讼的行为目的并无特殊之处，但因所处大环境的不同，乡村纠纷主体行为本身——或者说其行动策略和方式——却在现代法治视野下显现出与众不同的特殊性。

1.以“议事”方式参与案件诉讼

转型期乡村社会的所在地区通常是我国经济社会发展的后进地区，往往也是具有我国传统乡土社会特点的典型地区。当地群众对诉讼、调解等社会解纷机制的认识，大多停留在“摆事实”、“讲道理”的乡村“议事”层面。由于这一认识上的偏误，当事人在参与诉讼或调解时，通常会反复地描述案件所涉纠纷在发生和流变上的各种细节问题，再结合乡土“义理”展开说理，其内在逻辑的精致程度并不亚于现代法治的逻辑体系。尤其在微观事实的认知层面，“议事”方式下的事实描述往往比司法程序下的事实认定更加精细入微。然而，“议事”方式的事实描述恰因如此精细，甚至于琐碎，往往会存在举证不能的问题。

西南政法大学学报贺少锋，陈庚：人民法院参与转型期乡村社会治理的思考——以偏远地区基层法院为视角在传统乡土社会中，“议事”仲裁者基于熟人社会关系下对纠纷中双方或多方当事人个性、品格以及处事方式等多方面的长期了解，通常可以综合性地判断、还原纠纷全过程的精细事实。即使事实判断和还原上出现了偏误，由于传统乡土社会人员流动性极低，熟人社会相对稳定的社会关系会自行评价“说谎者”的行为，使之在被发现后处于社会舆论上的弱势地位，难以在当地正常地开展社会交际生活。从这个意义上看，举证不能的问题并不会真正地对传统乡土社会中的“议事”仲裁者形成困扰。但在转型过程中，一方面由于乡村人员流动性逐步增大，熟人社会的大环境逐渐转变，半熟人社会的人际交往关系已经无法对“说谎”行为形成有效的内在约束[1]；另一方面作为仲裁者的法官对现代法治理念的认同逐步增加，对传统的“议事”方式逐步扬弃，导致当事人与办案法官之间的交流障碍日渐凸显。特别是在青年法官的身上，甚至会表现出一种以法治精神为信仰，欲与传统乡土社会的人情世故相割裂的内心冲动。因此，在乡村司法实践中，习惯于“议事”方式的当事人，常会处于举证不能的现实困境和与青年法官的交流冲突之中。

2.以实质合理看待程序规范

同样是基于传统乡土社会对争议主体的意识影响，乡村群众在面对应当如何看待程序规范的问题时，常常会表现出一种茫然。在不少当事人心中，难以理解的程序规范，不仅不能帮助其维护正当的权利，反而是导致其权利丧失的“组织压迫”。一种制度阴谋论的气氛，弥散于不了解法律的相对弱势的当事人群体中。因此，当事人对法律程序，常会因自身诉求未得到充分实现而表现出较大的不满情绪和抵制心态。在乡村社会中，这种不满和抵制往往会导致当事人请求家族势力介入司法程序，或者是请求行政部门干预司法程序。而其说服家族势力或行政部门的理由，则是碎片化的具体事实以及实质合理的乡土“义理”。后者，尤其能获得作为案外“权威”的家族势力成员或行政部门人员的心理共鸣，甚至可能获得办案法官一定的内心认同。

这样，在部分乡村案件的处理过程中，就会形成一个以当事人主观的实质合理性为基础的案件评价系统。以这种主观的合理性为分析工具，当事人以及案外“权威”对程序规范的价值定位就只会是实现当事人诉求的手段——当司法程序不能满足诉求时，就换行政程序试试。换言之，对认同实质合理性的当事人、家族势力、行政人员等而言，只要能够满足实质合理性，那么变更程序，甚至破坏程序，都是可以接受的必要手段。因此，在乡村司法实践中，以实质合理为根本追求的案件处理过程常常会出现“申请——上访——诉讼——上访”的程序反复，或者已经息诉的案件因为另一相似案件结果的不同而“旧事重提”，或者采取越级上访、静坐示威等非正常的诉求表达方式[2]。这些非程序的行为策略，从根本上否定了程序的存在价值，完全悖离于现代法治所要求的程序公正。可以说，在向现代法治的转型中，实质合理对程序公正的否定是乡村社会与现代法治相冲突的最激烈之处。

3.小结

综上所述，转型期乡村案件的主体特征在于，乡土意识仍然深刻地影响着当地群众的诉讼参与行为和程序规范意识。案件的处理实际上仍处于一个法治程序的规范意义，缺少认同；“义理”式的实质合理性占据竞胜地位的社会生态环境之中。“重实体，轻程序”，请求法官细致“查案”，“循义理而断案”的当事人以及案外人依然是转型期乡村基层法官所必须面对的司法产品输出的主要群体。

（二）争议客体的特殊性

案件的争议客体，即个案处理中的具体纠纷。从司法普适主义的角度看，这些纠纷，无论其是否发生在转型时期的乡村地区，只要依循具体的案由分类，即可由法官依据专门的实体法律和程序法规予以审理解决。但从司法特殊主义的角度看，当前案件所涉及的在纠纷发生和流变过程中对案件处理有巨大影响的转型期特点，却是基层司法实践中不得不专门了解和高度重视的纠纷特殊性。

1.熟人社会式微是纠纷增加的重要根源

从纠纷发生的影响因素上看，熟人社会的逐渐式微是导致转型期乡村社会纠纷数量迅速增加的重要根源。从笔者所在地区人民法院的司法统计数据上看，转型期乡村社会中最为典型的纠纷类型，主要包括：承包土地的流转、宅基地的转让、外出打工群体的婚姻家庭纠纷，以及因现实利益冲击而引发的邻里纠纷。在传统的乡土社会中，这些纠纷几乎是不可能“成讼”的。因为在基于熟人关系的传统乡土社会中，这些纠纷有的属于现实利益不大，可以协商处理的财产纠纷；有的属于社会流动性极低情况下，礼教伦理直接调整的家庭纠纷；还有的属于人际关系和谐情结下，应当“息讼”处理的邻里纠纷。但在转型期的乡村社会中，一是经济迅猛发展所带来的现实利益——包括国家补偿等——非常巨大，在原有的自发协商方式中缺少与之相适应的利益平衡方案；二是社会制度对男女婚姻权益的保护受到普遍认同，传统伦理对家庭关系的稳定作用正在逐步消解；三是人际关系的半熟人化人际关系的半熟人化，是指传统乡土社会中熟人关系出现崩解，社会人际关系由熟人关系的典型形态向熟人关系与陌生人关系的混杂形态演进的发展趋势。（参见：杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学，2007，（6）：161.） ，自利观点相较于互利观点处于优势地位，对长期和谐邻里关系的价值认同逐渐下降。

将这些原因归纳起来，即是由于熟人社会的逐渐式微，在现实利益的刺激下，人际交往过程中互动行为的短期自利现象逐渐增多——在自我利益实现的过程中，不惜以可能的长期的人际关系为代价。从制度经济学的角度看，这是社会发展过程中，尤其是转型过程中，必须支付的制度成本。制度成本，特指制度变迁过程中改变过去制度稳定性时所需要的社会转型成本。（参见：道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.韦森，译审.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐渐确立之后，即便不再是原有的熟人社会，自利行为的短期策略也会逐渐被更加稳定的长期策略所取代。这意味着，人民法院在面对这样的纠纷时，或许只能以尽可能稳定的司法策略向社会成员传递社会法治体系正在逐渐确立的制度信号，然后等待社会成员的行为认同。

