教育政策的意义精选(九篇)

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第1篇：教育政策的意义范文

随着跨越国界的各种教育供给模式的不断涌现，跨国教育现已成为一个耳熟能详的概念。根据联合国教科文组织欧洲高教局和欧洲理事会的工作定义，跨国教育系指“学习者不在颁证机构所在国而是在另一国接受的由该机构提供的各种高等教育学习项目、课程或教育服务(包括远程教育)。这类项目可以属于项目举办国之外的另一国的教育系统，也可独立于任何国家的教育系统之外。”自1995年以来，世界贸易组织所倡导的教育贸易自由化把高等教育与其他第三级教育形式纳入全球贸易框架，为跨国教育的发展提供了国际性的制度保障，而信息通讯技术的发展更是为跨国教育的发展创造了条件。如今，跨国教育已成为第三级教育的重要因素。

一、跨国教育的四个鲜明特征

1．经济价值取向

跨国教育是伴随高等教育的发展而发展起来的。中世纪高等教育的“跨国性”实际上是人类探索真理、发现知识和分享知识的一种体现。17世纪以后，教会在世界各地举办各种教会学校和西方列强在殖民地国家创办的各类学校(包括附属于宗主国的海外分校等)是跨国教育的早期形式。二战后，美国和苏联成为争霸世界的两极，两国通过教育输出、教育援助等来帮助第三世界国家发展国家经济，跨国教育成了两霸在世界范围内扩大影响和争夺势力范围的一个手段。进入80年代以后，随着经济全球化趋向的日益明显和信息技术的不断发展，高等教育在西方新管理主义思想的影响下变得具有扩张性和侵略性。这种侵略性已不具有殖民地时代通过武力和文化征服的显性特征，而是变得更加隐蔽。英国、澳大利亚、加拿大等西方发达国家改变原来的教育资助或援助政策，对外国留学生实施全额收费政策，以弥补因政府削减公共教育经费投入而造成的办学经费不足。随着留学生源争夺的不断加剧，各国除了采取各种措施吸引留学生之外，还通过海外分校、特许经营、课程衔接、远程教育等形式积极拓展跨国教育服务。跨国教育同时也成了这些国家高等教育机构增加和丰富收入来源的一大手段。

跨国教育的发展使一些国际机构敏锐地感觉到它的特殊经济学意义。20世纪90年代中期以来，像世界贸易组织这样原本与教育没直接关系的国际组织成了促进跨国教育发展的关键力量。世界贸易组织把教育服务纳入到服务贸易的框架之内。《服务贸易总协定》框架下的四种教育服务贸易方式中，“跨境交付”与“商业存在”与跨国教育直接相关，是跨国教育的主要实施形式。若跨国教育以课程衔接、联合学位／双学位等“商业存在”方式实现，它往往也伴有“境外消费”和“自然人流动”。进入21世纪，经济合作组织会同有关国际组织和国家召开了多届“教育服务贸易国际论坛”，为推动教育服务贸易发挥了积极的作用。跨国教育作为一种学术流动表现了与学生流动类似的趋向：提供跨国教育服务的国家主要是英、美等工业化发达国家，而接受这类教育服务的主要是收入低下的发展中国家或者是高等教育仍处于“精英”发展阶段或自身高等教育办学水平相对低下的国家。

2．市场化倾向

跨国教育的市场化特征主要表现在几方面：首先，在发展理念上，跨国教育具有明显的经济价值取向。根据经济合作组织和联合国教科文组织的相关文件，口’跨国教育的发展理念包括四个维度：获得经济收益、增进国际理解、加强能力建设和发展人力资源。在这四个维度中，经济收益占了重要的地位，能力建设和人力资源从长远来看也服务于经济目的。发展理念的经济价值取向决定了政策目标和制度安排的市场特征。发达国家希望通过市场化手段来弥补国内高等教育投入的不足，强化了高等教育机构通过向“人才市场”和“科技成果市场”提供“产品”以获得市场回报的努力。其次，在运行机制上，市场力量是影响跨国教育发展的主导性力量。跨国教育是在国际力量、国家力量、市场力量和学术力量的整合过程中快速发展起来的教育现象。跨国教育由于跨越了国家和部门界限，其运行机制也变得更为复杂和困难。不同的跨国教育形式，往往体现着不同的协调机制。从极端的情况来看，有些跨国教育完全由市场驱动，其提供者不属于任何国家的高等教育系统(如企业大学、营利性国际教育机构)，因而没有国家可以对其所提供的教育的质量负责，对这类机构的质量评价也没有既定的程序，其协调主要靠市场力量。有些跨国教育是通过院校间的双边或多边互认协议实现的(如学分转移、课程衔接、双联课程、特许经营)，虽然其协调在某些时候取决于跨机构的学术力量，但主要也是市场驱动。由于这些协议是院校根据自己的办学自主权在院校层面上签定的，它们通常不被政治权威所知，并且超越国家教育文凭认可、认证和质量保障等方面的程序和框架。而另有些跨国教育则是政策驱动的，通过政府间的双边和多边教育协议建立联合大学，或允许一国在另一国设立高等教育机构，或建立超国家的高等教育系统(包括联合学位)，或通过双边和多边贸易协定开放教育市场。在多数情况下，主权国家只能靠审批、许可、注册和资格认可等控制手段以及质量保障和认证等监管手段，来协调跨国教育在本国的发展。

3．边界模糊

高等教育正在进入一个新的发展时期。高等教育供给不再限于本国，也不再限于传统的大学和学院，还包括企业大学、专业团体和协会、新办私立院校、营利性高等教育机构、虚拟大学、传媒和出版企业等。跨国教育提供主体的多元化趋势使得大学与非大学、教育与培训、继续教育与高等教育、公立教育与私立教育、营利性教育与非营利性教育之间的界限变得越来越模糊。“大学”这一用语被宽泛地使用，许多被冠于“大学”之名、从事跨国教育活动的机构，都达不到高等教育水平，其学科覆盖面也有限，师资也是以在职人员或兼职的大学教师为主，缺少“大学”应有的组织和知识形态。企业大学和营利性国际教育机构也很少在教育与培训、继续教育与高等教育之间作出严格的区分。阿尔特巴赫把类似于企业大学、营利性国际教育机构等新型的中学后教育和培训机构称为“伪大学”，并提出应该为其“正名”，否则，任其滥用“大学”这一名称会使高等教育贬值，使大学这一社会最有价值的机构屈从于不断加剧的竞争压力而受到破坏。同样，教育与培训也有着本质的区别。培训意味着通过学习掌握技能，而教育则是通过教与学来达到扩增心智的目的。许多营利性跨国教育机构提供的项目充其量只是工作培训或专门化的职业培训。另外，跨国教育是在上世纪80年代以后兴起的，带有明显的市场特点和营利本质，许多非营利性私立院校和公立高等教育机构也是出于营利目的提供跨国教育。一个国家的公立高等教育机构一旦跨越了边界到另一国办学，往往都被纳入私立营利高等教育的范畴。非营利性高等教育机构建立营利性下属办学实体的组织结构，同样使营利性与非营利性的界限变得模糊不清。“现在公立和私立之间的界限已经模糊不清了，原本是免费、公开的、为了社会利益的知识，现在变成了有所有权的、机密的、仅仅为了商业的利益。”因此，在提供跨国教育过程中，高等教育机构的办学性质会变得模糊。这种界限的模糊性对高等教育的身份认同、结构、质量、协调和管理都带来了许多问题。

今天，高等教育的发展环境已发生明显变化。伴随工业社会向信息社会转型，要求接受高等教育人口急剧增加，要求降低高等教育成本的压力不断加大，技术的发展日新月异，新的高等教育竞争者不断出现，这些变化都要求传统的高等教育机构作出回应，最好的选择途径是与私营部门建立伙伴关系。要在全球跨国教育市场获得一席之地，就必须合作，这也是非传统高等教育提供者的发展策略。加拿大的一份研究报告则建议高等教育机构发展“聪明联盟”，即“现有的大学控制内容和学习过程，传媒公司负责产品推广，信息技术和通讯公司负责提供专门技术。_作为对高等教育强调实用价值的反应，高等教育机构主动与企业建立合作伙伴关系，同时积极参与教育产品的跨国流动。这也就意味着，传统高等教育与非传统高等教育、教育部门与工商部门的界限也变得模糊了。

另外，跨国教育涉及输出国和输入国，在质量保障、资格认可等方面也离不开系统和制度层面的合作。跨国教育本身就涉及人员、项目和机构的流动，所以在此意义上，国与国之间的有形边界也在变得可以跨越甚至模糊不清(如在欧洲的情况)。

4．模式创新

跨国教育的创新性不仅体现在办学理念和手段方面的突破，也体现在跨国教育的合作模式和办学模式的创新性。从合作模式来看，英国的无边界高等教育报告发现，在英联邦国家，至少有12种不同类型的合作，包括高等教育机构与电信公司的合作、高等教育机构与软件公司的合作、高等教育机构与企业供给者的合作、高等教育与企业供给者和电信公司的三方合作、高等教育机构与专业团体的合作、高等教育机构与私立院校的国内合作、高等教育机构与国际私立办学机构的合作、高等教育机构之间的国际合作、特定国家和区域之间高等教育机构的合作、高等教育机构与开放学习联合体以及电信公司的国际合作、私立高等教育机构与公立高等教育机构的国际合作、私立虚拟高等教育机构与企业和政府的国际合作。在办学模式方面，到目前为止，以合作形式举办的就有课程衔接(包括双联课程、双学位和联合学位)、特许经营、合作办学机构等，以非合作形式举办的有分校、海外机构、企业大学、营利性国际教育机构、远程学习、虚拟大学等。单就双联本科课程而言，就有“l+2”、“2+1”、“2+2”、“3+1”、“4+0”等多种模式。与新的合作模式和办学模式相适应，需要有新的质量保障、认证和资格认可体系。在跨国教育中，国家已不是主要的出资方，随着各类院校之间通过学分互认和累计来获得教育资格的教育制度的发展，资格认证的主体和重点都在发生变化。从保障质量和提高资格认可程度的角度考虑，欧洲的跨国教育提供者寻求美国认证机构的认证。全球跨国教育联合会(GATE)专门为跨国教育项目和机构提供认证。公司认证在某些领域，如信息技术，甚至比大学资格更吃香。公司、工商协会和商业IT团体颁发的技术证书日益受到欢迎。到2000年初，思科(Cisco)、微软和其他公司或私营团体就颁发了超过180万张证书，对个人的IT技能进行认定，美国约七分之一的工作岗位需要商业认定。从资格方面来说，在欧洲较早流行的双学位、联合学位无疑是对传统学位制度的一种创新。另外，随着跨国教育中继续教育与高等教育、本科教育与研究生教育界限变得日益模糊，美国和英国的公立大学系统都开始意识到，有必要引进不同种类的资格，如英国正在考虑引入基础学位，而美国则考虑引入高中后证书。在对学生的评价和资格认证方面，英国关于无边界教育的报告指出了未来发展的几个必要方面：国内外认可的标准化资格认证框架；国际认可的允许学分累计和转换的学分制；公认的课程体系；能确保评价做到公平、有效和可信的系统(包括发展在线评估计划、审定考试委员会／考试中心和考试人员资格、确保评估中遵循实践准则或建立专家评估委员会等)；可靠的、国际认可的档案记录和证明学生成绩的方法；广告与宣传推广中提供关于教学计划、课程、课程单元、学业成绩及人学条件和升学要求等方面的透明而准确的信息；为学习者提供正规、公认的指导体系；用于处理不满和投诉的公认系统。这些目标都需要制度上的创新才能实现。

二、跨国教育的驱动力、发展理念与策略

1．驱动力

跨国教育是在不同层面一系列推拉因素作用下才得以发展起来的。发达国家高等教育的“过剩”和发展中国家高等教育的“短缺”产生了跨国教育的主要推力和拉力，但不同层面的推力和拉力在不同地区和国家层面以及院校层面和个人层面呈现出多样性特点。

2．发展理念

从驱动力来看，跨国教育越来越具有教育外部的经济学、政治学、文化学方面的意义。也正因为如此，输入国和输出国都希望通过跨国教育来实现特定的政策目标，形成不同的发展理念。后者主要包括获得经济收益、加强能力建设、发展人力资源和增进国际理解四个维度。跨国教育输出国的发展理念中以经济收益为主导，因而强调竞争；跨国教育输入国的理念以能力建设和人力资源为主导，因而突出合作。输出国或输入国之间的发展理念也存在着差异。英国、澳大利亚、新西兰都把教育输出看作是教育服务贸易的核心战略，因而强调经济收益；美国强调增进国际理解和人力资源的理念，加拿大强调人力资源和能力建设，而美国由于越来越多的营利性教育机构的参与，经济收益的理念也在日益显现；欧陆国家由于区域化的需要、教育竞争力不高和人口结构的变化等因素，因而更强调国际理解、能力建设和人力资源。

输入国方面，马来西亚和新加坡是较为典型的国家。虽然两国都强调加强国家及院校能力建设，但侧重点不一。马来西亚主要突出通过跨国教育来满足国内不断增长的高等教育需求，提高高教系统，特别是私立院校的办学能力；而新加坡更侧重提升高教系统的水平和院校的教学科研水平。另外，相对于马来西亚来说，新加坡是一个人力资源更缺乏的国家，因此，在跨国教育的发展理念中，新加坡比马来西亚更侧重人力资源的引进。随着两国经济地位的提升和产业结构的调整，两国都希望成为地区“教育优异中心”，因而都积极推动高等教育的国际化，鼓励人员、项目和机构的跨国流动，并以此来推动本国教育服务贸易的发展。我国中外合作办学的发展理念以加强教育系统和院校的能力建设、吸引和开发人力资源为主，经济收益与增进理解为辅。虽然这三个国家都强调能力建设和人力资源的理念，但马来西亚和新加坡显然比中国更强调经济收益的理念。

3．策略

与发展理念相对应，各国发展跨国教育的策略也不一样。总体上，英语国家采用输出模式，而欧陆国家更多采用内部整合、优势互补的模式，马来西亚和新加坡采用通过输入来扩大输出的模式，而中国则侧重合作式的输入。在制度安排方面，澳大利亚、英国和新西兰积极利用国际环境和国际高等教育市场，把跨国教育作为增加非政府部门高等教育的投资手段，积极鼓励并引导跨国教育的发展，为实现本国高等教育发展目标和利益服务；马来西亚、新加坡倾向于利用市场和学术力量，放松对高等教育的管制，引人市场机制，用外部评价、认证等手段来维护跨国教育供给的质量；中国倾向于利用国家力量，在有限开放教育市场的同时，运用国家权力，加大政策调控力度，制订法律框架来规范跨国教育，克服高等教育市场的无序发展；欧陆国家倾向于利用国际力量，积极寻求欧洲范围的国际合作，旨在通过建立跨国教育质量标准和监控程序来促进内部的学术流动。院校层面上，跨国教育的发展策略也不尽相同，美国的营利性高等教育机构比较活跃，传统高等教育机构的活动策略以举办分校和远程教育为主；澳大利亚、英国和新西兰的高校更多以课程衔接、特许经营等活动策略拓展市场；欧陆国家重点鼓励合作形式的跨国教育，特别是跨校园的联合学位和双学位项目。与英语国家普遍将竞争作为高等教育国际化范式不同，大部分的欧洲大陆国家寻求的是一种合作式的国际化策略，因为这种方法符合其传统的学术价值观，而且从政策导向上来说，合作也是欧盟有关议程的主题。在输入国家中，引进国外一流大学来本国举办分校是一个带有普遍性的做法，但中国以举办中外合作办学机构和中外合作办学项目为主，其中项目安排有预科型、嫁接型、移植型、融合型等模式。