2.权威无序是冲突升级的主要原因

从纠纷流变的影响因素上看，转型期乡村社会的权威无序应是冲突升级——尤其是升级到司法程序难以控制程度——的主要原因。在转型期乡村社会的治理语境中，一方面是传统乡土社会中家族势力、行政部门等案外“权威”对乡村社会秩序的影响力之大，常常是与直接处理纠纷的乡村司法权威处于平行地位，甚至是在某些特定语境中占据优先地位的[3]；另一方面是家族势力、行政部门等依靠传统伦理和政治秩序所形成的权威都已无法“一锤定音”地处置纠纷而不得不在司法场域中，通过在具体案件处理过程中直接的权威对抗，尝试构建新的符合自身利益的解纷路径。因此，即使是在司法场域中，案外“权威”对司法权威的尊重也非常有限。转型期乡村社会的纠纷解决实际上处于一个权威无序——或者说权威真空——的状态。当代表不同利益群体的案外“权威”出现在一个具体的案件处理过程中时，一是纠纷处理方式会在一定程度上表现出偏离人民法院控制的趋势，二是纠纷内在的冲突程度会表现出显著的增长态势。比如：在一起普通的离婚案件中，一旦出现双方家族势力的介入，那么对案件处理结果的预估评价就需要从优先避免引发双方家族势力的暴力冲突上予以考虑。

更为严重的是，如果人民法院仅以纠纷解决为中心展开对此类案件的处理，那么，一方面是案件的处理结果很可能为了迎合民众口味的“合乎情理”——包括实质合理的“义理”等——而与现代法治精神相悖离；另一方面是可能引发更多的案外“权威”对司法过程的粗涉，导致司法独立品格的丧失。从这个意义上看，人民法院是应当坚决抵制案外“权威”对司法过程的介入的。但是，在权威无序的状态下，人民法院在案件的处理过程中也很难保持理论上所应具有的优先地位，反而是政府等行政力量更易获得较高的话语权。基于这一现实，在面对案外“权威”可能介入或纠纷冲突可能升级的转型期乡村地区的案件时，基层法院对基层行政部门力量的依赖性反而是不断加大的。

3.小结

综上所述，转型期乡村案件的客体特征在于，涉诉纠纷的发生和流变，常常受到人民法院的控制范畴之外因素的巨大影响。无论是熟人社会的式微，还是解纷权威的无序，人民法院在面对和处理相关案件时，都处于一种司法权威不彰、社会效果不大的尴尬之中。这一方面是因为基层法院所秉持的司法规律本身的局限，不能过于主动地介入到具体纠纷的处理和行为策略的引导之中；另一方面是因为基层法院的司法权威受到各种外部力量的挑战，对冲突较大——特别是涉及不同群体结构性利益冲突——的纠纷的处理不得不依靠基层政府以及相关部门、乃至地方行业协会等组织机构的积极协助。

三、思考：转型期乡村司法的职能使命乡村社会争议主体和客体的特殊性，以及当前我国经济社会转型的时代背景，是人民法院——尤其是偏远地区的基层法院——当前所必需面对的巨大挑战。面对这一挑战，每一个基层法官都应当明确，作为一个司法工作者，自己和自己的行为所应承担的社会职能使命——在个案处理中，定分止争，形塑社会关系，营造一个稳定、公平的社会法治环境；在司法策略上，传播法治，助力社会转型，积极推动国家法治建设的现代化进程。

（一）定分止争，形塑社会关系

在现代法治理论中，纠纷解决功能是人民法院所承担的基本社会职能。在社会发展的任何时期，以及纠纷发生的任何地区，人民法院都应当依据国家法律法规，通过对具体个案的审判，明晰当事人之间的权利义务关系，确定个案处理的具体结果，进而解决具化于个案中的矛盾纠纷[4]。同时，人民法院对个案的处理，对当事人权利义务关系的明晰，也是对处于混乱状态、争议状态的社会关系的梳理、调整。个案的处理结果，代表的是原有社会关系状态被司法行为形塑后的结果。即使是在一些裁判结果为“确认”、“维持”的案件中，经过司法程序的原有社会关系也是全新的，因为其不再处于混乱或争议的状态之中。从这个意义上看，定分止争，形塑社会关系，是司法行为的基本职能——解决纠纷——的具体内涵。

处于乡村地区的基层法院，当然应为转型期乡村社会的发展承担起相应的社会职责。并且，针对相关案件争议主体、客体的特殊性，基层法院在个案处理的过程中，应当尤其注重对社会关系的形塑。这是因为近十年来乡村社会发生了巨大转变，一方面是原有乡土社会格局逐渐崩解，乡村社会各阶层间的利益冲突处于较为混乱的矛盾多发时期，需要乡村基层法院在定分止争的同时，更多地考量案件处理后的社会效果；另一方面是新的社会秩序尚不稳定，乡村案件所涉及的争议群体表现出对新的社会秩序，以及法律规范的不适应，需要当地基层法院通过个案处理，不断形塑应有的社会关系状态。值得注意的是，这绝不等同于对过去社会关系的修复和还原，而是对新的社会关系的把握和形塑。即，乡村地区基层法院需要在法律规范的体系下，通过适用法律，按法治理论中权利义务关系的应然状态，形塑抽象于具体案件的乡村社会关系。

（二）传播法治，助力社会转型

乡村社会的变迁对乡村基层司法提出了新的需要，使得乡村社会原有的乡土特征与国家法律的规范特征越来越具有亲和性。这主要体现在乡村案件争议客体的特殊性上。这些案件纠纷无论因熟人社会式微而出现，还是因解纷权威无序而扩大，都反映出当事人依靠法律武器保护自身权益意识的提升。尽管当事人并不总是信赖法律规范，有时甚至会为了自身权益的实现而抵制法律规范，但不可否认的是，即使是尚不熟悉法律程序的当事人，也会以自己的方式——如“议事”方式等——积极参与到诉讼程序中，积极主张自己的合法权益。这种权利意识，尤其是财产权利意识的提升，本身就是经济社会转型所带来的社会进步。

究其根源，经济社会的转型，并非社会经济结构的单一转变，而是涵盖社会政治、法律等诸多领域的社会整体转变。从传统的乡土社会转变为现代的市民社会，也是我国经济社会转型的重要组成部分。乡村社会的发展应当与全国经济社会转型保持步调一致。所以，将法治理念传播给尚不熟悉法律的乡村群众，以构建良好的乡村法治环境，助力乡村经济社会的转型，是乡村司法策略所应承担的时代使命。在传播法治理念的道路上，乡村基层法院首先要面对的问题，就是传统乡土社会在普通群众心智习惯上留下的深刻烙印。无论是解纷方式的“议事”形态，还是实质合理的“义理”观念，都需要基层法官通过自己的言行、司法的策略逐步纠正。引导乡村当事人了解诉讼程序，提高其对程序规范价值的认同，则是现阶段传播法治理念和助力社会转型的职能使命中具有“破冰”意义的重要一步。

四、建议：转型期乡村基层法院的司法策略司法策略是人民法院履行职能使命的具体做法和工作机制。明确现阶段的司法工作职能使命，固然能从根本上认清司法工作的长期目标和短期目标，但如果缺少必要且正确的司法策略，也是无法真正实现司法职能使命的。针对转型期乡村案件的特殊性，笔者认为，当前应当从以下三个方面加强司法策略的构建工作。

（一）加强诉调联动，优化解决纠纷的司法路径

加强诉调联动，一方面可以使不熟悉乡土社会的基层法官逐渐了解乡土社会中的解纷机制，以纠纷的合理解决为优先考量，而不偏执于诉讼程序或者判决形式的实现；另一方面可以使当事人先以“议事”方式参加调解，在熟悉基层司法的基本程序后再参加诉讼。这样，乡村案件的当事人和人民法院的基层法官，因各自成长经历的不同，以及受现代法治教育影响的不同而形成的两种截然不同的心智结构在面对纠纷、解决纠纷时所发生的冲突、碰撞即可得到一定程度的缓冲，从机制上降低当事人与基层法官发生直接冲突的风险。

从现代法治的角度看，基层法官对纠纷的处理方式一般更为符合法治的程序性要求。但是，这并不能当然否定传统乡土社会的解纷方式的合理性。现代司法所强调的法治合理性与乡土司法所论述的治理合理性，在当前社会中，应当是能够相互并存的。（参见：陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：45.） 乡村基层法院在解决纠纷、推进法治的过程中，并不应当生硬地以现代法治的程序规范替代或者否定乡土社会的解纷机制。被誉为“东方经验”的调解，在具体案件的推进过程中既能够满足当事人以乡土“义理”展开纠纷“议事”的需要，也能够满足基层法官以程序规范推进案件审理的需要。从现代法治与乡土解纷的互动上看，调解或许是最适合基层法官与当事人表达各自观点、诉求的“缓冲之地”。同时，就因权威无序而可能扩大的纠纷而言，政府的行政力量也可以在调解的场域中以政策平衡的方式直接参与具体的案件解纷。而与之联动的诉讼程序，则是为这个“缓冲之地”提供了一套可以直接参考的针对具体纠纷的现代性解纷方案，使纠纷当事人——包括政府等行政部门——对纠纷中权利的自行平衡结果在参考、对比中产生趋近于诉讼程序结果的倾向。从推进法治、解决纠纷的角度上看，加强诉调联动的一个关键点即是引导当事人认识到现代性解纷方案的存在，提高其在调解失败时接受诉讼程序调整的可接受性。

（二）加强司法释明，传播程序规范的价值理念

加强司法释明，其重点在于加强对法律条文所蕴含的程序规范价值的释明。从解决纠纷的角度看，其作用在于提高当事人对败诉风险的认识，使之能够接受程序调整的结果——即使这个结果存在实质上的不合理。这当然是对一线办案法官的巨大挑战。因为就当前阶段而言，部分基层法官自身也是更认同实质合理性的。从这个意义上看，加强司法释明，不仅仅是对当事人的认知引导，也是对部分法官自身的再教育。从推进法治的角度看，加强司法释明的作用在于切实有效地传播程序规范的价值理念，从而提高以形式合理性为分析工具的现代解纷机制的可接受性。这与加强诉调联动的作用有一点殊途同归的意味。

程序规范的价值，根本点在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性为分析工具，程序规范的结果具有合理性。在马克斯·韦伯看来，“形式合理性是关于不同事实之间的因果关系的判断，主要被归之于手段和程序的可计算性，因而是一种客观的合理性。而实质合理性或价值合理性则是关于不同价值之间的逻辑关系判断，主要被归之于目的和后果的价值，因而是一种主观的合理性。”[5]因此，符合形式合理性的结果，从个案角度上看，的确可能出现实质性的不合理，但从系统角度上看，其结果符合实质合理的可能性远大于出现结果悖离实质合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的举证规则之下，因举证不能承担不利后果的一方当事人，一般在实质合理性上也是应当承受不利后果的一方。乡村基层法官很有必要向遭遇举证不能困境的当事人释明，“我不清楚你是不是属于例外，你很有可能就是特殊的那一个。但是，我只能依据大多数人对这类案子一般情况的理解，确定你这个案子的结果。”这其中，也涉及到司法释明的技巧问题——熟悉法言法语的基层法官有必要以乡村案件当事人能够理解的语言形式开展司法释明。

（三）加强审判公开，提升基层司法的公信权威

加强审判公开，一是加强审判程序的公开，其代表性做法是巡回审判的形式多样化；二是加强审判结果的公开，其代表性做法是裁判文书在互联网公开。后者，应当是当前乡村地区基层法院加强审判公开工作的重点所在。其原因是，伴随乡村社会流动性的增加——例如：农民工的“外出”、“返乡”，大学生村官的“进村”、“驻村”等，乡村社会的信息传播渠道日益开放。广播、电视、报纸等传统媒介已经实现了对乡村地区的地域覆盖，手机、电脑等上网工具也逐渐成为乡村群众了解外部信息的重要渠道。在这样一个信息爆炸的时代，巡回审判已经很难具有在传统乡土社会背景下“审理一案，教育一片”的巨大影响力，对行政部门的影响则更加微弱。这就意味着，乡村地区基层法院在巡回审判工作上的司法资源投入与社会效果收益，正逐渐失衡。尽管如此，审判程序公开依然在传播法治精神方面具有不可估量的价值，比如对具有特别重大影响——受到社会舆论专门关注——的案件的庭审直播，就具有在更大范围上宣扬司法权威，提高司法公信的重要意义。

但是，由于具有特别重大影响的案件资源的稀缺，以及案外人对值得关注案件的偏好选择，决定了裁判文书上网等审判结果的公开，能够更加稳定和持续地推动乡村社会治理的法治化进程。具体而言，由于权利意识的提升，在当前的乡村资讯条件下，处于特定纠纷中的当事人，无论是否已经参与到诉讼中，都会自发地关注曾经的相关或相似案件的裁判结果，进而预判自身所面临的纠纷结果。行政部门虽然可以更为直接地向法院咨询具体案件的解纷路径，但一般也不会放弃从外部信息中获知更有利于自身政策稳定的解纷路径的可能性。因此，纠纷的当事人和纠纷涉及的行政部门对纠纷结果的预判，都不是以个案为参考依据的心理预期，而是在多个案件的比较中得到的自身最为认可的可能性结果——预判的可能性结果通常不止一个。从这个意义上看，加强审判结果的公开，一方面是方便了当事人获知多个相似案件的具体结果，使之在案件比较的过程中感性地了解特定类型的案件裁判逻辑；另一方面是降低了个案结果对当事人和行政部门的“误导”，多个案件所形成的系统性特征更有利于当事人和行政部门直观地感受到司法行为所具有的公信权威。从这个意义上看，加强审判结果公开的具体要点，就在于以尽可能方便的形式尽可能多地公开案件的审判结果。JS

参考文献：

[1]陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：36.

[2]重庆市第二中级人民法院课题组.三峡库区和谐发展与社会矛盾纠纷化解问题研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.

[3]杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学，2007，（6）：159.

第2篇：基层乡村治理方案范文

一、总体目标

结合烟草行业特点和单位工作实际，通过深化“法律进企业、进机关、进基层、进乡村、进社区、进客户”活动，努力达到以下两个目标：一是通过开展宪法等国家基本法律法规“进企业、进机关、进基层”宣传教育活动，进一步强化干部职工对宪法的学习，树立社会主义法治理念，为企业法治文化建设营造良好氛围。二是通过开展烟草专卖法律法规“进乡村、进社区、进客户”宣传教育活动，进一步提高全民参与卷烟打假维权的意识和能力，加强零售客户诚信经营意识教育，营造有利于烟草专卖执法的良好舆论氛围和规范有序放心消费的卷烟市场环境。

二、活动时间

2013年6月至12月。

三、活动内容

（一）深化“进企业”法制宣传教育活动，组织一次法律知识竞赛。

法规科要对照年度法规暨普法依法治理工作要点，督促指导各单位（部门）制定年度法律法规学习计划，将法律法规学习列入到日常学习中；建立完善全体干部职工法律学习制度，不断提高企业“三个依法”的能力和水平。另一方面，要将法律“进企业”法制宣传教育活动与今年行业组织的商业企业营销和物流经营管理人员法律知识统一培训考试相结合，在企业内部组织一次法律知识竞赛，达到以赛促学的目的，切实提高全员的法律素质和知识水平。

责任分工：法规科牵头组织，机关各部门（含专卖监督管理科、内管派驻办、卷烟营销中心、物流配送中心）和各县级局、烟草综合管理部负责落实。

(二)深化“进机关”法律宣传教育活动，组织一次机关法制讲座。

要认真落实并不断完善党组理论学习中心组学法制度，坚持每季度组织一次集中法制宣传教育活动，进一步提高领导干部依法决策、依法管理的能力。通过举办一场机关法制讲座，进一步强化机关人员对宪法等国家基础法律法规的学习，树立社会主义法治理念，为企业法治文化建设奠定良好基础。不断完善机关人员学法制度，加强机关学法阵地建设，定期开展法律知识培训和考核工作，切实做到有组织、有计划、有阵地、有考核。

责任分工：法规科牵头组织，机关各部门负责落实。

(三)深化“进基层”法制宣传教育活动，组织一次基层法律培训。

各县级烟草专卖局、烟草综合管理部兼职法规员要充分发挥组织和指导作用，结合工作实际，定期组织基层员工开展法律知识培训。特别是要加强客户经理、稽查员等一线员工对烟草专卖法及相关法律法规的学习和理解，从而更好地对客户进行宣传和讲解，为客户开展日常简单的法律咨询和服务；另一方面，通过深入培训，进一步规范专卖人员执法行为，树立烟草良好社会形象。