三、跨国教育带来的挑战

据布莱特和威斯特对部分亚洲国家(不包括中国)的预测，到2020年，这些国家对跨国教育的需求将达到48万人。澳大利亚教育国际开发署(IDP)预测，到2025年接受澳大利亚跨国教育的学生数将可达30N人，占澳大利亚国际学生总数的47％。跨国教育在为多方带来利益和机遇的同时，也带来了挑战，主要表现在以下几方面：1．侵蚀教育主权教育主权是指国家处理国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力。教育市场的开放而导致的跨国教育的涌入，无疑会使输入国(特别是弱小的国家)的教育主权受到削弱。“WTO控制高等教育最大的负面影响将出现在发展中国家。这些国家迫切需要这样的高等院校，它们能够对国家发展做贡献、产出适应当地需要的研究、参与加强市民社会的行动。一旦发展中国家的大学屈从于WTO所规范的国际学术市场，它们将会湮没在着眼于营利而非对发展中国家的国家发展做贡献的国外院校和教育项目之中。目前已在许多国家实施的认证和质量管理机制是否被允许目前尚不明确，但它们至少与跨国教育提供者有关。”“由于将高等教育交给WTO的规则来进行管理，国家对高等教育的管辖权与制约必定会减弱。目前，随着高等教育被看作是全球化有利可图的进出口产品的观念深入人心，发展中国家将极有可能成为低质的、陈旧的知识倾销的大市场。”跨国教育涌入最糟糕的结局是发展中国家丧失了对进口高等教育的控制能力，从而使其自身的高等教育自治权和发展权受到冲击，特别是那些弱小贫穷的国家。

2．威胁文化安全

跨国教育的提供者(通常处在国际教育体系的中心、次中心或边缘的中心)往往期望学生主动接受或适应输出国的教育模式和价值标准，因而跨国教育引起了人们对文化影响的关注。联合国教科文组织的教育副总干事贾克斯·郝力克曾提出警告：“我认为，危险在于跨越国界出售教育的公司无论到那里，都会把同样的标准强加于人，这就会把教育从一个国家的社会、文化和政治渊源中分离出来。”也就是说，跨国教育输出国的社会价值会毫无疑问地反映到课程上，而置学生所在国的社会、文化背景于不顾。实际上，自20世纪80年代跨国教育得到迅速发展以来，跨国教育提供者所使用的教育教学方法都来自输出国，很少会针对对象学生作出调整。在某种意义上，高等教育国际化是西方国家外交途径的补充和政治的延续，目的之一是不断传播和灌输本国的政治价值观和意识形态，实施文化软权利的侵犯。高等教育是一个国家重要的文化部门。如何在输入跨国教育的同时，保持自己国家文化的相对独立性，避免对本土文化的弱化甚至消解，维护国家文化安全，显得尤其重要。3．消解教育公益性跨国教育在GATs框架下主要是以“商业存在”和“跨境交付”的方式体现的，随着跨国教育活动策略的多样化，跨国教育也经常伴随着“境外消费”和“自然人流动”。也就是说，跨国教育已成为一种综合性的、高层次的教育服务贸易。对于教育服务贸易提供者来说，教育服务贸易的首要目的就是营利。跨国教育的市场化特征也使得教育服务贸易带有明显的产业性，越来越多的营利性办学机构将进人市场，教育质量问题难于确保，直接损害教育的公益性原则和受教育者的权益。从上文对发达国家跨国教育发展理念和策略的分析，我们可以看出，跨国教育使得教育的营利性得到进一步张扬。因此，人们普遍担心，世界贸易组织的《服务贸易总协定》带来的竞争和市场化倾向将改变高等教育的传统，消解教育的公益性。对此，阿尔特巴赫指出，如果高等教育受制于世界贸易组织规则的影响，高等教育的本质将发生变化：“服务于社会福利的思想将处于第二位，高等学府将被迫屈从于符合国际协议和法律规定的一切现行的市场规则。在这样的条件下，发展中国家的大学应该对本国的发展和社会的巩固作出贡献则无从谈起，屈从于世界贸易组织苛刻的市场规则必然会导致任何社会不管有多大价值的高等院校或迟或早被毁掉。”这也就是为什么美国等世界贸易组织规则制订者很少作出教育服务贸易承诺和欧洲在实施跨国教育过程中始终强调教育公益性的根本原因。

4．挑战现行制度安排

质量保障、认证和资格认可是构建跨国教育运行机制或制度安排的核心。现有的多数质量保障和认证体系以国内高教系统为导向，主要针对为本国学生在国内举办的项目和机构，对外国机构来本国办学或本国机构到国外办学的质量保障和认证缺乏知识和经验，另外，由于接受国和输出国在质量保障方面的控制和协调有限，直接影响跨国教育资格的效力和认可，因此，跨国教育的发展对现行的质量保障、认证和资格认可机制提出了一系列严峻的挑战。有鉴于此，在跨国教育呈现迅猛发展势头的同时，无论是国际组织，是跨国教育输入或输出国，还是学术界，都致力于通过积极的协调，解决跨国教育在质量保障、认证和资格认可等方面的核心制度安排。

四、发展我国跨国教育的政策建议

1．制订国际教育发展战略，加强对中外合作办学和境外办学的规划和引导

英国、澳大利亚、新西兰、新加坡等国家通过制订国际教育发展战略，实施高等教育输出、输入政策，积极拓展教育服务贸易，在国际上获得了较好的政治和经济利益。我国的教育服务贸易已涉及出国留学、来华留学、中外合作办学、境外办学、智力引进、智力输出、国际远程教育等领域，也涉及很多的部门，包括教育部、商务部、财政部、民政部、公安部、国家外汇管理局等。制订国际教育发展战略的目的是，确立教育对外开放在国家发展中的战略地位，明晰发展理念，明确发展目标和发展重点，统合内部各方面的力量，统筹兼顾各项工作，运用各种策略和渠道，在教育国际交往中谋求和维护国家利益。这样的战略实际上看，旨在加强教育对外开放的目的性、计划性，为构建具有前瞻性、持续性和规范性的涉外教育法规和政策体系提供平台和保障。发展战略的制定也将十分有利于加强对中外合作办学和境外办学的规划和政策引导。

从目前的办学特征来看，我国中外合作办学正处于一个由粗放型向质量型逐步过渡的时期，处于一个“战略机遇期”。国家应重点加强对中外合作办学的发展规划和政策引导，强化引进优质教育资源、提升能力建设的发展理念和政策导向。同时，我们不能只是让国际教育资本来瓜分我国的教育市场，而应该学习国外在开辟国际教育市场方面的经验，充分利用《服务贸易总协定》条款所蕴含的教育规则，抓住我国国际地位和影响力不断提升的有利契机，通过高校间和跨部门的横向联合，盘活国内资源，将我国已具备条件的优秀大学和优秀的专业课程推向发展中国家，将有自己特色的高等教育项目推向发达国家，参与国际教育市场的竞争，通过高等教育输出来获得国家在政治、经济、文化、教育等方面的利益，这也是提升我国软实力必须走的一步。在当前我国一部分的高校已具备教育输出的能力，加快发展境外办学的时机已经成熟的条件下，国家适时加以引导与支持，从而促进这项工作的开展。

2．继续推进制度创新，优化跨国教育的发展环境

(1)加强教育涉外法规建设。世界贸易组织不仅是经济的象征，而且也是制度的象征。在教育服务领域，我们应在所承诺的范围内。转变政府管理职能，加强政府宏观管理，健全和规范政府的管理行为和学校的办学行为，从制度上为教育服务营造更有保障的公平竞争环境。在教育涉外法规建设和教育涉外服务市场的规范管理方面，近年来我国已做了大量的工作，先后出台了《中外合作举办教育考试暂行管理办法》、《自费出国留学中介服务管理规定》及《自费出国留学中介服务管理规定实施细则》、《高等学校境外办学暂行管理办法》、《中外合作办学条例》及《中外合作办学条例实施办法》等教育涉外法规，成立了教育涉外监管机构，开设了教育涉外监管信息网，加大了对自费出国留学中介服务、中外合作办学、在中国举办的国际教育考试和国际教育会展等活动的监管力度。但在来华留学、国际远程教育、聘请外籍教师等方面，我们还缺乏相应的法律法规，因此，需要进一步健全教育涉外法规，依法对国际教育服务和教育涉外活动进行规范管理，逐步形成比较完善的教育涉外法规和监管制度。

除了健全相关的教育涉外法规以外，我们还应根据教育对外开放事业发展的需要，完善现行法律法规、优化法制环境。

(2)维护教育主权与文化安全。我们要在强调增加国际理解的同时，树立文化安全观念，维护并发展自己的文化。文化安全是国家安全的重要组成部分，文化安全取决于本国传统文化的发展能力和对外开放程度，也取决于本国文化与外国文化的依存关系。强调文化安全，并不意味着死死守住自己的文化不放，而是要与时俱进，在继承本民族文化精髓的基础上融合外国先进文化，通过国际文化交往，提高自身的文化品质和竞争力，扩大文化的影响力。“随着加入世贸组织后教育开放度的加大，将有更多的西方教育机构进入我国，并带来其思想和文化影响。教育领域维护社会主义意识形态，反对西化、分化的任务将更加艰巨。此外，在更加开放的条件下，在吸收国外先进文明成果的同时，保持和弘扬中华民族优秀文化传统也是我们的神圣职责。”从教育过程来看，课程和教师是文化传播的重要载体。在中外合作办学中，我们固然需要规定汉语为基本教学语言，规定国情和反映本国文化课程的开设，规定引进的教材需要审核，要求中方教学人员应参与办学的全过程，要求中方洞悉外方的办学动机并在办学过程中掌握办学主导权，但在“全球化”和“因特网”时代，面对外方有意无意的文化渗透，正如有学者所指出的，重要的不是以“防火墙”来“拒敌于千里之外”，而是以提高自身的免疫力来加强“消毒”和“杀毒”的战斗力。对于外国文化，我们可以认同，可以抗拒，也可以有选择地吸收。中外合作办学过程中，文化碰撞与冲突在所难免，重要的是教会我们的学生“在碰撞、冲突中寻求对话、融合，在引进、借鉴中进行批判、排斥，在共性中寻找差异性，在差异性中寻找共同性。”文化安全的关键在于在文化交往中提高文化自觉。

(3)建立质量认证制度，完善质量保障机制。目前，我国对中外合作办学的质量保障问题还没引起足够的重视。全国范围内，除个别地区(如上海)外，都还没建立有效的质量保障体系。建立质量认证制度的目的是建立标准和要求，推动中外合作办学机构和项目建立自身的质量保障机制和自评，并利用认证结果加强社会监督，保证中外合作办学质量。认证制度也是提高我国教育的国际认可度及与世界教育的对话的有效手段。这同时也是我国政府转变职能，建立和完善新的行政管理机制的客观要求。

如果认为我们现在在整个高等教育系统建立认证制度的条件和时机还不成熟，我们不妨先开展中外合作办学的质量认证试点，甚至可以考虑把认证与资格认可结合起来，建立一个专门的中外合作办学质量和资格认证中介组织，以妥善解决目前对中外合作办学颁发的学历、学位既不承认又不限制的尴尬局面。

除了建立认证制度外，还应积极发挥行业组织的作用。目前，我们还没有建立中外合作办学的行业组织，应把推动类似组织的建立提上议事日程，尽早让其发挥其相互交流、统一协调和自我约束、自我监督的作用，逐步建立起“专家评议、政府审批、国际规约、学校自控、中介认证、行业自律、社会监督”的良性质量保障机制，保障中外合作办学的健康发展，维护消费者的利益，提高教育的国际认可度。

3．参与国际组织与国际规则制定，建立有利于我们发展的国际环境

经济全球化导致的一个结果是许多区域性政府间组织和民间组织的出现。同一地区、地位相似或利益相近的国家组建利益共同体。这些组织越来越强调凝聚各国或各方共识，制订共同的行动框架。在教育服务贸易自由化日益发展的背景下，许多国家和国际组织都在通过双边的、区域性的和国际的机制，来回应日益增长的跨国教育对高等教育质量保障和资格认可提出的挑战。各跨国质量保障机构也在转向采用通用的质量评审标准，认为这是保证跨国教育提供者的合法性的有效途径，确保消费者所接受的教育达到了认同的标准，其所获得的资格也得到国际认可。联合国教科文组织发起的“国际质量保障、认证和资格认可全球论坛”，通过在国家和地区间加强信息沟通，分享经验，希望在地区一级通过加强合作研究和合作项目来促进跨国教育的实质性进展。经济合作组织也出于其政治、经济等方面的目的，热衷于建立全球性的高等教育质量保障措施的尝试与推广。两者最后共同起草了《关于高质量提供跨境高等教育问题的指导纲要》，目的是提高跨国教育的质量和认可度。这一纲要尽管没有强制性，但将起到重要的引导作用。作为世界上最大的输入国家，我们应该积极参与类似的国际行动，通过国际力量，确保学生与社会的利益。

我国高等教育的国际认可度还不高，在学历、文凭和学位的互认方面，除了签署《亚太地区高等教育学历、文凭和学位相互承认地区公约》外，我国目前仅与27个国家和地区签定了学历学位互认协议。学历、文凭和学位的互认问题目前是我国输出教育的最大技术障碍。要消除这一障碍，光靠双边努力难于解决问题，我们必须主动参与国际质量保障机构和地区性的质量保障和文凭学位认可组织的活动，宣传并改进我们的高等教育质量保障，提高我国高等教育的国际认可度。中国教育要融人世界，就必须主动参与教育国际事务，参与国际或区域性教育组织，加强信息交流和沟通，并参与国际规则的制订，营造一个有利于我国教育对外开放和发展的国际环境。

4．优化跨国教育活动策略，促进跨国教育的健康和平衡发展

(1)优化办学模式，提升教育输入质量。应配合涉外法规建设和教育质量保障和认证制度的构建，逐步放开教育市场，在优化中外合作办学机构和项目的基础上，利用“跨境交付”方式下的市场准人和国民待遇未作承诺和“商业存在”方式下未承诺给予国民待遇的有利条件，适当引进国外一流大学来国内独立举办分校，探索通过远程教育引进国外教育资源的新模式。

与其他方式下的教育服务贸易相比，“商业存在”对输入国来说具有明显的优势。“商业存在”下的跨国教育的经济和教育回报要比“境外消费”高，不仅因为自费留学生回国率低，容易导致人才外流，而且附带的资金外流也不可估量。因此，国家应重点鼓励国外教育机构来国内办学。在办学模式上，重点鼓励独立设置和非独立设置的中外合作办学机构的发展，鼓励融合型的和移植型的中外合作办学项目。

引进国外一流大学来国内建立分校，这几乎是所有主要跨国教育输入国的做法。日本、韩国、新加坡、马来西亚、以色列等国家都利用西方高等教育发达国家急欲拓展国际教育市场的机会，吸引世界一流大学到本国来办学，弥补国内优质教育资源的不足，提升教育国际竞争力，发展教育产业，开放和引进人力资源。我们也可以学习这些国家的做法，采用政府邀请的办法，在未来几年内有计划地引进若干所世界一流大学来国内独立举办公益性的分校或合作大学，并在土地、投入等方面给予一定的支持。

远程跨国教育因为其灵活性和低成本在欧美国家已非常活跃。因此，我们急需要加快制订有关的法规，有节制地、部分地开放“跨境交付”市场，积极探索通过远程国际教育来引进国外优质教育资源的路子，同时也为我们今后实施“跨境交付”式的输出积累经验和基础。

(2)切实加强境外办学，推动我国的教育输出。教育服务是双向的，除了引进优质教育资源外，我们的优质资源和高水平的大学和专业也要走出国门办学，参与国际合作与竞争，只有坚持“引进来”和“走出去”相结合，才能全面提高教育对外开放水平。