责任分工：各县级局、烟草综合管理部负责落实。

（四）深化“进乡村”法制宣传教育活动，组织一次乡村普法宣传。

在农网客户比较密集的乡村组织一场乡村普法宣传，进一步加强对烟草专卖法及相关法律法规的宣传力度，并在乡村开展法制宣传和法律服务，公示举报电话，帮助农网客户了解烟草专卖制度及相关政策，切实提高农网客户的法律素质和维权意识，在乡村营造出更加规范有序的卷烟消费环境。

责任分工：各县级局、烟草综合管理部负责落实。

（五）深化“进社区”法制宣传教育活动，组织一次社区法律咨询。

各县级局、烟草综合管理部要建立流动社区法律服务咨询平台，为居民提供方便快捷的法律服务。利用社区橱窗、宣传板等多种形式，加强社区日常法制宣传教育的力度，并通过“12.4”等活动日的集中宣传教育，定期在社区开展烟草专卖法等相关法律法规的宣传教育活动，提高社区居民烟草法制观念，营造出有利于烟草专卖执法的良好舆论氛围。

责任分工：各县级局、烟草综合管理部负责落实。

（六）深化“进客户”法制宣传教育活动，组织一次客户普法培训。

各县级局、烟草综合管理部要利用信息化等现代技术手段，按需求、有针对地对客户进行一次普法培训，切实加强零售客户诚信经营意识教育。要通过客户经理、稽查员等一线员工的日常宣贯，进一步强化客户对烟草专卖相关法律法规及制度政策的了解，一方面争取客户对烟草专卖工作的理解和认同，另一方面切实营造规范有序、放心消费的卷烟市场环境。

责任分工：各县级局、烟草综合管理部负责落实。

四、工作步骤和安排

此次“法律六进”宣传教育主题活动分三个阶段进行：

（一）动员阶段（6月中上旬）。各单位（部门）要根据方案要求，将“法律六进”法制宣传教育活动，纳入月度工作计划，采取多种形式进行动员安排。

第3篇：基层乡村治理方案范文

以“深化‘法律七进’，推进法治建设”为主题，通过深入开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位、进景区活动，大力推进“六五”普法规划的全面实施，进一步扩大法制宣传教育的覆盖面，提高全体公民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，培育社会主义法治文化，弘扬社会主义法治精神，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围，促进法治建设，为加速建设首善之区营造良好的法治环境。

二、主要内容

活动的主要内容是：围绕《百部重点普法目录》，突出抓好宪法的学习宣传；深入开展中国特色社会主义法律体系和国家基本法律的学习宣传；深入开展与经济社会发展和人民生产生活密切相关法律法规的学习宣传；深入开展与维护社会稳定相关的法律法规学习宣传；积极推进社会主义法治文化建设。

三、工作措施

（一）精心设计活动载体。在全区普遍开展“七个一”活动，即：法律进机关（牵头单位：区直工委），举办一场机关法制讲座；法律进乡村（牵头单位：区农委），组织一场农村普法大集；法律进社区（牵头单位：区民政局），举办一场社区法制文艺演出；法律进学校（牵头单位：区教育局），举办一次法制主题班会；法律进企业（牵头单位：区经信委），举办一场法律知识竞赛；法律进单位（牵头单位：区总工会），举办一场法律宣讲活动；法律进景区（牵头单位：区旅游委），举办一次法制宣传活动。各地各部门各单位要结合实际，在组织好“七个一”活动的同时，精心设计有本地区本部门本单位特色的活动，推进主题活动不断深入。

（二）加大工作指导力度。各地各部门各单位结合自身特点，确定主题活动每一“进”的内容、途径和方法。法律进机关按照职责分工，落实每一“进”的责任单位，明确职责，量化指标，完善标准，推进主题活动顺利进行。要结合中期督查，加强对主题活动的监督检查和考评，推进“法律七进”工作制度化、规范化。认真总结推广好的经验，探索建立“法律七进”活动示范点，以点带面，全面推进。

（三）扩大覆盖面和渗透力。坚持从群众需要出发，深入基层、深入群众，调动各方面的积极性和主动性，动员和吸引广大群众参与，不断扩大主题活动的覆盖画和渗透力。大力开展群众喜闻乐见的法制宣传教育活动，推动主题活动向基层延伸，尤其是向偏远乡村、新建社区、城乡接边、集贸区场、流动人口聚居区等区域延伸，使主题活动覆盖基层社会的各个方面。

四、时间安排

（一）启动阶段（4月）

4月中旬前，区司法局、区依法治区领导小组办公室制定活动方案，进行部署。4月底前，各地各部门各单位结合实际制定本地区、本部门、本单位实施方案，进行再动员。

（二）实施阶段（5-10月）

1．各地各部门各单位结合实际，采取多种方式开展“深化‘法律七进’，推进法治建设”法制宣传教育主题活动。区依法治区办会同区直“法律七进”牵头部门开展“法律七进”现场活动。

2．组织法制宣传教育工作者、普法讲师团成员、普法志愿者深入基层开展法制宣传教育活动。

3．开展“法律七进”活动示范点创建活动。

4．出台全区“法律七进”工作制度。

5．利用普法网、政府网开设专栏、设置专题开展网上主题教育活动。

（三）总结阶段（11月）

各地各部门对“深化‘法律七进’，推进法治建设”法制宣传教育主题活动进行总结，写出书面材料报区依法治区办，区依法治区办结合“六五”普法中期督查总结，对主题活动进行全面总结。

五、工作要求

（一）加强领导，明确职责。开展“深化‘法律七进’推进法治建设”法制宣传教育主题活动，是推进“六五”普法规划全面实施的一项重要举措，全区各地各部门各单位要结合实际，加强领导，明确职责，制定活动方案，落实各项保障措施，确保活动顺利进行。普法依法治理工作机构要切实履行职责，加强与“法律七进”牵头单位的协作，做好动员发动、组织指导、跟踪督导工作，推动主题活动不断取得新成效。

第4篇：基层乡村治理方案范文

高血压防治在农村和城市中存在巨大差别，农村高血压防治情况严峻[1]，乡村医生作为最基线的高血压管理者在其中起着关键作用。2009～2012年连续对云南多个县的乡村医生进行了现状调查及高血压培训，试图总结出较为有效的乡村高血压培训模式，现将结果总结如下。

 

资料与方法

2009年开始对西盟佤族自治县、龙陵县、云县、沧源佤族自治县、马龙县、勐海傣族自治县全县乡村医师进行高血压调查及培训。由当地卫生局或县、乡政府负责通知辖内所有乡村医师参加。由昆明市选派高血压方面专家下乡进行培训。

 

研究方法：以武阳丰主编的中华医学电子音像出版社出版的《高血压防治基层实用规范》为教材[2]，先对培训教师以此教材为标准进行培训。对参加培训的乡村医师先以调查问卷进行基本情况调查，然后进行6～7学时的《高血压防治基层实用规范》培训，在培训时免费发放基层常用的氢氯噻嗪、尼群地平、卡托普利、倍他乐，并在培训前后分别接受不记名的培训教材内置“高血压基层防治规范培训问卷”测试。并对调查问卷及测试进行综合整理。培训问卷包括了高血压诊断标准、生活方式改善、常用降压药分类和高血压治疗原则等19个问题。发试卷1224份，回收1224份。回收率100%。

 

统计学处理：各部分数据均使用EXCEL进行数据录入，并建立数据库。应用SPSS11.5软件包进行统计分析。计量资料用（x±s）表示，率的比较用χ2检验，两组间均数比较用t检验，P<0.05为显著性水平。

 

结 果

基本情况：1224名乡村医生中，男843人（68.9%），女381人（31.1%），平均年龄38.6±18.8岁，学历以中专或高中为主（62.4%）、行医方式以中西医结合（42.5%）和西医为主（41.7%）。

 

乡村医生培训前最常开具降压药结果是复方降压药排在第1位，其次是西药中的钙离子拮抗剂、利尿剂、血管紧张素转换酶抑制剂（ACEI）类、β受体阻滞剂，详见表1。

 