5．加强研究，建立信息管理系统，提高决策的科学性

从目前的情况来看，我们急需进行三方面的研究。在政策层面，我们需要对现行中外合作办学和境外办学制度安排的效度和走势研究、对我国教育服务贸易或教育对外开放战略的研究、对别国和国际教育市场的研究、对国别和地区性跨国教育政策的研究以及对国际政策的研究。区域性组织或国际组织的政策文件虽然有时不具有强制性，但对各国具有很强的引导性。对这些政策的研究，我们不仅需要研究其内容、出台的背景和过程，更需要研究国际组织背后的价值取向。只有这方面的研究透了，我们才可以做到知根知底，主动融入国际教育市场，更好地谋求和维护国家的利益。另外，我们也需要加强中观层面的政策研究。特别是因为我国在人世“商业存在”方式下没有承诺给予中外合作办学以国民待遇，这就意味着我们可以根据自己的承受能力和竞争态势的变化，给某国以某项国民待遇或超国民待遇(如免征营业税、对进口科教用品免征关税)，但这并不意味着其他国家一定就可以享有同等待遇。在具体操作中，地方政府可以根据本地实际需要，有针对性地给予某类中外合作办学以国民待遇甚至超国民待遇，也就是说，不同地区之间国民待遇的差异弹性是允许的。这就给地方政府创造性地制订适合本地区中外合作办学发展的政策提供了余地。同时，地区性中外合作办学的规划、运行机制和制度保障的研究也需要加强。在实践层面，我们需要更多的自下而上的实证研究，分析中外合作办学的现实需求和效益，梳理合作办学的经验和问题，研究院校中外合作办学政策的制订和管理模式，比较不同活动策略的优劣，探讨理想的组织策略、内部管理和运行机制。在理论层面，我们需要加强对跨国教育理论的研究，我们不仅需要一套成型的理论来分析具体问题，也需要为消除体制性障碍或制度创新提供理论支撑。因此，应加强跨国教育方面的课题立项，并建立相关的研究机构。

第2篇：教育政策的意义范文

关键词:城乡义务教育；均衡发展；财政政策

近年来，我国城乡义务教育的发展差异显著，突出表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。这种差距加剧了城乡义务教育发展的失衡，阻碍了义务教育目标的实现。2005年5月25日，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各级教育行政部门把今后义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展。这表明我国义务教育政策将发生转变，从忽视农村教育发展转为优先向农村地区、弱势群体倾斜；从集中优质资源打造重点学校、培育精英的教育转向面向大多数人的教育，重视基础教育的公共性、公平性。义务教育具有“公共产品”的特性，它作为一项公共支出，理应由国家承担，政府提供。本文从财政的角度，提出促进城乡义务教育均衡发展的对策。

一、城乡义务教育均衡发展的必要性

(一)义务教育机会均等是实现社会公平的基本要求。教育公平是社会公平的基本组成部分，而义务教育的权利平等和机会均等，则是实现教育公平的基础。在现代社会里，人的基本教育权利，是人的生存和发展的基本条件之一。作为政府提供的最低标准的合格规范教育，保障的是人的基本人权和发展权利。所以，为所有儿童提供平等的义务教育权利和机会，是实现社会公平的基本要求，是政府必须承担的职责。为此，无论儿童出生于城市还是乡村，政府都应该为各地区提供均衡的经费，使他们接受相同条件和水准的义务教育。

(二)城乡义务教育均衡发展是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。我国城乡二元经济结构突出，城乡居民收入差距日益扩大，如果不加以有效遏制，必将影响经济发展和社会稳定。农村教育，特别是农村义务教育的水平如何，关系到我国农村社会经济的发展。如果对农村义务教育投入不足，必然造成农村文盲增多、劳动力素质下降，使其陷入“落后—贫困—教育水平低下—更落后”的不良循环。人力资本理论认为，教育投资就是生产投资，通过接受教育，人们的经济决策效率得到了提高，人们的获利能力也相应得到了提高。而且在经济欠发达地区，如农村，初等教育的投资收益率是最高的。因此，加大对农村义务教育的投入是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。

二、促进我国城乡义务教育均衡发展的财政政策

(一)加大政府对义务教育的投入力度，并明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。其一，中央政府要下决心压缩其他开支，确保国家教育财政性支出占GDP的比例达到4％，并在2010年达到4.5％左右。各地政府也要严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投入要确实做到“三个增长”，年初看预算，年终查决算。人大要加强对同级人民政府落实教育经费“三个增长”的法律监督。其二，各级教育投入既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均衡的问题，明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在教育资源的分配中，要对农村义务教育给予更多的政策照顾和倾斜，真正缩小农村义务教育财政投Adz的差距。

(二)进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，明确各级政府的财政分担责任。我国现行的义务教育经费投入体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体。从目前的情况来看，在县域经济发展不平衡，相当部分县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费仅依靠县乡的财力是很难保证的，进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，必须在强化县级政府作为管理主体的管理责任的同时，进一步明确各级政府的财政分担责任，加大县级以上各级政府财政对农村义务教育的经费投入主体责任，健全农村义务教育经费投入机制。可以根据各级政府的现实财政能力，对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工，对教师工资、公用经费、危房改造等义务教育所需要的各项教育经费，根据经济发展情况，分别由各级政府财政来分担。建议中央财政对西部地区农村义务教育经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育经费承担部分责任；东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区农村义务教育的部分经费。通过明确各级财政主体的投入责任，为农村地区义务教育的发展提供可靠的经费保障，真正将农村义务教育纳入公共财政体系。(三)同一区域内，以学生数为标准，实施城乡义务教育均等化拨款制度。有条件的地区可以不区分城市和农村，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度。以北京为例，2001年北京市教委、北京市财政局重新修订了《北京市普通教育事业公用经费定额标准》，新标准对满足教学所必需的正常运行经费做了明确规定，不再分为城镇、农村标准，实行统一的公用经费标准。市级财政还专门设立了农村义务教育专项资金，规定每年至少投入一亿元重点支持农村小学布局调整、改善办学条件、消除危房、信息化建设、教师培训等项目，为“城乡统一标准办学”提供了资金支持和制度保证。

(四)落实国家义务教育财政“低保”政策。确保贫困地区义务教育财政投入。国家义务教育财政“低保”是指国家对义务教育阶段学校完成国家规定教育目标所需的办学条件的最低经费投入的保障，主要解决贫困地区、贫困人口义务教育办学条件达到国家规定的最低要求。教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出了制定出台各地义务教育学校办学条件最低保障线，建立和完善义务教育学校的“基尼系数”等推进义务教育均衡发展的措施。从义务教育均衡推进与政府财政能力的关系来看，贫困地区义务教育均衡仅依靠地方政府的财政能力是不可能实现的。中央政府对贫困地区义务教育的财政转移支付，在推进义务教育均衡发展过程中起着不可替代的积极作用。在义务教育“低保”制度下，地方政府主要负责所辖区域内义务教育均衡发展问题，尤其关注对本地区农村义务教育的投入。中央政府主要负责全国范围内的非均衡问题，负责协调、均衡义务教育阶段投入低于全国平均水平的地区，建立义务教育财政转移支付预算，以预算的形式确保贫困地区义务教育财政投入。

第3篇：教育政策的意义范文

据了解，该《报告》是在打赢脱贫攻坚战的关键节点推出的智库报告。

国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任黄承伟在会上介绍，《报告》将按年度出版，旨在及时记录波澜壮阔的精准扶贫、精准脱贫实践进程，描绘、揭示其脉络和重要特征，发现存在的问题并提出对策建议，具有重大现实和历史意义。一方面，它能够为扶贫领域政策制定者、研究者、实践者乃至全社会提供一个密切观察和跟进思考贫困问题与精准扶贫精准脱贫实践的窗口，为相关政策的制定与完善提供参考，为广大扶贫工作者更有效开展扶贫工作提供启示。另一方面，它能够全程跟踪、纵深描绘到2020年我国打赢脱贫攻坚战、完成全面建成小康社会决胜阶段最艰巨任务的历史进程。

《报告》共分为两大版块七个章节，其中，精准扶贫战略思想版块，包含精准扶贫的内涵、精准扶贫方略的形成、精准扶贫的关键环节等内容，是关于精准扶贫战略的全面介绍和论述；精准扶贫政策体系版块，包含产业扶贫和转移就业扶贫的精准政策、易地扶贫搬迁的精准政策、教育扶贫的精准政策、救济式扶贫的精准政策、生态扶贫和资产收益扶贫的精准政策以及完善贫困治理体制机制的政策措施。前者关注的是思想性、理念性、立场性问题；后者是“功能单元”的集合体，关注的是行动性、战术性、策略性问题。

第4篇：教育政策的意义范文

【关 键 词】教育政策/逻辑分析/主体性/价值追求

【作者简介】蒋园园(1982-)，女，江苏盐城人，加拿大布莱顿大学教育学硕士，华东师范大学公共管理学院博士生，研究方向：教育管理学、教育政策和法规。华东师范大学，上海　200062

中图分类号：G40-011.8　文献标识码：A　文章编号：1674-5485(2009)06-0014-04

什么是教育政策主体性？教育政策主体性是一种认识论属性，还是本体论属性，抑或是价值论属性？教育政策主体性价值对教育政策的逻辑构成具有什么样的影响？教育政策现象能否超越教育政策主体性而获得一种普遍意义上的客观性？在以往的教育政策学理论研究中，这些问题都是沉睡着的“斯芬克斯”之谜。

从逻辑学的角度来看，教育政策主体性是很重要的教育政策范畴，它的主要内涵是作为教育政策主体的国家或政府（决策主体）、专家和智囊（咨询主体）以及教育行政机构及其官员（执行主体）所具有的合目的性和合规律性。合目的性和合规律性是教育政策价值体系中高于其他范畴的上位价值范畴。正是合目的性和合规律性左右了现代教育政策主体性价值的形式和内容。为此，教育政策主体性价值不能脱离教育政策主体性来作为合目的性的前提，价值不能自证其合规律性，而必须通过认识论和实践论来寻找价值证据，这是教育政策主体性价值逻辑分析的一个基本手段。

一、教育政策主体性价值的纬度

教育政策主体认识、信仰等许多问题，其实均可回溯到简单的思想范畴，这些思想范畴通过逻辑学就能得到透彻的处理。教育政策主体性价值的纬度是教育政策实践主体之间相互作用和关系的客观依据。E·迪尔凯姆(Emile Durkeim)曾说过，许多社会现象之所以具有一种规律的性质，实际上是强制性的结果，而不是普遍性的结果。人们在强制性面前往往将这种社会现象看成是一个自然的事实，而不是某些利益集团制造的结果。[1]教育政策作为现代教育的一个领域，教育政策主体是形成价值观念、构成价值关系以及影响价值判断的核心要素，因此，对于教育政策主体性价值纬度的探究是非常必要的。价值不仅体现着对人的需要的某种满足，而且还体现着人的主动追求。作为主体性价值的形式概念，其本质体现为：教育政策实施是使主体自身作为教育政策的对象，然后再成为主体的过程，有着更多的“价值负载”或“多重利益”参与其中。教育政策主体性价值是教育政策价值选择的结果，即教育政策的制定与实施本质上是教育政策主体的一种利益表达与整合过程，包括概念、判断和推论在内的通常所谓主观思维形式，其中教育政策的价值取向作为主体构成的重要组成部分和主体的重要特征决定或支配着主体的价值选择。

（一）主体性价值：概念的纬度

作为逻辑学研究对象的概念，教育政策主体性价值总是对于主体本身而言的，除了属于思维本身和通过思维所产生的东西外不能有别的内容。从主体性价值质的规定性来看，主体精神是自由的东西，是作为自觉地存在着的实体性力量。教育政策主体不仅要意识到自己肩负的教育政策责任以及教育政策的本质和价值，而且要考察教育政策本质的客观逻辑并建构教育政策活动的新型人际态度和思维方式。主体能力是把自己从一种潜在的主客统一体变成一种现实的中介，即具有外部实在性的主体性统摄客体性的统一整体的内在中介，是认识和改造世界的决定性力量。主体价值是指主体通过其对象性的各种活动，创造出适合作为主体在人的物质文化与精神发展方面所需的各种事物。这些产品反映着人的主体精神和主体能力，是人主体性的确凿证据。主体性价值的概念不是现成的东西，也不是任何其他东西产生的，而是它自己活动的产物，它只是在把自己建立起来时才存在，它本身就是这样一种自己实现自己、自己产生自己、自己创造自己的活动，这种活动一停止，概念就不再是概念，主体性就不再是主体性了，主体性价值就不再是主体性价值了。

由此可见，从概念的纬度把论述教育政策主体性价值存在和本质的客观逻辑看作是概念来展示，这里面除去逻辑学（作为逻辑学、本体论及认识论和辩证法的统一）所应有的意义之外，还包含着必须把论述从一系列价值原则及其理论依据到教育政策活动主体之间相互作用所形成的基本问题和关系，作为自我意识的精神或思想，即着重揭示貌似自然的事实或“规律”背后的利益关系、价值选择和价值冲突，平衡和协调不同利益群体的需要来展示的思想，并为此准备教育政策主体性价值的取向模式和内在格架。在教育政策科学理论的发展历程中，人们曾经从许多不同角度和层面讨论政策研究或政策分析，但对教育政策主体性价值概念是一种自由的、创造性活动的认识没有给予关注。其实，正是因为价值的涉入使教育政策的主体性自觉地变为了存在着的实体性力量。就公共政策本身的特点和当前我国教育政策的具体背景来看，教育政策主体性价值直接影响甚至决定教育政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。

（二）主体性价值：判断的纬度

概念自身是教育政策主体性价值的出发点，它仿佛是一粒种子，从那里将要生长出主体性的整棵植株。因此，从判断的纬度分析教育政策主体性价值，即以普遍性的形式把存在和本质的全部内容包含在主体性价值自身之中，来引导教育政策的形成，影响教育政策的过程，决定教育政策的结果，是贯穿在教育政策一切特殊性和个体性中的“灵魂”。一般而言，教育政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与教育政策制定过程的个人、团体或组织。然而，无论是教育政策功能的实现还是教育政策需要的满足以及教育政策的实践活动都是构成教育政策的必要要素，是构成教育政策主体价值的客体内容。基于教育政策主体性价值的判断，我们可以把价值普遍性和特殊性的否定统一所抽象出的主体需要作为教育政策实践中主体性价值的利益诉求和选择取向。实际上教育政策主体性价值判断突破了所展开的客观性分析过程，是把自身的内容创造成为自己的客体的自由创造活动。因为价值本身既是特殊的东西，又是普遍的东西。教育政策主体性价值判断的进展重演了教育政策主体性价值概念从存在到本质到概念的逻辑发展进程。

托斯顿·胡森和莫里斯·科根曾经对决策者与研究者之间的相互关系进行过研究，认为他们分属于“政治”与“学术”两种不同的文化，由于不平等的地位、看问题的不同角度以及对学术的不同看法，决策者和研究者之间的紧张关系和意见分歧常常会引起他们的分裂”。[2]为何会分裂，从主体性价值判断的纬度来看，教育政策主体性价值概念内在的否定性把自身内部的各个环节区分了开来，同时又把区分开的环节的同一性建立起来了。决策主体作为国家利益的代表，咨询主体和执行主体作为教育利益的代表，由于利益追求的差异会表现为价值认识和选择上的冲突。面对国家教育权力、教育制度、受教育权利、受教育机会、教育资源、教育过程中个人与组织的活动、政策环境，教育政策主体性价值概念原始的统一性被教育政策主体性价值判断分割，从而把教育政策主体性价值的内容显示出来了，就好像种子发芽把种子内部的潜能表现出来了一样。自身判断将教育权力分配关系、受教育权利与机会分配关系、特定教育制度框架下个人及组织活动的关系、教育资源配置关系、教育政策与其政策环境的关系等概念中潜在的规定性揭示了出来。

（三）主体性价值：推理的纬度

教育政策本质上应该是教育政策的客体属性与主体的需要在实践的基础上所形成的一种效用关系。教育政策主体性价值概念自身是否定的自身统一，因而就是有生命力的、能动的、发展的东西。教育政策主体性价值判断所建立的各种有区别的环节的同一最初是抽象的，在教育政策活动的过程中，不同的政策价值主体需要、利益、活动等动态地交织在一起，政策主体必然要面对政策问题作出价值选择，经过判断从一种形式到另一种形式的转化和发展过程，不同内容和类型的价值选择之间相互博弈，通过价值组合和价值对抗等活动，最终构成不同的价值选择模式与取向，当这种同一被建立为具体的同一时，判断就过渡到了推理。教育政策主体性价值推理是概念和判断的统一，从概念自身的原始统一性来说，由于教育政策对象主体的价值追求是为教育活动提供教育环境或分配教育资源，使主体自身的教育活动得以有效的完成。为此，引导和促进教育政策主体确立合理的价值取向具有长远的战略意义。从判断的自我分化来说，教育政策主体性价值决定并表现着教育政策的功能、教育政策主体的需要以及教育政策实践活动。

正因为如此，教育政策作为一种有目的的、有组织的动态发展过程，其逻辑推理本身实质上就是一个价值选择的结果。“教育政策的主体性价值与其他政策相比并没有更多的自由——并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别。”[3]相反地，推理作为主体性价值的自身反思，它的不同环节本身即是全体也即是概念，因而彼此同一。教育政策活动主体之间相互作用，就其为自觉地存在着的客观依据，即推理的各环节作为概念的不同规定性，是概念本身的一个“自由存在”，而主体性价值推理本身则因此是一个绝对否定性的全体，即一个自我规定、自我分化、自我统一的否定之否定的自由而有机地进展的主体。教育政策主体性价值的推理一方面能够在客观逻辑上对教育政策的制定和实施进行反思，另一方面通过主观逻辑的方法能够对教育利益在某种程度上限制或控制决策主体比较隐蔽的意向和行为，而作为这两者之间的反思规定体系则形成了教育政策的价值基础。

二、教育政策主体性价值的意蕴

肇始于逻辑学的纯粹概念是一个整体，必须从两方面来考察：一方面，当作实在的或存在的来考察；另一方面，作为概念的概念来考察。这种概念用教育政策主体性价值具体的形式来说，其意蕴就是对于教育政策主体性价值的存在、事实、“是”，主体性只是其基本属性之一；而对于价值、“应该”，主体性则是其根本性质。因为实体是本质论范畴运动的最高阶段，而本质又是从存在发展而来的。由于不同的教育政策主体对教育政策的价值的理解与需要存在着差异，在教育政策价值的实践和运行过程中，政策价值主体或利益需求主体的政策价值目标、政策价值评价和政策价值选择以及政策价值实践手段等因素对教育政策主体性价值概念自身、判断和推论的规定构成无法超越表面化的文本政策而溯及其背后真正的利益动因。或许只有在认同教育这种共同利益的实体基础上，它们才能寻找和彰显自己存在与发展的意义。据此分析，从教育政策主体性价值的意蕴关注现代教育政策价值体系的合目的性和合规律性，立足主体性的逻辑表征来进行价值分析，主体性价值就会变成现实教育政策价值环节的统一体。

（一）合目的性的逻辑表征

目的性作为理性概念，由于否定了直接的客体而达到了自由的实存，教育政策价值的客观性向自身回复着主体性，它可以是一种“解放的力量”，要求每个人立足自身的主体尺度，选择对于自身、对于社会最有意义的价值。尽管目的最初是主观的，或者说，是一种自觉的主观的东西，然而，教育政策主体性价值的目的，除了把自身作为主观的东西同外在客体区别开来，它还通过主体性思路与方法，明确主体的权力与责任，高扬主体性，消解传统价值哲学中的客观性神话、普遍性神话以及所谓永恒真理。正因为如此，教育政策价值取向同目的性内在的逻辑联系随着主体性价值从消极地适应教育政策到积极地驾驭自己所认识的客体的进化，获得了日益丰富的表现形式。教育政策主体目的与利益的结合在一个辩证否定的逻辑链上不断运动，由对教育政策主体利益的漠视，到对教育政策主体价值的肯定。在教育政策主体意识不断觉醒的过程中，教育政策主体的目的与利益实现了逻辑上的直接结合，并产生了教育政策目的与利益彼此互动的逻辑关系。

教育政策价值取向的合目的性，主要表现在两个方面：第一，坚持为国家发展与为教育发展的统一。从逻辑联系上来看，国家发展可以为教育发展提供更好的条件从而促进教育发展，教育发展则可为国家发展提供良好素质的公民从而促进国家发展，两者互相促进、相得益彰。教育政策目的的这种特性表明，目的最初虽是主观的，但并不是从外面提出并硬加到客体上去的偶然的规定，而是客体自身的内在本质或内在目的性。当国家发展与教育发展直接地发生逻辑互动关系时，合目的性就会使客体内在价值在客体中具体体现或显示出来。第二，坚持公平与效率的统一。这种统摄教育政策外部实存的主体性，是衡量教育政策价值的两个重要尺度。教育发展是整体发展，公平与效率对立统一于教育发展整体之中，是单一指向并互补的两个方面。只有在认同教育机会均等这种共同利益的基础上，教育政策才能寻找和彰显自己存在与发展的意义。合目的性使沉寂为“自在”状态的教育平等权利，揭示并激活成“自为”状态，公平与效率的统一形成了一种内在的冲力，确信主客的同一为真，对立为妄。

（二）合规律性的逻辑表征

从逻辑学意义上讲，合理性就是合规律性。教育政策价值取向的合理性一般是普遍性和单一性相互渗透的统一，其形式就是根据普遍的规律和原则而规定教育政策行为。要把政策做成“应如何”？即按照主体的目的来确定价值，或者说，使主观的规定成为客观的东西，就要在宏观上保持教育政策价值取向的基本性质和方向符合社会发展规律，特别是历史进步潮流或趋势；微观上保持教育政策价值取向在目标定位、现实化的设计与操作等方面遵循教育发展的客观规律。具体说来，表现在教育政策主体能够规定自己，并按自己的规定来改造外界客观对象，使之与主观的规定一致，在逻辑层次上使它变成政策主体所要求的某种需求满足物。不为利益的存在形式而任意判定规律的逻辑要素，在统一性的基础上坚持偏移性原则，实现历史的具体的统一。在现阶段应当相对突出价值取向中“为教育发展”这一极，尊重教育自身发展的内在需求，引导个体发展他们的主体精神，从而使国家和教育的共同发展得到全面自由和谐发展，为社会整体进步提供原动力。这样的逻辑过程才是真正地实现了主体的主观能动性和客观需要的有机结合。

合规律性在逻辑上的核心要点是要有效地组合教育政策主体意志和利益的互动运作形式。在教育政策领域，国家利益和教育利益在观念上的障碍反映到教育政策中，会影响教育的生存与发展，最终会损害政治统治的合法性和社会秩序的稳定。规律性作为教育政策的“均衡器”或“显示器”，简单用一种“应然性”来推及整体的“应然性”，在逻辑上是站不住脚的，在实践中也行不通的。为此，在理论上要使自己的认识理念符合教育政策的发展进程及其内在规律，在实践上要使自己的主观目的同教育政策的发展进程及其内在规律相一致，把认识自己和认识教育政策、改变自己和改变教育政策相统一。国家利益与教育利益的关系问题在很多方面不再只是一般的观念问题，也不仅仅是技术问题，更是一个合乎规律性的问题。伴随着知识权威和教育主体地位的确立，教育政策应当在现代教育的两翼，即人力资源开发与人的自主发展上保持教育的功利价值与非功利价值相平衡，提升和改善教育的内在品质，防止国家主义、经济主义、技术主义、能力主义以及急功近利的短期行为等对教育的伤害，防止教育的失衡和异化。

（三）目的性与规律性统一

教育政策的价值取向的最一般规定性是坚持合目的性与合规律性的统一。现代教育政策的设计是在综合考察主体价值的目的性和规律性的基础上进行的，因此，教育政策的价值既有合目的性的一面，也有其合规律性的一面。合目的性是基于为国家发展与为教育发展的统一以及做到公平与效率的统一而产生的。作为一种价值理念它在目的性上具有强烈的理论主义预设的特点，也就是说，国家发展可以为教育发展提供更好的条件从而促进教育发展，教育发展则可为国家发展提供良好素质的公民从而促进国家发展，两者互相促进、相得益彰；教育效率为教育公平的实现提供必要的物质前提与实施基础，教育公平又为教育效率的实现提供精神动力和有效环境。由于教育政策主体价值是依靠蕴藏在人与自然、人与人关系中内在有序的逻辑关系运作的，离开了最基本的逻辑要求，仅仅依靠缺少目的性指导的实践活动，教育政策主体的价值是没有生机的。抽象地说，教育政策主体性价值的合目的性同合规律性一般是普遍性和单一性相互渗透的统一。具体地说，这里合目的性同合规律性是教育政策主体客观自由与主观自由两者的统一。

总之，从逻辑学视域分析教育政策主体性价值，其合目的性和合规律性的统一不是偶然的。作为主体性价值下的合目的性，在国家发展与教育发展秩序的维持上表现为一种双向制约与“塑造”，两者互为目的、互为手段。教育政策主体性价值在逻辑上应属于全社会的每个个体，在具体制度上是通过教育发展来实现的。教育权利平等和教育机会均等的价值理念代表了人类精神发展的基本走向，通过教育政策的主体性、否定的统一、绝对的否定性，理想便不再只是我们的理想，而是它自己的对象了。如果说合目的性要求教育政策的价值取向做到为国家发展与为教育发展的统一、公平与效率的统一，那么合规律性就是这种合目的性得以现实化的必要条件。合目的性的逻辑形式是可以概括合规律性的逻辑形式的，但合目的性的逻辑形式却不能无限制地适用于合规律性的逻辑形式，合规律性应当作为合目的性的有效形式而存在。在教育政策主体性价值的意蕴中，合目的性的实质逻辑内涵拥有合规律性形式的逻辑上的可能性。

【参考文献】

[1]［法］E·迪尔凯姆.社会学方法的规则[M].胡伟译.北京：华夏出版社，1998.6.

第5篇：教育政策的意义范文

过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。

就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，"离土不离乡"的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前"半开放式"的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为"不完全迁移"，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。

不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。

进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工"离乡不放土"也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。

虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。

比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。

城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。

二、主要政策问题与研究综述

2.1城市化过程中的流动人口

在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有（林毅夫等，1999）。这构成了传统户籍制度的历史背景。

过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是"离土不离乡"、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。2000年全国第五次人口普查的数据表明，在中国1.21亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口（国家统计局，2004）。

改革前建立的户籍制度依然没有进行根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限；相反，获得城市户口必须要放弃农村土地和计划生育政策城乡差异所导致的二胎指标，因此，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。

在户口制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在上个世纪80年代和90年代，它们主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工者子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移、并且只有相对而言很短的就业和生活计划时段。当然，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主（或工作单位）、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关，因此，在现阶段，城市户口主要意味着平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府补贴住房（如经济适用房和廉租房）以及子女在城市公立学校就学安排的机会。

绝大部分迁移人口无法获得城市户口也与我国当前的政府间财政体制安排有关。在许多国家，社会保障等财政支出是由省级、乃至于中央级别的政府提供的，而在我国目前的政府支出安排体制下，城市政府则要负责为具有本地户口的城市人口提供基本社会保障、补贴住房和子女就学等一系列安排。随着近年来国有企业下岗工人和退休职工数目的增加，城市政府往往面临巨大的财政压力，也必然缺乏激励为迁移人口提供上述福利，结果是，虽然在过去十几年中中国的劳动力流动性显著增加，户籍制度仍然限制了城乡和省际之间的人口迁移，并使得劳动力流动在很大程度上成为短期、单身迁移。

户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程，并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段的发展中国家的城市化水平。2003年，官方统计的中国城市化率为40.5%.但在官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但到城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民，以及部分由于统计口径偏差，实为农业、但被计入非农和城镇人口的农民，因此，实际具有城市户口的人口比例只有30%多一点。从表1我们可以看到，中国的城市化率一直显著高于全国具有非农户口的人口比例。在20世纪90年代前期，该差距在5-6个百分点，但2000年以后，增加到了10个百分点。从绝对人数上看，2003、2004年两者的差距达到1.4亿左右。考虑到中国大约有1000-2000万左右的农村非农户籍人口（如相当部分乡村教师，以及非建制镇的非农业人口），可以推断目前计算在官方统计"城市化率"内、但实际没有城市户口的"城市人口"将达到1.5-1.6亿，这其中最主要的是乡-城迁移且居住在6个月以上的人口和城郊的失地农民。根据第5次人口普查数据，2000年乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万，一般估计现在应达到9000-9500万；至于失地农民，一般的估计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，估计至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的20-30%，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城市户口，那么大约有2000-2500万未获户口之失地农民。乡-城迁移人口加上失地农民总数大约为1.1-1.2亿，仍然与前述1.5-1.6亿的数字具有4000万左右的差距，大概相当于3-4个点的城市化率偏差。根据我们的判断，这3-4%的高估主要是由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误造成的。总之，虽然中国官方统计的城市化率已经达到40%，但可能有3-4个百分点是统计定义和操作的偏误。而且，即使我们接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500万没有城市户口的乡村迁移人口和2000-2500万没有城市户口的城市郊区失地农民。

2.2农地调整与人口迁移

目前，农村土地为集体所有，但主要由农户使用。土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益；而且，在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，为农民充分利用家庭劳动力创造了条件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在丧失非农就业机会的情况下，土地更作为一种保险（Giles，1998）。由于土地权利对农民具有广泛的可达性，上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。

在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化（周其仁和刘守英，1997），土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整，稳定的农地产权无法得到充分保障。虽然各地土地调整情况存在巨大差异，但进行调整的村庄占绝大多数。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215个样本村庄中，只有60个村庄没有进行土地调整，而一小部分村庄每年都进行土地调整，四分之一的村庄土地调整一次，五分之一的村庄达到两次，所有村庄的土地平均调整次数达到1.7次（表2）。

土地调整的效果是多方面的。从理论上看，不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响；但同时，行政性的土地调整可能也是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。因为它可以把土地转移给边际生产力较高的农户，从而改进土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也发现，调地频率与村庄人口变化正相关，也随非农就业机会上升而增加，这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同（但平均分地）所导致的配置效率损失。所以，调地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。这大概也是为什么到目前为止已有的大部分经验研究发现，虽然土地产权不稳定对农业增长和效率的负面影响存在，但并不显著的原因所在。此外，由于土地为占农民提供了基本的生活保障，土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑（姚洋，2000）。

但行政性土地调整总体上看仍然是弊大于利。首先，相比于市场化租赁，行政性土地调整会因信息不完全和调整成本过高而带来效率损失。而且，由于行政性土地调整所导致的不确定性和较短的计划时期，它将可能减少市场化的土地租赁活动。更重要的是，如果乡村干部是出于完成国家粮食收购和税费任务并同时为自己牟利的目的而调整土地的话，那么这种行政调整将降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些粮食定购较高的地区，土地调整的频率会上升，这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降，有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭，村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利完成。在他们模型中被分析的人口变动因素、租赁市场发育不完全因素、粮食收购、地方干部寻租因素等各个影响因素中，人口变动只能解释土地调整时机和规模的很小一部分，而完成国家税费和粮食收购任务和寻租则是影响土地调整的更加重要的因素。