培训前，乡村医师对高血压的发病趋势增高有了解，但在如何处理上存在欠缺，尤其是继发性高血压处理、老年高血压处理等特殊情况的处理回答准确率较低，经培训，乡村医生在高血压防治理论上均有明显提高，较培训前差异显著，见表2。

 

通过调查问卷，乡村医师获得高血压防治新知识、新方法的主要渠道是专题讲座（56.6%）。开具高血压药物选择药物的主要根据是教科书（48.5%）和药品专题讲座（24.6%）。实际工作中最需要哪方面知识中以高血压的药物治疗（84.6%）和特殊高血压的诊治（56.9%）最为需要。

 

讨 论

高血压治疗的群体达标是我们追求的目标。已有资料显示[3]，在城乡高血压控制方面有明显的差异，城市高血压防治步向优化管理，而乡村高血压防治一方面是高血压患病人数的剧增，另一方面却是高血压知晓率、治疗率、达标率的明显偏低。这种情况除了和农民本身不重视高血压外，也很大程度上和直接与农民接触的一线乡村医师高血压防治水平有关。本文研究显示，乡村医师以高中、中专学历为主，在高血压防控知识方面欠缺，药物选择也已短效、价廉的降压药为主，和刘莉等在辽宁农村调查结果相符[4]，也证实了乡村医师对高血压管理的不足。

 

在如何提高农村高血压防控水平上，不同研究也探讨了各种模式，山东于保荣试行了农村高血压糖尿病患者实施免费药物补偿的做法[5]，结果显示存在用药方案科学性欠缺、工作经费和管理不到位问题，建议对高血压实行个性化管理，而培训基层医生是对广大农村高血压提高高血压防治水平的重要途径[6]，本研究也显示在1～2天的集中培训中，乡村医师对高血压的防控理论水平明显提高，北京王馨的研究更是显示了社区和农村医师在社区使用《高血压防治基层实用规范》能有效提高社区医生对高血压的诊治水平，并显著降低相关医疗费用，提示《规范》对改善我国高血压防治状况具有重要推广价值。通过本研究再次显示加强对乡村医师高血压的规范化培训迫在眉睫。建议各级政府应加大对农村社区高血压防治的投入，提供多种机会对一线医师进行培训，强化村医对高血压综合防控意识，使农村高血压的知晓率、治疗率和控制率尽快得到较大提高。

 

参考文献

1 李易，卢竞前.农村高血压调查及防治[J].岭南心血管病杂志，2012，18（1）：94-96.

2 武阳丰.高血压防治基础实用规范[M].北京：中华医学电子音像出版社，2007：1.

3 卓郎，韩令才，陈娟.农村社区高血压防治策略的研究[J].中国农村卫生事业管理，2005，25（3）：35-36.

4 刘莉，于丽娅，穆慧娟，等.辽宁省乡村医生抗高血压药物开具习惯现况调查[J].中华医学科研管理杂志，2012，25（5）：331-333.

5 于保荣，马吉祥，张小娟.农村高血压、糖尿病患者实施免费药物补偿的做法及效果研究[J].卫生经济研究，2010，9（278）：31-33.

第5篇：基层乡村治理方案范文

关键词：城市设计；设计管理；村庄整治规划；社会管理；机制创新；文化建设

中图分类号：J20 文献标识码：A

中国传统农村的本质特点是以血缘宗亲维系的社会自治管理系统、自给自足的小农经济系统，以及低成本的资源环境消费循环系统，并以此构筑起乡村生命体自我发展的能力和机制。党的十六届六中全会把加强和创新社会管理作为构建社会主义和谐社会的重要内容，要求把人力、财力、物力更多投到基层，强化城乡社区自治和服务功能，明确了乡村社区同城市社区一道，共同构成社会发展的基础，也体现了尊重、发展乡村社会的意图。在当前各地推进城乡一体化进程中，如何以“社会管理创新”为切入点，创造性地开展村庄整治和新农村建设，恢复乡村生命力，实现乡村复兴，这里值得关注和探讨的。

一、问题：村庄整治面向社会管理创新的三点不足

（一）农民主体性缺失在20世纪30年代末即指出，乡村自治是一种高效的治理方式。《乡土重建》写到：“和人民直接有关的公务，有地方自治团体负责，而地方自治团体是人民自己经营的具体有关生活和生存的事的，所以效率是不能低的。”[1]但是当前村庄整治过程中，普遍存在政府代替农民成为主体的现象，公众参与即便有也往往浮于表面。当前新农村建设为什么成效不佳，根本原因是“政府主导易，农民主体难”。广大的农户，由于“分散的原始化”组织形态，无法实现通过群体谈判形成真正维护“契约”的可能[2]。农民发展主体地位的缺失，导致两个结果：一个是建设中的消极性和无效率，甚至一个良好的整体方案最终因为个别农户的反对而流产；另外一个是必然产生“花钱矩阵”中的低效率，甚至产生部门权力的“寻租”。（二）形式主义倾向村庄整治普遍存在重外观、轻内涵，重眼前、轻长远的问题。由于村庄环境整治没有立足村民自治和长效管理，因此各级政府往往把主要精力放在外观好看上。有些地方要求所有新旧房屋全部刷白，老房旧屋全部拆除，甚至还建设同城市一模一样的欧式建筑。有些地方明确要求农民门前屋后不准养鸡养猪，不准堆柴晾衣，脱离了农村实际，农民很不适应。这样的“涂脂抹粉”、“穿衣戴帽”并非农民的真正需求，无法真正得到广大百姓的认同。（三）有形物质倾向村庄整治还普遍存在重物质、轻制度，重建设、轻管理的问题。整治工作更多地体现在物质与有形，而忽视了村庄优良环境存在的制度基础。传统的村庄具有农民自我管理、服务、教育的制度基础，“五老”（老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模）等具有公信力和号召力的人士的存在，有利于制定村规民约，强化卫生管理意识，弘扬自力更生、艰苦奋斗的精神，形成共同关心公共事务的氛围[3]。但是这几轮的村庄环境综合整治，主要的工作全部放在物质系统的完善上，主要的精力放在工程的建设上，而没有借新农村建设这样一个社会活动重新唤回农村社区管理的自治氛围。

二、策略：村庄整治面向社会管理创新的三项举措

要纠正村庄环境整治的理念错误、目标偏差、重心错位，根本的出路在于重新确立农民的主体地位，从而激发农民建设自己家园的主人翁意识和首创精神；必须矫正新农村建设的内涵，促进乡村区域科学发展，实现乡村“经济、社会、环境”三大系统的当代重构；必须实现村庄环境整治的乡土回归，重构乡村聚落“生产、生活、生态”三位一体可持续发展的空间机理。（一）主体回归――进一步明确乡村治理的农民主体地位，激发主体创造性在规划设计上，须在调研―制定―实施―维护的全过程逐步恢复农村原有的自治机制。普及基本的营建知识，逐步建立和完善自治章程和村规民约，以及村级财务管理制度。在管理维护中，要借整治行动系统性地制定后续政策，建立全体村民共同保护环境卫生的责任机制，经常性地开展“卫生庭院”、“文明户”等群众性的活动，促进新农村建设走上规范自治的轨道。在强村富民上，要立足农民自愿发展“城需型”产业，促进“产村相融”。充分发挥苏南地区城乡一体化的优势，鼓励乡村提供多元化的休闲消费产品，成立能为村集体增加经济能力、为农户增加收入的多种合作社。这样不仅可以缓冲“靠天吃饭”的农产品生产风险，并且也可以避免城市工业进村所引发的环境污染和市场风险。（二）内涵矫正――进一步明确乡村综合发展的长期思路，激活整体生命力农村的基础设施、生态环境、精神文化是一个整体系统，不能人为割裂。人、自然、建筑、精神、文化、经济本是一个生命体，只有独立的规划和建设，系统就不存在，新农村建设也就很难做得有完整性，也就谈不上新农村建设的生命力。因此真正意义上的新农村建设，应当立足于乡村文化价值传统，实现“经济、社会、环境”三大系统的当代重构，实现经济特色发展、社会自治管理、环境乡土宜人的综合目标。从而真正实现“乡村是城市的梦想，是城市最后的心灵家园”的美好愿景，以此激发出蓬勃持久的生命力。（三）乡土重建――进一步明确乡村环境整治的根本特点，激发聚落归属感务必扭转当下乡村建设都市化、景区化的倾向，尊重和体现乡村“生产、生活、生态”三位一体的特征，实现乡土回归。首先，应该充分尊重现有的居民点布局特征，切忌通过拆并村庄来建立规模较大的居民集中区[4]。其次，建设与整治进程要有实事求是的态度。曾经讲过，新农村建设是一项长期工作，要用30至50年时间，这是实事求是的科学判断。再次，必须尊重乡村资源环境特征和乡土文化特点。要做到“垃圾不出村、污水不入河”，“河里有鱼、树上有鸟、地上有虫”的目标[5]。在建设中尽量选用乡土材料、植物，杜绝非功能性造景。施工队伍和劳力也尽量从本地筹集，这样不但有利节约，还能提高村民的主人翁意识。