在现有的户籍制度下，按照社区成员权分配的土地制度也影响着农村劳动力的流动和迁移决策。根据现行土地承包法，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛较高，而小城镇户口由于地方政府提供服务有限而吸引力不大，迁移农民一般不愿意放弃农村土地并切断与乡村的联系，这就使得农村人口难以实现完全迁移，农村人口无法真正减少。因此，即使在越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入来源之后，人口变动导致的农村土地调整的压力仍然持续存在，调整也不得不进行。这不仅导致长期的土地租赁市场无法发育，甚至限制了短期土地租赁市场的发展，因为任何租赁行为将向乡村干部发出土地无法充分被所配置农户利用的信号，并诱致土地调整。租赁市场不发达的结果是土地利用效率降低，迁移劳动力往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）、甚至出现抛荒的情况。

由于以上原因，相当部分学者同意，中国需要一个能够提供长期稳定产权的农地制度，从而促进土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出台的土地承包法也赋予农户至少30年稳定的农地承包权利。但根据我们在浙江，江苏、甘肃等地的实地调查，土地调整仍然在进行，地方干部宣称虽然中央的政策很好，但未必符合地方情况，而人口变动因素必然导致调整压力。虽然各地土地调整都以人口压力为理由，但实际土地调整过程中地方干部的调地行为难以受到有效约束，人口变动往往成为地方干部寻租行为的借口。

2.3城市化过程中的农地征用

20世纪90年代中后期以来，随着城市化过程加速和城市土地出让的市场化、土地农转非进程加快（表3）、加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，导致大量失地农民，并引起失业和社会不稳定现象。

城市化进程的加快和吸引投资的区域间竞争，也使得地方政府通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模。近年土地征用规模达到了每年250-300万亩左右。如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。

土地征用所产生的问题也与1994年后中央集中收入、但未配合相应转移支付的财政体制安排相关联。1994年开始至今，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强激励征用更多农地并获取出让利润。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002全国土地使用权有偿出让面积12.42万公顷，占总征地面积的58.52％，土地使用权有偿出让获得的土地收入为2416.79亿元。其中采用市场化方式挂牌招标拍卖的为1.81万公顷（国土资源部，2003）。有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，甚至有的高达一半以上。作为财政预算外收入，土地出让金应该专项用于城市基础设施建设和土地开发，但由于其收入以及使用过程很不透明，事实上难以监控，往往出现地方政府与开发商合谋牟利、并侵犯农民利益的情况。在浙江省进行的一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，而农民仅占5%-10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取（涂名2004年）。

目前，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。而自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。2004年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩5000～8000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩3～5万元。但征地后土地出让的市场价值往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。

针对土地征用过程中出现的一系列问题，周其仁（2004）指出，症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立"农地转用"的市场转让权。他特别指出，中国改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。比如通过农民凭股权分享土地农转非带来的增值收益、以"土地股份制"为特点的广东南海模式，以村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的"额度"，然后向本村农户"招标"，由农户或由农民成立的合作经济组织联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租为特点、农民直接分享资产收益的江苏昆山模式，通过在征地过程中适当划拨安置用地的办法，村集体拥有部分原农地在非农用途上的转让权，然后农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式分享农地转非带来的增值收益的长沙模式等，都破除了国家对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。

综上所述，城市化不完全问题、农地调整问题、农村土地征用过程中农民利益受侵犯问题，都是目前困扰我国经济发展和社会政治稳定的重大问题。就我们看来，上述三方面问题之间实际上存在非常紧密的关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的"不完全"，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不愿意回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现"倒贴"包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；正是由于不完全迁移，使得外出务工经商者"离土"的机制无法启动，造成"离乡不离土"的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的"余地"较小，村庄内部土地调整的压力增大；同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和"集体"权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。

三、城市化、农地制度和社会保障：一个转轨中发展的大国视角

我们认为，要解决前面提到的三个方面的重要问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把它们放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。

3.1全球化条件下发展中国家的人口迁移作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国经济的高速增长在相当程度上来自于贸易和投资的高速增长。随着制造业出口的迅速增加，中国开始充分利用劳动力丰富的比较优势，并在制造业和城市服务业部门创造大量就业。

由于经济基础、区位条件乃至于政策优惠的作用，各地发展并不平衡，东部沿海地区集中了全国主要的国外直接投资，出口和就业的绝大部分（国家统计局，2004），这就意味着，东部地区将能够更加充分利用产业集聚的优势、更高的劳动技能水平以及基础设施条件在全国范围内率先实现工业化和城市化。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的难度和成本相对于内地投资硬软环境改善和物质资本向内地转移的难度和成本更低，为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口全国大空间范围内进行的重组仍然将以向东部地区的集聚为主体，而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模、长距离迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。事实上，我国人口迁移已表现出的模式也反映了上述特征。根据全国第五次全国人口普查的数据，大部分人口迁移到珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的东部。从1982年到2000年，东部沿海地区迁移人口比例从38.4%增加到45%.仅广东一个省，1982年只有全国5%的迁移人口，到1990年增加到15%，到2000年进一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化条件下的经济发展也意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉（2000）总结了中国农村流动劳动力的特征。首先，迁移人口的年龄大大低于劳动人口年龄的平均水平，绝大部分在20-35岁之间。其次，与农村劳动力的平均水平相比，迁移者的受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。基于随机抽取的6省60个村1199个农户的具全国代表性的数据，DeBrauwetal（2002）的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%，到了1990年则该范围扩大到20.5%to33.6%，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况。但到了2000年，16-20岁年纪人口非农就业参与率（75.8%）则比1990年（23.7%）增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点（达到37.6%），但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31%增加到45%.使用与DeBrauwetal（2002）同样的数据，我们分析了长途（出县）、长期（在外工作6个月以上）迁移人口的特征。2000年，那些离开本县从事非农工作、且每年在外工作6个月以上的农村劳动力平均年龄只有25.2岁，平均教育水平达到8年，其中62.1%为单身，63.2%为男性。在这些人中，平均非农就业月收入达到1000元以上的年龄为28.6岁，平均教育水平达到9.1年；在此高收入组别中，男性劳动力占主导（87.2%），其中不到一半的人为单身（42.6%）。对于跨县流动、但月收入在800元以上，或者跨省流动、但月收入在800或1000元以上的劳动力，其情况也非常类似（表4）。总体看来，近年来迁移者的年轻化和教育水平提高趋势意味着，也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过程的生力军。

3.2大国的人口迁移

中国人口迁移的另外一个重要特征是由于中国巨大的规模和人口分布的相对分散，长距离迁移在我国人口迁移中占相当的比例。使用前面的调查数据，我们的分析表明，在3445个农村劳动力中，1581个劳动力有非农就业，其中459人在县外寻求非农就业，平均月收入为626元，平均年工作月份达到8.6个月；在这459个县外就业者中，有264人（57.5%）是在省外寻求非农就业，平均月收入为611元，平均年工作月份达到8.9个月。如果我们考虑长途长期迁移劳动力（在县外工作6个月以上的），样本中有348人属于长途长期迁移，他们的平均月收入为602元，平均年工作月份达到10.3个月；这其中有209人在省外从事非农就业，平均月收入为577元，平均年工作月份达到10.4个月（表5）。由于该样本是随机抽取并具有较强的全国代表性，我们根据样本数据的比例推定，在2000年全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作。即使是在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力，其数额也达到3499万和5825万人。

由此可见，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移有显著差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的"粘连"（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或占而不用造成资源浪费。由于中国国土规模比较大，内地省份可耕地资源相对比较充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值的概率和潜力也不太高，一旦迁入城市为迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。

3.3人口迁移与经济转轨最后，也必须注意到，中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展，这对于其人口迁移和政府可能的迁移政策选择具有重要的含义，更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化，乃至缩小城乡差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，转轨过程中中国的城乡差距异常扩大，而在城乡人口流动过程中，迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大，而城乡人口迁移从长期看将降低城乡收入乃至整体收入差距。DeBrauwetal（2002）的实证研究也发现，相对低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄，而在更高收入的村庄中，更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此，如果人口流动能够作到完全迁移，那么对于那些相对低收入的村庄，外出就业人口逐渐放弃土地将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平；而对那些收入较高的村庄，相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平，降低其与原移出地居民的收入差距。

转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累。从表6可以看到，非农GDP占总GDP的比重（85.4%）远高于其就业比重（50.9%），更高于城镇就业比重（34……4%）。根据国家统计局的数据，到2003年，在中国的7.6亿总劳动力中，2.56亿在城市部门工作，1.53亿在农村非农部门工作，3.25亿仍然在农业部门工作。即使迁移人口不断增加，农村仍然存在大批剩余劳动力，或就业不足的劳动力。根据OECD（2002）的估计，如果非农产业中劳均GDP被用来作为比较基准，农村的隐性剩余劳动力达到2.75亿人，如果该基准降低到非农产业劳均GDP的1/3（与其他亚洲发展中国家相类似的水平），则目前中国农村的剩余劳动力也达到1.5亿左右，加上每年2000万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。

大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的行动，不是一下子把阀门打开，而是如何通过具体的政策组合，逐渐地、但又是有效地降低这道阀门，从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。

综上，虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力流动，但户籍制度改革，特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破，从而抑制了劳动力的长期、完全迁移，造就了一支庞大的流动人口大军，使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成，也增大了乡村农地行政性调整的压力。从目前的情况看，限制人口长期永久迁移（定居）的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口，户籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策选择

4.1城市化过程中地方政府的职责

在目前的政策讨论中，城市政府为迁移人口和失地农民（甚至是所有城市居民）提供服务的边界是一个容易引起混淆和争论的重大政策问题。一般认为，相比于城市居民，乡村向城市的迁移人口和城市化过程中的失地农民不仅缺乏养老、医疗、失业保险，也缺乏社会救助，住房保障和子女平等就学条件。但是，是否城市政府应该提供上述所有的服务和福利呢？我们认为，要明确界定城市化过程中地方政府的职责，不仅要区分社会保障中的社会保险和社会救助，而且也要对外来迁移人口和城市化过程中的失地农民分别对待，才能在结合中国情况和既有体制特点的前提下，合理地进行政策设计。

广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。在城市化过程中，与迁移人口和失地农民特别相关的是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障，局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格，而后者则是根据收入水平需要而决定是否享受。除此之外，城市居民的福利还包括子女平等进入城市公立学校的权利。

就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐运作起来，也可能吸引城市新增人口（包括迁移人口）参与，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看，政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面（以包括城镇非公企业职工）的改革在实施中遇到很大阻力。究其原因，主要是养老保险社会统筹部分过大，个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的资金并没有用来投资，而是被用来发放给现有退休职工（赵耀辉和徐建国，2000）。为解决这些问题，2001年起政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到迁移人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。显然，如果解决了"老人"问题，以"个人帐户"为主的新养老保险体系就可能建立起来，对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言，其交纳养老保险金的积极性将有所提高。

相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。在中国对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障，而该保障体系的建立已经建立了很好的基础，将其进一步推广到相当部分（获得户口）的迁移人口并不困难。

在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。虽然从理论上来看，经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，由于这些经济适用房具有某种"免费午餐"性质，上述原则都非常难以实现，特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题，结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。就廉租房政策来看，目前，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。在我国房地产市场的发展中，关于是否应该确保绝大部分城市家庭购买至少一套住宅，还是政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的争论一直没有停止。从目前看来，政府大力发展经济适用房的政策反映了前面一种政策思路，但在实践中由于各种体制问题和瞄准性差，加上低收入者仍然无法支付等问题而并不成功。所以，政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格必然超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。事实上，即使在人口密度比较高的发达国家，如英国和西欧一些国家，拥有住房家庭的比例也只有70-80%.应当指出，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给迁移人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障。在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决前述"老人"问题的基础上，推动覆盖面扩大（以及最多是财政许可条件下的有限补贴）。

对于失地农民，情况要更加复杂一些。这不仅是因为城市化过程中因征地而失地的农民因此而丧失了从农地中获取收入的来源，而且在中国的户籍制度下，这些农民往往具有迁移人口不具备的本地户口，相对而言谈判力量要更大一些。同时，失地农民也因征地乃至于住宅拆迁获得一些经济补偿。显然，向迁移人口提供的、以最低生活保障为主体的社会救助、廉租房和子女平等就学的权利自然也应该向失地农民提供。除此之外，地方政府可以考虑通过部分征地后土地出让的收益乃至其他财政收入向失地农民提供基本医疗、失业和养老保险的部分融资。

4.2放开中小城市还是所有城市

在中国城市化的发展战略中，关于应该主要发展中小城市（镇）还是大中城市一直是一个热烈讨论的问题。显然，目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。根据AuandHenderson（2002）的研究，由于户籍制度等因素的限制，中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化，不仅表现在城市化的水平偏低，而且表现在城市的集中度不足，整体规模偏小。首先，相比于其他国家，中国的大城市规模偏低。到2000年，只有9个超过300万人口的大都市，100-300万的城市则达到125个，两个规模层次上的城市数量比例只有0.072，远远低于全世界平均水平的0.27.其次，中国城市的集中度很低。如果把中国的所有城市根据人口规模从最小排到最大，并计算国内城市化人口的累积人口比例，那么就可以得到2000年中国城市的空间吉尼系数，数值为0.43，远远低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大国的相应数值。甚至2000年该数值还低于1960年的0.47，城市绝对规模也偏小。因此，放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时，获得显著生产力改进。AuandHenderson（2002）进行的实证分析表明，由于对人口迁移和城市发展的控制，中国地级以上的城市85%低于其最经济（人均产出最大）规模，而其中43%在统计上显著低于最经济规模；而对于更小规模的县级市和乡镇企业聚集地，更是存在很大的未被利用的规模效应，10%的城市规模增长将至少使得生产力增加4%.目前中国人口迁移的模式也显示大中城市在就业和吸纳人口方面的优势。到2003年，北京市的迁移人口达到380万人，上海为390万人，广州达到400万人，这三个城市相加达到1170万人，占全国迁移人口的13%.在深圳特区，外来人口与本地常住人口的比例达到3：1.根据全国第五次人口普查的数据，各省省会迁移人口数目为2505万，达到全国总量的31.81%.给定大城市的集聚经济优势，可以预期未来中国相当部分的服务业和制造业就业机会将在几个主要大都市（和都市连绵区）出现。考虑到大中城市发展的优势和中国庞大的剩余劳动力，正确的城市化发展战略应该是放开所有城市，积极推进城市化过程。

4.3土地私有化

在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。比如，文贯中（2004）指出，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外，私有化将有助于农村金融的发展，因为私有化土地能够作为贷款抵押，而这对于那些没有其他资产的纯农户而言特别重要。赵耀辉和文贯中（2000）还指出，在年轻人外出打工日益增多，农村家庭养老功能可能削弱，而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下，永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯（2004）则进一步从土地私有制与共和的关系强调土地私有产权，乃至于一般私有产权构成的基础，并以英国土地私有制是英国，代议制的基础，并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。

与土地私有化的论点相反，另外一些学者和政策专家则认为从土地私有化中获得的收益不会太大。更有论者指出，农民本身反对土地私有化，因为在目前集体土地产权制度下，农民实际有更多的经济安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。信贷市场的不发达，土地登记体制以及法律体系的不完善将使得土地私有化不仅缺乏效率，反而具有一定的风险。

这里我们无意否认土地私有化可能存在上述改善经济效率，乃至于从长期而言推进体制建设的功能，但是，能否进行某项体制改革不仅需要考虑经济效率，也需要考虑收入分配效应以及政治方面的可行性。从收入分配来看，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，外出迁移人口收入往往显著高于滞留农村人口的收入，则私有化意味低收入人群必须为扩大土地经营规模向高收入群体支付租金或购买土地所有权来扩大经营规模；进一步来看，就保护农民土地产权而言，如果相当部分迁移人口已经、或将要从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当措施使其真正转化成为市民后，更应该保护的是那些留在农村的"农民"的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也最为关键的问题是现阶段进行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标（如收入分配目标），并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在政治上更加可行的话，那么就值得寻求。