三、实践：无锡市阳山镇朱村整治全过程的规划设计探索在无锡市阳山镇朱村等村庄环境整治试点中，由规划设计单位、大学研究人员合作，以“深入乡村地区的社区工作方法和互动式的社区规划过程”，在“村庄整治中实施农村社会管理机制创新的规划融入”这一课题上作出了积极的尝试和探索。（一）创新整治工作组织体系1.自主与规范的工作组织村庄整治由镇村两级推动实施，牵涉到镇长、建设站长、所在村村民主任（支书）、村民代表，以及全体村民的工作，客观上存在“决策协调”（镇长―村干部）、“实施协调”（站长―村干部）、“利益协调”（村民―村干部）三重主要的协调关系，村干部是一切工作的“中枢”。“以村干部为中枢”的工作机制，有利于工作计划部署、沟通协调、定案决策。人、财、物的使用调度都依托村干部及其领导的村委会班子而开展，责任与信任既是压力也是动力，这个过程本身也提升了村一级自治组织的凝聚力，同时也加强了基层组织与村民的沟通与信任。设计单位则成为这一机制中的信息汇总和方案会诊的平台，起到了“辅助决策”的作用。

2.科学与民主的编制工作组织一是实现了多专业力量的融合（见表1）。二是在方案决策上，通过不下十轮的多类型方案论证程序，充分吸纳了各层次各方面意见，使得整治工作更加科学合理。三是规划设计、研究人员以及镇相关专业人员驻村工作，使得所有问题能够在现场协商解决，并且整个过程置于群众监督之下，更能满足群众意愿。

（二）整治中的规划技术支持1.推动促进有效的公众参与具体搭建了一个“村庄整治交流平台”，落实为三个层次。第一层次的成员包括村委会、规划设计团队、有文化的长者和建设单位，是整个村庄整治的组织者；第二层次的成员主要包括村民小组组长和村内党员，负责向上反映村民意见、向下传达整治工作方案；第三层次成员是全村各户村民代表。工作中他们还充分利用了QQ等信息交流工具与平台。根据工作深度和工程推进情况，在各个层次的平台有序进行交流，既能够有效采集村民的意见和建议，减少无谓的争执和反复，提高工作效率。

表1 村庄整治工作机构分工概况

机构人员作用

总指挥镇、村相关领导，党政联席会总体调度与决策

总设计师规划院技术负责人方案技术上总体把关

规划设计院规划项目组组员设计与全过程沟通协调

大学机构相关专业教授、硕士生关键环节的咨询

文化组地方文史专业人员地方文化内涵挖掘

建设组镇建设管理部门整个建设整治过程组织

基层工作组村委会人员及村民代表全过程组织、参与、监督

2.GIS信息库建设辅助各项决策以“村民主体”为导向，细化现状调研，绘制“一库一图一表”。以户为基本单元，开展问卷调研，并结合访谈等形式，对各农户的生活情况进行详实的调研，并借助GIS软件，建立每家每户的“村民信息档案库”。详细标识房屋、围墙、场地、树木、菜地、彩钢棚、家禽养殖区等空间的位置和尺寸以及实际使用农户，明确各类“空间要素”的现状实际权属分布情况，这有利于整治中对相关产权问题的处置和补偿政策上的综合协调，也能形象化地反映各家各户对规划目标的现实需求。3.当好乡土景观的专业宣传队一是在踏勘调研中挖掘特色、构思方案。如在阳山镇朱村整治中项目组不但摸清了每一棵树、一眼井、一方菜园的情况，还掌握了村民全日生活作息情况。并通过与文化站、村干部、村内长者和普通村民的访谈，理解农村产业经济、文化习俗、生活习惯的特点，尽量避免方案“水土不服”的问题。二是广泛发动村民参与整治工作以保持村庄特色。如家前屋后、排水沟渠环境清理，自家违建拆除和房屋修缮。比如在村庄内部留下“微田园”，房前屋后、前庭后院，栽瓜种菜，鸡犬之声相闻，既具有实用价值，又保有农村特色和乡村生活的情趣。三是材料工艺的乡土保持。尽量利用好村庄拆除中大量的建筑材料和农村自有的材料。（三）整治后续长效管理1.整治中实现后续治理机构和章程的完善围绕规划实施搭班子、定章程。在具体实施中，明确划定权责清晰的管理范围边界，明晰界定村庄内农户“私有空间”、“半公共空间”和“公共空间”的界限。重点对“半公共空间”的使用进行明确的界定，激发农户对该区域的自我管理热情。同时又明确了各类空间的整治内容、责任主体，区分村集体统一整治和各家各户自行整治的内容，并明确整治结束后长效管理的责任主体，使村民在村庄整治工作一开始就明确自己的权利和义务。这种划定空间整治责任的“包干区”方法得到了当地媒体的大力宣传。2.村民自治管理机制的建立和完善为了后续长效管理，配合规划实施和后续维护出台了“整治与管理责任书”，明确村集体统一整治的内容包括墙面粉刷、空调外机包装、储物辅房整治、屋前平台铺地整理、篱笆安装等；住户自行整治的内容包括屋边杂物清理、配合拆除彩钢棚、转移家禽养殖地点、菜园和场地长效管理等。在这次村庄整治活动中，广大村民还接受了一次村镇建设知识、乡村旅游知识、集体议事知识等相关内容的学习，掌握了新的信息，提升了审美情趣；通过镇政府组织的先进样板村考察不但开阔了眼界，而且激发了自我发展、自我治理的热情。3.村庄经济、社会、环境的持续发展在村庄整治进程后期，不少农户看到了环境改善后带来的农家休闲经济机遇，同时借“靠近城镇、紧邻度假区”的区位优势，开始筹划发展农家乐和林果采摘旅游。村委组织全面规划乡村旅游发展，并将产业发展、队伍建设、村民培训与村庄规范化管理系统考虑，这为今后乡村产业发展摆脱传统的工业企业依赖，全面改善农村大环境，提高农村居民现代化意识，实现经济、社会、环境的可持续发展打下了坚实基础。

四、总结基于无锡市阳山镇朱村案例的实践，笔者系统思考了“村庄整治中实施农村社会管理机制创新的规划融入”这一命题，解析了三个问题，提出了三项对策，又推动了整治工作中三方面的实践。朱村实践也收获了三点经验，一是组织主体回归和责任区管理诱致了乡村自治意识和凝聚力的重构，有利于促进乡村自治恢复。二是农户经济发展和村级公务恢复诱致了乡村自主发展生命力的重构，有利于促进乡村经济恢复。三是乡土文化保护和现代人居环境营造诱致了乡村社区归属感的重构，有利于促进乡村聚落恢复。（责任编辑：帅慧芳）

参考文献：

[1]主编.乡土重建[M].长沙：岳麓书社，1948.

[2]温铁军.中国新农村建设报告[Z].福州：福建人民出版社，2010.

[3]仇保兴.生态文明时代的村镇规划与建设（摘录）[J].小城镇建设，2009，（07）：10-17.