五、农地非农市场化条件下的户口-农地选择：一种备选政策组合

根据前面分析，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。该政策组合如下：首先，通过法律的形式充实和明确农民的土地使用权，并发放土地使用权证。在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地（按照地块）发放长期土地使用权证；进一步充实和明确农民的土地使用权，包括：明确农民充分享有土地使用权的占有、支配、处置和受益等所有权益；允许土地能进行抵押；允许承包地自由进入市场，在法律允许的情况下不需政府批准和干预；在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商。

其次，设置城市流动人口迁移准入标准，城市迁移人口福利包，建立流动人口迁移机制，促进乡村流动人口的完全城市化。

1）降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如设定一定的、但不高的准入标准（如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上）。

2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为"城市户口".3）建立流动人口迁移机制，原则是：在自愿的基础上，达到上述准入标准的农村外来务工人员，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。

再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格。

最后，促进农村土地非农化过程中的市场化，通过实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制。政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户籍制度和福利包这个"杠杆"，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是迁移人口群体）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人（其中相当部分进行长途迁移）能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象。而且，由于上述政策组合在准入方面设定了一定的条件，可以防止一下子开放"闸门"后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这不仅能够在推进城市化和人口迁移有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，后者又可以反过来抑制基本社会保障支出的过快增长。正是这种基本的筛选机制，使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之，考虑到目前中国的现实，为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况，现在的策略不是一下子放开户籍制度，而是利用它并适当降低其门槛，农村土地制度改革中也应当保持其平均性质，减少迁移推力。此外，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。

我们认为，采取上述政策，就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易"农地转非农地"权利和政府征收土地增值税，则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。

5.1关于土地使用权证发放和农地产权稳定

在上述政策组合中，发放农民的土地使用权证至关重要，而且需要从法律角度明确和充实土地使用权，尤其是在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商，确保农民权益；允许土地可以抵押，允许自由买卖，促进其对农村金融和农民养老功能的实现。

发放土地使用权证对稳定农地产权具有重要意义。虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权，但实际上各地农村的土地调整还在进行。在导致土地行政性调整的多重因素中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段去限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它在一定程度上可能同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难在进行调整。

目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其"在市场经济条件下使用计划经济手段"所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。所以，降低这些管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。

5.2关于流动人口迁移机制的建立

首先，设置合理的城市流动人口迁移准入标准。降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上。表7根据DeBrauwetal（2002）使用的具有全国代表性抽样数据对全国农村外出劳动力中出县且从事非农就业工作6个月以上的迁移人口的收入分布进行了推断（表7）。可以看到，这些外来迁移人口月收入超过1000元的大约有788万人，800-1000元/月的大约有636万，600-800元/月的大约有1088万，400-600元/月的大约有1758万。考虑到样本数据为2000年的数据，而近年来农民工收入有所增长，目前的高收入人口应该有所增加。如果以1000元为准入标准，每年转移400万外来劳动力，则1000元以上迁移人口大约2年左右可以转移完毕。考虑到我国劳动力市场供给相对过剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入增长未必能够在短时期（如3-5年）内增长到1000元/月的水平，那么上述转移模式可能无法达到每年解决400万外来迁移人口户口的水平。在这种情况下，一种可能的应对方式是将准入标准降低到800元/月。但我们认为，如果考虑到目前还有至少2000-2500万过去失地农民造成的"历史欠帐"需要优先处理，则上述调整必要性不大。如果在对外来人口实施较高准入标准的同时，用几年时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，那么就有充分的时间使得800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入逐渐达到1000元/月的水平，从而实现递进的人口城市化。应该指出，在我们的政策方案中准入标准设定在1000元/月看起来比较高，但这将使得政府有时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，而且，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，相对而言外来迁移人口的准入标准是逐渐降低的。

其次，建立包括迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，将促进乡村迁移人口的完全城市化，这就为降低农地调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门工作，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助。当然，也不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；在子女就学方面，至少在九年制义务教育阶段，建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用；在迁移人口住房安排上，应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新迁移人口）为目标群体的廉租房政策。

5.3关于实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制

政策组合中另外一个重要的配套措施是在给予农村移民"城市福利包-农地使用权证"自愿选择权利的同时，促进农村土地非农化过程中的市场化，而政府则从中抽取土地增值税，来为新增的、有"户口"之迁移人口所提供的城镇福利包进行融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场，并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力，这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象，也使得有关城乡土地转换的法律无法实施，同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和科学性。所以，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。 政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为（那些放弃农地的）迁移人口建立福利包也具有不损害经济效率、但同时改善收入分配这两个方面的合理性。

从经济效率方面看，理论上讲，土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有"外部性"的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取一定比例的土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济效率方面的合理性。在实际操作中，土地增殖税的抽取需要考虑到以下几个方面的因素：首先，土地农转非不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设，特别是交通建设等所谓"线性工程"用地，而后者价值一般远远低于前者，而且往往也不存在一个可以显示的市场价格。所以，土地增殖税的抽取应该只针对前面一类城市商业、工业开发所转化的农用地，而对于交通建设等所谓"线性工程"用地，则仍然需要根据各地实际情况由地方政府制定合理的补偿标准；其次，就城市商业、工业开发用地而言，由于两者的市场价值即使在同一城市也存在很大的差别，应该采取征收累进税的方式来进行，适当拉平同一城市不同区位农地转非所获得收益；第三，土地增殖税的征收必须明确是对非农土地的交易价格与其农业利用价值的差额，农地利用价值是当地未来若干年（至少是土地承包期30年，或者与城市土地使用期限50-70年一致）平均农业利用纯收益的贴现值，如果差额为负值则不予征收，差额为正则根据实际差额实行累进征税。这样做是因为土地农转非后，失地农民失去了维持生计的土地，必须保证失地农民处境不恶化；最后，从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设和前述福利包的融资要逐步从农地转非过程中抽取的土地增殖税转移到以城市房地产为税基的财产税上来，建立以财产税为基础的地方政府税基，应该成为我国地方公共财政体系建设的基本取向。

从收入分配角度来看，上述措施的本质，是政府通过建立基本福利包，而以该福利包为交换条件，向迁移到城市的、具有一定收入水平和发展潜力（从而也有信心放弃农村土地产权）迁移人口去"购买"土地使用权，然后政府将那些被自愿放弃的土地再分配（补贴）给留在农村的人、或应付农村土地人口变动所需进行的调整，从而使得农民、特别是留在农村者既有的土地实现稳定，推动农村居民实现收入增长和土地社会保障。应该指出，正是因为上述福利包是新建立的，而迁移人口在福利包-土地产权证选择中具有完全的自主性，选择了福利包的新迁移人口显然获得了福利改进；而如果上述福利包的建立能够（或至少部分能够）通过征收"土地农转非"过程的土地增值税来实现，那么实际上是使得所有迁移人口分享城市化和工业化过程中所带来的土地增值收益。实际上，一个地区的经济发展越快，将不仅使得土地增值和增值税越高，而且将吸引更多的迁移人口，这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为迁移人口提供福利包提供了对应的财政基础。当然，如果随着我国税收体制改革，地方政府能够开征财产税并作为地方政府的主要财政基础，则上述福利包的提供也可以部分依赖更加具有稳定性的财产税融资来实现。

如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口，那些自愿放弃农村土地使用权（以交换福利包）而进入城市的迁移人口（主要是长途迁移人口）的收入相对较高，而城市郊区将失地农民的收入（由于靠近城市，发展机会比较多）和财富（由于土地征用补偿获益）一般而言又比外地迁移农民的收入和财富更高的话，那么，上述措施就具有促进收入分配改进、但同时对经济体系效率没有负面影响的优点。因此，上述措施不仅具有土地私有化的优点，而且相比之下，只进行土地私有化并没有这样的收入分配功能。进一步来看，之所以要利用土地增值税来融资建立福利包，一方面是为了将目前土地征收、出让过程政府预算外收支中的不透明情况透明化，另外一方面也正是为了防止对目前已经捉襟见肘的城市社会保障体系施加更大的压力。

六、基于上述政策组合的初步财政估算方案

本部分尝试对第五部分所提出的政策组合给出一些初步的财政估算方案。显然，由于政策所涉及问题的复杂性，我们不得不进行很多的假设以简化问题，而实际的政策操作必然要复杂得多。由于对任何尚未实施的政策组合方案进行收支估算都具有很大的风险。必须强调这里的财政估算方案只是初步的，说明性的，和本文所提出的整体政策组合一样，其目的都在于引起对有关问题的进一步讨论，并在充分讨论、争鸣的基础上，形成政策，以推动中国城市化和农地制度改革进程。

假设政策组合方案从2006年开始实施，持续到2014年（由于城市政府为新迁移人口和失地农民提供的福利包一个重要部分是子女平等就学的权利，采用9年的时段是为了与目前我国实施的9年制义务教育相契合）。政策组合的财政预算包括收支两部分，其中收入主要来自于土地非农化过程中地方政府抽取的土地增殖税，支出则主要包括财政对迁移人口子女教育、迁移人口最低生活保障以及廉租房补贴等三方面的支出。

土地非农化过程中地方政府能够抽取的土地增殖税取决于土地供应规模、出让价格和增值税率三个因素。根据统计数据（国土资源部，2003），2000-2002近三年我国土地出让的平均价格分别为8.2、9.6和13.0万元，2001和2002年价格分别比上年增长17%和36%.为此，我们假设2006年土地出让价格为15万元，此后每年以10%的速度增加；另外，假设被征用农地每年的农业净产值为1200元，用5%的贴现率对30年的农业净产值进行贴现，可以得到2006年农地价值大约1.9万元，此后假设每年增加5%；再假设农地转非农地开发成本为3万元，每年增长8%.这样，2006年土地增值税的税基为10.1万元，2010和2014年则将分别达到15.6和23.8万元。最后，假设未来10年为城市建设而进行的土地出让保持为每年200万亩左右的规模，在增值税税率为40%的情况下，2006年土地增值税将达到808亿元，2010和2014年分别达到1246和1904亿元（表7）。

政府每年的财政支出规模很大程度上取决于每年新增迁移人口的数量和累计迁移人口的规模，为此我们首先假设人口的迁移规模。方案假设每年需要优先转移因为土地农转非的人口300万（征地200万亩，但城市郊区人均耕地往往低于1亩），其中100万是学龄儿童；另外假设每年还要转移外来迁移劳动力400万。根据前面的样本资料，长途长期迁移并且月收入在1000元以上的迁移劳动力已婚比例为57%左右（表4），为此，我们假设2006-2008年迁移人口的已婚比例为57%，而考虑到迁移人口的年轻化趋势和进入城市人口的晚婚趋势，假设2009-2011年该比例降低到55%，2011年后进一步降低为50%.如果允许一个已婚外来迁移劳动力可以带一个就学子女，那么对应于每年400万迁移劳动力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间迁移外来劳动力每年将分别携带子女228万、222万和200万。在上述假设下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间，每年迁移人口的规模分别为928万、922万和900万，到2014年累计将迁移人口8352万（表7）。根据这样一个人口迁移规模，我们进一步估算了财政在迁移人口子女就学、最低生活保障以及廉租房方面的补贴支出。

子女教育方面的支出取决于迁移人口中学龄儿童的数量和财政补贴水平两方面。根据前面的人口迁移规模，土地农转非的100万学龄儿童加上400万外来迁移劳动力携带的子女，2006-2008年每年新增外来劳动力子女在城市公立学校新就学数目为328万人，2009-2011年为320万，2012-2014年为300万人。假设2006年每个学龄儿童就学政府需要支付1000元，其后每年增加100元，则可以估算出2006年以后每年政府为这些新增学龄儿童需要投入的财政支出。如表7所示，2006年该项支出为33亿元，2010年则达到227亿元，考虑到义务教育为9年，该支出将在2014年达到峰值512亿元。

其次是社会保障支出，这里假设转换户口人中有10%进入后需要进行低保，而且2006年每人每月低保补贴为100元，且以后每年每月增加10元，则低保支出将从2006年的11亿，增加到2011年的100亿和2014年的180亿。

最后是廉租房补贴，关于这部分的估算比较困难，补贴支出取决于补贴的方式是政府建设廉租房进行实物补贴，还是通过租金直接补贴给瞄准对象，或者进行不同补贴的组合。为了简化问题，这里假设政府补贴采取租金补贴方式，每人补贴面积为10平米，每月每平米补贴标准为10元，且对每年所有迁移人口进行补贴，则2006年每年每人房租补贴就可以达到可观的1200元。此后每隔一年补贴面积增加1平米，每平米补助增加1元，则到2006年每人每年房租补贴有2352元。考虑所有迁移人口，2006年财政支出为111亿元，此后逐年增加，到2014年达到1964亿元（表8）。

比较上述收支，我们可以看到对应于假设的政策方案9年内各年度和9年累积的财政收支平衡状况（表8）。从表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超过支出，累积盈余不断增加。2012年之后，开始出现年度内赤字，2014年年度亏损达到871亿元。但只要充分利用过去的盈余进行跨年度平衡，即使不计算过去盈余的利息，到2014年收支相抵后整个政策方案执行后仍然有累积盈余810亿元。

上述跨年度的收支模式对于推行用土地增值税为迁移和失地人口提供福利包，并逐渐过渡到使用财产税作为地方税基的公共财政体制改革具有非常有价值的含义。由于目前很多城市政府是通过土地出让收入进行城市基础设施建设，那么在近期推行土地增值税，将这种收入通过明税的方式划归地方财政后，由于开始阶段福利包支出规模比较小（2006年收入为808亿，支出为155亿，盈余达到653亿），地方政府仍然可以利用相当部分盈余进行城市基础设施投资，从而不会太大影响城市政府的支出模式，也使得地方政府在开始阶段有积极性为福利包进行融资。随着条件的成熟，地方政府将逐渐转向以财产税作为主要地方税基的公共财政体制后，随房产数量和价值增加而不断增加的财产税的收入将补齐由于城市扩张过程的饱和及可征收土地资源减少而有所减少的土地增值税收入，并与其他地方税收一起共同构成地方政府提供公共服务的财政基础。

在上述讨论中，设定每年城市将吸纳300万左右失地农民，400万左右外来迁移劳动力，外加随后者迁移的200多万子女，则每年城市吸纳非农化人口为900多万。这个方案综合考虑了失地农民的特点和外来迁移人口的收入分布。显然，在中国目前的城市化过程中，由于失地农民原来具有本地农业户口，对本地政府具有更大的影响力，加上土地被征用丧失农业收入来源，无论其目前收入多少，在城市化过程中是必须优先解决户口和享受前述福利包的群体。对于外来迁移人口，则可以通过一定的收入门槛（如每月收入1000元以上）加以调控，使得其逐渐转移到城市中来。

考虑到每年农村新出生人口1000万左右，每年死亡人口500万，净增加人口达到500万，如果不考虑地域分布的差异，平均而言，每年向城市转移外来乡村人口600多万人左右。在后者放弃农村土地的情况下，虽然无法完全做到土地分配"死不减地"，但被迁移人口和死亡人口放弃的土地将足以应付新增人口对于土地的需求，从而使得除因人口死亡之外的土地调整无须进行。

此外，我们还模拟了另外两个政策方案下财政预算的平衡情况。一个是假设每年有225万亩农地转非农地，每年转移500万外来劳动力；另一个是假设每年有250万亩农地转非农地，每年转移600万外来劳动力，同时，保持土地出让价格，失地人口，福利包标准等其他假设不变。总体上该两个方案除了收支规模有所增大外，财政收支模式都非常相似，两个方案到2014年累积盈余分别为510亿和144亿。

七、结论

本文在分析城市化过程中的户籍问题，农村土地调整问题，以及农地转非农问题的基础上，结合中国转轨过程中发展中大国的特点，提出了一个政策组合，尝试着给出一个系统性的解决方案。虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析，并基于上述政策组合给出了一个初步财政预算方案，但由于问题的复杂性、篇幅的局限以及我们知识的有限性，上面提出的政策组合只能是抛砖引玉，期待学术界进一步的讨论。但是，我们认为，正是由于解决上述问题的重要性和紧迫性，把这些问题联系起来进行分析的研究相对还比较少，这样的分析应该有其必要性。显然，我们的讨论涉及到很多的问题，也触及到方方面面的利益，所提出的政策建议也需要全局性、系统性的改革，实施起来必然是困难的。比如，要实现上述政策组合，逐渐、但又坚决地改革不利于城市化、经济发展和社会长治久安的户籍制度，就必然需要中央政府在全国范围的统一行动和地方政府的配合，特别是给予后者以适当的激励。也可以通过在局部地区试点的方式来逐步推动（如在个别省份之内或两到三个迁入-迁出地省份之间进行试点）。但是，我们认为，中国的改革，包括户籍制度改革，土地产权制度改革，国有银行和大型企业改革，地方财政改革已经进入了一个攻坚的阶段，即使改革仍然需要把握渐进、避免过大利益调整和振荡的局面（比如不可能一下放开户籍制度，或马上进行土地私有化），但原来"那套摸着石头过河"、缺乏整体性、根本性套路的改革模式也到了必须进行调整的时机。

当然，对上述政策组合可能存在一些潜在疑问，如政府是否需要通过大规模的公共政策（如前述福利包）来推动城市化进程？人为设计的政策是否往往适得其反？如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入，那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施？

我们认为，由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的问题，在采纳上述政策组合时，也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。比如，城市福利包的建立要防止福利过高引起的副激励和覆盖面过广导致的财政融资问题，而这可以通过一定的机制设计，如设定获得户口（福利包）的条件，适当增加申请低保的成本（如需要经常提供详尽的收入信息并接受监督）来完成。如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女教育安排，推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就有必要进行大力推动；而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整套体系，而现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和现有农地制度存在的弊端是该体系的残留，要打破它们，就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、但又有效地去完成；更进一步来看，在当前阶段，进一步的改革必须打破既得利益才能够推进。就农地转非制度来看，如果改革不能够实现一定的利益格局调整，土地农转非仍然无法实现市场化的话，那么目前侵犯农民利益、降低土地利用效率，并最终危害社会乃至政治稳定的局面就无法遏止，我国城市建设和工业发展中土地管理的活乱循环局面将一再出现。因此，从这个意义上看，土地农转非的市场化改革势在必行。

第6篇：教育政策的意义范文

一、义务教育学校绩效工资政策失真探源

1.绩效工资的筹措方式减少了教师的现期收入，造成保健因素缺失，致使教师产生不满情绪

根据赫茨伯格的双因素理论，引起人们工作动机的因素主要有两类：一是保健因素，二是激励因素。保健因素并不能使人感到满意，而只能消除人们的不满，当缺失时则会使人产生不满情绪，其难以激发人的工作积极性。激励因素能使人们感到满意，当缺乏时不会使人产生不满情绪而只是没有满意，其能够激发人的工作积极性。双因素理论可以用来指导工资的发放，只有与个人工作业绩挂钩的工资部分才属于激励因素，不与个人工作绩效相联系的工资部分只是一种保健因素，即使再多也起不到激励的作用，且一旦减少，就会造成人们的不满。

国家在2006年进行事业单位收入分配制度改革的时候，由于事业单位的分类等配套改革还没有到位，所以只先进行了基本工资套改，并没有同步进行绩效工资改革。在实施绩效工资之前，随着经济发展与物价水平的持续上涨，地方和学校为保障教师收入，已自行发放了津贴，且在无政策可依的情况下或是平均分配、或是按教师职务等级平均发放。这种以平均方式自行发放的津贴，不与个人的工作绩效相联系，是一种保健因素，起不到激励的作用。对教师个人而言，该津贴已成为既得收入，其足额发放只会让自己没有不满，减少或取消则会使自己感到不满。

按规定，各地的义务教育学校实施绩效工资同清理规范津贴结合进行，地方和学校自行发放的津贴须清理归并到绩效工资总量之中，而绩效工资又要扣发30%留作奖励性绩效工资，将根据教师的绩效考核结果按学期或学年发放。这样教师每月的现发工资就只有基本工资和基础性绩效工资两部分，与原工资收入相比，许多教师每月的现发工资减少。而奖励性绩效工资又是一学期或一学年后的不确定的预期收入，能不能得到、能得到多少还是未知数。因此，在教师已把原津贴看作个人应得收入的情况下，现期工资收入减少，意味着保健因素的缺失，会使这部分教师认为实施奖励性绩效工资是在“拿我的钱奖励我”，对绩效工资改革产生不满情绪。

调查了解到，实施绩效工资后，在原来津贴增发的基础上，N市义务教育学校教师人均月绩效工资多则增加百元，少则增加5元，工资总量增幅不大；根据绩效工资扣发30%留作奖励之用的规定，市直学校人均扣发为419元/月，各县区学校人均扣发在117元/月～252元/月之间，导致各职称级别教师的每月现发工资额均低于原工资收入。调查中，100%的受访教师认为“实施奖励性绩效工资是在拿我的钱奖励我”，对绩效工资的现行筹措方式表示“不满”。

2.绩效工资标准差异大，工资收入水平偏低，导致教师在行业内、外的比较中产生不公平感

根据亚当斯的公平理论，人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们对报酬的分配是否感到公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否做出判断：当自己的报酬与付出比等于参照者的报酬与付出比时，个人会感到公平；而当自己的报酬与付出比小于参照者的报酬与付出比时，个人会感到不公平、吃亏了。公平感直接影响人的工作动机和行为。比较后，个人如果感到公平，就会激发工作积极性；如果觉得不公平，个人就会减少付出，工作积极性降低。

在行业内的比较中，县域间绩效工资标准的差异使得工资水平较低区（县）学校教师产生不公平感。义务教育教师规范后的津贴平均水平，按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。规范公务员津贴是以县为单位进行的，市（地）、县（区）公务员规范后的津贴平均水平本身就有差距，同一市（地）不同县（区）之间的水平也可能存在差距。义务教育学校实行以县为主的管理体制，学校隶属关系不同则财政供给渠道不同，致使绩效工资兑现标准千差万别。在N市，市直学校的绩效工资兑现标准为人均1397元/月，是同城两区区属学校的1.70倍、部分县县属学校的1.71倍～3.58倍。（见表1）实施绩效工资后，N市有几所区（县）学校就因“同工不同酬”而发生了教师罢课现象。

在行业间的比较中，工资水平偏低同样使教师产生了不公平感。2009年，我国教师年平均工资在全国19个行业工资中排名第10位，属于社会中等水平，低于公务员的年平均工资。教师是智力高度密集的职业，针对职业投资成本高、职业责任大和任职资格难度高等特点，应给予教师高于市场均衡工资率的工资，达到社会中上等水平，而不仅仅是不低于公务员的平均工资。教师的劳动付出是公务员所无法比拟的，以公务员平均工资水平为参照确定教师绩效工资标准，实际上就已经低估了教师的劳动价值。实施绩效工资后，N市市直及各县区义务教育学校教师平均工资水平都基本提升至当地公务员平均工资水平，但调查中100%的受访教师仍表示“与个人的付出相比，教师绩效工资水平偏低”，91.5%的教师认为“教师工资收入应高于公务员工资收入”。

第7篇：教育政策的意义范文

关键词：语言迁移；正迁移；高中英语；教学策略

现代社会知识激增，科技迅速发展，国家对综合型人才的需求不断增大，而人才的培养关键要靠教育。随着我国基础教育从“应试教育”向“素质教育”的转轨，学校教育的价值并不单单在于“授之以鱼”，更需要的是“授之以渔”。教学目标不再是单纯地传授或积累知识，而是转向如何提高学生学习的能力，高中英语教学目标的重点是从单纯重视语言基础知识和基本技能转向强调培养学生综合运用语言的能力，使学生在今后的学习和社会交往中能用英语有效地进行信息交流，同时增强其自主学习能力。教育部颁布的《基础教育课程改革纲要（试行）》中强调让学生“学会学习”，其实质就是让学生具备一定的迁移能力。美国著名的心理学家奥苏伯尔曾提出“为迁移而教”，从微观上来看，它是基于对迁移在教学中重要性的认识和肯定；从宏观上来看，它顺应了社会发展趋势并体现了一种新的教育价值观。

20 世纪50年代，“迁移”这一概念被引进语言研究当中，指母语或已有的语言知识对目的语或一门新的语言所产生的正面或负面影响，被称为“语言迁移”。事实上，母语对英语学习的影响面几乎可以覆盖英语学习的所有方面和英语学习的全过程。从本质上说，语言是人类共有的属性，与人类思维有着密切联系。人类的思维是有共性的，因此用来表达思维的语言也具有共性。从这一意义来说，母语既是外语学习不可或缺的基础，又是可以开发利用的资源。在我们学习和掌握母语的过程中，对语言的共性已经有了一定的了解，当我们开始学习第二语言时，就会把我们通过母语获得的对语言共性的认识，自觉或不自觉地运用到第二语言习得中去，从而加深对所学语言的理解并提高语言学习的效率。

一、促进语音正迁移的策略

英语中有20个元音，其中包括12个单元音和8个双元音，而汉语中有39个韵母，其中包括10个单韵母、13个复韵母和16个鼻韵母。英语中的双元音讲求圆润、饱满，对大多数学生来说是比较难的，而汉语中复韵母的发音特点是有“动程”，即发音过程中舌位和唇形有连续移动变化的过程，由一个元音向另一个元音滑动的结果，听上去浑然一体。“这个‘动程’在英语的双元音发音中也得到了体现，8个双元音的发音方式与普通话中前响复韵母的发音方式类似。它们的特点都是前面一个元音发音饱满响亮，后一个元音发音短而含糊。” 因此，在学习双元音的过程中我们可以借鉴汉语中的复韵母发音，如英语单词“time”和汉语的“太”，“lake”和 “累”等等，虽然不能说它们的发音完全一样，但发音方法中都有一个明显的元音滑动的过程。英语中的辅音有28个，包括10个清辅音18个浊辅音，而汉语中有22 个辅音声母，其中包括17个清音、4个浊音和1个零声母。汉语拼音的声母和英语音标的辅音在发音规则上有很多是接近的，比如声母“b、p、m、f、d、t、n、l、g、k、h、s、r、w”，如果把它们读音中后面的韵母去掉，其读音就和英语辅音中的“[b]、[p]、[m]、[f]、[d]、[t]、[n]、[l]、[g]、[k]、[h]、[s]、[r]、[w]”相似。汉语中的声母有鼻音m、n，边音l 和翘舌音r ，英语中的辅音也有鼻音[m]、[n]，边音[l]和翘舌音[r]，我们可以通过比较读音来掌握正确的发音。英语的双音节和多音节单词都有重音，而且有些单词用不同的重音来表达不同的词性和词义。如converse读成[k?n'v?：s]意思是动词“交谈”，而读成['k?nv?：s]是形容词“相反的”意思。而汉语中也有词重音，如果读错的话不仅会造成理解上的困难，还会给人感觉生硬或者语感差，如“对头”，两个字都发成重音表示“正确、合适”，而重音放在第一个字上则表示“仇敌、对手”。在对比了英汉的词重音之后，英语学习者能了解到词重音的重要性，从而更小心的把握单词的重音。

由此可见，教师要善于运用英语和汉语在这些方面重叠的规则，为充分发挥母语正迁移的作用创造有利的条件。首先，要加强学生的普通话训练，强调国际音标的使用，在提高学生普通话发音准确性的基础上，使学生更容易接受英语发音习惯。在语音教学活动中，要注意恰当地运用汉语拼音，要着眼于汉语拼音与英语语音的发音关系的研究，把汉语拼音和英语音标进行分类对比，发现其中的规律，根据它们的相似性特征，通过提高汉语发音的准确性而加速英语语音学习的进程，使汉语正迁移成为可能。

其次，通过加强背诵英文经典教材来增加语言实践。母语正迁移的现象与目的语输入之间的关系密不可分，学生只有在具备足够的语言输入情况下进行交际才可能产生相对规范的语言输出，从而提高语言交际的质量。由此可见，加强语言输入是培养学生交际能力的必备条件。 众所周知，我国传统的语文教学和外语教学都很重视背诵输入，这是因为背诵材料源于教材，比较易于学生理解和吸收。学生在大量的朗读和背诵的过程中逐渐形成了正确的语音语调，也在这一过程中养成了英语的思维方式，慢慢地培养了英语语感。因此，加强背诵范文是利用汉语正迁移学习英语语音的有效方法，无疑对英语语音的发展起着良好的促进作用。

二、促进词汇正迁移的策略

从字面意义来讲，几乎所有的语言都分为理性意义和联想意义上的词汇。英语中理性意义上的词汇大多能从汉语中找到对应的词来表达，它们的含义在任何语境中都是一致的。例如一些专有名词：UN（联合国），WHO（世界卫生组织），WTO（世界贸易组织）；一些术语：Language Transfer（语言迁移），Contrastive Analysis（对比分析），Error Analysis（错误分析）；一些日常用语：petrol station（加油站），conference center（会议中心），gray income（灰色收入）。在词性方面也是基本对应的，它们都包含了动词、名词、形容词、副词、介词等词性，因此在英语的词性搭配上，只要按照之前对汉语已经形成的一套相关图式进行便可省时又省力。

我们知道，70%的英语单词都是由拉丁语组成的，许多单词能够被分解成小的单位，就是词根和词缀，就像汉字中有意义的偏旁和部首一样，从词汇构成的角度，英语单词和汉字是十分相似的。在讲解一些英语的词根和词缀之前，教师可以让同学们分析一些汉字是怎么构成的。比如：“粮”，“纺”，“米”和“良”构成了“粮”；“乡”和“方”组成了“纺”。那么，当学生学习英语词根词缀的时候，就很容易根据单词的构成将他们进行分类，这就是所谓的“构词法”。

教师要把构词法的教学贯穿在整个教学过程之中，灵活运用于各种场合，例如，在学习单词“malfunction”之前，老师可以先告诉学生这个单词是由“mal”和“function”组成的，然后告诉他们前缀“mal”和“function”的含义，mal是指不好的意思，function是指功能，这个单词的意思就是故障，以此类推，让学生猜“misunderstanding”，“misconduct”，“misconception”等类似单词的意思。再将课文练习中出现的表示否定意义的词缀，如un-，im-， dis-，mis-，non-等加以归纳，这样举一反三就会起到扩大词汇量的作用，学生也可以免受死记硬背而又容易忘记之苦，提高学习效率，达到事半功倍的效果。

三、促进语法正迁移的策略

正如我们所知，语法控制着语言规则，语法的掌握相对比较抽象，英汉两种语言存在大量相同的句子结构，学习者只要遵循汉语的语法规则无需改变单词的顺序，就能利用英语自由地表达。有学者指出，英语和汉语中存在五种基本句 ：

1、主谓结构（S+V）：

They arrived.

他们到了。

2、主谓宾结构（S+V +O）：

I like skating.

我喜欢滑冰。

3、主系表结构（S+V+P）：

My father is a computer programmer.

我父亲是一位电脑程序设计员。

4、主语+谓语+宾语+宾语补足语

（S+V+O+C）：

He made me clean the room.

他让我打扫房间。

5、主语+及物动词+间接宾语+直接宾语（S+V+O+O）：

I gave him a new bicycle.