第6篇：基层乡村治理方案范文

城乡一体化涉及到多方面的问题，所有这些问题的集中决策和处理机构必然为承担着行政管理职能的各级城乡政府，那么，政府在城乡一体化过程中如何分配权力，政府的权力又如何运行，城乡政府之间的分权与统权问题如何协调等一系列问题直接影响着城乡一体化的进程。

一、我国城乡一体化管理中的政府功能分析

（一）我国城乡一体化管理中的政府失灵现象

1.管不了，即政府管理跟不上时代的变迁（中国城市现代化和改革开放、经济全球化和政治民主化），该管的没有管。官僚制政府职能转变与城市不断提速，城市品位要求的提高，经营城市范围的扩大，构成了尖锐的矛盾。

2.管不好，即城市管理有效果却无效率，造成公共资源的稀缺、政府财政的困顿和资源的浪费、管理成本高昂。许多城市在计划体制内形成部门分割，造成管理多头、信息分割。

3.管错了，即不该由政府管的，政府管了。管理职能过大，权限畸形膨胀，政企、政事不分；职能重叠，部门利益造成九龙治水。

我国现有城市管理实践的局限性根源于城市思维存在两个局限性：一是将发展理解为主要是经济增长和物质性扩张，二是将管理理解为政府单一的行政。将可持续发展理论和新公共管理理论整合成的新城市发展思想，试图将城市发展理解为可持续发展，把城市管理理解为多元主体共同参与的城市治理过程，建立起整体性和源头性的城市可持续发展模式。

（二）完善中国城乡一体化政府治理结构的关键

1.政府职能从生产性向调控性转变

它要求：政府管理能力从全部公共事务向公共事务中的基础部分转变；政府管理职能从公共产品的直接提供者（划桨的政府）向公共管理的协调者（掌舵的政府）转变。政府应从具体的微观领域退出，引入市场机制，鼓励更多的参与者。城市治理结构和建立的根本问题是收缩政府直接管理和范围，提高城市管理的客观调控能力。

（1）收缩直接管理范围。一方面城市管理中市场机制的引入，公共物品和服务的竞争方案，政企分开得到了重视；但另一方面，目前对“政事分离”，服务提供多元化主体不够重视，政府职能要强化社会公共服务职能，如城市发展的总体规划，产业政策的制定，基础性公共物品的供给，社保体系的建立，对市场体制消极因素的抑制，加强政风、政纪建设和提高商人的素质。

（2）提高宏观管理能力。要在引入私营部门管理方法提高效率的同时，把公共部门的利益性融入其中，实现效率和公共的协调。把管理手段改进作为一个重要课题进行研究。退出直接管理的微观领域，发挥好监督的作用。同时把弱化了的职能交由社会中介来完成，也即将缺位、错位转化为正位。

2.培育参与城乡一体化管理的多元化主体

（1）从社区基层组织看，中国主要是街道委员会和居民委员会。街道委员会是区政府的派出机构，所以它不是真正意义上的社区组织。这样，居民委员会成了中国特色的社区，但是，居委会成立的过程十分粗糙，居民不重视，居委会工作人员素质低，因此，需要挖掘其功能，改革选举程序，充实高素质人才，提高对居委会的认识。

（2）在行业性中介组织方面，现实情况是许多社团和协会实质上是政府的派出体或与政府藕断丝连，工作人员享受公务员待遇，财政上也和政府连在一起，难以发挥其社会和政府间的中介作用，因此，需要培养真正独立功能的中介组织。

（3）公众参与城乡一体化管理，关键在于培养一个信息流。首先，要培养公民参与管理和意识；其次，要有信息流动的渠道，如通过媒体、上网、听证会、电话、信件等形式收集公众的意见；最后，要有信息反馈机制，让公众知道政府是否采纳了他们的意见？为什么没采纳？

二、在城乡一体化过程中正确建立城乡政府权力治理结构

（一）政府间关系的调整

1.简化政府组织间的层级结构是一种改革趋势。随着改革开放以及市场经济的进一步推进，县、市、区在经济实力、城镇规模等方面将大大增强，县隶属于市的关系反而会限制县的发展并使中心城市的辐射功能失去意义，可选择性地将市、县纳入一个层级进行管理，共同降为基层地方政府。乡、镇目前阶段还可保留，但随着国家还权于市场、社会，乡、镇一级完全可以转化成独立的自治单位。

2.加强基层政府间的横向合作。当前“上有政策，下有对策”以及地方保护主义依然困扰着基层政府间关系的正常发展。这也是有悖于统筹城乡发展这一科学发展观的。在传统的行政关系中，强调乡镇一级政府执行功能的较多，忽视了其参与角色，“理解的要执行，不理解的也要执行，在执行中理解”。地方保护主义在基层政府中依然是十分普遍的现象，严重制约了地方政府间横向合作的开展。在很多领域以及政绩方面，基层政府之间的竞争是非良性的，它只能使基层政府陷入“囚徒困境”。实践表明城乡一体化下，县域经济里的基层政府间的合作不仅仅是社会与经济发展的自然结果，它更是基层政府的理性选择，在相互依赖的网络世界中，只有采取合作的策略才能实现各方的共赢。

3.地方政府的合理分权。即三种资源：财政、人事以及事务管理权限的合理分配问题。在事务的管理权限的划分中，关键性的问题是地方性“公共事务”的最终决策权问题。地方性“公共事务”应主要由地方政府做出最终决策，这是衡量政府体制是否是分权体制的基本标准。随着城乡一体化的进程，基层政府的事务管理权限必然需要扩大。

（二）基层政府的治理

现代国家在处理政府与市场、企业和社会的关系的实践中，将其作用和行为模式概括为五种角色：公共物品的提供者，宏观经济的调控者，外在效应的消除者，收入及财产的再分配者，市场秩序的维护者。基层政府更要着重强调公共物品的提供，外在效应的清除以及市场秩序的维护。若基层政府回避责任，无所作为，只会成为城乡一体化的被动者，而不可能提高执政能力，进行有效的治理，实现地方的繁荣。面对市场固有的缺陷，基层政府更应充当“政府替代”的角色。具体到基层政府就是要科学执政，依法行政，在县域经济的发展中发挥积极作用。

第7篇：基层乡村治理方案范文

主要问题

一是基层公共安全形势严峻。据统计，2011―2015年，全国发生各类重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、铁路交通、水上运输等交通运输领域，油气输送管道、城镇燃气、危险化学品生产储存运输等泄漏燃爆，大型活动踩踏，乡村企业、集贸市场、娱乐场所、风景区、居民区、养老院等公共场所火灾，开发区企业粉尘爆炸、农村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占总起数的58.91%。其别重大安全事故20起，属于公共安全范畴的特别重大事故15起，占总起数的75%。

二是公共安全事故隐患点多量大。危险物品装载运输违法违规，“两客一危”（旅游包车客车、三类以上班线客车和危险货物运输车辆）营运车辆驾驶违章违法；油气输送管道违章占压严重，且不时被占压单位或施工单位挖破捅漏；居民及中小宾馆饭店用气用电不符合安全要求，城镇燃气管道服役时间较长且老化严重；公共场所电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备带病运行；危险物品生产储存无视规划要求、周边安全防护距离不能保障，生产储存管理过程也不落实危险物品安全管理规定；城市建筑垃圾堆场毗邻厂矿重要设施和居民生活区，且无限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火灾、滑坡等事故接连发生。

三是企业安全生产主体责任不落实。有些乡镇企业使用国家明令淘汰的落后工艺设备，或应退役报废老旧设备；有些乡村企业和公用设施为省钱，违反设计要求使用可燃易燃材料埋下隐患。有些烟花爆竹生产企业取得许可证照后或被责令停产进行改造提升过程中，超定员、超药量、超范围和改变工房用途生产，甚至将生产场地或废弃场院违法转包非法组织生产。

四是基层公共安全监管缺位与行业监管不尽责。基层安全监管存在乡（镇）无机构、村（社区）无人管等问题，对辖区内存在哪些单位及其安全状况底数不清，对危险危害因素和不安全问题没有能力解决；一些基层监管执法人员履职尽责不力、工作不负责任甚至失职渎职，导致安全监管层层失守。在现行法律法规不够完善的情况下，行业部门有的只负责监管经过批准或有许可证的单位，而不查处无证开采、乱采滥挖等非法行为；有的只负责监管规定参数以上或登记在册的特种设备，却不监管非法、自制、规定参数以下和没有登记注册的特种设备；有的只负责监管规模以上或城镇建设项目，而不查处规模小和乡村违法违规建设行为，致使应依法查处的问题和非法违法行为得不到及时查处。需检测检验和培训发证的，有些部门或机构争着管；出现问题或发生事故时，有关部门或机构互相推诿都说不归自己管。