我给了他一辆新自行车。

这些虽然都是简单句，但几乎所有的复杂句都建立在它们之上。教师应当让学生熟记这些常用句型，由这些简单句发展到并列句和复合句，如定语从句、状语从句和名词性从句。据此写出来的句子结构就不会中式化，然后加上一些恰当的连接词，语言的流利性就会大大增强了。其次，英汉在句法的基本结构上也是相似的，都有肯定句、否定句、疑问句、感叹句、复合句或带从句的复合句等句法形式。在英语学习中，学生遇到相应的句型时，只需将其学过的有关此类句法方面的汉语图式与英语材料对应起来，就能达到事半功倍的效果。再者，英语中全部倒装的语序也与汉语一致。如：Behind her，sat her best friend.（在她身后，坐着她最好的朋友）。对于状语从句，二者都存在以下几种分类：时间、地点、方式、原因、结果、目的、条件、让步等，而连词的位置也大同小异，这样学习者一联想到汉语就会容易理解相关的英语语法了。

在利用母语来学习英语的过程中，翻译是一项很好的活动。翻译的过程就是解码一种语言并用另一种语言重新进行编码的过程，因为任何语言的编码方式都不尽相同，学生通过两种语言的互译，通过翻译练习能够更加清楚地了解两种语言组成规则的共性和差异，对英语的语法结构和特点进行更理性、更深刻的分析。Harris认为“在一种纯粹的语言结构比较中，许多结构及其派生结构没有对应成份。但在翻译的基础上，我们几乎可以在一种语言中找到另一种语言的任何平行结构”。可见，翻译练习可以强化学习动机，增加学生的探究精神，对英语学习起到很好的促进作用。

外语界一致认为，“教学有法，教无定法。” 但无论选择何种教学策略，教师都要在宏观上对教学策略的实施有一个整体的把握。英语教学可以借助汉语来实施，但是不能依靠汉语来完成，就像有人曾说过，如果使用得当，母语就像一根手杖，在学习者站不稳的时候给予支撑助他学步，以便尽快获得独立行走能力。 但要使它真正成为一根理想的手杖，还需教师的有效引导，教师应该采用动态的、联系的眼光去看待和处理它。

参考文献：

[1]苏留华.母语迁移对第二语言学习的影响[J].北京第二外国语学院学报，2000，（4）.

[2]唐承贤. 第二语言习得中的母语迁移研究述评[J].外国语学院学报，2003，（5）.

[3]李佩绮.母语迁移对外语学习的影响研究[J].教学与管理 ，2009，（3）.

[4]彭丹.母语对英语语音的正迁移影响[J].湖南科技学院学报，2009，（7）

第8篇：教育政策的意义范文

关键词：思想政治教育决策 艺术 科学性

长期以来，学术界对思想政治教育方法的研究较为深入和系统，而对思想政治教育艺术尤其是对思想政治教育决策艺术的探讨则相对薄弱。虽然近年来这一情况有所改变，但总的来说，对思想政治教育决策艺术的探讨还非常少。本文拟对思想政治教育决策艺术进行探讨，以期推动系统的理论研究。

一、思想政治教育决策艺术概述

思想政治教育决策在思想政治教育过程中起着十分重要的作用，为了使思想政治教育工作达到预期的良好效果，必须认真地研究和正确地运用思想政治教育的决策方法，掌握思想政治教育决策艺术，思想政治教育决策过程中教育者如何灵活而巧妙地利用决策变量来影响决策对象，这就突出地体现在思想政治教育决策艺术水平上。

思想政治教育决策，是指为实现思想政治教育目标而提出的若干个可行性方案进行比较并作出最优选择的过程。所谓思想政治教育决策艺术，是指思想政治教育者为了有效的达到思想政治教育目的，在提出的若干个可行性方案进行比较并作出最优选择的过程中创造性的运用的各种决策技巧、决策方法和决策技能的总和。它是思想政治工作者学识、才能、智慧、经验、胆识和灵感的综合体现。

一是思想政治教育决策需要确立正确的目标，即要明确下一步思想政治教育所要解决的问题，如果决策目标不明确或者错误，就会导致整个决策的失败。确立正确的目标不仅需要根据已有的信息和教育对象的思想实际状况而定，也受思想政治教育工作者的个人经验、素质、才能和水平的影响，这一环节中受思想政治教育工作者本人不同程度的感彩、气质形态和个人魅力等影响确定决策目标的方法和技能就是一种思想政治教育决策的艺术。

二是对实现目标的方案进行最优化选择的过程中，思想政治教育工作者进行决策选择时要随机应变，针对实际情况和问题的症结对症下药，在根据目标要求制订出若干个决策方案后，根据一定的标准和运用一定的方法，从中选择一个最优方案。由于教育对象精神世界发展需要的丰富性，思想行为问题的复杂性、特殊性，按照先前设计好的内容进行思想政治教育难免会脱离受教育者的思想实际和道德的阶段化水平，这样难以达到预期的目标，因而决策过程中既要遵循一定的规律和原则，也无固定的模式和规范，而要依时间、地点、条件而变化，如定规划、作安排都要留有余地，以根据情况随时的采取有效的应变措施，随时掌握决策的主动权，这种对决策方法和技能的灵活运用也是一种艺术。

三是决策方案要能够付诸实施，只有如此，才能够实现思想政治教育决策的目的，无法实施的方案是毫无实际用处的。把决策方案转化为指导思想政治教育的实践过程中，决策的正确性及正确的程度能够得到检验，并依据实践检验的结果，对原定方案的长处加以充实、完善，对他的不足之处进行必要的调整和修正。

二、思想政治教育决策艺术的效能

思想政治教育决策不仅是一种科学性的活动，也是一种艺术性的活动。在思想政治教育过程中，不仅要强调科学性，也要讲究艺术性，这对提高思想政治教育决策的水平及增强思想政治教育决策的科学性具有重要意义。

第一，运用决策艺术有助于提高思想政治教育决策水平。对于思想政治教育工作来讲，“科学”的程序和方法是必不可少的，但是还不够，必须加进“艺术”的成分。如，当选取的最优决策付出实施后，对该决策进行信息反馈需要运用一般原则和方法，此外，教育者还须根据具体情况创造性地运用这些原则和方法，才能及时有效的对前期决策进行补救。至于每一环节中不确切的问题更只能靠教育者运用思想政治教育决策艺术去敏锐地把握并作出及时处理，所谓“运用之妙，存乎一心”，讲的就是这一情况。总之，自觉运用思想政治教育决策艺术，有助于教育者更娴熟有效地应对和处理教育对象的各种思想认识问题。

第二，运用决策艺术有助于增强思想政治教育决策的科学性。实践表明，思想政治教育决策艺术是提高思想政治教育实效性的重要因素。决策艺术内含着决策方法，决策艺术也是一种特殊的决策方法。在实际工作中，同一件事情常会有不同的决策方案，决策取得的成效相去甚远的情况颇多，除了其他外在因素以外，教育者是否注意并善于运用决策艺术是一个不可忽视的重要因素。

三、思想政治教育决策艺术的运用

决策艺术贯穿于思想政治教育决策过程的始终，思想政治教育工作者进行决策的过程在某种意义上讲，就是科学因素和艺术因素相互结合、彼此交织的过程。因此，思想政治教育决策的各个环节、各个层次都存在着思想政治教育决策艺术性的问题。

（一）运用经验的艺术

经验在思想政治决策中有可取之处。在思想政治教育决策中，教育者需要依靠正确的思想方法、学识、才能、智慧及已掌握的信息和经验，在对未来进行有依据的综合分析判断的基础上，审时度势，捕捉关键，掌握时机，直接选取方案、进行决策。所以，在思想政治教育决策过程中，教育者有必要注意经验运用的艺术，以便取得较好的决策效果。但经验方法的运用需注意：一方面，决策的经验方法一般是以客观事实的调查研究为基础的方法，而不是从原则、从抽象的概念去认识问题的方法；另一方面，在运用经验方法进行思想政治教育决策时，可以把以往的某些经验重新组合，从而形成一种新的认识。

（二）善用决策团体的艺术

思想政治教育决策是一个复杂的动态过程，不是靠一个人就可以完成的，必须有健全的、有效的组织体系作保证。而决策团体的运用能够为科学决策在民主平等的氛围内让大家各抒己见、畅所欲言，广泛吸取专家和群众的集体智慧，这样才能保证决策的科学化。因此，思想政治教育决策需要建立一支由专家和专业人员组成的素质优良的决策工作队伍，并且在科学观念的指导下发扬民主精神，坚持科学的程序和方法，善用“外脑”并借助他们的智慧和力量，为科学决策提供多种可行的备选方案。所以，决策的过程中善于运用决策团体发挥民主的作用也是一门艺术。

（三）选择时机的艺术

在思想政治教育决策的各个环节，时机的选择非常重要。教育者善于选择时机对特定对象的思想和行为表现制定决策目标或对决策的实施及时的进行信息反馈等就会祈祷事半功倍的效果。这种时机的选择具体体现在当教育对象萌发精神世界发展的需要时，就应及时地给予指导和引导，创造条件尽可能满足其需要；当教育对象遇到重大变故或思想发生重大变化时，教育者应立即介入，且对其进行深入细致有针对性的工作；当社会环境发生巨大变化之初，教育者就应敏锐地感知这种变化尽快调整教育目标、内容、方法，以应对环境变化的需要，并引导教育对象适应这种变化；当某些问题或倾向刚露出苗头时，教育者就应敏锐地抓住这种苗头，及早采取措施，防微杜渐，把问题解决在萌芽状态。

（四）进行信息反馈的艺术

思想政治教育决策过程和方法虽然有一定的规律可循，但人们思想问题的产生通常会受到各种不确定因素的影响，而且变化较快，因而在作出决策时往往难以把决策目标精确地量化，决策在具有确定性的同时也具有一定的量的模糊性，即决策在付出实施后，再好的决策也会在实践中碰到一些原先预想不到的新问题。因此，决策的过程还必须随时将信息反馈给决策者，以便其作出相应的对策以及运用各种补救措施进行追踪决策。此外，对反馈进行评估、决定如何处理反馈等都是决策的重要组成部分，直接关系着决策的成效，这些都有很多艺术可言。

思想政治教育决策的方式方法多种多样，各种方式方法不是孤立存在的，它们之间有着密切的联系。思想政治教育决策不仅是一种科学性活动，也是一种艺术性活动，恰当使用经验、决策团体、选择时机、信息反馈等艺术，有助于提高思想政治教育决策水平，增强思想政治教育决策的的科学性。综合运用各种决策方式，首先就要注意把握它们之间的辩证关系，使各种方式相互补益、相互协调，同向起作用。其次，要根据受教育者的实际情况，及时反馈信息检验决策效果，交替使用各种决策方式，并使它们恰当地配合，实现优化组合。

参考文献：

[1]鲍宗豪.决策文化学[M].上海三联书店，1997.

[2]教育部思政司组编、郑永庭主编.思想政治教育方法论[M].高等教育出版社，1999.

[3]陈华洲主编.思想政治教育方法论[M].华中师范大学出版社，2010.

第9篇：教育政策的意义范文

一、高一数学教师教学行为的概念

“高一数学教师教学行为”是指高一数学教师在教学过程中，基于自己的教学思想、人格特征、教学技能与能力、教学实践知识与实践智慧，为落实市“追寻释放师生潜能的课堂”的教学理念，为完成教学任务和达成教学目标而采取的可观察的、外显的教学活动方式.

二、高一数学老师教学行为偏差的表现

笔者通过大量的课堂观察活动，对教学行为进行直接评估，基于对这些课堂现场的真实感受与理性思考，将常见的教学偏差行为归纳为以下八个方面.

（1）教师讲解过多.长期以来，高中数学教学深受应试教育的影响.考核教师的业绩，主要看的是学生的成绩，评定学生的好坏也主要是看分数.在这种单一的评价机制左右下，师生紧紧围绕高考指挥棒，教师为考而教，学生为考而学.在教学中教师没有带领学生一起去推导概念、定理、公理等知识的产生过程，学生不用考虑学什么、为什么，只需要在下面认真听讲.学生只要会模仿，会做题就行.

（2）交往方式单一.许多课堂的教学策略显得比较单调，与学生的互动交往只限于问答式对话，多为缺乏思维深度的“师问生答”，也缺少追问、补问.有些课堂的讨论活动重形式轻内容，是为了合作学习的形式而设置讨论.诸如角色扮演、实验演示、案例分析、辩论等，多向的师生交往活动应用较少.

（3）教学目标存在偏差.由于高考的压力，笔者所在学校依旧因循了许多应试教育的模式，教师在日常教学时主要参考的标准依旧是高考的数学大纲，在课上只讲要考的内容，而考点上不在的内容一概不讲，这与新课标的教育目标是背道而驰.不少教师还担负着管理学生的工作，加之对学生的试卷和作业的批改，备课的时间了了无几，难有时间去钻研教材，去备学情.导致教学目标的偏差.有的课堂片面追求活泼的教学气氛，但热闹的场景背后缺少对数学本质的揭示与思维能力培养，甚至偏离教学目标的要求.

（4）重结果，轻过程.目前在应试教育的压力下，不少教师的教学行为明显倾向于教学的结果如何，却忽略了学生在学习中的体验和感受.

案例 数学归纳法教学设计

以上几步中，第5条和第6条是“归纳”的关键，从教学实践看，许多教师并没有让学生充分经历这两个步骤，因此学生对数学归纳法的本质，为什么叫“归纳法”等问题都是模糊的.

（5）忽视学生的错误.由于高中数学内容的深奥，学生在学习过程中很容易犯错误，这是学习数学的正常现象.可是，在实际的教学过程中，部分老师通常对学生在数学学习中出现的错误不予理睬，没有揭示错误的根源，以至于下次再做题时还会出现错误.

案例 4名大学生分配到3个乡镇去当村官，每一个乡镇至少一名，则不同分配方案有[CD#3]种（用数字作答）.

全班56名学生有40为学生出现错误.教师只讲解正确的思路.而忽视学生错误的根源.学生，下次测试类似的一道题，还是有几个学生出现错误.原因在于学生的错误从思维过程看是对问题解决的最初想法即思维的起点上，解决方案设计有错误.学生心理预期是希望教师能给学生讲清楚我为什么不可以这样想，我的错误原因是什么.

（6）师生交流少.有的教师教学的主观意识强，在课堂上除了教学内容外，和学生之间没有任何的沟通交流，完全不了解学生在高一阶段的心理需求.在这种情况下，学生有话不敢说，想参与不敢参与，想亲近不敢亲近，师生关系不和谐，师生之间无法互动，课堂教学犹如一潭死水，严重压抑学生的智慧和创造性思维能力的发展，否定了学生的主体地位.

三、数学课堂教学偏差行为的矫正策略

1.选择恰当的教学内容，引导学生自学质疑

把课堂多大程度上交给学生，这要根据教学内容与教学实际以及学生的基础由教师来把控.高中数学教材有很多章节，学生易于理解，[HJ2.15mm]教师要课前制定好方案，指导学生课前自主学习，引导学生积极思维、主动诉求，在课堂上交流学习心得，展示自己对知识的理解，找出难点，交流解决，让学生在质疑中感悟，在碰撞中明真，在争辩中理解，在反思中提升.教师在课堂上要时时调控与把握课堂，让教与学处于最佳状态，要相信学生能够达到教学目标.

2.启发学生自主探究，引导学生交流展示

知识可以传承，但能力只有通过真真切切亲身体验与感悟才能生成，教学中教师可以选取适当的教学内容把学生推到课堂的最前沿，让学生有更多时间自主探究，给学生机会去交流、去展示最原始、最清纯的思维过程.依靠学生，是指让教学过程向学习过程转变，让教学过程成为学生自主学习过程.让问题的发现、知疑、质疑、释疑的过程紧紧依靠学生，让学习方法总结、学习成果生成主要来自学生，这样学生的成就感也能得到充分满足.

3.构建适宜的数学活动，引导学生互动探究

教学中，有些内容由学生自主学习很难达成目标，这就需要教师根据教学内容去创设情境，启发学生思考，在思考中尝试中生成新知，达到教学目标.为了吸引学生思维主动参与，教师就必须精心设置一些问题，构建适宜的数学活动，制造“冲突点”，激活思维.教师把知识的获取交给学生，让学生自己去感知、去生成.过程获取曲折，但印象更深刻，课堂更精彩.

4.教师要转变观念，体现学生的主体地位