原因分析

一是历史遗留问题较多。由于过去法律法规欠缺、制度不完善、管理不规范，造成城镇发展过去是无规划，后来是有规划也不落实。

二是基层执法人员业务素质普遍较低。一些基层监管执法监察机构人员编制少，能干事的人又补充到部门机关科室，干不了事的反而留下执法，致使执法监察工作不能正常开展；有些地方的安全监管执法监察机构成了安置办，现有人员多是领导干部家属、子女或其他亲属，且大部分人员无专业院校学历，属于工人身份，连行政执法资格都无法取得；还有部分安全监管执法人员不思进取，工作很长时间仍不熟悉监管执法业务。

三是相关公共安全法律法规不完善，基层安全监管执法缺乏机制和手段。由于长期以来“部门立法”利益现象严重，国家关于基层公共安全特别是乡村公共安全和安全生产的法律、法规及规章严重欠缺。即使制订有相关法律法规和规章制度，也存在相关规定不衔接、不适用甚至相互矛盾现象，致使基层政府及其有关部门在工作职责、监管范围、行政许可、行政处罚、业务培训、认定鉴定、事故查处、统计报告等事项存在着不少交叉、漏洞和盲区。省辖市、县（市、区）政府各有关部门虽有法律赋予的行政执法权，但缺乏合执法工作机制，特别是行政执法与司法执法、纪检监察执法的协调机制，未形成严处非法违法、失职渎职行为的合力；乡镇政府、街道办事处和开发区管理机构除新修订的相关安全生产、环境保护法律法规和规章赋予的监督检查和协助上级有关部门履行监管职责外，只有发现后报告上级有关部门的责任和义务。

四是基层安全监管面临不愿管不敢管局面。当前的事故责任追究和事故隐患排查治理问责存在误区，对企业或管理单位直接责任者和主要责任者追究力度不够大，对党政机关工作人员包括领导干部的责任追究过多过重过滥，致使基层公共安全监管执法人员思想不稳定、工作不安心，导致政府分管领导不愿分管，各级政府对安全生产、环保等的领导分工，普遍遵循末位负责制。

对策建议

一是完善公共安全法律法规，加强公共安全宣传教育培训。在进一步修订现有公共安全和安全生产法律法规，建立和完善基层公共安全监管执法机制的基础上，尽快制定农村建筑市场安全、农村交通运输安全、居民群众用电用气安全、油气输送管道保护、公共场所特种设备和大型游乐设施安全、人员聚集场所消防安全等方面的法律法规和规章，依法赋予乡镇、街道办事处和开发区管理机构公共安全监管执法职权，为保障基层公共安全提供可靠可行有效的法律保证。各级政府应保障公共安全知识和应急技能宣传教育培训费用，依托各类媒体，经常宣传报道安全知识和应急措施；适时组织事故现场会和事故案例分析会，强化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素质。

第8篇：基层乡村治理方案范文

如果你侧耳倾听，你是否听到了那田间蛙鸣和大漠中的驼铃?

俯瞰中国乡村的上空，田间依旧的蛙鸣见证了美丽乡村的嬗变。中华有诗云：“稻花香里说丰年，听取蛙声一片。”从关注“三农”到精准扶贫，时代的巨轮飞速向前时，乡村不曾被抛下。它以非凡的活力实现了自身的蜕变，呈现出一幅山水美、人情美的淳朴画卷。

从微观层面上，无数致力于美丽乡村建设的人们成为时代的先锋。耶鲁大学村官秦玥飞带领乡村率先走上信息化的轨道;三十年支教女教师以芳兰振蕙叶之姿，使“支月英”这个名字镌刻在两代人的记忆之中。鲁迅曾说：“无穷的远方，无尽的人们，都与我有关。”正是怀着对乡村大地最深沉的眷恋和责任，无数人与曾经的这方土地有了再难分割的羁绊。从宏观层面上，国家的发展从未遗忘农村，从顶层设计再到基层探索，湘西十八洞村的扶贫经验至今还在传播，三权分置体现的对农民的关怀也仍是人们感念的对象。

大风起于青萍之末，知止而后有定，激荡之中而后有静。

放眼宏观的国际，新丝路上又响起的阵阵驼铃，传来人类命运共同体的集体乡愁。西方有谚云“独木不成林”，非洲朋友也说“水涨荷花高”，一带一路的“传奇”构想是古老中国全球担当的表征，它不是以中国霸权睥睨一切，而是以开放的怀抱包容世界。

当普惠互利共赢成为全球治理的共同呼声，中国成为最勇敢的弄潮儿。当“逆全球化”的言论甚嚣尘上，当地球村的乐观之幕徐徐降下，有人发出“世界怎么了?我们怎么办?”的忧患之问。一带一路成为全球对于中国治理方案的共同期待。中国人的文化自觉与文化自信凝聚成责任担当，古老的丝绸之路是养分之源，全新的发展理念又为其注入了不竭的活力。

当蛙声伴着田间的风传遍广阔的美丽乡村，当驼铃载着国际的梦奏响一带一路之歌，你会看见古老中国日益崛起的身姿，它化为一声厚重的龙吟，泅渡了历史的重洋，激荡在七大洲的上空。

我所站立的地方，就是我的中国，我是什么，中国便是什么。我怎么样，中国便怎么样。

第9篇：基层乡村治理方案范文

为开好局、起好步，今年是实施“十二.五”规划的起步之年。创优发展环境，促进经济社会又好又快发展，市委决定开展“环境创优年”工作，按照市、县委有关部署及要求，**乡党委、政府高度重视，精心组织，健全机构，建立方案，加强领导，重抓“四个结合”扎实推进了环境创优年”各项工作。

加强干部教育管理，一是将“环境创优年”工作的开展与干部作风建设相结合。转变作风，提高效能。进一步建立和完善干部管理及考核长效机制，加大力度，强化督查和考核；着重树立正反两方面典型，开展警示教育，规范干部行为，转变作风；从源头抓起，预防和惩治腐败，提高机关干部服务项目建设、服务基层、服务群众的能力和水平。

确保城乡面貌焕然一新，二是将“环境创优年”工作的开展与城乡环境综合治理相结合。扎实推动新农村建设。乡主要领导带头亲自参加环境治理责任区域的五乱”治理，同时，加大力度对场镇卫生死角、建筑垃圾、乡村公路及周边环境等重点区域不定期进行督查，发现问题，及时通报，限期整改，将督查通报结果纳入年度目标进行考核，确保环境治理工作制度化、规范化、常态化。

确保文明乡镇、文明村创建取得新成效。今年，三是将“环境创优年”工作的开展与文明创建相结合。乡已向上级申报创建县级文明乡镇和一个县级文明村，乡党委、政府抓住开展“公民道德建设宣传教育月”活动之机，采取领导作辅导报告、设宣传站、印发宣传资料、上法制宣讲课等方法，教育全乡干部群众和中小学生倡导文明、讲正气、树新风，讲文明话，办文明事，做文明人，切实创优发展环境。

推动各项工作，四是将“环境创优年”工作的开展与“创先争优”活动相结合。确保提速升位。为实现“开门红”目标，乡党委、政府抢抓机遇、攻坚破难，真抓实干，突击抓好招商引资、项目建设、农业产业化发展、民生工程等重点工作。通过努力，全乡招商引资初见成效；乡政府办公楼建设、乡文化站建设、智尚苑开发、智永大桥建设、第二轮村级活动场所建设等项目建设有序推进；已发展小米辣种植2000亩。富士康”员工招募等工作名列全县前茅。同时，不放松基层组织建设和党风廉政建设，全体党员、干部分别对照上级要求和年度工作目标采取不同方式进行了创先争优”公开承诺、年度工作目标承诺和廉政承诺。自觉接受群众和社会各界的监督。